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（武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢 430072）

全國(guó)人大代表立法提案權(quán)行使之程序障礙及完善

張?bào)阗?/p>

（武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢 430072）

全國(guó)人大代表立法提案權(quán)行使在程序?qū)用娲嬖谡系K，這是人大代表立法提案權(quán)行使現(xiàn)實(shí)受阻的原因之一。通過(guò)對(duì)程序障礙進(jìn)行實(shí)證分析，能夠?qū)ξ覈?guó)法案提出模式進(jìn)行總結(jié)——“機(jī)構(gòu)主導(dǎo)，代表參與”?，F(xiàn)行模式有其歷史原因和現(xiàn)實(shí)價(jià)值，但基于社會(huì)主義民主的本質(zhì)要求，以及緩解立法專業(yè)性與立法民主性張力之需，我們應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步釋放人大代表的立法提案權(quán)。加強(qiáng)人大代表立法提案權(quán)行使與全國(guó)人大常委會(huì)立法工作的主動(dòng)銜接，消除程序障礙，保證人大代表法案提出通道的暢通，是完善人大代表立法提案程序的可能途徑。

人大代表；立法提案權(quán)；程序障礙

“人民代表大會(huì)制度是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的重要組成部分，也是支撐中國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力的根本政治制度?！盵1](p1767)作為國(guó)家的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，立法是人民代表大會(huì)的一項(xiàng)重要職能。人大代表是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的主體，通過(guò)提出法律案參與制定和修改國(guó)家法律是其基本權(quán)利，也是人民當(dāng)家做主之重要表現(xiàn)。人大代表能夠充分參與立法是堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的必然要求?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出了要“推進(jìn)立法的科學(xué)化、民主化，更多發(fā)揮人大代表參與起草和修改法律作用，完善立法項(xiàng)目征集和論證制度”等要求。[2](p1806)然而現(xiàn)實(shí)中人大代表提出的法律案卻鮮有入會(huì)審議并通過(guò)。這一立法現(xiàn)象背后的原因是多方面的，本文擬對(duì)此進(jìn)行反思。

一、問(wèn)題的提出：全國(guó)人大代表立法提案權(quán)行使之阻滯

我國(guó)現(xiàn)行法律、法規(guī)及相關(guān)政策較為詳細(xì)地規(guī)定了人大代表法案的提出和審理程序，它們共同構(gòu)成了當(dāng)前我國(guó)人大代表立法提案權(quán)行使可供參考的規(guī)范體系。我國(guó)現(xiàn)行《憲法》第七十二條明確指出，全國(guó)人大代表有權(quán)依據(jù)程序提出自己職權(quán)范圍內(nèi)的議案，這里所指的議案當(dāng)然包括人大代表提出的關(guān)于制定和修改法律的法律案。這是我國(guó)憲法從根本法的角度對(duì)人大代表享有立法提案權(quán)的認(rèn)可。《全國(guó)人大組織法》《立法法》以及《代表法》則對(duì)人大代表法律案的提出和撤回程序進(jìn)行了相對(duì)宏觀的規(guī)定：明確了提出法律案的主體要求、代表法律案入會(huì)審議的條件、代表撤回法律案的時(shí)間等內(nèi)容。①參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》第十條、第十一條；《中華人民共和國(guó)立法法》第十五條、第二十二條；《代表法》第二十一條。《全國(guó)人大議事規(guī)則》《全國(guó)人大代表議案處理辦法》和《中共全國(guó)人大常委會(huì)黨組關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮全國(guó)人大代表作用加強(qiáng)全國(guó)人大常委會(huì)制度建設(shè)的若干意見(jiàn)》則進(jìn)一步對(duì)人大代表行使提案權(quán)進(jìn)行了較為細(xì)致的規(guī)定：提出了人大代表提出的法律案應(yīng)當(dāng)具備的形式要件及實(shí)質(zhì)要件，同時(shí)細(xì)化了人大代表提出法律案的時(shí)間，此外還對(duì)法律案具體的處理機(jī)構(gòu)和辦法等程序內(nèi)容進(jìn)行了補(bǔ)充。①參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》第二十一條、第二十二條；《全國(guó)人大代表議案處理辦法》第二章、第三章、第四章。通過(guò)整理和研究當(dāng)前我國(guó)人大代表立法提案權(quán)行使的規(guī)范體系，我們不妨通過(guò)下圖對(duì)代表法律案提出和處理程序進(jìn)行總結(jié)。

從現(xiàn)實(shí)角度看，人大代表立法提案權(quán)的行使作用似乎并非那么顯著。這并不是說(shuō)人大代表怠于行使自身權(quán)利，相反從歷年大會(huì)代表提出的法律案數(shù)量及涉及領(lǐng)域來(lái)看，人大代表行使立法提案權(quán)的積極性普遍較高，所關(guān)注的立法領(lǐng)域也較為廣泛。以十二屆全國(guó)人大全體會(huì)議為例，十二屆全國(guó)人大全體會(huì)議第一次會(huì)議共收到代表提案401件，其中法律案393件；[3]二次會(huì)議則共收到代表議案469件，其中法律案461件；[4]三次會(huì)議共收到代表議案521件，其中法律案510件；[5]四次會(huì)議共收到代表議案462件，其中法律案442件。[6]縱向比較可以更清楚看到代表行使立法提案權(quán)積極性逐步提高，第六屆全國(guó)人大一次會(huì)議一共只收到代表議案61件；[7]二次會(huì)議也只收到代表議案114件。[8]因而問(wèn)題不在于人大代表不行使相關(guān)權(quán)利，而在于人大代表的法律案在提出后難以上會(huì)審議?！皳?jù)了解，從1979年到目前為止，還沒(méi)有代表團(tuán)和代表聯(lián)名提出的法律案被列入會(huì)議議程審議通過(guò)的。”[9](p86)不僅如此，由代表團(tuán)或代表聯(lián)名提出的其他議案被列入會(huì)議議程的也僅有4件。

針對(duì)這一立法現(xiàn)象，學(xué)界主要圍繞人大代表履職能力、議案質(zhì)量等方面進(jìn)行了相關(guān)討論，鮮有從當(dāng)前我國(guó)人大代表立法提案權(quán)行使的具體程序角度出發(fā)進(jìn)行實(shí)證分析。少數(shù)從程序角度出發(fā)的探討也相對(duì)宏觀，缺少更為細(xì)致的觀察和反思。然立法程序與立法權(quán)之間總是相互依存且相互適應(yīng)的，特定立法程序的設(shè)置及運(yùn)作往往反映了立法權(quán)的規(guī)范與制約。[10](p8)對(duì)于人大提案權(quán)行使之研究需要對(duì)人大代表法律案提出、審議和處理機(jī)制的實(shí)然狀態(tài)進(jìn)行考察。

二、全國(guó)人大代表立法提案權(quán)行使之程序障礙

1.大會(huì)議程的確定與代表法律案的提出。

全國(guó)人民代表大會(huì)議程是對(duì)大會(huì)即將討論哪些事項(xiàng)及討論的順序、時(shí)間等內(nèi)容所做的一種提前安排，可以被視為人民代表大會(huì)的“會(huì)議綱要”。從文字意義上看，代表大會(huì)議程似乎只是一種程序設(shè)置，但實(shí)際上倘若代表提出的法律案無(wú)法被列入大會(huì)議程，則其可能面臨程序中根本無(wú)法上會(huì)審議的境況。根據(jù)《全國(guó)人大議事規(guī)則》的相關(guān)規(guī)定，大會(huì)議程是由全國(guó)人大常委會(huì)擬定議程草案，并提交預(yù)備會(huì)議表決而通過(guò)的。作為接受和審理代表所提法律案的機(jī)構(gòu)大會(huì)主席團(tuán)，同樣也是在預(yù)備會(huì)議中討論并產(chǎn)生的。這就產(chǎn)生了一個(gè)時(shí)間上的問(wèn)題，即作為處理會(huì)議期間代表所提法律案機(jī)構(gòu)的主席團(tuán)是和大會(huì)議程在同一次會(huì)議中同時(shí)通過(guò)（產(chǎn)生）的，那么成立之后的主席團(tuán)審議代表法律案的意見(jiàn)是否還會(huì)對(duì)與它同時(shí)確定并通過(guò)的大會(huì)議程產(chǎn)生影響？從現(xiàn)行的會(huì)議程序和立法程序來(lái)看，有提案權(quán)的人在會(huì)議期間提出了法律議案，主席團(tuán)很難決定將它列入本次會(huì)議議程。[11](p309-310)

有觀點(diǎn)認(rèn)為《立法法》第十六條中所規(guī)定的“常委會(huì)先行審議法律案”為代表議案入會(huì)審議提供了契機(jī)。[12](p38-39)筆者以為此觀點(diǎn)不準(zhǔn)確。雖然《立法法》十六條規(guī)定，向代表大會(huì)提交的法律案，在大會(huì)閉會(huì)期間可以先向常委會(huì)提出，但這里所指的法律案“應(yīng)當(dāng)是有權(quán)向全國(guó)人大提出又同時(shí)有權(quán)向常委會(huì)提出法律案的主體”。[9](p89-90)而依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律，代表團(tuán)和三十名聯(lián)名代表本身并不是全國(guó)人大常委會(huì)法律案的提出主體，因而人大代表能夠直接向全國(guó)人大常委會(huì)提出法律案的說(shuō)法值得商榷。

2.大會(huì)秘書處研究處理議案的實(shí)然狀態(tài)。

依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律及相關(guān)規(guī)則，主席團(tuán)決定是否列入會(huì)議議程是代表法律案在大會(huì)期間提出后面對(duì)的第一道審查。進(jìn)一步細(xì)致考察，相關(guān)整理的工作實(shí)際由主席團(tuán)內(nèi)部機(jī)構(gòu)秘書處完成。秘書處將召集專門委員會(huì)的負(fù)責(zé)人對(duì)法律案處理工作進(jìn)行協(xié)商。在對(duì)議案進(jìn)行整理、分類和分析后，做出相關(guān)議案處理報(bào)告供主席團(tuán)參考從而做出決定?，F(xiàn)實(shí)中，主席團(tuán)的決定基本尊重了秘書處議案報(bào)告的意見(jiàn)，主要表現(xiàn)在秘書處的議案處理報(bào)告無(wú)一例外都由主席團(tuán)會(huì)議表決通過(guò)，且主席團(tuán)未做任何修改。從實(shí)證角度來(lái)看，大會(huì)秘書處的審理工作將對(duì)代表法律案的去留發(fā)揮重要作用。以十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)為例，通過(guò)收集目前已召開的四次大會(huì)代表議案處理報(bào)告，比較研究議案處理報(bào)告中的具體內(nèi)容，我們可以清楚地發(fā)現(xiàn)秘書處處理代表議案做法的延續(xù)性和一貫性：不建議將代表法律案提交會(huì)議議程，而是建議將其提交專門委員會(huì)進(jìn)行審議。

具體而言，秘書處提交主席團(tuán)的議案報(bào)告通常會(huì)先對(duì)本屆大會(huì)議案的數(shù)量、種類、所涉領(lǐng)域進(jìn)行總結(jié)和歸納，其次秘書處報(bào)告會(huì)針對(duì)本屆大會(huì)所收代表議案提出具體處理建議?？v觀十二屆全國(guó)人大目前召開的四次大會(huì)的秘書處議案報(bào)告都無(wú)一例外采取了下列表述，“根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)組織法和全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則的規(guī)定，大會(huì)秘書處對(duì)代表提出的議案逐件進(jìn)行認(rèn)真分析研究，認(rèn)為沒(méi)有需要列入本次全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議審議的議案。大會(huì)秘書處建議，將代表提出的議案分別交由全國(guó)人民代表大會(huì)有關(guān)專門委員會(huì)審議?！盵6]最后，秘書處的議案報(bào)告會(huì)對(duì)將來(lái)全國(guó)人大各專門委員會(huì)審議主席團(tuán)交付議案的工作提出相關(guān)建議，作為秘書處議案報(bào)告的結(jié)尾。已有學(xué)者對(duì)這一問(wèn)題的學(xué)理爭(zhēng)論進(jìn)行了總結(jié)：主席團(tuán)作為大會(huì)召開時(shí)的臨時(shí)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)主持大會(huì)進(jìn)度，所承擔(dān)的應(yīng)當(dāng)是程序性職能，議案究竟如何處理的問(wèn)題是人民代表大會(huì)會(huì)議召開中的實(shí)質(zhì)問(wèn)題而非程序性問(wèn)題，作為主席團(tuán)是否有權(quán)決定？代表議案處理意見(jiàn)決定本次大會(huì)審議哪些議案，決定人大代表立法提案權(quán)能否順利實(shí)現(xiàn)，這樣重要的問(wèn)題由主席團(tuán)審議通過(guò)而非大會(huì)討論通過(guò)是否合適？[13](p73-74)除了上述所總結(jié)的問(wèn)題外，秘書處認(rèn)為代表議案“沒(méi)有需要列入本次全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議審議”的具體標(biāo)準(zhǔn)是什么，換言之代表議案滿足什么條件才會(huì)“需要”列入大會(huì)審議？目前尚無(wú)明確規(guī)定，至少秘書處議案報(bào)告并未給出明確的說(shuō)明。

3.專門委員會(huì)審議代表法律案的處理方式。

正如上文所論述，代表在會(huì)議期間提出的法律案經(jīng)秘書處審議做出報(bào)告，由主席團(tuán)表決通過(guò)后，通常不會(huì)列入本次大會(huì)予以審議，而是由主席團(tuán)交給相關(guān)專門委員會(huì)予以審議。專門委員會(huì)在大會(huì)閉會(huì)期間對(duì)代表法律案進(jìn)行審議，并向全國(guó)人大常委會(huì)提交相關(guān)審議報(bào)告。因而專門委員會(huì)的對(duì)人大代表議案的審議報(bào)告可以視為人大代表行使提案權(quán)的程序終點(diǎn)。為了更加全面和客觀地了解全國(guó)人大專門委員會(huì)審議主席團(tuán)交付法律案的情況，筆者整理和收集了2010年12月至2015年12月，近五年來(lái)全國(guó)人民代表大會(huì)各專門委員會(huì)關(guān)于主席團(tuán)交付審議的代表議案的審議報(bào)告共計(jì)35件。這些審議報(bào)告分別由全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)、華僑委員會(huì)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村委員會(huì)等9個(gè)專門委員會(huì)做出。通過(guò)比較研究各專門委員會(huì)審議報(bào)告，我們可以對(duì)審議報(bào)告內(nèi)容進(jìn)行總結(jié)，即全國(guó)人大專門委員會(huì)通常依據(jù)各代表法律案的具體內(nèi)容將其與全國(guó)人大常委會(huì)已經(jīng)通過(guò)或正在審議的立法活動(dòng)，或者全國(guó)人大常委會(huì)未來(lái)的立法規(guī)劃、年度立法工作計(jì)劃等立法活動(dòng)相聯(lián)系，從而間接吸收人大代表的立法訴求并將其轉(zhuǎn)換為全國(guó)人大常委會(huì)自身的立法工作。以《全國(guó)人民代表大會(huì)法律委員會(huì)關(guān)于十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議主席團(tuán)交付審議的代表提出的議案審議結(jié)果報(bào)告》（以下稱法律委員會(huì)法案審議報(bào)告）為例，報(bào)告將所涉議案（大部分是法律案）依據(jù)內(nèi)容進(jìn)行分類：（1）已由全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)；（2）已提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議；（3）已列入全國(guó)人大常委會(huì)2016年立法工作計(jì)劃；（4）已列入全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，正在研究或起草；（5）條件成熟納入年度立法工作計(jì)劃，納入法律起草或修改時(shí)考慮。以最后一種情況為例，一名代表向大會(huì)提交了制定憲法解釋程序法的法律案（第340號(hào)議案），建議明確憲法解釋的主體和程序等，法律委員會(huì)審議后在報(bào)告中回應(yīng)，“對(duì)于議案提出的建議，法律委員會(huì)、法制工作委員會(huì)將在今后的立法工作中認(rèn)真研究”。[14]從處理意見(jiàn)可以看出，人大代表的法律案其實(shí)是以全國(guó)人大常委會(huì)的立法工作為依托進(jìn)行了被動(dòng)地間接處理，其內(nèi)容和精神被吸收和轉(zhuǎn)換為人大常委會(huì)自身立法當(dāng)中。正如法律委員會(huì)的議案審議報(bào)告所言，“代表法律案的處理其實(shí)是融入立法活動(dòng)中每個(gè)環(huán)節(jié)的”。

三、全國(guó)人大代表立法提案權(quán)行使存在程序障礙之原因

我國(guó)人大代表立法提案權(quán)行使雖具備可供參考的規(guī)范體系，然其現(xiàn)實(shí)角度卻面臨相關(guān)程序限制。在一系列實(shí)然程序影響下，我國(guó)法律案提出呈現(xiàn)出一種“機(jī)構(gòu)主導(dǎo)，代表參與”的制度模式（這里的機(jī)構(gòu)是指有權(quán)向全國(guó)人大提出法律案的機(jī)構(gòu)）。在這種法案提出模式中，機(jī)構(gòu)是我國(guó)立法提案權(quán)行使之主體，人大代表則作為機(jī)構(gòu)的補(bǔ)充，行使其自身立法提案權(quán)，為立法機(jī)關(guān)的立法活動(dòng)提供正當(dāng)性和民主性支持，發(fā)揮著立法輔助作用。人大代表自身立法訴求和意愿需要與機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的立法決策、法案提出等立法活動(dòng)相結(jié)合從而得以間接實(shí)現(xiàn)?！傲⒎ㄊ怯商囟ㄖ黧w，依據(jù)一定職權(quán)和程序，運(yùn)用一定技術(shù)，制定、認(rèn)可和變動(dòng)法這種特定的社會(huì)規(guī)范的活動(dòng)?！盵15](p60)當(dāng)前無(wú)論是橫向比較各國(guó)立法模式還是縱向考察一國(guó)不同時(shí)期的立法體制，我們都能清楚發(fā)現(xiàn)“代議機(jī)關(guān)在行使立法權(quán)的過(guò)程當(dāng)中，因具體國(guó)情下的國(guó)家治理形式、政治運(yùn)行機(jī)制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)及歷史文化慣性之差異，反映出其不同運(yùn)作模式下的價(jià)值側(cè)重?！盵16](p42)對(duì)人大代表而言，其在法律案提出階段所面對(duì)的程序限制自然有其特殊的歷史原因，主要包括以下幾點(diǎn)：

1.立法任務(wù)日益繁重背景下，人大代表履職能力不足?！霸谝粋€(gè)高度發(fā)達(dá)的現(xiàn)代國(guó)家，立法機(jī)關(guān)所面臨的任務(wù)是如此之多和如此之復(fù)雜,乃至如果不給這個(gè)機(jī)關(guān)加上季度繁重的負(fù)擔(dān)，那么這些任務(wù)中的細(xì)節(jié)與技術(shù)細(xì)節(jié)就無(wú)法完成?！盵17](p437-438)改革開放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等領(lǐng)域都經(jīng)歷巨變，為了服務(wù)改革之需，一段時(shí)間內(nèi)我國(guó)立法工作高速展開。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止到2013年2月27日，包括現(xiàn)行憲法在內(nèi)，現(xiàn)行有效的法律共243件，其中1978年年底前制定的僅為4件，而1979年以來(lái)制定的共有239件。[18](p3-4)當(dāng)前隨著科技不斷進(jìn)步，尤其是互聯(lián)網(wǎng)科技廣泛應(yīng)用，人們生活正日新月異，需要法律規(guī)范和調(diào)整的社會(huì)關(guān)系如雨后春筍一般不斷出現(xiàn)。這些新生社會(huì)關(guān)系往往相對(duì)復(fù)雜，對(duì)立法者的專業(yè)性提出了更高要求。一些新領(lǐng)域的法律真空狀態(tài)導(dǎo)致許多社會(huì)問(wèn)題凸顯且得不到有效法律規(guī)制。這一背景下，我國(guó)人大代表客觀存在履職能力不足的問(wèn)題。這一問(wèn)題表現(xiàn)在多個(gè)方面，從人大代表履職時(shí)間上看，由于我國(guó)人大代表普遍不是專職代表，除了享有人大代表的特殊身份外，其通常會(huì)面臨各種源于本職工作及自身生活的壓力，很難有足夠的精力投入到自身立法權(quán)行使中來(lái)。從人大代表履職專業(yè)性要求來(lái)看，由于我國(guó)人大代表群體具有較為廣泛的職業(yè)背景，且當(dāng)前全國(guó)人大不具備成熟的立法輔助機(jī)構(gòu)和立法輔助人員，倘若立法擬調(diào)整的社會(huì)關(guān)系屬人大代表認(rèn)知之外的陌生領(lǐng)域，很難期待人大代表提出有效、成熟的法律案。近年來(lái)不斷有代表提出匪夷所思的法律案被媒體曝光，立法工作的嚴(yán)肅品質(zhì)和專業(yè)性要求與人大代表的履職能力形成了巨大的現(xiàn)實(shí)落差，有學(xué)者指出“人大代表的神圣職責(zé)和使命有走向被娛樂(lè)化的邊緣”。[19](p23)人大代表客觀履職能力不足，難以滿足法律案的形式和實(shí)質(zhì)要件，而一年一次的全國(guó)人民代表大會(huì)自身面臨會(huì)期短、任務(wù)重等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，如果不嚴(yán)格把關(guān)代表法律案的提出及審議機(jī)制，設(shè)置必要的人大代表立法提案權(quán)行使的程序限制，全國(guó)人民代表大會(huì)可能會(huì)被高數(shù)量、低質(zhì)量的代表法律案所充斥，而其核心立法任務(wù)和既定政治目標(biāo)可能因此而受到影響難以實(shí)現(xiàn)，這是現(xiàn)實(shí)中人大代表提出法律案受到程序限制的客觀原因之一。

2.作為政策的制定者和公共事務(wù)管理者，機(jī)構(gòu)在法案提出階段具有先天優(yōu)勢(shì)。本文雖將我國(guó)法律案提出模式總結(jié)為“機(jī)構(gòu)主導(dǎo)，代表參與”，但不可否認(rèn)的是“無(wú)論是法律上，還是在實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)都是各國(guó)主要的立法提案權(quán)主體。”[20](p24-25)首先，機(jī)構(gòu)作為社會(huì)公共事務(wù)的管理者，能夠直接接觸到立法擬調(diào)整的對(duì)象，基于現(xiàn)實(shí)工作經(jīng)驗(yàn)，更易具備相關(guān)專業(yè)知識(shí)從而滿足立法的專業(yè)性要求。其次，作為公權(quán)力機(jī)關(guān)，機(jī)構(gòu)享有較為充足的時(shí)間、財(cái)力和人力等資源，能夠更容易滿足立法起草、立法調(diào)研、立法論證、立法評(píng)估等一系列立法活動(dòng)所需成本。再次，作為國(guó)家政策的制定者或執(zhí)行者，機(jī)構(gòu)能夠較快掌握最新國(guó)家政策，較為深入地理解國(guó)家政策方針的內(nèi)涵，從而將立法工作與國(guó)家政策密切聯(lián)系在一起。最后，機(jī)構(gòu)能夠從國(guó)家治理的角度出發(fā)，基于社會(huì)發(fā)展信息的全面獲取，站在更高的位置上把握立法工作的重點(diǎn)，掌控立法工作的進(jìn)度。在目前立法資源相對(duì)有限，人大會(huì)議期間較短的現(xiàn)實(shí)情況下，這無(wú)疑有利于人大從促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的宏觀角度出發(fā)，集中資源加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，從而提高立法效率，節(jié)約立法成本，使立法工作能夠更好地服務(wù)改革大局。上述機(jī)構(gòu)在立法提案階段所具備的先天優(yōu)勢(shì)同樣是人大代表提出法律案受到程序限制的客觀原因之一。

3.程序障礙限制了人大代表立法提案權(quán)的充分行使，但不能因此全面否定目前人大代表提出法律案從而參與和影響立法的作用。人大代表提出法律案后，經(jīng)秘書處和專門委員會(huì)的審議，為全國(guó)人大常委會(huì)制定立法規(guī)劃提供了一定參考，也為全國(guó)人大常委會(huì)審議和制定相關(guān)法律提供了建議。隨著社會(huì)對(duì)每年兩會(huì)活動(dòng)關(guān)注度的不斷升溫，一定數(shù)量人大代表團(tuán)體以及部分知名人大代表持續(xù)提出相關(guān)法律案，一定程度上引起了國(guó)家和社會(huì)對(duì)于相關(guān)社會(huì)問(wèn)題及法律問(wèn)題的關(guān)注，客觀凝聚了立法共識(shí)。人大代表立法提案權(quán)程序障礙限制了人大代表提案權(quán)充分完整行使，使其只能通過(guò)其他方式間接影響立法活動(dòng)，而這些逐步積累的法律規(guī)范外的立法實(shí)踐，使得人們更易忽略人大代表立法提案權(quán)行使實(shí)然與應(yīng)然的落差，程序障礙問(wèn)題本身變得更加模糊和隱蔽，這也是人大代表提出法律案受到程序限制的客觀原因之一。

四、全國(guó)人大代表立法提案權(quán)行使程序之完善

1.全國(guó)人大代表立法提案權(quán)行使程序完善之必要性。

在我國(guó)現(xiàn)行“機(jī)構(gòu)主導(dǎo)，代表參與”的法案提出模式下，人大代表立法提案權(quán)行使存在程序限制有其歷史原因和一定現(xiàn)實(shí)價(jià)值。社會(huì)總在不斷進(jìn)步和發(fā)展，放眼未來(lái)，我國(guó)法律案提出模式在維持機(jī)構(gòu)主導(dǎo)地位的基礎(chǔ)上，也應(yīng)當(dāng)依據(jù)實(shí)際情況逐步消除人大代表立法提案權(quán)行使中的相關(guān)程序障礙。對(duì)于符合條件且成熟的代表法律案應(yīng)當(dāng)適時(shí)列入大會(huì)予以審議，保持人大代表依法行使立法提案權(quán)通道的暢通。我國(guó)人大代表立法提案權(quán)行使程序的完善是具備充足必要性的。

（1）這是社會(huì)主義民主的本質(zhì)要求。我國(guó)是人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家，人民是國(guó)家權(quán)力的享有者。“所謂民主政治就是當(dāng)行使國(guó)家權(quán)力時(shí)，要盡量使多數(shù)人民的意見(jiàn)參與統(tǒng)治過(guò)程的制度”，[21](p340)而社會(huì)主義民主有著更高要求，“人民民主是社會(huì)主義的生命。沒(méi)有民主就沒(méi)有社會(huì)主義,我們必須堅(jiān)持國(guó)家一切權(quán)力屬于人民，堅(jiān)持人民主體地位，支持和保證人民通過(guò)人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力?！盵1](p1765-1766)社會(huì)主義民主要求立法工作在內(nèi)容上反映人民的意志和利益，在程序上能夠保障人民充分參與。一直以來(lái)國(guó)家高度重視促進(jìn)立法民主化，采取了大量有效措施，這些努力能夠在《立法法》首次修改中得到體現(xiàn)。修改后的《立法法》在總則中強(qiáng)調(diào)，要建立“立法公開”原則，同時(shí)規(guī)定全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)審議法律案，應(yīng)當(dāng)通過(guò)多種形式征求人大代表的意見(jiàn)，并將有關(guān)情況予以反饋，而人大代表可以應(yīng)邀參加專門委員會(huì)組織的立法調(diào)研活動(dòng)，全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行法案審議活動(dòng)時(shí)必須邀請(qǐng)人大代表列席參加，并明確指出要建立和實(shí)施立法聽(tīng)證會(huì)制度等內(nèi)容。①參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)立法法》第五條、第十六條、第二十八條。這些措施無(wú)疑有助于拓展和完善人大代表參與立法活動(dòng)的途徑。值得關(guān)注的是，法律草案的提出作為立法活動(dòng)開始的邏輯起點(diǎn)，決定和影響了整個(gè)立法活動(dòng)。進(jìn)一步釋放人大代表立法提案權(quán)行使作用，將改善人大代表在法案提出階段較模糊的角色定位，從而提高立法活動(dòng)的民主性。

（2）這有助于“倒逼”人大代表提高履職能力，緩解立法專業(yè)性與立法民主性的張力。有學(xué)者指出，“隨著社會(huì)分化和復(fù)雜性的增大，專業(yè)性的法案起草機(jī)構(gòu)和委任立法方式的作用越來(lái)越大。這里存在著立法程序的民主主義原理和職業(yè)主義原理之間的張力?！盵22](p33)但是倘若受限于此張力，過(guò)度限制人大代表立法提案權(quán)的直接和完整行使，則立法活動(dòng)不但可能會(huì)面臨合法性、合憲性懷疑，且會(huì)因缺少民主性支持而喪失正當(dāng)性基礎(chǔ)。人大代表自身也無(wú)法從相關(guān)立法實(shí)踐中積累經(jīng)驗(yàn)（如作為提案主體向大會(huì)做法律案說(shuō)明），難以提升自己的履職能力。相反，適時(shí)將人大代表成熟法律案上會(huì)予以審議，將極大提高人大代表參與立法的積極性，提高人大代表對(duì)自身立法提案權(quán)的重視。當(dāng)人大代表立法提案權(quán)得以完整實(shí)現(xiàn)時(shí)，以方便人大代表履職為中心的配套制度及措施諸如大會(huì)輔助機(jī)構(gòu)設(shè)置、人大會(huì)期制度改革、代表專職化等問(wèn)題也將逐步實(shí)現(xiàn)。

2.全國(guó)人大代表立法提案權(quán)行使程序完善之可能途徑。

（1）加強(qiáng)人大代表立法提案權(quán)與全國(guó)人大常委會(huì)立法活動(dòng)的主動(dòng)銜接。依據(jù)我國(guó)憲法，全國(guó)人大常委會(huì)是全國(guó)人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān)，與全國(guó)人大共同行使國(guó)家立法權(quán)。立法實(shí)踐中，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)全國(guó)人大的立法活動(dòng)發(fā)揮著實(shí)質(zhì)影響作用。從會(huì)議程序來(lái)看，全國(guó)人大常委會(huì)擬定人大會(huì)議議程，決定大會(huì)將要審議哪些議案。從人大會(huì)議審議的法律案本身來(lái)看，它們?cè)谔嵴?qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)審議之前，大多已經(jīng)提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議，并由常委會(huì)征求相關(guān)部門的意見(jiàn)，經(jīng)過(guò)多次修改和審議并成熟的情況下，由常委會(huì)決定提請(qǐng)大會(huì)審議。以制定《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》為例，該法于2007年3月16日由十屆人大五次會(huì)議通過(guò)，在提請(qǐng)人大會(huì)議審議之前，于2002年到2006年之間已由九屆常委會(huì)、十屆常委會(huì)共同審議了七次之多。[18](p83)全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)全國(guó)人大立法活動(dòng)發(fā)揮著重要影響，這也間接影響了人大代表立法提案權(quán)的行使，從前文所述的人大代表立法提案權(quán)行使的程序限制就可窺見(jiàn)一斑。

相比全國(guó)人大主席團(tuán)而言，全國(guó)人大常委會(huì)具備更充足的時(shí)間和專業(yè)技能處理代表的法律案。加強(qiáng)全國(guó)人大代表立法提案權(quán)行使與全國(guó)人大常委會(huì)立法活動(dòng)之間的銜接是完善人大代表立法提案權(quán)行使的有效途徑，目前二者間的銜接是一種被動(dòng)間接模式，主要通過(guò)專門委員會(huì)將代表法律案吸收轉(zhuǎn)換為全國(guó)人大常委會(huì)的立法活動(dòng)得以實(shí)現(xiàn)。我們應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大全國(guó)人大常委會(huì)立法的提案主體，允許滿足一定數(shù)量的人大代表在閉會(huì)期間提出法律案，從而加強(qiáng)人大代表立法提案權(quán)行使與全國(guó)人大常委會(huì)立法活動(dòng)的主動(dòng)銜接。全國(guó)人大相關(guān)議案處理辦法雖對(duì)代表閉會(huì)期間向人大常委會(huì)提出法律案做了規(guī)定，但從《立法法》相關(guān)內(nèi)容來(lái)看，代表聯(lián)名尚不是全國(guó)人大常委會(huì)的法案提出主體，現(xiàn)實(shí)中只能選擇通過(guò)常委會(huì)組成人員聯(lián)名的方式間接實(shí)現(xiàn)。隨著人大代表履職能力的逐步提高，其所提法律案更加成熟，我們應(yīng)當(dāng)適時(shí)修改相關(guān)法律、法規(guī)及辦法，明確人大代表為全國(guó)人大常委會(huì)立法提案主體。

對(duì)于人大代表閉會(huì)期間提出的法律案，全國(guó)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真審議，對(duì)那些滿足法律性、政治性要求的成熟法律案，經(jīng)過(guò)委員長(zhǎng)會(huì)議同意可在制定全國(guó)人大會(huì)議議程時(shí)列入進(jìn)去，方便大會(huì)予以審議，或者經(jīng)委員長(zhǎng)會(huì)議同意將其列入全國(guó)人大常委會(huì)的立法規(guī)劃或年度立法計(jì)劃；對(duì)那些尚不成熟但與全國(guó)人大常委會(huì)的立法規(guī)劃與年度立法計(jì)劃相關(guān)的法律案，應(yīng)當(dāng)支持人大代表參與相關(guān)立法的調(diào)研、論證及審議工作，充分尊重和吸收代表的意見(jiàn)。若這些法律案經(jīng)過(guò)調(diào)研、論證等一系列立法準(zhǔn)備工作后最終成熟，則可以將法案交由之前提出類似法案的相關(guān)人大代表，由其向全國(guó)人大常委會(huì)提請(qǐng)審議并做說(shuō)明；對(duì)那些既不成熟且與全國(guó)人大常委會(huì)立法活動(dòng)無(wú)關(guān)的法律案，經(jīng)審議可以不予采納并向代表說(shuō)明原因。

（2）完善大會(huì)期間代表法案的處理機(jī)制，提高議案處理意見(jiàn)表決層級(jí)。人大代表的法律案在大會(huì)期間由主席團(tuán)內(nèi)部機(jī)構(gòu)秘書處進(jìn)行初步整理，考慮到大會(huì)會(huì)期較短而代表法律案較多，為了提高大會(huì)整理代表法律案的效率和質(zhì)量，應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)秘書處整理法律案的人員力量，豐富參與議案處理工作的人員構(gòu)成。一個(gè)可以考慮的做法是，維持主席團(tuán)秘書處作為法律案的整理主體，在秘書處依據(jù)代表法律案的主題及內(nèi)容對(duì)所有法律案進(jìn)行分類之后，由主席團(tuán)根據(jù)法律案分類情況并結(jié)合提案人大代表自身專業(yè)及知識(shí)水平，選取相關(guān)人大代表參與法律案的整理和篩選。這樣一方面能夠維持主席團(tuán)在處理法律案過(guò)程中的主體地位，同時(shí)也有助于促進(jìn)法律案處理程序的公開，參與此活動(dòng)的人大代表自身也能夠熟悉法律案選取的標(biāo)準(zhǔn)和條件，從而促進(jìn)其立法提案權(quán)能力的提高。此外，考慮到秘書處法律案的處理意見(jiàn)對(duì)大會(huì)審議內(nèi)容有著重要影響，涉及人大代表立法提案權(quán)的實(shí)質(zhì)行使，僅由“程序性機(jī)構(gòu)”主席團(tuán)予以審議通過(guò)似乎缺少正當(dāng)性支持，我們應(yīng)當(dāng)考慮提高法律案處理意見(jiàn)的表決層級(jí)，在適當(dāng)時(shí)候由主席團(tuán)提交大會(huì)予以審議。

（3）設(shè)置會(huì)議議程補(bǔ)充程序，保證會(huì)議期間法律案的入會(huì)可能。如前所述，預(yù)備會(huì)議同時(shí)確定大會(huì)議程和大會(huì)主席團(tuán)，而會(huì)議議程本身具有決定大會(huì)內(nèi)容的實(shí)質(zhì)作用，這使得主席團(tuán)在預(yù)備會(huì)議之后收集和整理的代表法案理論上不存在入會(huì)可能。為了消除這一程序障礙，應(yīng)當(dāng)修改相關(guān)的人大議事規(guī)則，允許主席團(tuán)依據(jù)秘書處的法案處理意見(jiàn)，提出補(bǔ)充會(huì)議議程的建議，并交由大會(huì)予以審議。由于大會(huì)會(huì)期短，而代表法律案較多且質(zhì)量參差不齊，通過(guò)把握大會(huì)議程，控制大會(huì)的內(nèi)容和進(jìn)度，對(duì)于貫徹國(guó)家的立法方針，提高立法效率和節(jié)約立法成本有重要意義。因此對(duì)于會(huì)議議程的補(bǔ)充必須設(shè)置嚴(yán)格條件，主體上只能由負(fù)責(zé)處理議案的主席團(tuán)提出，主席團(tuán)在程序上提出的補(bǔ)充議程的意見(jiàn)必須提交大會(huì)予以審議，補(bǔ)充建議的內(nèi)容不得對(duì)先前預(yù)備會(huì)議通過(guò)的既定議程造成影響，數(shù)量上必須充分考慮大會(huì)整體的會(huì)期安排和所設(shè)定的任務(wù)，對(duì)補(bǔ)充議程設(shè)置數(shù)量上的上限。

[1]習(xí)近平.在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立六十周年大會(huì)上的講話[A].全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳.人民代表大會(huì)制度重要文獻(xiàn)選編[C].北京:中國(guó)民主法制出版社,中央文獻(xiàn)出版社,2015.

[2]中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定[A].全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳.人民代表大會(huì)制度重要文獻(xiàn)選編[C].北京：中國(guó)民主法制出版社,中央文獻(xiàn)出版社，2015.

[3]中國(guó)人大網(wǎng).關(guān)于第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議代表提出議案處理意見(jiàn)的報(bào)告[EB/ OL].http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2013-07/18/ content_1810908.htm,2013-3-13/2016-4-16.

[4]中國(guó)人大網(wǎng).關(guān)于第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議代表提出議案處理意見(jiàn)的報(bào)告[EB/ OL].http://www.law-lib.com/fzdt/newshtml/22/201403 13130859.htm,2014-3-13/2016-4-16.

[5]新華社.關(guān)于第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議代表提出議案處理意見(jiàn)的報(bào)告[EB/OL]. http://www.gov.cn/xinwen/2015-03/15/content_28339 81.htm,2015-3-15/2016-4-16.

[6]新華社.關(guān)于第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議代表提出議案處理意見(jiàn)的報(bào)告[EB/OL]. http://news.xinhuanet.com/politics/2016lh/2016-03/15/ c_1118340997.htm,2016-3-15/2016-4-16.

[7]法治動(dòng)態(tài).關(guān)于第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議代表議案處理意見(jiàn)的報(bào)告[EB/OL].http:// www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/1983-06/17/content_14 81011.htm,1983-6-17/2016-4-16.

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責(zé)任編輯 王京

D622

A

1003-8477（2017）02-0152-07

張?bào)阗茫?990—），男，武漢大學(xué)憲法學(xué)博士研究生。

教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“推進(jìn)人民代表大會(huì)制度理論和實(shí)踐創(chuàng)新研究”（14JZD003）。