何陵　王俊超

[提要] 改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)成效顯著，但民族地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展卻相對滯后。本文首先明晰加快推動民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化具有極其重大的現(xiàn)實(shí)意義，接著提出民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化過程中具有其特殊的制約因素，最后嘗試從產(chǎn)業(yè)依托、產(chǎn)業(yè)升級、創(chuàng)新治理方式、保障邊境安全、保護(hù)傳承文化等五個(gè)方面，提出實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化的可能路徑。

關(guān)鍵詞：民族地區(qū)；新型城鎮(zhèn)化；路徑

中圖分類號：F29 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

原標(biāo)題：實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化的路徑探究

收錄日期：2016年12月9日

改革開放以來，我國堅(jiān)持走中國特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，城鎮(zhèn)化得到蓬勃迅速發(fā)展，如今城市已經(jīng)成為國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的核心載體。2014年3月，根據(jù)中共十八大報(bào)告和《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》等文件制定的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》正式出臺。截至2015年，我國城鎮(zhèn)化率為56.10%。但從全國范圍看，各個(gè)省份發(fā)展不平衡問題嚴(yán)重。中西部民族地區(qū)普遍低于全國平均水平。民族地區(qū)八省區(qū)的城鎮(zhèn)化率分別為：廣西47.06%、云南42.90%、貴州42.01%、寧夏55.23%、青海50.30%、新疆47.25%、內(nèi)蒙古60.30%、西藏25.75%。民族地區(qū)各省在城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中，存在不可持續(xù)、不協(xié)調(diào)、不平衡等問題。從趨勢上看，在未來的一個(gè)時(shí)期內(nèi)，民族地區(qū)城鎮(zhèn)化將處于快速的發(fā)展階段。

一、新型城鎮(zhèn)化的定義

我國所提出的新型城鎮(zhèn)化，是指堅(jiān)持以人為本，以新型工業(yè)化為動力，以統(tǒng)籌兼顧為原則，推動城市現(xiàn)代化、城市集群化、城市生態(tài)化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化，全面提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平，走科學(xué)發(fā)展、集約高效、功能完善、環(huán)境友好、社會和諧、個(gè)性鮮明、城鄉(xiāng)一體、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化建設(shè)路子。我國的新型城鎮(zhèn)化既包含對我們過去城鎮(zhèn)化道路經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的總結(jié)，也包含對西方城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)問題的思考和規(guī)避，是對我國城鎮(zhèn)化模式的新構(gòu)思。

二、民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中的特殊因素

我國民族地區(qū)八個(gè)省區(qū)受歷史原因、地理?xiàng)l件等方面的制約和影響，城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展相對滯后，與國內(nèi)其他地區(qū)相比，具有以下特殊性：

（一）民族地區(qū)邊境線較長，存在不安定因素。我國民族地區(qū)有一半的省份（廣西、云南、內(nèi)蒙古、新疆、西藏）與外國接壤。貨品走私方面，廣西、云南壓力巨大。對毒品、槍支、車輛等的走私物品的查處不時(shí)爆出大案。資金流動方面，黑錢蠢蠢欲動。隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)，邊境民族地區(qū)的交通基礎(chǔ)設(shè)施將會變得更為順暢，對外經(jīng)貿(mào)活動會更加頻繁，維護(hù)民族邊疆地區(qū)和平、安定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境壓力持續(xù)加大。反恐方面，新疆首當(dāng)其沖。境內(nèi)外的恐怖分子活躍，都把新疆地區(qū)邊境線當(dāng)成他們進(jìn)入的門戶和出逃中國的跳板。反恐壓力巨大，當(dāng)?shù)卣畷r(shí)常保持高壓態(tài)勢，嚴(yán)重影響了新疆的社會和諧、經(jīng)濟(jì)定發(fā)展和民族團(tuán)結(jié)。

（二）民族地區(qū)地自然地理原因，城鎮(zhèn)化的土地資源約束更強(qiáng)。民族地區(qū)多屬丘陵、山區(qū)地帶，可耕地面積小，優(yōu)質(zhì)耕地少。當(dāng)前我國農(nóng)民平均土地經(jīng)營面積只有0.6公頃，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒達(dá)到農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的標(biāo)準(zhǔn)。民族省份有相當(dāng)大部分是屬于生態(tài)脆弱地區(qū)，城鎮(zhèn)化的土地資源約束強(qiáng)，建設(shè)用地供需矛盾突出，城鎮(zhèn)化建設(shè)大量違法占用了農(nóng)村耕地面積。目前，我國耕地面積大幅度的縮減，已逐漸危及18億畝土地紅線。因此，民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化一定要避免盲目建新城、搞開發(fā)區(qū)、浪費(fèi)土地資源，尤其是耕地資源。

（三）民族地區(qū)存在人力資源質(zhì)量不高和民族文化差異問題。民族地區(qū)教育整體投入長期低于全國平均水平。我國各省份義務(wù)教育資源存在非均衡配置。民族地區(qū)教育水平整體低于全國平均水平，對于文化教育水平偏低的農(nóng)民，就業(yè)安置壓力大。加上各民族之間存在文化風(fēng)俗、宗教信仰等方面的迥異，導(dǎo)致少數(shù)民族流動人口在就業(yè)、子女入學(xué)等方面都面臨許多問題，阻礙了少數(shù)民族群體的市民化進(jìn)程。

（四）民族地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，生態(tài)的破壞和環(huán)境壓力加大。民族地區(qū)資源型城市在全國資源型城市中所占比重較大，部分民族地區(qū)以資源要素為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的第一推動力。例如，云南的曲靖、麗江，貴州六盤水，內(nèi)蒙古的包頭、鄂爾多斯，新疆的哈密、克拉瑪依，等等。民族地區(qū)大多生態(tài)承載力脆弱，這些資源型城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展付出了巨大的環(huán)境代價(jià)，“城市病”如霧霾圍城、交通擁堵、水資源污染超標(biāo)、噪聲污染等問題大量出現(xiàn)，使當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族同胞的身體健康受到了不同程度的威脅。

三、實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的可能路徑

（一）以產(chǎn)業(yè)聚集為依托推進(jìn)民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵是農(nóng)民的市民化。沒有產(chǎn)業(yè)的支撐，居民難以就業(yè)，就會出現(xiàn)“空殼城鎮(zhèn)”。產(chǎn)業(yè)的形成主要依賴于以下幾點(diǎn)要素：自然礦產(chǎn)資源、旅游風(fēng)景名勝、商業(yè)貿(mào)易、政府機(jī)關(guān)的駐扎。各民族地區(qū)應(yīng)因地制宜，培育形成符合自身特色的當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)，擴(kuò)充城鎮(zhèn)就業(yè)容量，為城鎮(zhèn)就業(yè)增長創(chuàng)造良好先決條件。積極推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展互動、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與城鎮(zhèn)規(guī)劃有機(jī)結(jié)合，構(gòu)建與就業(yè)規(guī)模、層次相適應(yīng)的城鎮(zhèn)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。特別應(yīng)注重發(fā)展數(shù)量龐大、布局分散的中小城鎮(zhèn)，充分發(fā)揮中小城鎮(zhèn)連接大型城市和農(nóng)村的紐帶作用，使之發(fā)展成為實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化、促進(jìn)農(nóng)民就近就地就業(yè)的重要載體。推進(jìn)形成大型城市帶動中小城鎮(zhèn)，中小城鎮(zhèn)與中心城市、大型城市互動，相互協(xié)同發(fā)展的格局。

（二）加快傳統(tǒng)行業(yè)轉(zhuǎn)型升級。優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是建設(shè)民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化持久動力的來源。充分發(fā)展新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的集聚效應(yīng)，發(fā)展勞動密集型企業(yè)，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)新增人口提供充分的就業(yè)機(jī)會。要進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)制度的創(chuàng)新，建立與工業(yè)化發(fā)展相適應(yīng)的新型城鎮(zhèn)化道路，改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，淘汰落后產(chǎn)能。大力發(fā)展城鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)的聚集力，培育特色產(chǎn)業(yè)集群。在鞏固提升傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，也要倡導(dǎo)扶持新能源、新材料、信息技術(shù)等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。還要遏制高污染、高耗能行業(yè)。要把生態(tài)文明建設(shè)融入民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)當(dāng)中來。倡導(dǎo)大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，落實(shí)國家第三產(chǎn)業(yè)的扶持政策和優(yōu)惠措施，拓展第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間。

（三）創(chuàng)新城鎮(zhèn)社區(qū)治理方式。促使轉(zhuǎn)移人口順利融入城鎮(zhèn)，有效減少“回流”現(xiàn)象并防止民族沖突事件的發(fā)生。初入城鎮(zhèn)的少數(shù)民族群眾面臨著城鄉(xiāng)文化差異和民族文化差異所帶來的生活和就業(yè)適應(yīng)問題。所以民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化過程中要注意，尊重各族傳統(tǒng)文化習(xí)俗，加強(qiáng)人文關(guān)懷，維護(hù)民族團(tuán)結(jié)。建設(shè)新型城鎮(zhèn)化的過程同時(shí)也是各民族大融合，共同致富的過程。針對轉(zhuǎn)移入城人口文化素質(zhì)水平低、就業(yè)能力弱的現(xiàn)實(shí)，需要政府加大教育投入，開展轉(zhuǎn)移人口就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)。一是要在企業(yè)內(nèi)開展新入城人員職業(yè)技能培訓(xùn)，政府提供職工教育培訓(xùn)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)；二是大力倡導(dǎo)高等院校和社會培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等開展職業(yè)教育和技能培訓(xùn)，提升新入城人員就業(yè)能力。

（四）切實(shí)保障民族地區(qū)邊境城鎮(zhèn)發(fā)展的安全問題。只有實(shí)現(xiàn)了社會的穩(wěn)定才能確保城鎮(zhèn)化的有序推進(jìn)。在民族邊境地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中存在的某些矛盾，可能成為境外敵對勢力滋事的借口與誘因，使一般的、普通的矛盾、糾紛和沖突演變成具有民族色彩的族群之間的事件，這考驗(yàn)著當(dāng)?shù)卣膽?yīng)急應(yīng)變能力。加強(qiáng)對跨境資金流動的金融監(jiān)管。要加強(qiáng)對跨境走私商品的預(yù)防、查處。對跨境人員的流動，保持高壓態(tài)勢，群防群治，嚴(yán)格審核，讓一切可疑分子無處藏身。對內(nèi)部城鎮(zhèn)居民要疏堵結(jié)合，教育與懲治并舉，在法律的范圍內(nèi)，規(guī)范和約束城鎮(zhèn)居民的行為，引導(dǎo)邊境地區(qū)居民守法致富。

（五）創(chuàng)新保護(hù)與傳承少數(shù)民族村落和文化思路。我國少數(shù)民族地區(qū)分布在八個(gè)省區(qū)，每個(gè)少數(shù)民族都有著燦爛悠久的傳統(tǒng)民俗文化，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中如何保護(hù)和傳承這些文化，是當(dāng)?shù)卣仨毧紤]的一個(gè)重要問題。當(dāng)?shù)卣訌?qiáng)立法，制定適合當(dāng)?shù)孛褡逦幕凸袍E保護(hù)的相關(guān)法律。要傳承文化，立足民族地區(qū)民族特色鮮明、文化風(fēng)俗多樣的優(yōu)勢，把產(chǎn)業(yè)發(fā)展與民族風(fēng)俗、文化、生態(tài)環(huán)境高度融合，打造一批區(qū)位優(yōu)勢獨(dú)特、民族內(nèi)涵豐富、自然風(fēng)光秀美的特色小城鎮(zhèn)。資金方面，除了政府自己加大投入專項(xiàng)資金支持以外，還要積極鼓勵引進(jìn)民營資本共同開發(fā)，共享收益，拓寬籌集保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)資金的渠道。

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