鄧 凱

(香港城市大學(xué) 法律學(xué)院，香港 999077)

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中國(guó)政府信息公開(kāi)的技術(shù)路徑：以“互聯(lián)網(wǎng)+”為治理范式

鄧 凱

(香港城市大學(xué) 法律學(xué)院，香港 999077)

新型信息技術(shù)正深刻地影響電子政務(wù)的建制與實(shí)施，尤其當(dāng)下的中國(guó)，“互聯(lián)網(wǎng)+”作為技術(shù)范式與治理工具已然給政府信息公開(kāi)制度予以迭代與更新?；谌绱松鐣?huì)背景與技術(shù)現(xiàn)實(shí)，文章首先對(duì)“互聯(lián)網(wǎng)+”的概念、實(shí)質(zhì)以及作為國(guó)家意志的改革內(nèi)涵做出分析，其次指出“互聯(lián)網(wǎng)+”形塑政府治理的制度邏輯在于互聯(lián)網(wǎng)的技術(shù)賦權(quán)對(duì)國(guó)家權(quán)力的制衡與解構(gòu)。以微信政務(wù)為代表的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”新媒體平臺(tái)對(duì)于中國(guó)行政透明度改革具有重要的工具性?xún)r(jià)值，因而是一種值得被珍視的政府信息公開(kāi)機(jī)制的可行路徑。

信息技術(shù)；“互聯(lián)網(wǎng)+”；技術(shù)賦權(quán)；政府治理；政務(wù)信息化；“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”

一、 前言

公眾與政府機(jī)構(gòu)之間的交往被稱(chēng)為“公共管理中的人性面”，而這種行政部門(mén)與民眾之間互動(dòng)的人性面，其本質(zhì)就是“關(guān)于正確管理的交互的、開(kāi)放的信息交流”[1]。但是從邏輯上講，對(duì)于上述“人性面”的實(shí)現(xiàn)，政府部門(mén)除了有意愿向公眾發(fā)布信息之外，還必須具備齊備的信息能力，二者缺一不可。此外，各國(guó)的政府信息公開(kāi)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也告訴我們，一個(gè)富有成效的政府信息公開(kāi)制度要求有充分的資源做保障，這種資源性的保障不僅包括宏觀層面的政治環(huán)境、中觀層面的法律體制，還有賴(lài)于微觀層面的技術(shù)性支持?？茖W(xué)是最高意義的革命力量，面對(duì)“作為一項(xiàng)具有復(fù)雜流程的現(xiàn)代行政管理任務(wù)的行政透明度的實(shí)施”[2](P4)，信息技術(shù)的發(fā)展無(wú)疑能為其提供必要的技術(shù)支持和物質(zhì)可能性。具體而言，信息技術(shù)的運(yùn)用與成熟會(huì)為政府信息公開(kāi)帶來(lái)行政技術(shù)的不斷更新。較之于傳統(tǒng)的傳播方式，新型信息技術(shù)尤其是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，不僅使數(shù)字資源的網(wǎng)絡(luò)無(wú)障礙流通突破的時(shí)空限制，還提高了信息的價(jià)值效用，為信息資源的及傳播獲取提供了廣闊的空間和自由度，快捷且高效地實(shí)現(xiàn)了公民知情權(quán)與信息自由。

進(jìn)入移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，建基于工業(yè)文明之上的傳統(tǒng)社會(huì)不分地域地再次被信息科技攪得天翻地覆，革新的速率不斷加快。不夸張地說(shuō)，隨著更為復(fù)雜的科技力量融入社會(huì)的方方面面，舊的秩序被顛覆，新的秩序得以建立。具體而言，三股強(qiáng)大的科技狂潮匯集在一起，讓包括政府管治與公共服務(wù)在內(nèi)的多數(shù)領(lǐng)域所處的環(huán)境發(fā)生劇變：第一，互聯(lián)網(wǎng)使信息免費(fèi)且無(wú)處不在，也就是說(shuō)，幾乎所有的信息都能在互聯(lián)網(wǎng)上找到；第二，移動(dòng)設(shè)備和網(wǎng)絡(luò)讓全球范圍內(nèi)的資訊共享及持續(xù)通信成為可能；第三，云計(jì)算和大數(shù)據(jù)的存在使得人人都能以低廉的價(jià)格使用強(qiáng)大的計(jì)算機(jī)功能、無(wú)限的內(nèi)存空間、精密的工具和各種應(yīng)用程序。正因?yàn)槿绱耍诎鸦ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)作為一種治理工具加以開(kāi)發(fā)，每個(gè)國(guó)家都根據(jù)自身獨(dú)特的社會(huì)環(huán)境和發(fā)展目標(biāo)來(lái)布置自己的信息戰(zhàn)略。例如，新加坡政府于2014年11月提出“智能之國(guó)計(jì)劃”(Smart Nation)，以期望“人民過(guò)著幸福而有意義的生活，通過(guò)技術(shù)無(wú)縫連接”。在這樣的背景下，“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)計(jì)劃在中國(guó)被適時(shí)地提出，其作為一種“激活領(lǐng)域”，就像集成電路芯片被稱(chēng)為“激活技術(shù)”一樣，這一顛覆性的范式革命會(huì)撬動(dòng)其他領(lǐng)域的迅猛發(fā)展。換言之，“互聯(lián)網(wǎng)+”代表一種全新的交互結(jié)構(gòu)和生活方式，在很大程度上沖擊不同社會(huì)主體之間既有的行為模式。政府信息公開(kāi)這種典型的“政府—民眾”交互機(jī)制也正悄然地發(fā)生變化，并逐漸與傳統(tǒng)電子政務(wù)區(qū)別開(kāi)來(lái)。

二、 “互聯(lián)網(wǎng)+”：概念、性質(zhì)以及國(guó)家意志

“互聯(lián)網(wǎng)+”在中國(guó)并非生發(fā)于官方話(huà)語(yǔ)體系。在獲得官方背書(shū)之前，其概念的提出最早可追溯到中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)巨頭企業(yè)于2013年前后所發(fā)起的關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)未來(lái)發(fā)展路徑的積極探討。在互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)內(nèi)部看來(lái)，當(dāng)移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的興起使得越來(lái)越多的實(shí)體、個(gè)人、設(shè)備都連接在一起，互聯(lián)網(wǎng)已不再是曾經(jīng)的那個(gè)虛擬世界，而是主體現(xiàn)實(shí)社會(huì)不可分割的一部分，甚至是大勢(shì)所趨。正因?yàn)槿绱耍v訊董事會(huì)主席兼首席執(zhí)行官馬化騰將“互聯(lián)網(wǎng)+”定義為：“以互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)為基礎(chǔ)，利用信息通訊技術(shù)與各行業(yè)的跨界融合，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，并不斷創(chuàng)造出新產(chǎn)品、新業(yè)務(wù)與新模式，構(gòu)建連接一切的新生態(tài)?！?馬化騰2015年3月15日人代會(huì)建議案：《關(guān)于以“互聯(lián)網(wǎng)+”為驅(qū)動(dòng)，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)創(chuàng)新發(fā)展的建議》。易言之，利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)對(duì)傳統(tǒng)的實(shí)體領(lǐng)域進(jìn)行改造升級(jí)是“互聯(lián)網(wǎng)+”的核心要義。誠(chéng)然，“互聯(lián)網(wǎng)+”這一概念實(shí)際上是對(duì)既有現(xiàn)象的客觀描述：隨著Web2.0、移動(dòng)互聯(lián)、社交網(wǎng)絡(luò)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)應(yīng)用的日臻成熟，互聯(lián)網(wǎng)的普及導(dǎo)致虛擬世界與現(xiàn)實(shí)社會(huì)構(gòu)成一種相互纏繞、彼此嵌入的鏡鑒關(guān)系，即任何社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及決策都必須把互聯(lián)網(wǎng)作為“約束條件”以尋求最優(yōu)解。

2015年，“互聯(lián)網(wǎng)+”這一概念首次被納入中國(guó)官方的話(huà)語(yǔ)體系中。在2015年3月5日的第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議上，李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告中》將“制定‘互聯(lián)網(wǎng)+’行動(dòng)計(jì)劃”作為協(xié)調(diào)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)和結(jié)構(gòu)優(yōu)化的必要路徑之一*參見(jiàn)《2015年政府工作報(bào)告》。。在定義層面，《2015政府工作報(bào)告縮略語(yǔ)注釋》則將這一新概念導(dǎo)引為：“‘互聯(lián)網(wǎng)+’代表一種新的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，即充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)在生產(chǎn)要素配置中的優(yōu)化和集成作用，將互聯(lián)網(wǎng)的創(chuàng)新成果深度融合于經(jīng)濟(jì)社會(huì)各領(lǐng)域之中，提升實(shí)體經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新力和生產(chǎn)力，形成更廣泛的以互聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)設(shè)施和實(shí)現(xiàn)工具的經(jīng)濟(jì)發(fā)展新形態(tài)。”*參見(jiàn)《2015政府工作報(bào)告縮略詞注釋》。由此可見(jiàn)，“互聯(lián)網(wǎng)+”尤其作為一項(xiàng)以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要面向的工具性策略已然上升至國(guó)家意志的層面。2015年7月，中國(guó)官方對(duì)“互聯(lián)網(wǎng)+”的定義做出修正。在《國(guó)務(wù)院關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)意見(jiàn)》)中，“互聯(lián)網(wǎng)+”被重新定義為：“把互聯(lián)網(wǎng)的創(chuàng)新成果與經(jīng)濟(jì)社會(huì)各領(lǐng)域深度融合，推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步、效率提升和組織變革，提升實(shí)體經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新力和生產(chǎn)力，形成更廣泛的以互聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)設(shè)施和創(chuàng)新要素的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新形態(tài)。”[3]較之于《政府工作報(bào)告》對(duì)“互聯(lián)網(wǎng)+”進(jìn)行的第一版界定，新定義下的“互聯(lián)網(wǎng)+”顯然不再僅止于對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的工具性驅(qū)動(dòng)作用，其核心價(jià)值還覆蓋對(duì)社會(huì)其他領(lǐng)域之效率提升及組織變革的重大影響。正如有論者所言：“在當(dāng)下的中國(guó)，‘互聯(lián)網(wǎng)+’正演變?yōu)橐粓?chǎng)重新發(fā)現(xiàn)生產(chǎn)要素、釋放生產(chǎn)力動(dòng)能的集體實(shí)踐與社會(huì)化創(chuàng)造性實(shí)驗(yàn)，一次關(guān)乎生活方式、生產(chǎn)方式、社會(huì)生態(tài)、治理模式等領(lǐng)域的深層次重構(gòu)?！盵4]以新一輪的革命性信息技術(shù)對(duì)除了經(jīng)濟(jì)發(fā)展之外的其他社會(huì)領(lǐng)域進(jìn)行深度再造，“互聯(lián)網(wǎng)+”這一國(guó)家意志還要求對(duì)公共服務(wù)、民生政務(wù)等政府治理項(xiàng)目做出創(chuàng)新性的制度建構(gòu)，以此反哺以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?！丁盎ヂ?lián)網(wǎng)+”行動(dòng)意見(jiàn)》在后文中的表述則進(jìn)一步佐證了“互聯(lián)網(wǎng)+”的戰(zhàn)略意義：“積極發(fā)揮我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)形成的比較優(yōu)勢(shì)……加快推進(jìn)‘互聯(lián)網(wǎng)+’發(fā)展，有利于……創(chuàng)新公共服務(wù)模式，這對(duì)增加公共產(chǎn)品、公共服務(wù)‘雙引擎’，主動(dòng)適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能，實(shí)現(xiàn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效升級(jí)具有重要意義?！盵3]換言之，中國(guó)政府在信息技術(shù)繁榮的當(dāng)下尤其不得袖手旁觀，即“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”以及“互聯(lián)網(wǎng)+公共服務(wù)”的全新范式更寓于行政職能再造甚至是倒逼政府改革的治理意涵。

三、 “互聯(lián)網(wǎng)+”如何形塑政府治理

(一)技術(shù)賦權(quán)的邏輯：國(guó)家權(quán)力的制衡與解構(gòu)

“互聯(lián)網(wǎng)+”范式的提出，實(shí)際上建基于對(duì)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的結(jié)構(gòu)特征的有效理解。嚴(yán)格來(lái)講，作為中性信息技術(shù)的互聯(lián)網(wǎng)尤其是互聯(lián)網(wǎng)2.0，其既有交互規(guī)律所體現(xiàn)出的內(nèi)在邏輯才是一切相關(guān)認(rèn)知的基本前提。如果說(shuō)互聯(lián)網(wǎng)1.0更多地表現(xiàn)為一種由少數(shù)權(quán)威主體(例如，政府等官方組織)所主導(dǎo)的信息單向發(fā)布模式，那么互聯(lián)網(wǎng)2.0所帶來(lái)的交互性則潛移默化地改變著中國(guó)社會(huì)既有的社會(huì)組織結(jié)構(gòu)。就權(quán)力而言，權(quán)力知識(shí)譜系和歷史軌跡正在為網(wǎng)絡(luò)社會(huì)所改變和重寫(xiě)，權(quán)力在信息網(wǎng)絡(luò)及其互動(dòng)之中呈現(xiàn)彌散狀態(tài)，信息控制權(quán)和流動(dòng)的狀態(tài)沖擊以往的權(quán)力關(guān)系[5](P17)。革命性的，原有的自上而下的集權(quán)統(tǒng)治和森嚴(yán)的等級(jí)制度被打破，一個(gè)多元去中心化、扁平去等級(jí)化、自由創(chuàng)新以及開(kāi)放共享的新型社會(huì)樣態(tài)繼而誕生。是故，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)具有對(duì)抗權(quán)威并解構(gòu)國(guó)家權(quán)力的神奇魔力。這一現(xiàn)象又被表述為“信息技術(shù)的進(jìn)步對(duì)社會(huì)力量進(jìn)行賦權(quán)”[6](P4)。正因?yàn)槿绱耍袑W(xué)者篤定地認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的結(jié)構(gòu)特征與生俱來(lái)就是民主和草根的[7](P116)。一些新的術(shù)語(yǔ)也由此誕生，例如“數(shù)字民主”、“電子民主”以及“網(wǎng)絡(luò)民主”，并暗示著互聯(lián)網(wǎng)與權(quán)力解構(gòu)二者之間的緊密聯(lián)系[6](P94)。

1.多元去中心化

互聯(lián)網(wǎng)自誕生起就是一個(gè)多元開(kāi)放的虛擬空間。在技術(shù)層面，任何信息都可能來(lái)自不同節(jié)點(diǎn)，而非僅僅源于某一具有排他性的權(quán)力主體。至少在理想的網(wǎng)絡(luò)社會(huì)中，不同的普通個(gè)體都可以借助多樣的技術(shù)平臺(tái)——例如以微博、微信為代表的新型互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用——來(lái)實(shí)現(xiàn)高效、便捷的觀點(diǎn)表達(dá)與信息傳遞。無(wú)疑，這是一場(chǎng)屬于大眾的史無(wú)前例的狂歡，生產(chǎn)信息和發(fā)布信息的權(quán)力顯然已從少數(shù)權(quán)威主體(或稱(chēng)“壟斷者”)那里分散到普通社會(huì)成員手中。正如曼紐爾·卡斯特所言：“網(wǎng)絡(luò)是去中心化的，而且還共同分享著做決定的權(quán)力?！盵8](P3)由此，多元去中心化也被稱(chēng)為互聯(lián)網(wǎng)的大眾意義[9](P31)。

2.扁平去等級(jí)化

組織扁平化實(shí)際上是互聯(lián)網(wǎng)去中心化的另一個(gè)面向，這也被譽(yù)為“信息科技革命所帶來(lái)的又一個(gè)重大成果”[1](P334)。在虛擬的網(wǎng)絡(luò)社會(huì)中，信息權(quán)力的最大主體已不再是傳統(tǒng)社會(huì)中最高話(huà)語(yǔ)權(quán)的掌控者與精英們，而是由草根階層及民間團(tuán)體組成的廣大網(wǎng)民群體。計(jì)算機(jī)科技與現(xiàn)代通信技術(shù)的普及應(yīng)用，使得基層民眾都具備發(fā)布信息、表達(dá)觀點(diǎn)、參與交流和抨擊時(shí)弊的條件和能力，從而形成傾向于水平延伸的網(wǎng)絡(luò)話(huà)語(yǔ)權(quán)結(jié)構(gòu)。這樣的技術(shù)環(huán)境，使熊彼特式的精英民主向直接的大眾民主轉(zhuǎn)變[6](P100)。此外，從互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展歷史上看，互聯(lián)網(wǎng)在最初正是在民間力量而非官方的推動(dòng)下，經(jīng)過(guò)自下而上的技術(shù)創(chuàng)新與應(yīng)用推廣而發(fā)展起來(lái)的，并最終形成有別于傳統(tǒng)交互模式的一扁平化的開(kāi)放式參與空間[10](P20)。

3.自由創(chuàng)新

科技促進(jìn)社會(huì)的進(jìn)步與發(fā)展，其結(jié)果之一即為個(gè)人在一定程度上擺脫國(guó)家權(quán)力的約束。技術(shù)在產(chǎn)生自由化效應(yīng)上幾乎有無(wú)限的可能[6](P24)。通過(guò)獲得進(jìn)一步的技術(shù)自由，普通民眾得以實(shí)現(xiàn)自身的回歸。具體而言，互聯(lián)網(wǎng)規(guī)則的本質(zhì)是一種數(shù)字化的社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)，其自下而上以及去中心化的技術(shù)性特征首先要求弱化現(xiàn)實(shí)社會(huì)的意識(shí)形態(tài)和制度文化。這種模式依賴(lài)于發(fā)揮民間團(tuán)體、私營(yíng)部門(mén)和個(gè)體的作用，注重不受傳統(tǒng)現(xiàn)實(shí)社會(huì)約束限制個(gè)性，尤其鼓勵(lì)發(fā)揮個(gè)人想象力達(dá)成高效創(chuàng)新，強(qiáng)調(diào)擺脫國(guó)家公權(quán)力參與和規(guī)制的自由和平等。由此，基于互聯(lián)網(wǎng)自身的生態(tài)法則，自由發(fā)展與創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)無(wú)疑構(gòu)成互聯(lián)網(wǎng)的核心價(jià)值。

4.開(kāi)放共享

互聯(lián)網(wǎng)的開(kāi)放性，首先根植于其廣域性。在互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用中，劃分區(qū)域的標(biāo)準(zhǔn)是IP地址和與之對(duì)應(yīng)的域名，地域疆界的局限已經(jīng)不復(fù)成為交互的重要障礙。只要技術(shù)允許，理論上任何互聯(lián)網(wǎng)用戶(hù)都可以通過(guò)全球任何站點(diǎn)在任何時(shí)間內(nèi)登錄任何國(guó)家的網(wǎng)站。在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的助推下，傳統(tǒng)的時(shí)間限制與空間距離不斷被壓縮，各個(gè)領(lǐng)域的信息資源也得以突破各種有形和無(wú)形的壁壘，從而匯入一個(gè)開(kāi)放的、可供分享的公共話(huà)語(yǔ)平臺(tái)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度出發(fā)，開(kāi)放的互聯(lián)網(wǎng)能有效打破不同領(lǐng)域之間的固有邊界，以跨界連接減弱信息的不對(duì)稱(chēng)性；共享的經(jīng)濟(jì)學(xué)意涵則在于不同的主體在借助互聯(lián)網(wǎng)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)同時(shí)，使用特定信息且不會(huì)彼此影響，這有助于人們建立基本的信任，這種信任極大地降低了協(xié)商成本(或稱(chēng)信息的交易成本)，提升整個(gè)社會(huì)的運(yùn)營(yíng)效率。

(二)以“互聯(lián)網(wǎng)+”優(yōu)化政府治理

數(shù)字化的公共領(lǐng)域是高度分權(quán)的[6](P113)。有論者認(rèn)為，互聯(lián)網(wǎng)誕生的意義不亞于若干世紀(jì)之前咖啡館的出現(xiàn)，亦不亞于人類(lèi)民主實(shí)踐之初的雅典公民廣場(chǎng)[11]。盡管具體場(chǎng)景和技術(shù)條件不斷變遷，但三者的政治哲學(xué)本質(zhì)是共同的，即一種具有民主化潛能的公共領(lǐng)域的重新發(fā)現(xiàn)[11]。伴隨于此，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)主導(dǎo)下的虛擬政治將對(duì)國(guó)家主權(quán)、政治體制、政府管理以及政治文化等帶來(lái)重大影響[12](P56)。誠(chéng)然，囿于互聯(lián)網(wǎng)解構(gòu)國(guó)家權(quán)力的政治功能，“互聯(lián)網(wǎng)+”對(duì)于政府來(lái)說(shuō)就不僅僅是比特信息技術(shù)的簡(jiǎn)單堆疊，而是治理范式的重大革新。全新的網(wǎng)絡(luò)政治秩序，實(shí)際上是對(duì)傳統(tǒng)管制模式的結(jié)構(gòu)性挑戰(zhàn)。當(dāng)政府已無(wú)法通過(guò)言論管制等傳統(tǒng)社會(huì)控制技術(shù)實(shí)現(xiàn)對(duì)整個(gè)國(guó)家的高效治理之時(shí)，這場(chǎng)治理革命就不可避免。從某種程度上說(shuō)，“互聯(lián)網(wǎng)+”是政府為順應(yīng)時(shí)代潮流而進(jìn)行的改革實(shí)驗(yàn)； 如何利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)思維以及互聯(lián)網(wǎng)精神對(duì)政府進(jìn)行職能重塑與流程再造就成為“推進(jìn)國(guó)家治理體系和國(guó)家治理能力現(xiàn)代化”的關(guān)鍵步驟。

治理是一個(gè)源于拉丁文和古希臘文的古老詞匯，原意是控制、引導(dǎo)和操縱。從治理理論興起的特定社會(huì)史——用以描述后殖民地和發(fā)展中國(guó)家的政治狀況——來(lái)看，治理是對(duì)傳統(tǒng)統(tǒng)治概念的匡正與替代。根據(jù)全球治理委員會(huì)在1995年的定義，治理是“個(gè)人、公共或私人機(jī)構(gòu)用來(lái)管理他們共同事務(wù)的諸多方式的總稱(chēng)，它是一個(gè)連續(xù)不斷的過(guò)程，它使相互矛盾和各不相同的利益群體彼此容納并實(shí)現(xiàn)合作。它包括常規(guī)的指示和強(qiáng)制服從的國(guó)家政體，同樣也包括有民眾和機(jī)構(gòu)支持或認(rèn)可的非常規(guī)安排”[13](P47-56)。較之于傳統(tǒng)國(guó)家統(tǒng)治是一種自上而下的對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行單極管理的垂直政治形式；國(guó)家治理現(xiàn)代化則要求政府與民眾、私人機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織進(jìn)行多線(xiàn)程互動(dòng)與開(kāi)放式協(xié)作，在這個(gè)過(guò)程中，國(guó)家權(quán)力實(shí)現(xiàn)與社會(huì)的共享。由此可見(jiàn)，現(xiàn)代國(guó)家治理與互聯(lián)網(wǎng)具有幾近相同的政治邏輯，即從垂直到扁平，由單極到多元，平等協(xié)作，開(kāi)放共享等。

在很大程度上，國(guó)家治理的本質(zhì)就是信息問(wèn)題。十幾年前，卡爾·多伊奇就強(qiáng)調(diào)信息對(duì)于治理的重要性。他認(rèn)為：“這樣來(lái)考慮也許更有意義：政府有點(diǎn)不像是個(gè)權(quán)力問(wèn)題，而類(lèi)似于操控的問(wèn)題。操控毫無(wú)疑問(wèn)是個(gè)溝通問(wèn)題，而信息絕對(duì)是溝通的關(guān)鍵?！盵6](P49)政府治理是國(guó)家治理的關(guān)鍵，尤其在信息化的當(dāng)下，脫離互聯(lián)網(wǎng)大環(huán)境就難以實(shí)現(xiàn)良善政府的目標(biāo)。聚焦于互聯(lián)網(wǎng)的政治內(nèi)涵及其治理現(xiàn)代化意義，從中央到地方一級(jí)的主政者們實(shí)際早已展開(kāi)以“互聯(lián)網(wǎng)+”優(yōu)化政府治理的進(jìn)程，比如，網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政、電子政務(wù)、行政決策的網(wǎng)絡(luò)參與、網(wǎng)絡(luò)輿情的研判與評(píng)估、云計(jì)算、治理大數(shù)據(jù)等。以網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)為支撐的政府體系是政府治理現(xiàn)代化的目標(biāo)；依托于強(qiáng)大的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，政府的決策能力、執(zhí)行效率、維護(hù)公共安全和應(yīng)對(duì)危機(jī)的科學(xué)性，以及把握市場(chǎng)的精準(zhǔn)度等都將得到優(yōu)化甚至被重新定義[14]。在政府內(nèi)部管理的層面上，傳統(tǒng)的信息系統(tǒng)設(shè)計(jì)和信息流向在原有的行政管理制度之下多為體內(nèi)循環(huán)，以滿(mǎn)足內(nèi)部使用的需要，所以特定部門(mén)的信息難以打破邊界供其他部門(mén)使用。通過(guò)全新的互聯(lián)網(wǎng)流程再造，實(shí)現(xiàn)跨部門(mén)間的橫向業(yè)務(wù)協(xié)同與縱向資源共享，這無(wú)疑有助于對(duì)外回應(yīng)民眾日益增長(zhǎng)的對(duì)高質(zhì)量公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的定制化需求。透過(guò)互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)倒逼政府職能轉(zhuǎn)變以形成政府和社會(huì)共同治理的新格局，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的題中應(yīng)有之義也在于此。

四、 作為范例的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”：一場(chǎng)驅(qū)動(dòng)中國(guó)政府信息公開(kāi)的工具革命

(一)政務(wù)信息化與政府網(wǎng)站模式的式微

在當(dāng)今的互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，信息及數(shù)據(jù)具有權(quán)力的屬性，其也正改變著權(quán)力運(yùn)行的流程與方式。無(wú)疑，幾乎所有的社會(huì)難題都可以歸結(jié)為信息問(wèn)題。只要有足夠的信息、具備足夠的數(shù)據(jù)處理能力，人類(lèi)所面臨的幾乎所有問(wèn)題都有解決方法。就政府而言，不論是對(duì)外治理還是對(duì)內(nèi)管理，政務(wù)信息化都是“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的最核心議題。

在中國(guó)的語(yǔ)境下，電子政務(wù)有三個(gè)主要的構(gòu)成要素：一是一個(gè)特定政府機(jī)構(gòu)的辦公自動(dòng)化；二是政府機(jī)構(gòu)之間通過(guò)內(nèi)聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行信息共享；三是政府機(jī)關(guān)和民眾之間、政府機(jī)關(guān)與企業(yè)之間透過(guò)互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行互動(dòng)[6](P50)。在“要素說(shuō)”之外，也有學(xué)者將中國(guó)的政務(wù)信息化歷程分為起步階段、融合階段、協(xié)同階段以及智能化階段。政務(wù)信息起步階段的標(biāo)志為政府上網(wǎng)；政務(wù)信息化的融合階段則代指電子政務(wù)在行政管理的各個(gè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域全面普及；處于協(xié)同階段的政務(wù)信息化則要求各政府部門(mén)共享信息資源；智能化則是政務(wù)信息化的未來(lái)發(fā)展方向[14]。不論處于何種階段，政務(wù)信息價(jià)值最大化的關(guān)鍵點(diǎn)都在于政府部門(mén)要充分開(kāi)放信息資源并實(shí)現(xiàn)政府信息的有效傳達(dá)。尤其在大數(shù)據(jù)與云計(jì)算等新技術(shù)盛行的“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代，數(shù)據(jù)信息的開(kāi)放共享應(yīng)在透明政府的大框架下有效推進(jìn)，從而與一般意義上的政府信息公開(kāi)緊密銜接。

學(xué)界通說(shuō)認(rèn)為，中國(guó)政府信息公開(kāi)的進(jìn)化歷程分為三個(gè)階段或稱(chēng)三種不同版本。缺乏立法與制度制約的傳統(tǒng)政務(wù)公開(kāi)是政府信息公開(kāi)的1.0版本。2008年《政府信息公開(kāi)條例》的頒布實(shí)施則開(kāi)啟了透明政府的2.0版本。更高階的3.0版本則要求把過(guò)去孤立、被動(dòng)的政府信息公開(kāi)制度向一般行政流程的上游和下游延伸，讓公眾看得到、聽(tīng)得懂、能監(jiān)督。對(duì)此，有學(xué)者解釋道，向上游延伸就是更及時(shí)地公開(kāi)，不能永遠(yuǎn)慢于網(wǎng)絡(luò)傳播；向下游延伸則要求加強(qiáng)對(duì)已公開(kāi)信息的解釋與解讀，官方話(huà)語(yǔ)和技術(shù)語(yǔ)言應(yīng)當(dāng)進(jìn)行簡(jiǎn)化和轉(zhuǎn)譯，才能被公眾有效理解*陳露、袁端端：《看得到、聽(tīng)得懂、能監(jiān)督：政府信息公開(kāi)邁向3.0時(shí)代》，載《南方周末》(2015年5月8日)。此外，“看得到、聽(tīng)得懂、能監(jiān)督”還被寫(xiě)入最高層的文件中。中央辦公廳與國(guó)務(wù)院辦公廳于2016年2月17日聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)工作的意見(jiàn)》，明確要求：“堅(jiān)持改革創(chuàng)新，注重精細(xì)化、可操作性，務(wù)求公開(kāi)實(shí)效，讓群眾看得到、聽(tīng)得懂、能監(jiān)督；以社會(huì)需求為導(dǎo)向，以新聞媒體為載體，推進(jìn)‘互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)’，擴(kuò)大公眾參與，促進(jìn)政府有效施政?！?。政府信息公開(kāi)的核心本質(zhì)在于以高質(zhì)量的行政透明度為基礎(chǔ)擴(kuò)大公眾參與，并在與民意的雙向互動(dòng)中找到滿(mǎn)足全社會(huì)意愿和要求的“最大公約數(shù)”。然而，以政府網(wǎng)站為主要信息發(fā)布工具的政府信息公開(kāi)2.0版本卻表現(xiàn)出一系列先天的和后天的功能性不足。傳統(tǒng)政府網(wǎng)站的功能僅僅是對(duì)公眾進(jìn)行一種自上而下的單向信息傳導(dǎo)，因而天然地缺乏交互性。如果將政府信息作為一種利益，那么這種利益流動(dòng)的單向性無(wú)疑將導(dǎo)致政府在公開(kāi)信息時(shí)缺乏履行的動(dòng)力。除此之外，一些政府及其部門(mén)的“懶政”行為還導(dǎo)致“僵尸”政府網(wǎng)站的出現(xiàn)，即存在信息不更新、內(nèi)容不準(zhǔn)確、咨詢(xún)不回復(fù)以及服務(wù)不實(shí)用等問(wèn)題*據(jù)2015年3月開(kāi)展的第一次全國(guó)政府網(wǎng)站普查顯示：截至2015年11月，共有16049個(gè)政府網(wǎng)站存在嚴(yán)重問(wèn)題被關(guān)停，占政府網(wǎng)站總數(shù)的19%。。例如，據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于第一次全國(guó)政府網(wǎng)站普查情況的通報(bào)》反映：青海省格爾木市國(guó)土資源局、新疆維吾爾自治區(qū)莎車(chē)縣人民政府網(wǎng)站空白欄目超過(guò)20個(gè)；山西省澤州縣林業(yè)局、遼寧省建昌縣教育局網(wǎng)站數(shù)個(gè)欄目7年未更新，等等。無(wú)疑，政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站一度是民眾了解公共信息、獲取政策動(dòng)態(tài)的最快捷、可靠的途徑，其活躍性直接決定了行政透明度的實(shí)踐程度。但隨著政府網(wǎng)站的制度性缺憾愈發(fā)明顯以及以微信為代表的新媒介移動(dòng)平臺(tái)的技術(shù)性更新，上文所述的透明政府2.0版向更高階的3.0版本過(guò)渡就成為一種必然，這不僅是社會(huì)大眾的訴求，還是現(xiàn)代政府的倫理所在。對(duì)此，國(guó)務(wù)院辦公廳于2015年4月印發(fā)《2015年政府信息公開(kāi)工作要點(diǎn)》，該《要點(diǎn)》明確要求“圍繞公眾關(guān)切，推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域信息公開(kāi)，加強(qiáng)信息發(fā)布、解讀和回應(yīng)工作，強(qiáng)化制度機(jī)制和平臺(tái)建設(shè)，不斷增強(qiáng)政府信息公開(kāi)實(shí)效，進(jìn)一步提高政府公信力，使政府信息公開(kāi)工作更好地服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，促進(jìn)法治政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府和服務(wù)型政府建設(shè)?！盵15]

(二)政務(wù)微信：中國(guó)政府信息公開(kāi)的一種新場(chǎng)景

智能手機(jī)、平板電腦等移動(dòng)終端在“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代，構(gòu)成民眾接觸網(wǎng)絡(luò)的首要入口。據(jù)中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心(CNNIC)的數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)民眾通過(guò)手機(jī)等移動(dòng)設(shè)備接入互聯(lián)網(wǎng)的比例達(dá)到85.5%，高于PC端的70.8%和筆記本電腦的43.2%的接入比例。環(huán)顧世界，中國(guó)手機(jī)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)5.27億，占網(wǎng)民總?cè)藬?shù)的82%，遠(yuǎn)高于美國(guó)63.2%的滲透率。毋庸置疑，由移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)革命所帶來(lái)的各式社交產(chǎn)品正迅速地改變著信息的傳播、獲取以及利用的渠道和場(chǎng)景。中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆四中全會(huì)則要求“推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)信息化，加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)信息數(shù)據(jù)服務(wù)平臺(tái)和便民服務(wù)平臺(tái)建設(shè)”*參見(jiàn)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》(2014年10月23日)。。由此，對(duì)于中國(guó)政府而言，如何適應(yīng)這樣的客觀變化尤其是利用最新的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)條件進(jìn)行政府信息的連接與發(fā)布就成為驅(qū)動(dòng)政務(wù)信息化發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。此外，相關(guān)經(jīng)驗(yàn)也表明，新型社交媒體有助于政府最大限度地發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)宣傳的乘數(shù)效應(yīng)，建設(shè)透明政府。據(jù)統(tǒng)計(jì)，118個(gè)國(guó)家的政府部門(mén)正在使用社交媒體進(jìn)行信息公開(kāi)與在線(xiàn)咨詢(xún)，70%的國(guó)家將其用于電子政務(wù)的開(kāi)展[16](P92)。在這樣的背景下，政務(wù)微信應(yīng)運(yùn)而生。

微信是中國(guó)騰訊公司于2011年1月21日推出的一個(gè)為智能終端提供即時(shí)通信服務(wù)的免費(fèi)應(yīng)用程序，透過(guò)網(wǎng)絡(luò)，其可實(shí)現(xiàn)跨通信運(yùn)營(yíng)商以及操作系統(tǒng)平臺(tái)快速發(fā)送免費(fèi)的語(yǔ)音、視頻、圖片以及文字。政務(wù)微信，是指各級(jí)政府及其相關(guān)部門(mén)在微信平臺(tái)上開(kāi)設(shè)的包括訂閱號(hào)和服務(wù)號(hào)在內(nèi)的公眾號(hào)，使個(gè)人、企業(yè)以及政府工作人員都能快速便捷地接入相關(guān)行政職能部門(mén)的政府信息與業(yè)務(wù)應(yīng)用，使之能隨時(shí)隨地獲取所需的特定信息和服務(wù)*參見(jiàn)騰訊研究院、微信開(kāi)放平臺(tái)：《2015微信政務(wù)民生白皮書(shū)：連接數(shù)據(jù)，服務(wù)民生》。。誠(chéng)如互聯(lián)網(wǎng)媒介在相互作用、大渠道容量、聯(lián)網(wǎng)能力，以及大眾化與個(gè)性化通信能力上與傳統(tǒng)媒體有著本質(zhì)上的區(qū)別[6](P116)，微信平臺(tái)的技術(shù)邏輯首先在于其具有點(diǎn)對(duì)點(diǎn)(peer-to-peer)以及點(diǎn)對(duì)面的傳播優(yōu)勢(shì)。就信息傳導(dǎo)的角度而言，微信能夠直接將信息推送到用戶(hù)端且理論到達(dá)率接近100%，這無(wú)疑有助于滿(mǎn)足民眾對(duì)信息時(shí)效性以及精確性的要求?；谶@樣的優(yōu)勢(shì)，微信平臺(tái)自然就被各級(jí)政府及其部門(mén)作為信息公開(kāi)的主要渠道。也正因?yàn)槿绱耍瑖?guó)務(wù)院辦公廳于2013年10月下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府信息公開(kāi)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切提升政府公信力的意見(jiàn)》，明確將政務(wù)微信與政府網(wǎng)站及新聞發(fā)言人并列為政府信息公開(kāi)的三種重要途徑。據(jù)《2015微信政務(wù)民生白皮書(shū)》統(tǒng)計(jì)顯示，截至2015年8月底，全國(guó)政務(wù)微信公眾號(hào)的總量超過(guò)8.3萬(wàn)個(gè)，平均每個(gè)賬號(hào)的關(guān)注用戶(hù)數(shù)達(dá)3.6萬(wàn)，全面覆蓋全國(guó)31個(gè)省級(jí)行政區(qū)以及334個(gè)地級(jí)行政區(qū)的黨政部門(mén)、直屬事業(yè)單位以及社會(huì)團(tuán)體，連接的領(lǐng)域包括公安、醫(yī)療、黨政、食品藥品監(jiān)督管理、交通、教育等。此外，在中央與基層這兩端，國(guó)務(wù)院部委一級(jí)的微信公眾號(hào)擁有率超過(guò)40%，縣鄉(xiāng)級(jí)政府的開(kāi)通率則為50%以上[6](P116)。

政務(wù)微信對(duì)于政府信息公開(kāi)而言，更多地體現(xiàn)為一種全新的輸出和表現(xiàn)形式；在某種程度上，其所具有技術(shù)性?xún)?yōu)勢(shì)滿(mǎn)足了民眾對(duì)于政府信息公開(kāi)3.0版本的“看得到、聽(tīng)得懂、能監(jiān)督”的要求與期待，具體而言：首先，較之于傳統(tǒng)政務(wù)體系中的信息公開(kāi)，政務(wù)微信的最大優(yōu)勢(shì)在于其移動(dòng)便攜屬性能讓民眾隨時(shí)隨地獲取政府信息，其在信息的可達(dá)性上優(yōu)勢(shì)明顯；其次，微信特有的對(duì)講功能，以及圖片、文字、聲音、視頻等新媒體傳播形式，有助于將繁冗、晦澀的官樣話(huà)語(yǔ)以一種民眾更容易接受的表達(dá)方式進(jìn)行信息發(fā)布[1](P256)；在參與度上，微信所具有的強(qiáng)互動(dòng)交互功能，可使民眾快捷、便利地進(jìn)行實(shí)時(shí)的評(píng)論、咨詢(xún)、問(wèn)詢(xún)以及投訴等監(jiān)督行為，這無(wú)疑為公眾表達(dá)訴求、參政議政提供新的途徑。由此可見(jiàn)，透過(guò)政務(wù)微信這一數(shù)據(jù)平臺(tái)的中介，中國(guó)政府信息公開(kāi)邁入3.0版本時(shí)代在理論上并不成問(wèn)題。更為重要的是，政務(wù)微信在政府信息的可達(dá)性、易理解性以及可監(jiān)督性等三個(gè)維度上的真實(shí)表現(xiàn)都甚為理想。據(jù)《互聯(lián)網(wǎng)+：微信政務(wù)民生白皮書(shū)》顯示，經(jīng)用戶(hù)滿(mǎn)意度調(diào)查，微信政務(wù)在上述三個(gè)方面的滿(mǎn)意度均超過(guò)80%*2015年3月，騰訊研究員在線(xiàn)發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷以了解用戶(hù)對(duì)政務(wù)微信在可達(dá)性、信息發(fā)布、在線(xiàn)服務(wù)、公眾參與等方面的滿(mǎn)意度。調(diào)查共收回有效問(wèn)卷1053份。。

從理論上，政府部門(mén)應(yīng)對(duì)任何由于新技術(shù)應(yīng)用所帶來(lái)的新服務(wù)方式都不應(yīng)拒絕，因此，在“互聯(lián)網(wǎng)+”尤其是移動(dòng)互聯(lián)技術(shù)的驅(qū)動(dòng)之下，中國(guó)政府信息公開(kāi)正在經(jīng)歷一場(chǎng)工具革命。以微信為代表的移動(dòng)平臺(tái)正在成為政府部門(mén)轉(zhuǎn)變職能、提升電子政務(wù)體系效率的必備手段。誠(chéng)然，微信作為民眾獲取政府信息及政務(wù)服務(wù)的新型入口，著實(shí)提高了資源需求與供給之間的對(duì)接效率，并不斷地優(yōu)化政府與社會(huì)大眾的傳統(tǒng)關(guān)系。遠(yuǎn)不止提升政府信息公開(kāi)的效率，政務(wù)微信所意圖達(dá)到的目標(biāo)還在于構(gòu)建“連接型政府”。聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)部于2011年提出“連接型政府”的概念以描述及評(píng)判服務(wù)型政府的新形態(tài)，并將之分為初級(jí)型、加強(qiáng)型、互動(dòng)型、轉(zhuǎn)型期以及連接型等五個(gè)發(fā)展階段。從內(nèi)容上看，“連接型政府”這一概念實(shí)際上是“透明政府”的更高級(jí)表述，前者的新穎之處不僅在于新興的移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)能夠降低公眾獲取政府信息的門(mén)檻與成本，還要求政府應(yīng)借此之勢(shì)實(shí)現(xiàn)治理理念從“命令式”向“參與式”的轉(zhuǎn)變，以及提升公共服務(wù)的效能等。例如，“連接型政府”的加強(qiáng)型階段的主要特征即為政府必須優(yōu)化信息公開(kāi)的渠道；又如，互動(dòng)型階段則要求政府增加與民眾互動(dòng)的渠道，應(yīng)用多元化媒體(如地圖、視頻、社交網(wǎng)絡(luò)等)，通過(guò)移動(dòng)媒介發(fā)布預(yù)警信息；再如，連接型政府的終極表現(xiàn)在于積極回應(yīng)市民需求，緊密連接后臺(tái)基礎(chǔ)設(shè)施，內(nèi)部數(shù)據(jù)打通，使市民最大限度地參與政府決策?；谏鲜鰳?biāo)準(zhǔn)，政務(wù)微信將在既有的政府信息公開(kāi)功能的基礎(chǔ)上疊加大量的政務(wù)服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目，以求滿(mǎn)足不同的公眾需求，聚合并承載更多的社會(huì)價(jià)值。

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[責(zé)任編輯 劉馨元]

2016-12-19

鄧凱，香港城市大學(xué)法律學(xué)院教師，法學(xué)博士，研究方向：憲法及權(quán)利理論、香港基本法、行政資訊公開(kāi)制度。

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