石玉景

精準扶貧背景下村級扶貧檔案建設(shè)研究

石玉景

（懷化廣播電視大學，湖南懷化 418000）

村級扶貧檔案是實施精準幫扶的歷史見證，建好村級扶貧檔案是精準扶貧和精準脫貧的客觀需要，有利于統(tǒng)籌脫貧攻堅。當前村級扶貧檔案建設(shè)的機制不完善、材料殘缺不全、分類欠規(guī)范、保管問題多。加強村級扶貧檔案建設(shè)要明確檔案建設(shè)及管理職責，強化檔案工作培訓，明晰歸檔范圍，做實檔案立卷與管理服務(wù)。

精準扶貧；村級扶貧檔案；依法治檔

一、村級扶貧檔案建設(shè)的重要意義

（一）是精準扶貧和精準脫貧的客觀需要

農(nóng)村貧困人口穩(wěn)定脫貧，貧困縣如期摘帽，從根本上解決區(qū)域性整體貧困，實現(xiàn)共同富裕，是實現(xiàn)“全面建成小康社會”宏偉目標的必然要求［1］。傳統(tǒng)的“漫灌式”扶貧方式，雖然解決了貧困區(qū)域一些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題，但難以確保脫貧目標的如期實現(xiàn)，扶貧脫貧必須增強“靶向性”，實現(xiàn)對目標人群的直接扶助，實現(xiàn)精準扶貧脫貧。實施精準識貧、精準扶貧、精準脫貧，需要依法治檔，建立科學、規(guī)范、可用的村級扶貧檔案，作為推進精準扶貧和實現(xiàn)預期目標的客觀依據(jù)。

（二）是實施精準幫扶的歷史見證

脫貧攻堅工作包括精準識貧、精準扶貧和精準脫貧三個環(huán)節(jié)。脫貧攻堅推進的每一步，都會生成扶貧過程檔案。依據(jù)村級扶貧檔案的歷史記錄，能準確有效地判別貧困戶與非貧困戶，并根據(jù)致貧原因有針對性地逐戶施策，確保精準脫貧［2］。村級扶貧檔案建設(shè)以建檔立卡貧困戶為單位，以上級政策標準和貧困戶的家庭情況為基本內(nèi)容，以幫扶工作的過程記錄為重點，以脫貧成效為根本，完整記錄了對貧困戶的精準識別、科學幫扶、精準退出過程中的所有工作材料及實際成效記錄，是實施精準扶貧的歷史見證。

（三）有利于統(tǒng)籌脫貧攻堅工程

脫貧攻堅作為第一民生工程，必須在各級黨委、政府的堅強領(lǐng)導下，整合各方資源，協(xié)調(diào)各方力量，齊心協(xié)力推進。從目前湖南的情況看，通過細致的“兩率一度”（識貧準確率、脫貧準確率和群眾滿意度）工作，從根本上解決了識別與退出的精準問題。下一步，將整合政策、資金、人力，全力實施科學幫扶，落實“七大扶貧行動”（特色產(chǎn)業(yè)增收脫貧、勞務(wù)輸出脫貧、易地搬遷脫貧、教育脫貧、保障兜底脫貧、醫(yī)療救助脫貧、生態(tài)補償脫貧）和“十大扶貧工程”（產(chǎn)業(yè)扶持工程、勞務(wù)協(xié)作工程、金融信貸工程、政策兜底工程、教育助學工程、醫(yī)療健康工程、安居保障工程、基礎(chǔ)提升工程、基層黨建工程、社會扶貧工程），按照貧困戶“一超出兩不愁三保障”（家庭當年農(nóng)民人均純收入穩(wěn)定超過國家現(xiàn)行扶貧標準；不愁吃、不愁穿；基本醫(yī)療、義務(wù)教育、住房安全有保障）和貧困村“兩確保兩完善”（確保貧困發(fā)生率降至2%以下，村集體經(jīng)濟收入脫貧當年達到4萬元以上；基礎(chǔ)設(shè)施基本完善、公共服務(wù)基本完善）的標準，實現(xiàn)脫貧目標。在扶貧工作中，無論是突出問題的整改，矛盾的化解，扶貧力量的分配，還是扶貧措施的落實，都離不開完善的基層扶貧檔案支持。村級扶貧檔案建設(shè)要為真扶貧、扶真貧、真脫貧服好務(wù)，要規(guī)范扶貧工作材料的收集、整理、歸檔、保存、利用，從而使脫貧攻堅真正做到有據(jù)可依、有的放矢［3］。

二、村級扶貧檔案建設(shè)的現(xiàn)狀與問題

為深入了解脫貧攻堅中村級扶貧檔案建設(shè)情況，筆者于2015年12月至2017年7月，先后對懷化市4個縣市（區(qū)）12個貧困村進行調(diào)查走訪，掌握了村級扶貧檔案建設(shè)的基本情況。

（一）機制不完善

在基層脫貧攻堅工作中，縣鄉(xiāng)村都建立有扶貧工作機構(gòu)，縣一級有扶貧辦，鄉(xiāng)村有扶貧工作站，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)扶貧工作?？h一級還設(shè)立駐村辦，負責扶貧工作隊的派駐與管理考核；交通、水利、農(nóng)業(yè)、教育、衛(wèi)計等相關(guān)部門負責牽頭行業(yè)扶貧或農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。從實際情況來看，各級脫貧攻堅領(lǐng)導小組并沒有對扶貧檔案工作給予應(yīng)有的重視，存在領(lǐng)導與監(jiān)管缺位的現(xiàn)象；檔案管理部門也沒有及時跟進，加強指導。雖然在新一輪鞏固脫貧攻堅基礎(chǔ)工作中，縣鄉(xiāng)村三級扶貧工作機構(gòu)重視扶貧檔案工作，但更多的還是建臺賬，沒有嚴格按照檔案工作規(guī)范開展村級扶貧檔案建設(shè)。

（二）材料殘缺不全

目前，在村級扶貧檔案建設(shè)中，很多文件資料不全甚至沒有。如有些重要會議的會議記錄沒有或找不到完整記錄；有些已經(jīng)公示過的村務(wù)項目沒有存底；有零星的上級文件材料，但本級基本沒有；有根據(jù)上級要求編制的臺賬目錄，但沒有詳細的實質(zhì)性內(nèi)容；有后盾單位的幫扶行動，但無文字和影像記錄；扶貧手冊記錄不全或內(nèi)容失真；有的扶貧工作隊與村支兩委形成兩套資料，沒有集中統(tǒng)一管理，經(jīng)常出現(xiàn)數(shù)據(jù)不同、口徑各異的情況；有些村找不到田、土、山地權(quán)屬的原始記錄，導致許多難以解決的權(quán)屬紛爭等。

（三）分類欠規(guī)范

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，各地明確了貧困戶、貧困村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的精準扶貧臺賬清單。貧困戶“一戶一檔”的要求是必須包含扶貧手冊、精準識貧、精準幫扶、精準退出以及鞏固脫貧成效等方面的內(nèi)容，但村級檔案往往是僅羅列了內(nèi)容清單，并未構(gòu)成科學規(guī)范的檔案卷宗。從洪江、沅陵、麻陽三縣市情況看，扶貧部門與檔案管理部門沒有建立有效的協(xié)調(diào)會商機制，個別鄉(xiāng)村以包干的形式將“一戶一檔”外包給社會中介，不管材料是否齊全、內(nèi)容是否真實、分類是否準確、立卷是否規(guī)范，雖然解決了檔案建設(shè)的有無問題，但質(zhì)量沒有保證，更談不上對檔案資料進行復核。

（四）保管問題多

受保存場地、環(huán)境條件和經(jīng)費投入等方面的制約，村級檔案保管存在諸多問題。一是檔案保管意識差。村干部往往是各管一攤事，對于哪些材料需要歸檔保存沒有概念。一些村干部工作變動辦理移交時，文件資料該保存的不保存，該移交的不移交，甚至還存在惡意銷毀檔案資料的現(xiàn)象。二是檔案保存條件差。有的村由于辦公用房嚴重不足，騰不出專用的檔案保存室，導致檔案資料失散；有的村由于經(jīng)濟緊張，無法購買專用的檔案貯存設(shè)備；有的村檔案貯存環(huán)境差，達不到防火、防盜、防高溫、防潮、防塵、防光、防磁、防有害生物、防有害氣體的檔案保管條件。

三、加強村級扶貧檔案建設(shè)的舉措

（一）明確檔案建設(shè)及管理職責

精準扶貧檔案既是扶貧全過程的真實記錄，又能為扶貧精準施策和扶貧決策提供重要參考，相關(guān)部門必須樹立檔案法制觀念，以對歷史負責的態(tài)度，把扶貧檔案建設(shè)好管理好［4］。首先，各級脫貧攻堅領(lǐng)導小組要把扶貧檔案建設(shè)納入工作議程，定期研究扶貧檔案工作，把扶貧檔案工作納入年度脫貧攻堅考核，將扶貧檔案驗收作為貧困戶脫貧、貧困村出列的條件之一。其次，各類扶貧機構(gòu)要重視扶貧過程材料的形成、收集、整理與保管，留下相對完整的文字記錄、照片、影像資料等幫扶記載材料。第三，鄉(xiāng)村要明確專人專柜，落實檔案工作“五有”（有檔案管理人員、有檔案管理制度、有完整檔案、有完備目錄、有檔案柜等設(shè)施）。第四，檔案行政管理部門要主動介入扶貧檔案的監(jiān)管與指導，配合扶貧部門明晰職責，建立檔案管理制度，制訂扶貧檔案分類方案，參與檔案驗收考核等。

（二）強化檔案工作培訓

檔案管理是一項專業(yè)性較強的業(yè)務(wù)工作，離不開專業(yè)部門的指導?！稒n案法》和《檔案法實施細則》規(guī)定，縣級以上地方各級人民政府檔案行政管理部門要制定本行政區(qū)域內(nèi)的檔案事業(yè)發(fā)展計劃和檔案工作規(guī)章制度，并組織實施［5］。因此，貧困點所在市、縣兩級檔案管理部門要主動履職，積極作為。要加強對檔案收集、整理工作的業(yè)務(wù)指導和隊伍培訓［6］。市縣兩級檔案管理人員要深入扶貧工作第一線，指導鄉(xiāng)村開展建檔工作，幫助解決檔案建設(shè)和管理中出現(xiàn)的各類問題；要積極發(fā)現(xiàn)和推廣鄉(xiāng)村檔案建設(shè)和管理中有效的工作方法，通過組織現(xiàn)場教學觀摩，使村干部掌握檔案收集、整理、立卷、編目、保管各環(huán)節(jié)工作的操作要領(lǐng)；要充分利用微信、QQ、公眾號等互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，進行業(yè)務(wù)指導、技術(shù)支持和跟蹤服務(wù)；要指導基層人員提高檔案管理的信息化水平，積極創(chuàng)造條件，提高檔案收集、歸檔、保存和利用的自動化水平［7］。

（三）明晰歸檔范圍

村級檔案建管的現(xiàn)狀已無法滿足決勝扶貧攻堅、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求，村級檔案建設(shè)要更具實用性和操作性，就必須明確歸檔范圍，確立村級檔案的分類、歸檔范圍及保管期限［8］。村級檔案的歸檔材料一般包括四類：

1．文書檔案。主要包括鄉(xiāng)村人口、田土山地權(quán)屬界定、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同協(xié)議、村民吃住、村民教育醫(yī)療等基本情況，各級黨委、政府及職能部門頒發(fā)的涉村工作文件，村支兩委建設(shè)和干部任免情況，村史和村大事記等。

2．會計檔案。包括各種涉村會計原始憑證和記賬憑證，各種現(xiàn)金賬、銀行賬，項目資金的撥付和使用情況，村集體經(jīng)濟的收支情況，會計報表和財務(wù)預決算報告，村重大項目經(jīng)費使用、村集體經(jīng)費使用公示情況等。

3．文化檔案。指村文化建設(shè)中所形成的各類材料。包括各種榮譽獎牌證書、題詞、字畫、村規(guī)民約以及各時期反映本村民情、民俗、民趣的各類資料或?qū)嵨铩?/p>

4．扶貧專業(yè)檔案。指在扶貧攻堅工作中形成的、具有保存價值的文字、圖表、音像、電子數(shù)據(jù)等記錄材料。扶貧專業(yè)檔案包括綜合、精準識別、精準施策和精準脫貧四大類。其中綜合類精準扶貧檔案大多包含在前三類檔案材料之中。

（四）做實檔案立卷與管理服務(wù)

1．緊扣扶貧工作進程組卷。建立精準扶貧檔案要求檔案管理人員深入扶貧工作第一線，按照扶貧檔案建設(shè)流程，及時完整地收集扶貧攻堅進程中所產(chǎn)生的各類文件資料，切實做到扶貧攻堅工作推進到哪一步，檔案建設(shè)工作就跟進到哪一步。

村級扶貧檔案建設(shè)流程

2．規(guī)范檔案管理。一要科學界定精準扶貧檔案的種類。實踐中，村級扶貧檔案必須按綜合管理、精準識別、精準施策和精準脫貧四類劃分。二要按照國家檔案局和國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導小組辦公室聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于印發(fā)＜精準扶貧檔案管理辦法＞的通知》的要求［9］，明確四類檔案的保管期限、整理原則和編目標準。三要建立檔案管理制度，對精準扶貧檔案的數(shù)量、收進和移出、利用效果、按要求銷毀等情況進行及時準確統(tǒng)計。

3．做好脫貧后的檔案跟蹤服務(wù)。隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，貧困戶和貧困人口的界定標準是變化的。一些非貧困戶或者已脫貧的貧困戶會因為某些特殊原因返貧，意味著識貧、扶貧、脫貧是一個動態(tài)變化的過程，扶貧將是一項必須長期堅持的工作。因此，各級扶貧工作部門和檔案管理部門要做好對農(nóng)村人口、農(nóng)村家庭的跟蹤調(diào)查，及時掌握和反饋農(nóng)村貧困人口、貧困家庭的動態(tài)信息。同時積極推進村級檔案的數(shù)字化信息化建設(shè)進程，盡早建立起數(shù)據(jù)準確、更新及時、渠道暢通的扶貧工作信息平臺。

［1］唐任伍．習近平精準扶貧思想闡釋［J］．人民論壇，2015，（20）．

［2］覃斌，陳勇．精準扶貧檔案先行［N］．中國檔案報，2017－03－09．

［3］胡應(yīng)南．創(chuàng)新之路——湖南省懷化市“四跟四走”精準扶貧的實踐與探索［M］．北京：人民出版社，2016．

［4］全國人民代表大會常務(wù)委員會．中華人民共和國檔案法［Z］．1996 －07 －05．

［5］中華人民共和國國家檔案局．中華人民共和國檔案法實施辦法［Z］．1999－06－07．

［6］湖南省第三屆人民代表大會常務(wù)委員會．湖南省檔案管理條例［Z］．2004－07－30．

［7］合江縣檔案局．讓檔案見證脫貧攻堅［J］．四川檔案，2016，（05）．

［8］國家檔案局．國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導小組辦公室．關(guān)于做好精準扶貧檔案工作的意見［Z］．2016－09－30．

［9］國家檔案局．國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導小組辦公室．關(guān)于印發(fā)《精準扶貧檔案管理辦法》的通知［Z］．2016－09－30．

On the Archives Construction of Village－level Poverty Alleviation Under the Background of Targeted Poverty Alleviation

SHI Yu－jing

The village－level poverty alleviation archives are a testimony of the application of targeted poverty alleviation．The construction of the village－level poverty alleviation archives is the requirement of the targeted poverty alleviation and the overall poverty alleviation arrangement．Currently，there’re lots of problems in the village － level poverty alleviation archive，such as imperfect mechanism，incomplete files，non－standard classification and storage，etc．The enhancement of the village－level poverty alleviation archive construction needs a clear construction and management responsibility，needs to intensify archival work training，and specifies the file scope．

targeted poverty alleviation；village－level poverty alleviation archives；archives management by law

G279．27

A

1009－5152（2017）04－0075－04

2017－10－15

石玉景（1982— ），女，懷化廣播電視大學黨政辦副主任，檔案系列館員。