石磊

（中共濟南市委黨校，山東 濟南 250100）

民生權(quán)利保障視角下的社區(qū)社會組織培育
——基于濟南市天橋區(qū)的經(jīng)驗

石磊

（中共濟南市委黨校，山東 濟南 250100）

隨著我國時代主題的變遷和政府職能的轉(zhuǎn)變，民生權(quán)利保障出現(xiàn)多元供給趨勢。天橋區(qū)在這一大趨勢下，積極探索扶持社區(qū)社會組織增強民生權(quán)利保障水平，通過建立一系列體制機制，樹立市場化發(fā)展理念，開展項目化運作，成功提升了本轄區(qū)社區(qū)社會組織的服務(wù)水平。濟南市天橋區(qū)的經(jīng)驗帶來如下啟示：通過軟法規(guī)范扶持社區(qū)社會組織，為民生權(quán)利保障提供制度基礎(chǔ)；建立相應(yīng)體制和機制，為社會組織參與治理整合資源；形成程序性規(guī)范，保障權(quán)利與監(jiān)管并重。對于地方政府扶持社會組織保障民生權(quán)利而言可采取如下措施：以軟法建設(shè)保障社會組織參與民生權(quán)利供給；官民合作型社會組織培育模式值得推廣；完善受益人反饋機制；加大重視對社區(qū)社會組織的培育，形成資源優(yōu)勢。

民生權(quán)利；社區(qū)社會組織；培育

社會的發(fā)展進步不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟水平的提升上，同時還體現(xiàn)在民生權(quán)利保障水平的提高上。我國正處于經(jīng)濟社會發(fā)展轉(zhuǎn)型的新常態(tài)下，前30年快速發(fā)展累積下的深層矛盾正集中顯現(xiàn)。在這一轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵時期，普通群眾，尤其是弱勢群體的權(quán)利保障水平將是保持社會平穩(wěn)過渡的關(guān)鍵因素之一，而傳統(tǒng)的由政府獨家提供民生權(quán)利保障的格局已經(jīng)明顯不適應(yīng)復(fù)雜多變的中國社會發(fā)展。隨著我國政府職能轉(zhuǎn)變的深入展開，服務(wù)型政府的建設(shè)日益完善，普通公民民生權(quán)利保障也日益體現(xiàn)出一種多元化供給趨勢，其中社會組織參與民生權(quán)利保障正日益成為繼政府之外的一種重要補充形式。本文以濟南市天橋區(qū)扶持社區(qū)社會組織參與社區(qū)民生權(quán)利保障工作為調(diào)研對象，嘗試對其經(jīng)驗進行總結(jié)，并提出針對地方政府的政策建議。

一、民生權(quán)利多元供給的背景：時代主題的變遷和政府職能的轉(zhuǎn)變

公民權(quán)利內(nèi)容的豐富和實現(xiàn)的可能總是隨著社會時代的變化而變化。我國從建國后到今天，其間作為個人生存發(fā)展重要權(quán)利內(nèi)容的民生權(quán)利經(jīng)歷了政府（單位）全包的計劃經(jīng)濟時代，市場經(jīng)濟初建時期的主要由個人負(fù)擔(dān)時期，到今天的初步多元供給時代。

當(dāng)前階段社會組織之所以獲得政府扶持，成為民生權(quán)利供給的重要主體之一，其深刻背景是中國社會發(fā)展階段的轉(zhuǎn)換，從全力發(fā)展經(jīng)濟的“效率優(yōu)先，兼顧公平”到更加關(guān)注民生，關(guān)注公平。這期間中國社會發(fā)生了深刻變化，“民生”逐漸成為近十年來政府工作的重點。建設(shè)服務(wù)型政府，向每位公民尤其是弱勢群體提供關(guān)乎生存發(fā)展福祉的民生權(quán)利在政府職能中占據(jù)越來越重要的地位。2000年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部等部門《關(guān)于加快實現(xiàn)社會福利社會化的意見》（國辦發(fā)〔2000〕19號文件），指出我國必須廣泛動員和依靠社會力量，大力推進福利社會化，由此啟動了社會資本進入福利供給領(lǐng)域。2008年汶川地震后，中國政府認(rèn)識到民間組織對于民生建設(shè)的重大意義，逐步消除了傳統(tǒng)上的戒備心理。2012年，中央對社會組織政策發(fā)生變化，開放四類組織直接注冊。慈善公益類社會組織開始正式在全國介入包括養(yǎng)老、助殘、扶弱等民生權(quán)利的供給。

與此同時，以歐洲為代表的西方福利主義的各種弊端也已經(jīng)充分暴露，福利多元主義理論興起。福利多元主義旨在改變政府在社會福利供給中唱獨角戲的局面，主張社會保障主體的多元化，強調(diào)非營利組織作用，主張福利社會。［1］從這些來自西方國家的反思和實踐可以看出，以福利為主要內(nèi)容的民生權(quán)利的保障主體呈現(xiàn)出多元化趨勢。

不管是我國自身的社會發(fā)展還是來自先進國家的理論反思和實踐，都啟示我們政府不可能獨自承擔(dān)民生權(quán)利的全部保障任務(wù)。借助社會組織力量，實現(xiàn)民生權(quán)利保障的社會化、多元化是未來發(fā)展的方向。

二、天橋區(qū)的基本做法和經(jīng)驗

2013年，濟南市天橋區(qū)把培育社區(qū)社會組織參與社區(qū)治理作為深化社會治理的主要方法和手段。截至2015年9月，全區(qū)共有社會組織1019個，平均每萬人擁有16個社會組織；注冊登記社會組織278家，培育社區(qū)社會組織741個，成立5個街道社會服務(wù)中心，開發(fā)9大類60多個社會組織服務(wù)項目。在解決社區(qū)民生問題的治理中，天橋區(qū)在積極發(fā)展社區(qū)社會組織提供民生保障上積累了豐富經(jīng)驗。

（一）天橋區(qū)基本做法

1.加強社會組織參與機制建設(shè)

依托各街道社區(qū)成立 “社會組織聯(lián)合會”，進一步讓共建單位和社會組織充分參與社區(qū)治理，形成了 “黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的居委會主導(dǎo)、議事會支撐、共建會和社會組織聯(lián)合會協(xié)同”的“四會制”社區(qū)共治新格局。

2.搭建社會組織培育服務(wù)平臺

一是建立了天橋區(qū)社會組織服務(wù) （孵化）中心，按照市場化的思路，委托一家規(guī)范成熟的社會組織運作，孵化、培育社會組織。二是成立了區(qū)、街道和社區(qū)社會組織聯(lián)合會三級樞紐型社會組織，與三級社會組織服務(wù)（孵化）平臺共同形成社會組織網(wǎng)絡(luò)化管理體系。

3.社會組織黨建管理屬地化

為了推動社會組織參與基層社會治理工作，區(qū)社會組織黨工委依靠有關(guān)業(yè)務(wù)主管單位、街道和社區(qū)黨組織，探索建立了社會組織黨建屬地化管理方式。

4.成立社會工作協(xié)會和機構(gòu)

為整合全區(qū)社工人才資源，更好地推進社會工作服務(wù)項目，天橋區(qū)民政局成立了區(qū)社會工作協(xié)會，全區(qū)117名社會工作者全部成為社工協(xié)會會員。由協(xié)會組織會員開展集體研究，策劃、確定社會工作服務(wù)項目的類型，制作項目策劃書，指導(dǎo)開展項目。

5.梳理社會工作項目體系

天橋區(qū)民政局根據(jù)不同層次居民群眾需求，著眼于解決目前最集中需要解決的社會問題，梳理出了助老、扶弱、幫教、弘文、睦鄰、援法、矯正、維安這八類社會治理工作項目體系，引導(dǎo)社會組織在八類項目體系下策劃社會工作項目，有序參與社會治理。

6.信息服務(wù)體系建設(shè)

天橋民政局建設(shè)了 “天橋區(qū)社會組織工作志愿服務(wù)網(wǎng)”網(wǎng)站，提供動態(tài)資訊、開展政策咨詢、發(fā)布工作信息、宣傳項目活動、促進溝通交流，并同時開通了社會組織官方微信公眾平臺，一方面發(fā)布相關(guān)政策、工作動態(tài)和公益項目，一方面引導(dǎo)社會組織和群眾開展互動和交流、提出需求和想法。目前，逐步開設(shè) “天橋青年社會組織家園”“微公益”“天橋志愿網(wǎng)”等互動平臺。

（二）主要經(jīng)驗

1.通過一整套體制和機制促進社會組織發(fā)展

天橋區(qū)為扶持社區(qū)社會組織建設(shè)了一整套的體制和機制。整合現(xiàn)有體制資源搭建“四會制”創(chuàng)立參與渠道；建立區(qū)社會組織孵化中心，成立區(qū)、街、社三級樞紐型社會組織，實行登記備案，社會組織黨建管理屬地化，實現(xiàn)網(wǎng)格化管理體制；成立社會工作協(xié)會和機構(gòu)擴大“三社聯(lián)動”；建設(shè)信息服務(wù)體系，實現(xiàn)需求和資源的互動。這些體制和機制有效地服務(wù)了社區(qū)社會組織為居民提供各種服務(wù)，在服務(wù)中，社區(qū)社會組織獲得了快速的成長。

2.以市場化方式彌補政府服務(wù)“短板”

社會組織培育，重在建立社會組織參與服務(wù)市場的渠道。天橋區(qū)把開展政府向社會力量購買服務(wù)，作為支持社會組織發(fā)展的重要手段，支持中心承接政府公共服務(wù)，參與社會管理，開展社會工作指導(dǎo)、評估培訓(xùn)、志愿服務(wù)等工作，尤其是在培育新生社區(qū)社會組織方面，天橋區(qū)依然貫徹了市場化思路，其委托“快樂一家”社會組織服務(wù)中心，全面負(fù)責(zé)建設(shè)、管理與服務(wù)區(qū)社會組織服務(wù)（孵化）中心，真正實現(xiàn)了社會組織的自我管理與服務(wù)。

3.項目化運作提高服務(wù)的專業(yè)化水平

式中：u為負(fù)荷轉(zhuǎn)移路徑需要的聯(lián)絡(luò)開關(guān)數(shù)量；k為此條轉(zhuǎn)移路徑的每一個聯(lián)絡(luò)開關(guān)；Ck為此聯(lián)絡(luò)開關(guān)閉合所花費的時間，Ck可以取標(biāo)幺值，其基礎(chǔ)量綱可根據(jù)實際設(shè)置。

項目化運作是社會組織承接政府服務(wù)，開展社會活動的最主要形式，也是財政資金使用的基本要求。天橋區(qū)利用區(qū)和街道社會組織服務(wù)中心作為項目承接主體，引導(dǎo)、指導(dǎo)社區(qū)社會組織開展活動服務(wù)提供經(jīng)費支持；同時，街道還能把社會管理服務(wù)打包，交給社會組織服務(wù)中心制作項目，組織社區(qū)社會組織開展服務(wù)。此做法極大地促進了社區(qū)社會組織的快速成長。

三、民生權(quán)利保障角度的分析

在當(dāng)前我國未富先老的趨勢下，如何應(yīng)對各項民生權(quán)利保障的日益加重是各級政府無法回避的重大課題。天橋區(qū)從積極培育社區(qū)社會組織參與社區(qū)治理，供給社區(qū)民生權(quán)利的角度對我國民生權(quán)利保障提供了與西方福利多元主義契合的實踐案例。天橋區(qū)利用當(dāng)前國家和地方在扶持社會組織發(fā)展方面的優(yōu)惠政策，重點發(fā)展社區(qū)社會組織，對完善民政系統(tǒng)下社會福利起到了承接政府職能、顯著增強民生權(quán)利供給的作用。

（一）通過軟法規(guī)范扶持社區(qū)社會組織，為民生權(quán)利保障提供制度基礎(chǔ)

軟法是近些年新興的法學(xué)理論。一般認(rèn)為軟法是不具有強制執(zhí)行力，具有法律特征的行為規(guī)范［2］，具有非強制性、非司法性、注重協(xié)商、靈活性強等特點。比如公共政策和社會自治規(guī)范就屬于典型的軟法規(guī)范。［3］軟法是法學(xué)界適應(yīng)治理的興起而做出的積極學(xué)術(shù)回應(yīng)，其在我國社區(qū)治理中表現(xiàn)出強大的發(fā)展前景，尤其對于基層治理的法治化具有明顯優(yōu)于硬法的優(yōu)勢。

在中央推行社會治理和政府職能轉(zhuǎn)變的大背景下，天橋區(qū)積極利用各層級軟法，并根據(jù)自身特點出臺本地政策，積極扶持公益慈善類社區(qū)社會組織。天橋區(qū)政府積極落實濟南市的有關(guān)政策，比如 《關(guān)于進一步加強社區(qū)社會組織培育與管理的意見》（濟民發(fā) 〔2014〕120號），《濟南市社會團體法人治理指引（暫行）》（濟民發(fā)〔2013〕86號）等，同時自身也通過一系列政策為社區(qū)社會組織參與社區(qū)的福利供給提供制度保障，比如推出8+X的社區(qū)社會組織登記備案制度，要求每個社區(qū)按照助老、扶弱、幫教、弘文、睦鄰、矯正、援法、維安八類成立社會組織，再根據(jù)本社區(qū)特點加一類特色社會組織“X”。這里的“8”就體現(xiàn)了政府的主導(dǎo)性，基本圍繞公益慈善類展開。

（二）建立相應(yīng)體制和機制，為社會組織參與治理整合資源

要實現(xiàn)社會組織參與到社區(qū)治理，提供民生權(quán)利福利的目的，必須能夠既發(fā)現(xiàn)社區(qū)需求，又找到供給資源，并能實現(xiàn)對接，這就需要一套體制和機制。天橋區(qū)先后成立了社會組織聯(lián)合會和社會工作協(xié)會，整合社會組織和社工，形成“黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的居委會主導(dǎo)、議事會支撐、共建會和社會組織聯(lián)合會協(xié)同”的“四會制”新格局，擴大了社區(qū)、社工、社會組織“三社聯(lián)動”機制的作用。通過建設(shè)網(wǎng)站、微信等互動平臺，實現(xiàn)了多方信息的多向溝通。通過推薦本轄區(qū)社會組織參與各級公益創(chuàng)投活動，鼓勵支持社會組織發(fā)展。這一系列工作正逐步規(guī)范化，基層政府和自治組織都在努力構(gòu)建一套多方共識下的軟法規(guī)范，共治理念下的社區(qū)民生權(quán)利保障機制初步形成。

（三）形成程序性規(guī)范，保障權(quán)利與監(jiān)管并重

公開是最好的公平保障方式。對社區(qū)社會組織的培育扶持和政府所購買公益項目的運作，天橋區(qū)都有一套嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某绦?，在公益項目運作的全流程，都堅持信息公開，接受監(jiān)督。及時的程序公開同時也構(gòu)成對社會組織的監(jiān)督，任何人都可以在街道辦事處看到相關(guān)信息。這些公開性的程序在政府購買服務(wù)中保證了購買行為的公平公正，在項目運作中保證了政府和相關(guān)社會組織接受必要的監(jiān)督，同時，這對受益人而言也享受到信息公開的權(quán)利。

四、扶持社會組織參與民生權(quán)利保障的相關(guān)建議

（一）以軟法建設(shè)保障社會組織參與民生權(quán)利供給

“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”是我國當(dāng)前完善社會治理的重要指導(dǎo)思想，如何在基層治理中實現(xiàn)治理的法治化是當(dāng)前的一個難題，軟法的出現(xiàn)恰好適應(yīng)了這一發(fā)展趨勢，提供了解決方案。硬法本身所具有的高度規(guī)范性、強制力保障、高穩(wěn)定性、可訴諸司法救濟等“硬”特征必然導(dǎo)致其在形形色色的社區(qū)中，在無盡的基層瑣事中無處發(fā)力，難以適應(yīng)。強調(diào)規(guī)范和保障的法條，在基層實踐中難以落地，基層的很多問題又無法通過這些硬法獲得制度性解決。軟法則完全規(guī)避了這些對基層治理的僵化刻板，代之以小范圍共識規(guī)范、柔性約束、高度靈活性等特點，因此其在基層社會治理中必定會發(fā)揮越來越重要的作用。

社會組織參與民生權(quán)利的供給是我國當(dāng)前新常態(tài)下政府職能轉(zhuǎn)變、社會時代主題變遷的必然結(jié)果。在我國這樣幅員遼闊，傳統(tǒng)文化深厚，現(xiàn)代化進程復(fù)雜的國家，政府管制讓位于社會治理后，如何實現(xiàn)治理本身的法治化是一個迫切而且現(xiàn)實的問題。軟法提出了一個不同于傳統(tǒng)法學(xué)理論的新路徑，將法學(xué)視野擴展到政策、自治規(guī)范、慣例等非硬法領(lǐng)域，但法治精神和理念依然貫徹其中，這是治理法治化，尤其是基層治理法治化的一個充滿希望的方向。

限于硬法立法的高門檻，地方政府可以對成功的經(jīng)驗以軟法形式總結(jié)推廣，充分利用軟法的優(yōu)勢，利用當(dāng)前公益慈善類社會組織發(fā)展的大好時機，進一步提升本地區(qū)居民民生權(quán)利供給水平。

（二）官民合作型社會組織培育模式值得推廣

天橋區(qū)“社會組織服務(wù)（孵化）中心”擔(dān)負(fù)孵化任務(wù)，委托“快樂一家”運營管理。這種市場化思路，委托社會組織孵化社會組織的做法在濟南市是第一家，同時打造區(qū)、街道、社區(qū)三級社會組織服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，形成培育、孵化、服務(wù)體系健全，服務(wù)功能完備的網(wǎng)格化體系。這是一種官民合作型模式。

從全國社會組織培育的一般經(jīng)驗和學(xué)術(shù)界對于各種培育模式的研究來看，兼顧政府與草根，兼具行政和社會的雙重取向或許是當(dāng)前我國地方政府對于發(fā)展社會組織的務(wù)實態(tài)度。［4］在官民合作模式下，其價值取向、運作規(guī)則、資源獲取等都有較大靈活空間，可以根據(jù)社會條件適時調(diào)整，這種官民合作型模式既能夠照顧到當(dāng)前大多數(shù)地方社會組織還比較弱小，公民的社會參與還不夠積極，政府還相對強勢的現(xiàn)實，也能夠最大限度為已經(jīng)初步發(fā)展的社會組織留足空間，并提供扶持。

（三）完善受益人反饋機制

從目前筆者所掌握的資料和調(diào)研所得，我們沒有發(fā)現(xiàn)慈善項目的受益人在整個項目中具有明顯的話語權(quán)。這一問題是目前所有公益項目中普遍存在的，需要完善對于受益人的權(quán)利保障機制，包括明確受益人在項目中的各項權(quán)利義務(wù)，信息的及時反饋，投訴受理，項目進行中或完結(jié)后的修正和總結(jié)等。

（四）加大重視，形成資源優(yōu)勢

重視社區(qū)社會組織建設(shè)是天橋區(qū)近幾年取得較大成績的關(guān)鍵所在。天橋區(qū)每年都對社會組織建設(shè)加大投入，通過政策、項目扶持社會組織發(fā)展。從目前發(fā)展中面臨的困難看，各級政府相關(guān)部門對于購買服務(wù)認(rèn)識不到位、資金有限、社會組織內(nèi)部治理欠缺、人才匱乏等仍然是主要問題，這同時也是各地社會組織發(fā)展中的共性問題。因此，地方政府需要更加重視社會組織建設(shè)，集中一定的政策、輿論、資金、人才等方面的資源，爭取形成創(chuàng)新性的成績。

注釋：

村民選舉一向被稱為是我國基層自治中的一大政治成果，但是這些年來的“賄選”卻呈惡化趨勢，其原因之一就是現(xiàn)行的《村委會組織法》無法適應(yīng)農(nóng)村現(xiàn)實中的傳統(tǒng)因素和迅速發(fā)展要求。

［1］林閩剛，王章佩.福利多元化視野中的非營利組織研究［J］.社會科學(xué)研究，2001，（6）.

［2］羅豪才，畢洪海.通過軟法的治理［J］.法學(xué)家，2006，（2）.

［3］姜明安.軟法的興起與軟法之治［M］.中國法學(xué)，2006，（2）.

［4］張海.我國社會組織培育模式的歷史演變及發(fā)展趨勢［J］.湖北社會科學(xué)，2015，（10）.

Cultivation of Community Social Organizations under the Perspective of Rights of the People's Livelihood——Based on the Experiences of TianQiao District in Jinan

Shi Lei
（Party School of Ji'nan Municipal Committee of CPC，Jinan，Shandong，250100）

Along with the changes of the era theme and the transformation of government functions，the rights of the people's livelihood appears multivariate supply trends.Under this trend，Tianqiao district explores actively to strengthen the rights of the people's livelihood levels by supporting the community social organizations.The service levels of the social service organizations in Tianqiao district have been successfully improved by establishing a series of systems and mechanisms，setting up the concept of market-oriented development and carrying out the project operation.The experiences of Tianqiao district bring the following revelations：a.to provide institution basis for the rights of the people’s livelihood by standardizing and supporting the community social organizations through soft laws；b.to set up a corresponding system and mechanism to integrate the resources for social organizations to participate in management；c.to guarantee rights and regulation equally by the formation of procedural specifications.Some suggestions are proposed as below to support the social organizations and guarantee the rights of the people’s livelihood：a.to guarantee the participation for social organizations in the power supply of the people's livelihood through the construction of soft laws；b.to promote the cultivation pattern of the cooperative social organization between officers and officer and civilians；c.to improve the beneficiary feedback mechanism；d.to pay more attention to the cultivation of community social organizations so as to form resource advantage.

rights of the people's livelihood；community social organization；cultivation

C916

A

1671-2862（2017）03-0008-05

2017-03-15

石磊，男，山東濟南人，法學(xué)碩士，中共濟南市委黨校、濟南市行政學(xué)院、濟南市社會主義學(xué)院政法教研部副教授，研究方向：基層治理。