程志高，楊 波

治理理論視閾下公民參與行政問責(zé)的現(xiàn)實(shí)困境與推進(jìn)路徑

程志高，楊 波

（四川廣播電視大學(xué)，四川成都 610073）

公民參與公共治理是現(xiàn)代民主政治的內(nèi)在要求，是推進(jìn)國家治理體系建設(shè)和治理能力現(xiàn)代化的有效途徑。中國社會(huì)的深刻轉(zhuǎn)型，使傳統(tǒng)意義上的政府責(zé)任體系面臨重大挑戰(zhàn)。公民參與行政問責(zé)對(duì)于明確治理背景下政府責(zé)任、提升公共治理績(jī)效具有重要意義。針對(duì)公民參與行政問責(zé)面臨的法律體系不完善、問責(zé)配套制度不健全、問責(zé)路徑不暢通、問責(zé)文化缺失、能力素養(yǎng)障礙等問題，應(yīng)加快健全我國公民參與行政問責(zé)的法律和制度體系，進(jìn)一步暢通公民參與行政問責(zé)的路徑，大力培育更加成熟的公民社會(huì)，增強(qiáng)對(duì)公民參與行政問責(zé)的支持和援助，以及加強(qiáng)問責(zé)效果的考核和評(píng)估。

治理理論；行政問責(zé)；公民社會(huì)；治理現(xiàn)代化

十八屆三中全會(huì)將推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)，對(duì)于構(gòu)建政治文明和實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化，具有重大而深遠(yuǎn)的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。行政問責(zé)制度作為國家治理體系的重要內(nèi)容，越來越受關(guān)注，其標(biāo)志性事件當(dāng)屬2003年“非典”期間，包括正部級(jí)官員在內(nèi)的近千名公職人員因?yàn)閷?duì)“非典”處置不力而被問責(zé)。同時(shí)，作為異體問責(zé)的公民參與行政問責(zé)的意識(shí)和積極性開始增強(qiáng)，推動(dòng)著我國責(zé)任政府的建設(shè)。十八大以來，黨中央十分重視人民群眾監(jiān)督、參與決策和問責(zé)在治國理政中的重要作用。習(xí)近平總書記指出：“人民群眾中蘊(yùn)藏著治國理政、管黨治黨的智慧和力量，從嚴(yán)治黨必須依靠人民。讓人民支持和幫助我們從嚴(yán)治黨，就要注意暢通兩個(gè)渠道，一是建言獻(xiàn)策渠道，二是批評(píng)監(jiān)督渠道?！保?］黨的十八屆六中全會(huì)通過的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》在總則中也明確規(guī)定，堅(jiān)持黨內(nèi)監(jiān)督和人民群眾監(jiān)督相結(jié)合，繼續(xù)加大問責(zé)力度，要重視人民群眾的問責(zé)力量，形成巨大震懾力，打造高效、為民和服務(wù)型政府。在此背景下，本文試圖從推進(jìn)治理現(xiàn)代化角度，針對(duì)我國公民參與行政問題存在的問題提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

一、公民參與行政問責(zé)的內(nèi)涵解析

（一）公民參與行政問責(zé)的概念界定

目前，學(xué)者對(duì)公民參與行政問責(zé)概念界定比較統(tǒng)一。一般認(rèn)為，公民參與行政問責(zé)主要是指公民對(duì)各級(jí)人民政府及其行政官員行政活動(dòng)和履職情況，依照法律啟動(dòng)國家既有的制度資源，有針對(duì)性地發(fā)起的監(jiān)督、質(zhì)詢或控訴，并要求其承擔(dān)否定性后果或追究其違法違規(guī)行為責(zé)任的一種以實(shí)現(xiàn)民主政治為目的的社會(huì)活動(dòng)。世界銀行專家組認(rèn)為，公民參與行政問責(zé)是指“普通的公民或公民組織通過直接或間接的方式來依法推動(dòng)行政問責(zé)，是主要依靠公民的參與來實(shí)行問責(zé)的一種制度途徑”［2］。

從以上概念界定中可以歸納出公民參與行政問責(zé)主要包括五個(gè)要素：一是問責(zé)實(shí)施者，主要包括個(gè)體意義上的公民以及公民組織和機(jī)構(gòu)；二是問責(zé)對(duì)象，主要包括國家各類行政機(jī)關(guān)和公務(wù)人員；三是問責(zé)內(nèi)容，主要針對(duì)政府機(jī)關(guān)和人員行為的違法性、侵權(quán)性、不作為等進(jìn)行監(jiān)管問責(zé)；四是問責(zé)方式，主要包括制度路徑（行政訴訟、行政復(fù)議、舉報(bào)、信訪等）和非制度路徑（網(wǎng)絡(luò)問責(zé)群體性事件推動(dòng)問責(zé)等）；五是問責(zé)結(jié)果，是指“處理結(jié)果”，主要包括公開道歉、通報(bào)批評(píng)、書面檢查、撤職、免職、引咎辭職、責(zé)令辭職、給予行政處分等承擔(dān)責(zé)任的方式。

（二）公民參與行政問責(zé)的理論基礎(chǔ)

公民參與行政問責(zé)強(qiáng)調(diào)在國家公共治理中，通過公民和公民組織的直接參與，以此形成對(duì)公共權(quán)力的控制。這種新的公共事務(wù)管理方式，早在二戰(zhàn)后隨著西方福利國家和全能型政府各種弊端不斷顯現(xiàn)，就逐步興起并形成為一種重要的國家社會(huì)關(guān)系分析模式。20世紀(jì)六七十年代的西方發(fā)達(dá)國家，一方面政府權(quán)力不斷擴(kuò)張，而其提供公共服務(wù)的能力并沒有隨之提升，另一方面市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下存在著外部性、信息不對(duì)稱、壟斷性、失業(yè)率上升等無法自我修復(fù)的問題，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)出現(xiàn)“滯漲”現(xiàn)象。面對(duì)政府和市場(chǎng)的失靈，治理理論作為一種既能夠發(fā)揮政府職能，又能調(diào)動(dòng)政府之外的社會(huì)群體組織力量的新的方式應(yīng)運(yùn)而生。治理理論提出通過協(xié)商、合作等互動(dòng)合作等方式對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行良性治理，這既能夠有效緩解政府權(quán)力無限擴(kuò)張與政府公共服務(wù)供給能力有限性的內(nèi)在張力，又能合理調(diào)節(jié)政府、社會(huì)（公眾、公民團(tuán)體）、市場(chǎng)（企業(yè)）之間的關(guān)系。

俞可平指出，治理理論強(qiáng)調(diào)公共政策有效性的基礎(chǔ)是政府和社會(huì)互動(dòng)，即在政府集中掌舵的情況下，公民和社會(huì)組織主動(dòng)參與政府的管理和決策，以此來彌補(bǔ)國家和市場(chǎng)在調(diào)控和協(xié)調(diào)過程中的某些不足［3］。治理的目的是為了善治，善治的實(shí)質(zhì)是“國家公共權(quán)力與公民基本權(quán)利的和諧互動(dòng)，發(fā)展趨向是國家公共權(quán)力向公民社會(huì)的個(gè)人基本權(quán)利轉(zhuǎn)移”［4］。

（三）公民參與行政問責(zé)的意義

從政府層面上看，公民參與行政問責(zé)不僅是讓政府官員事后為其行為承受相應(yīng)的責(zé)任，更重要的是把問責(zé)關(guān)口前移，“推動(dòng)我國政治體制從壓力型體制逐步向民主參與型體制轉(zhuǎn)變，提升執(zhí)政黨治理能力與國家治理現(xiàn)代化?！保?］它有利于促進(jìn)政治文明，彰顯政府的公共價(jià)值，實(shí)現(xiàn)公民和政府之間的平等對(duì)話，推動(dòng)民主政治的實(shí)現(xiàn)；有利于提升政府的法治性、增加政府的透明度和回應(yīng)性、加大政府的可控性，推動(dòng)責(zé)任政府建設(shè)；有利于提高政府工作效率，有利于將統(tǒng)治型政府理念轉(zhuǎn)變?yōu)楦咝?、陽光的服?wù)型政府。

從公民社會(huì)層面來看，公民參與行政問責(zé)是多方參與互動(dòng)、反映民意訴求的理想選擇。它改變了過去單一和自上而下的權(quán)力向度，轉(zhuǎn)向一種多元而互動(dòng)的權(quán)力觀，公民在公開、公正、平等、開放的基礎(chǔ)上采取有利于公共利益的集體行動(dòng)使政府更具責(zé)任性和服務(wù)性，達(dá)到“善治”狀態(tài)［6］。同時(shí)，有利于行政問責(zé)主體從同體單一向異體多元轉(zhuǎn)變，擴(kuò)大了行政問責(zé)的范圍，力度大，問責(zé)態(tài)度堅(jiān)決，有效彌補(bǔ)了同體單一問責(zé)制度設(shè)計(jì)的缺陷，避開“權(quán)力決定論”的怪圈，較好解決了同體單一問責(zé)中多頭問責(zé)卻無人問責(zé)這一難題。

從個(gè)體層面上看，公民參與行政問責(zé)可以保證個(gè)人意志有效充分表達(dá)，保障了公民個(gè)人利益。個(gè)體意見表達(dá)能夠形成共識(shí)，防止行政機(jī)關(guān)退變?yōu)椤吧蠈臃掷恕被驘o效率的官僚機(jī)器，有效防止參與過程變成公民逐利的舞臺(tái)，消解公民參與的公共性。

二、公民參與行政問責(zé)面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著公民參與政治生活和維權(quán)意識(shí)的增強(qiáng)，公民開始逐漸參與到行政問責(zé)當(dāng)中。從2003年到2008年，出現(xiàn)了事故數(shù)量多、危害大、被問責(zé)人員多的新局面，在全國范圍內(nèi)掀起一股“問責(zé)風(fēng)暴”［7］。從中央到地方也出臺(tái)了一系列行政問責(zé)方面的條例、規(guī)定和辦法，確保公民參與問責(zé)的制度供給。如《國務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》以及一些地方政府出臺(tái)的行政首長(zhǎng)問責(zé)辦法，還有各級(jí)黨委關(guān)于黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的相關(guān)規(guī)定等。自此，公眾參與行政問責(zé)的數(shù)量快速增長(zhǎng)，范圍隨之?dāng)U大，一些問責(zé)活動(dòng)、問責(zé)事件進(jìn)入持續(xù)和具有社會(huì)影響階段，產(chǎn)生了廣泛的社會(huì)影響。然而，就當(dāng)前我國公民參與行政問責(zé)而言，仍然面臨著困局。

（一）公民參與行政問責(zé)的法律體系不完善

目前我國行政問責(zé)的法律法規(guī)位階低，大多以地方政府規(guī)章為主，缺乏權(quán)威性。加之各地制定的規(guī)范性法律文件在行政問責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)、程序、對(duì)象、范圍以及責(zé)任形式、處理規(guī)定等方面都不盡相同，缺乏統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性。有些專項(xiàng)問責(zé)規(guī)定過多，導(dǎo)致問責(zé)情形和問責(zé)方式很難統(tǒng)一，問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)彈性較大，難以操作。從實(shí)際工作來看，雖然有黨的條例、中央和地方政府的法規(guī)能夠適用于行政問責(zé)活動(dòng)，但這些類型的行政問責(zé)決定權(quán)掌握在政府自身手里。這種既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判的行政問責(zé)制度設(shè)計(jì)，存在較大的自由裁量空間，責(zé)任追究彈性較大，容易受行政領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人好惡和人為因素影響，導(dǎo)致避重就輕、責(zé)罰不相適應(yīng)的問題，公民參與最終成為一種“擺設(shè)”，流于形式。有研究者對(duì)2003年以來的十多起典型事件中被問責(zé)的30名官員進(jìn)行了跟蹤，發(fā)現(xiàn)官員往往被“高調(diào)問責(zé)”，經(jīng)過“冷處理”后再“低調(diào)復(fù)出”，其中半年內(nèi)復(fù)出占50．1%，一年內(nèi)復(fù)出達(dá)到93．5%［8］。

（二）公民參與行政問責(zé)的配套制度不健全

一是現(xiàn)有問責(zé)制度可操作性不強(qiáng)。我國目前已頒布行政問責(zé)的法律和規(guī)章制度中都肯定了公民對(duì)政府和公務(wù)人員進(jìn)行行政問責(zé)的權(quán)利，但對(duì)公民參與行政問責(zé)的途徑、方式、程序、激勵(lì)機(jī)制與保障措施等缺乏制度化的規(guī)定，導(dǎo)致公民在實(shí)際參與行政問責(zé)中缺乏可操作性。例如，我國公民參與行政問責(zé)是一件耗時(shí)耗力的事情，需要打持久戰(zhàn)，但卻沒有配套的經(jīng)費(fèi)保障制度和救濟(jì)制度，嚴(yán)重影響了問責(zé)活動(dòng)的順利開展。二是缺乏回應(yīng)民意的問責(zé)效果反饋機(jī)制。公民參與行政問責(zé)后的信息結(jié)果未完全公開，在公民參與行政問責(zé)的實(shí)踐中，存在只公開結(jié)果、不公開過程，系統(tǒng)內(nèi)公開、系統(tǒng)外不公開，慢公開、遲公開等問題，社會(huì)公眾難以及時(shí)知曉問責(zé)的基本環(huán)節(jié)、步驟、證據(jù)、時(shí)限等，導(dǎo)致行政問責(zé)信息缺失，問責(zé)效果不佳，以致公民對(duì)行政問責(zé)制度的功能存在重重疑慮。三是問責(zé)對(duì)象崗位職責(zé)規(guī)范和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系模糊。在當(dāng)前中國政治體制下，普遍實(shí)行的是“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)”的決策模式，有些黨委干部還同時(shí)兼任行政干部，這就使得普通民眾很難區(qū)分和界定究竟是對(duì)其行政職務(wù)進(jìn)行問責(zé)還是對(duì)其黨內(nèi)職務(wù)進(jìn)行問責(zé)。部門之間以及不同層級(jí)之間的職責(zé)也是模糊的，由于缺乏專業(yè)的政治知識(shí)，公民即使想問責(zé)也無從下手。此外，我國目前的政府考評(píng)制度側(cè)重于定性評(píng)估，缺乏量化評(píng)估，這就造成了考核行為主觀性較強(qiáng)、客觀性不足。

（三）公民參與行政問責(zé)的路徑不暢通、范圍不廣

當(dāng)前，我國公眾對(duì)政府的決策、管理、執(zhí)行及績(jī)效評(píng)估等行政環(huán)節(jié)參與度不夠，尚未建立起有效的公民參與行政問責(zé)的渠道。一方面，政務(wù)信息來源不透明影響了公民參與問責(zé)。盡管我國頒布實(shí)施了《政府信息公開制度》，但仍然存在信息發(fā)布不全、信息發(fā)布方式單一、信息發(fā)布內(nèi)容同質(zhì)化等缺陷，導(dǎo)致我國政務(wù)公開的程度較低。有研究表明，我國政府掌握著社會(huì)信息資源的80%，其中大部分僅向內(nèi)部或研究機(jī)構(gòu)開放［9］。這使得公眾與政府仍處于信息不對(duì)稱狀態(tài)，公眾不能完全掌握政務(wù)信息，問責(zé)便無從談起。另一方面，公民參與行政問責(zé)的領(lǐng)域受限。公民和社會(huì)團(tuán)體較少能夠參與到黨委、政府重大決策中來，其參與行政問責(zé)范圍大多集中于公共安全事故和服務(wù)效能領(lǐng)域，側(cè)重于對(duì)重大事故發(fā)生后的事后責(zé)任追究和違反工作紀(jì)律的效能問責(zé)，缺乏決策全過程的監(jiān)督，特別是事前監(jiān)督。有學(xué)者對(duì)1979年以來86起重大問責(zé)事件（案件）進(jìn)行梳理，發(fā)現(xiàn)重大責(zé)任事故占60．47%［10］。而對(duì)帶有根本性、全局性的決策失誤，以及施政失敗造成重大損失等事由則較少被納入問責(zé)范圍。

（四）公民參與行政問責(zé)的文化缺失

問責(zé)文化的缺失主要表現(xiàn)在政府及官員責(zé)任意識(shí)淡漠，整個(gè)社會(huì)官本位觀念根深蒂固，它嚴(yán)重制約了我國公民參與行政問責(zé)的深入實(shí)施。從公民與社會(huì)角度看，由于長(zhǎng)期受官本位思想影響，公民在參與行政問責(zé)過程中表現(xiàn)為“權(quán)利意識(shí)缺失與民主參與意識(shí)不足”。從政府與公民社會(huì)的角度看，由于長(zhǎng)期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響，公民在參與行政問責(zé)過程中表現(xiàn)為“公共精神匱乏、法治觀念薄弱以及信任危機(jī)”［11］。從實(shí)際政治生態(tài)來看，很少有地方人大主動(dòng)問責(zé)的，多數(shù)只是簡(jiǎn)單履行相應(yīng)的問責(zé)程序，更談不上公民參與其中。

（五）公民參與行政問責(zé)的能力素養(yǎng)有待提升

首先，公民對(duì)政治生活方面的知識(shí)儲(chǔ)備不足阻礙了公民有效的參與行政問責(zé)。只有主觀上認(rèn)為自己有政治知識(shí)的公民才有可能成為一個(gè)積極的公民。其次，公民在思想上沒有意識(shí)到問責(zé)的重要意義，“服從性”心理根深蒂固。長(zhǎng)期以來，政治精英主義是我國政治生態(tài)的突出特征，普通公眾在心理上默認(rèn)了政治是“精英”的代名詞，只能服從“精英”在政治方面的安排。這也導(dǎo)致目前公民參與行政問責(zé)積極性不高，公民在自身利益受到政府或其工作人員非法侵害后才會(huì)“主動(dòng)”參與進(jìn)來，其方式局限于公民上訪和行政訴訟兩種形式。

三、公民參與行政問責(zé)的路徑選擇

（一）健全公民參與行政問責(zé)的法律和制度體系

一方面，要加快行政問責(zé)特別是公民參與行政問責(zé)的立法工作。首先要確立公民參與行政問責(zé)立法的基本框架，在此基礎(chǔ)上，梳理現(xiàn)有的有關(guān)公民參與行政問責(zé)方面的法律和規(guī)章制度，消除相互沖突的條款規(guī)定，對(duì)現(xiàn)有法律進(jìn)行修補(bǔ)和完善，構(gòu)建一套系統(tǒng)完備的公民參與行政問責(zé)的法律法規(guī)，增強(qiáng)法治的約束力和強(qiáng)制力。其次要出臺(tái)詳細(xì)的行政問責(zé)執(zhí)行程序和實(shí)施細(xì)則，對(duì)公民參與行政問責(zé)的程序、方式方法進(jìn)行細(xì)化，使之具有操作性和實(shí)踐價(jià)值。要注意各種問責(zé)法律法規(guī)之間的有效銜接，使問責(zé)過程成為緊密配合的有機(jī)體系。

另一方面，要健全公民參與行政問責(zé)的體制機(jī)制，“解決因過高層級(jí)的制度安排脫離公眾參與實(shí)際需求而導(dǎo)致的制度虛置和因過低層級(jí)的制度安排無法滿足公眾參與需要而影響其向更高階段發(fā)展之間的雙重矛盾”［12］。當(dāng)前，尤其要關(guān)注“前瞻預(yù)防型”問責(zé)，即把監(jiān)督問責(zé)的關(guān)口前移，以此來規(guī)范和約束政府官員的行政行為。黨的十八屆四中全會(huì)指出：建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒排機(jī)制，對(duì)于在決策過程中出現(xiàn)重大失誤或者是在決策過程中因?yàn)樘幹貌患皶r(shí)、不作為而造成重大損失和惡劣影響的，要依法追究主要負(fù)責(zé)人的法律責(zé)任。因此，要加強(qiáng)政府重大行政決策過程中的公民參與制度設(shè)計(jì)，落實(shí)好選民聯(lián)系制度、聽證制度、行政公益訴訟制度等，構(gòu)建多元主體溝通協(xié)調(diào)、各級(jí)政府應(yīng)急處置和國家法律激勵(lì)保障的三位一體問責(zé)制度，通過廣泛、深入、多樣和富有成效的公眾參與，讓民眾對(duì)政府的履職情況進(jìn)行監(jiān)督問責(zé)，避免決策失誤帶來的損失。

（二）暢通公民參與行政問責(zé)的路徑

一是繼續(xù)大力推進(jìn)政務(wù)公開，搭建客觀真實(shí)、快速、迅捷且能有效回應(yīng)的各級(jí)政府信息公開平臺(tái)，加強(qiáng)“政策解讀、回應(yīng)關(guān)切、平臺(tái)建設(shè)、數(shù)據(jù)開放，保障公眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，增強(qiáng)政府公信力、執(zhí)行力，提升政府治理能力的制度安排”［13］。二是發(fā)揮各類公共團(tuán)體和組織的力量，如各民主黨派的參政議政作用，工會(huì)的聯(lián)系紐帶作用，非政府組織和公共利益團(tuán)體的溝通協(xié)調(diào)作用，拓寬公民參與行政問責(zé)的渠道，維護(hù)社會(huì)公共利益。三是要充分借助網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)勢(shì)，降低問責(zé)成本，提高問責(zé)效率。在“互聯(lián)網(wǎng)＋”大背景下，充分發(fā)揮新媒體在公民參與行政問責(zé)中的重要作用，廣泛采用電子參與技術(shù)，完善公民電子參與機(jī)制，尤其要加強(qiáng)云計(jì)算、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、web2．0技術(shù)等新技術(shù)在問責(zé)過程中的應(yīng)用，推動(dòng)問責(zé)路徑的創(chuàng)新［14］。

（三）大力培育更加成熟的公民社會(huì)

一方面，公民參與行政問責(zé)要求公民積極承擔(dān)公共事務(wù)，通過參與公共生活服務(wù)真正形成“命運(yùn)共同體”的國家認(rèn)同，成為“共同善”的詮釋者和締造者［15］。要廣泛動(dòng)員公民和公民組織參與社會(huì)活動(dòng)的積極性，不斷加強(qiáng)公眾的社會(huì)意識(shí)，強(qiáng)化其主體意識(shí)和權(quán)利意識(shí)，實(shí)現(xiàn)在法律層面和自我管理層面的提升。同時(shí)，加強(qiáng)培育問責(zé)文化，營(yíng)造問責(zé)氛圍，提高公民問責(zé)的積極性和問責(zé)能力。另一方面，公民組織參與行政問責(zé)比公民個(gè)體更有說話的分量，在獲取證據(jù)以及同政府部門打交道上都具有個(gè)體不可比較的優(yōu)勢(shì)，問責(zé)效果更好。而且社會(huì)利益團(tuán)體具有人、財(cái)、物和技術(shù)上的優(yōu)勢(shì)，可以節(jié)省大量的人力、財(cái)力和物力。因此，要大力發(fā)展社會(huì)公益組織參與行政問責(zé)。尤其在財(cái)政問責(zé)、績(jī)效問責(zé)和審計(jì)問責(zé)等專業(yè)領(lǐng)域，更應(yīng)該如此［16］。

（四）增強(qiáng)對(duì)公民參與行政問責(zé)的支持和援助

要加強(qiáng)對(duì)公民參與行政問責(zé)的支持和援助，主要包括觀念支持、金錢支持、輿論支持、法律援助四個(gè)方面，平衡公民問責(zé)雙方之間的知識(shí)不對(duì)等，改善公民的弱勢(shì)地位，增加其權(quán)利救濟(jì)實(shí)現(xiàn)的可能性。盡管現(xiàn)行法律要求保護(hù)舉報(bào)人的人身安全，但現(xiàn)實(shí)中經(jīng)常發(fā)生舉報(bào)者身份被曝光、舉報(bào)材料被轉(zhuǎn)到被檢舉對(duì)象手里等情況。因此，尤其要加強(qiáng)完善舉報(bào)者保護(hù)制度，解決舉報(bào)人的人身安全保護(hù)問題，保障舉報(bào)人的權(quán)利和人身安全，并給予問責(zé)獎(jiǎng)勵(lì)。這方面可以學(xué)習(xí)西方發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，制定規(guī)定詳細(xì)、操作性強(qiáng)的人身安全保護(hù)制度。

（五）加強(qiáng)公民參與行政問責(zé)效果的考核和評(píng)估

要深入推進(jìn)政府績(jī)效評(píng)估機(jī)制改革，按照量化、標(biāo)準(zhǔn)化、法定化的考核原則，“設(shè)計(jì)出行政問責(zé)制度的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系并計(jì)算出綜合分值”，強(qiáng)化“行政問責(zé)制度評(píng)估效果的客觀性和科學(xué)性”［17］。公民要從“觀眾”轉(zhuǎn)變?yōu)椤安门袉T”，參與到行政問責(zé)效果的考核中，考核的過程要公開透明。同時(shí)，要將考核結(jié)果綜合運(yùn)用到地方政府考核、干部選拔任用、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)安排等多層次、多角度和多渠道上，突出公民參與行政問責(zé)考核的導(dǎo)向作用。

四、結(jié)語

公民參與行政問責(zé)作為治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，對(duì)于我國轉(zhuǎn)型期的公共治理具有較強(qiáng)的借鑒意義。然而，西方國家政治環(huán)境和文化背景跟我國有較大差異，這導(dǎo)致公民參與行政問責(zé)的理論內(nèi)生環(huán)境不一樣，不能盲目照搬國外經(jīng)驗(yàn)，必須把國外經(jīng)驗(yàn)根植于中國實(shí)際，力爭(zhēng)形成具有中國經(jīng)驗(yàn)和特色的路徑和方法，尤其是要針對(duì)一些不受國界限制的核心問題展開本土化思考，進(jìn)而在前沿研究中發(fā)出中國聲音［18］。同時(shí)，要加強(qiáng)國際對(duì)話，掌握國際前沿理論，善于借鑒國外公民參與行政問責(zé)的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合國外學(xué)者的研究成果對(duì)我國公民參與行政問責(zé)的效果進(jìn)行檢視和省思，依據(jù)政治背景和社會(huì)環(huán)境的不同，從理論內(nèi)生演繹邏輯角度跨時(shí)跨地思考如何將國外公民參與行政問責(zé)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)根植到中國具體實(shí)踐中去，構(gòu)建具有中國特色和中國風(fēng)格的公民參與行政問責(zé)模式。

［1］習(xí)近平．在黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)總結(jié)大會(huì)上的講話［EB／OL］．http：／／news．xinhuanet．com／politics／2014 －10／08／c＿1112740663＿5．htm，2014 －10 －8．

［2］世界銀行專家組．公共部門的社會(huì)問責(zé)：理念探討及模式分析［M］．北京：中國人民大學(xué)出版社，2007：4．

［3］俞可平．治理和善治引論［J］．馬克思主義與現(xiàn)實(shí)，1999，（5）．

［4］吳興軍．政府善治視闕下的公民問責(zé)［J］．科學(xué)社會(huì)主義，2009，（3）．

［5］李海青，趙玉潔．執(zhí)政黨的決策邏輯及其調(diào)適［J］．天津社會(huì)科學(xué)，2017，（1）．

［6］鐘裕民．公民問責(zé)權(quán)及其實(shí)現(xiàn)：以增權(quán)理論為視角［J］．廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，（4）．

［7］龍志．2003 SARS：?jiǎn)栘?zé)風(fēng)暴的開端［N］．南方都市報(bào)，2008－12－23．

［8］谷志軍．中國決策問責(zé)的現(xiàn)狀與困境——基于2003—2012 年問責(zé)案例的分析［J］．學(xué)習(xí)與探索，2015，（7）．

［9］劉雄斌．行政問責(zé)中的公民參與聽證制度研究［D］．中國政法大學(xué)，2010．

［10］余凌云．對(duì)我國行政問責(zé)制度之省思［J］．法商研究，2013，（3）．

［11］施雪華．當(dāng)代中國行政問責(zé)效果乏力的病理分析與改革措施［J］．學(xué)習(xí)與探索，2012，（8）．

［12］宋濤．公民參與問責(zé)活動(dòng)制度構(gòu)建的層級(jí)安排［J］．行政與法，2015，（4）．

［13］應(yīng)松年．創(chuàng)新推進(jìn)政務(wù)公開的制度機(jī)制［N］．人民日?qǐng)?bào)，2016－12－30．

［14］李科利，梁麗芝．行政問責(zé)中的公民電子參與：?jiǎn)栴}、癥因與對(duì)策［J］．領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)論壇，2016，（5）．

［15］王旭．公民參與行政的風(fēng)險(xiǎn)及法律規(guī)制［J］．中國社會(huì)科學(xué)，2016，（6）．

［16］曹鎏．美國問責(zé)制的基本構(gòu)成［J］．華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2013，（3）．

［17］施雪華，胡祥．行政問責(zé)制度的評(píng)估體系和評(píng)估方法——基于AHP－模糊綜合評(píng)價(jià)法［J］．學(xué)習(xí)與探索，2015，（7）．

［18］王金水，胡華杰．境外政治學(xué)實(shí)驗(yàn)研究的發(fā)展及其對(duì)于中國政治學(xué)研究的價(jià)值［J］．中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2016，（3）．

On the Realistic Dilemma and Promotion Path of Citizen Participation in Administrative Accountability under the Governance Theory

CHENG Zhi－gao；YANG Bo

Citizen participation in public governance is the inherent requirement of modern democratic politics and an effective way to promote the modernization of national governance system and governance capability．At present，the profound transformation of Chinese society poses a major challenge to the traditional system of government responsibility．Citizen participation in administrative accountability is of great value to clear government responsibility and improve public governance performance in the context of governance．In order to solve the problems such as imperfect legal system，unsound accountability system，unsmooth accountability path，lack of accountability culture and capacity，it should speed up the perfection of citizen participation in administrative accountability and legal system，further broaden the channels，vigorously cultivate a more mature civic society，enhance support and assistance，and strength the assessment and and evaluation of accountability effect．

governance theory；administrative accountability；civil society；governance modernization

D63；D621．5

A

1009 －5152（2017）04－0064－05

2017－10－10

程志高（1985— ），男，四川廣播電視大學(xué)講師，碩士研究生；

楊 波（1983— ），男，四川廣播電視大學(xué)講師，四川大學(xué)公共管理學(xué)院博士生。