楊連專

(河南科技大學(xué) 法學(xué)院，河南 洛陽 471023)

【法壇論衡】

論權(quán)力約束的法律路徑

楊連專

(河南科技大學(xué) 法學(xué)院，河南 洛陽 471023)

權(quán)力運(yùn)行中都有異化的傾向，其機(jī)理在于權(quán)力主體與權(quán)力運(yùn)行主體的分離以及權(quán)力的支配性、工具性等自然屬性。構(gòu)建規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的法律機(jī)制是遏制權(quán)力異化的關(guān)鍵所在，其基本路徑在于界定權(quán)力邊界、明確權(quán)力內(nèi)容、設(shè)置運(yùn)行程序、公開運(yùn)行過程、嚴(yán)格責(zé)任落實(shí)。

權(quán)力約束；權(quán)力異化；法律路徑

權(quán)力的工具屬性和擁有權(quán)力者的自私屬性決定了權(quán)力被濫用的可能性。權(quán)力失去約束，在運(yùn)行中就很容易脫離正常的軌道，偏離既定的目標(biāo)，甚至走到設(shè)定權(quán)力目的的反面，這就是權(quán)力的異化。權(quán)力異化輕則為官不為、濫用職權(quán)，重則徇私枉法、以權(quán)謀私。十八大以來，黨和國家加大懲腐肅貪力度，大批問題官員應(yīng)聲落馬，法治反腐取得了積極成效，贏得了民心，也贏得了完善制度的時間。反思社會轉(zhuǎn)型期，權(quán)力腐敗之所以不斷滋生蔓延，其癥結(jié)就在于權(quán)力運(yùn)行中欠缺規(guī)范和約束，僅靠事后監(jiān)督無法阻卻權(quán)力異化，以至于權(quán)力運(yùn)行中時常失范，乃至于滋生腐敗。因此，筆者從權(quán)力異化現(xiàn)象著手，逐步分析其背后的深層原因，并依此為據(jù)探討權(quán)力約束的法律路徑，以期對權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行有些許裨益。

一、異化傾向是權(quán)力運(yùn)行的本能

(一)權(quán)力異化的屬性

異化是指人類社會發(fā)展到一定歷史階段，主體創(chuàng)造的對象——客體，反過來控制、支配、統(tǒng)治主體，是主體與客體關(guān)系的顛倒。作為哲學(xué)范疇，異化反映的是一種主客體之間的對抗性關(guān)系，即基于復(fù)雜原因，事物出現(xiàn)了不同于原物的質(zhì)變，并基于該變化形成與原物的對抗關(guān)系[1]。權(quán)力異化是指權(quán)力喪失了原來的質(zhì)的規(guī)定性，而在其本體上產(chǎn)生了與自身相矛盾的對立力量[2]。辯證唯物主義原理告訴我們，任何事物的變化都是基于內(nèi)外因共同作用的結(jié)果，就權(quán)力異化而言，“無論是何種公共權(quán)力，從其產(chǎn)生之時起，就存在著否定這種權(quán)力公共性的異化力量”[3]。在權(quán)力運(yùn)行過程中，矛盾的次要方面在適宜的外部條件作用下，不斷壯大，進(jìn)行量的積累，以至于發(fā)生質(zhì)變，成為異己的力量。所以，權(quán)力異化的基本屬性，就是其自身矛盾隨著主客觀條件的不斷改變而發(fā)展變化的結(jié)果。

(二)權(quán)力異化的機(jī)理

第一，權(quán)力的支配性、工具性等固有屬性是權(quán)力異化的內(nèi)在根據(jù)。權(quán)力本身具有控制他人人身和物質(zhì)資源的能力，因此支配性、工具性從來就是權(quán)力的固有屬性。對此，彼得·布勞深刻指出，權(quán)力就是個人或群體將其意志強(qiáng)加于他人的能力，盡管會有反抗，但這些人或群體也可以通過威懾這樣做[4]。馬克思、恩格斯認(rèn)為，公共權(quán)力究其實(shí)質(zhì)就是以公共性為表象的階級的權(quán)力，公共權(quán)力總是掌握在統(tǒng)治階級手中，當(dāng)權(quán)者憑借著特殊的結(jié)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)和維護(hù)自己的統(tǒng)治。表述盡管不盡相同，但兩者無疑都深刻揭示了權(quán)力的工具性，尤其是支配性的本質(zhì)屬性，清楚地告訴人們權(quán)力從產(chǎn)生的時刻起就內(nèi)含了侵犯性的“基因”。事實(shí)上，也正是這種侵犯性或稱之為支配性，權(quán)力才天然地在其內(nèi)部植下了異化的種子。權(quán)力主體與權(quán)力對象之間存在力量上的不對等性，才能使權(quán)力主體在物質(zhì)和社會能力等諸方面處于絕對優(yōu)勢，權(quán)力的社會目的——控制他人或社會才能達(dá)到[5]。掌握權(quán)力的個人或組織如果要在國家和社會管理中全面徹底貫徹其自身意志，客觀上就必須充分利用自身的強(qiáng)勢地位，以達(dá)到對權(quán)力對象的絕對性支配，有時甚至根本無視權(quán)力的正當(dāng)性基礎(chǔ)。正如馬克斯·韋伯指出的那樣，根本而言，權(quán)力就是一個行動者所擁有的不顧反對而貫徹自己意志的可能性，不管這種可能性所依據(jù)的基礎(chǔ)是什么，而一旦如此，權(quán)力的異化也就無可避免[6]。

第二，人的理性不足是權(quán)力異化的人為誘因。人是理性的個體，但同時又都具有自私的本性，從古至今概莫能外。正如亞當(dāng)·斯密在其著名的經(jīng)濟(jì)人與道德人理論中指出的那樣，人既具有利他的道德人屬性，又具有利己的經(jīng)濟(jì)人屬性。但問題是人的本性是利己的，趨利避害是支配人類行為的根本法則，因此在其人格體中，利己的經(jīng)濟(jì)人總是不斷地戰(zhàn)勝他的道德人。即便有人能對所有一切都了如指掌，但在其獲得了絕對控制國家的職務(wù)和能力后，也會迅速變得不可一世。此時，他決不可能把一生完全奉獻(xiàn)給社會福利，也不可能把私人的利益完全擺在公共利益之后， 他的人性總是驅(qū)使他更關(guān)注自己的利益[7]。由此可知，正是由于人的理性不足及私欲膨脹，掌握公共權(quán)力的當(dāng)權(quán)者本身也就成為了權(quán)力異化的重要誘因。

第三，監(jiān)督與約束機(jī)制不完善是權(quán)力異化的制度因素。權(quán)力不僅體現(xiàn)了權(quán)力主體對權(quán)力客體的支配與服從關(guān)系，還具有強(qiáng)制性、工具性及自我擴(kuò)張性等特征[8]，即權(quán)力主體可以基于其自身的優(yōu)勢地位，或支配他人使其做出改變，或使他人服從自己。權(quán)力的本性決定了其在運(yùn)行中不愿受到任何約束，顯得我行我素。那么，當(dāng)“任性”的權(quán)力失去規(guī)范的約束，沒有路徑指引和目的定位時，突破原有的邊界，偏離既定的方向，繼而導(dǎo)致權(quán)力的非公共行使就成為必然[9]。權(quán)力雖然是人們基于平等社會契約讓渡的結(jié)果，但由于受社會歷史條件制約，權(quán)力本身又不可能由全體人民直接共同行使，而要由通過選舉產(chǎn)生的代表具體實(shí)施，尤其是在代議民主制的現(xiàn)代化國家中，由于通常采取間接民主制，這樣就不可避免地將人民與權(quán)力之間的直接關(guān)系轉(zhuǎn)變成間接關(guān)系，即在人民與權(quán)力之間出現(xiàn)了中間環(huán)節(jié)。這樣一來，在權(quán)力所有與權(quán)力使用的分離當(dāng)中，任何環(huán)節(jié)出現(xiàn)監(jiān)督失靈，都必然無可避免地導(dǎo)致權(quán)力的隨意擴(kuò)張與恣意尋租，繼而根本上異化變質(zhì)。當(dāng)前我國反腐情勢之所以如此嚴(yán)峻，除了轉(zhuǎn)型時期社會矛盾錯綜復(fù)雜，利益調(diào)整不斷加深之外，重要的原因之一就在于，當(dāng)權(quán)者在行使權(quán)力的過程中因監(jiān)督約束機(jī)制不完善而將原本服務(wù)公益的權(quán)力變成了謀取自身利益的工具，進(jìn)而導(dǎo)致普遍的權(quán)力失范現(xiàn)象發(fā)生。

二、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行是遏制權(quán)力異化傾向的關(guān)鍵

基于權(quán)力內(nèi)在的矛盾屬性，權(quán)力在運(yùn)行的過程中，只要具備適宜的主客觀條件，異化的“種子”就會復(fù)活，侵害的本性就可能膨脹，以至于信馬由韁為所欲為，偏離為人民服務(wù)的目標(biāo)，而成為侵害人民利益的“禍害”。遏制權(quán)力異化的途徑很多，如分權(quán)、限權(quán)、監(jiān)督、制約以及對權(quán)力行使者進(jìn)行道德教化等。這些方法在權(quán)力運(yùn)行實(shí)踐中，都發(fā)揮了程度不同的作用，但由于社會制度以及人文環(huán)境的不同，有些根本就不適宜我國的現(xiàn)狀，如分權(quán)制衡；有些作用十分有限，如對主體進(jìn)行道德教化。筆者認(rèn)為，權(quán)力運(yùn)行是實(shí)現(xiàn)權(quán)力目的的基礎(chǔ)，過度的制衡不利于權(quán)力功能的有效發(fā)揮，監(jiān)督運(yùn)行又過于滯后，不利于有效預(yù)防權(quán)力的濫用，道德教化雖然能夠內(nèi)化為權(quán)力自律，但又過于脆弱和緩慢。所以，認(rèn)真研究權(quán)力的本性和異化的規(guī)律，通過規(guī)范權(quán)力，制定權(quán)力的運(yùn)行路徑、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則、程序、方式、責(zé)任等，使其在規(guī)范的“籠子”里運(yùn)行，不失為遏制權(quán)力異化的關(guān)鍵。權(quán)力運(yùn)行本身與權(quán)力目標(biāo)、權(quán)力運(yùn)行規(guī)范之間密切相關(guān)，因此強(qiáng)化權(quán)力約束必須對權(quán)力運(yùn)行、權(quán)力目標(biāo)及二者之間的關(guān)系進(jìn)行深入探討。

(一)權(quán)力運(yùn)行是實(shí)現(xiàn)權(quán)力目標(biāo)的手段

公共性是權(quán)力的重要特征，公共利益的維護(hù)與實(shí)現(xiàn)是公共意志的“最大公約數(shù)”[10]。因此，作為源自并凝集和體現(xiàn)公共意志的重要力量，權(quán)力應(yīng)當(dāng)以公共利益的維護(hù)與實(shí)現(xiàn)作為自身運(yùn)行的最高目標(biāo)和終極追求[11]。對此，無論社會契約論者，還是經(jīng)典馬克思主義論者都有深刻論述。社會契約論者認(rèn)為，在自然狀態(tài)下，不利于人類生存的種種障礙力量已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了單個人為了生存所能運(yùn)用的力量，原始狀態(tài)便無法再繼續(xù)維持，并且人類如果不改變其生存方式將會歸于消滅。于是為了生存的需要，人們便通過簽訂契約讓渡部分權(quán)利形成國家權(quán)力的方式來避免沖突與紛爭，以使人們能夠像以往一樣地自由[12]。由此可見，在社會契約論者看來，國家權(quán)力的來源僅在于個人權(quán)利，并且其唯一功能和目的就是維護(hù)公共利益，即保障每一個個人都能夠像以往一樣地自由。經(jīng)典馬克思主義論者雖然在權(quán)力來源上持不同立場，但在權(quán)力的目標(biāo)追求上也持完全相同的主張。例如馬克思主義認(rèn)為，就基本來源而言，雖然公共權(quán)力既不是某種神秘的外在力量的賜予，也不是權(quán)利讓渡的結(jié)果，而是來源于人民，但其根本目的在于維護(hù)和實(shí)現(xiàn)社會公共利益。事實(shí)上，在當(dāng)代民主社會，一切權(quán)力都是公權(quán)力，因此都應(yīng)當(dāng)服務(wù)于公共利益而非狹隘的集團(tuán)利益或個人利益。但正如“徒法不足以自行”一樣，縱然權(quán)力的終極目的在于人的自由與全面發(fā)展，運(yùn)行目標(biāo)是公共利益，但客觀上這種善的結(jié)果的實(shí)現(xiàn)又必須借助于權(quán)力自身的科學(xué)運(yùn)行。因?yàn)闄?quán)力本身無所謂是非善惡，只是國家治理的基本工具與手段，所以即便其行使總是以公共利益的維護(hù)與實(shí)現(xiàn)為目的，并且該種追求構(gòu)成了權(quán)力運(yùn)行的內(nèi)在動力，使權(quán)力主體的支配意志不斷轉(zhuǎn)化為支配權(quán)力對象的行為[8]，但如果沒有權(quán)力運(yùn)行的規(guī)則、程序、形式、標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任，那么維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益的終極目標(biāo)也就無從談起。權(quán)力目標(biāo)與權(quán)力運(yùn)行兩者之間顯然是目的與手段關(guān)系，前者的實(shí)現(xiàn)必須依賴后者的科學(xué)運(yùn)行，這既是權(quán)力本身的工具屬性使然，也是權(quán)力運(yùn)行現(xiàn)象的客觀規(guī)律所在。

(二)權(quán)力運(yùn)行規(guī)范是權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)則

權(quán)力目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)依賴于權(quán)力運(yùn)行，權(quán)力運(yùn)行規(guī)范是權(quán)力所有人制定或確認(rèn)的、保證權(quán)力運(yùn)行目的實(shí)現(xiàn)的準(zhǔn)則、程序、形式和標(biāo)準(zhǔn)。因而，權(quán)力運(yùn)行過程越規(guī)范，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益的目標(biāo)就越順利。但是，基于權(quán)力運(yùn)行中的異化傾向，以公共利益為目標(biāo)設(shè)置的公共權(quán)力在運(yùn)行過程中時常淪為一些公職人員謀取私利的工具，導(dǎo)致普遍的權(quán)力運(yùn)行失范現(xiàn)象發(fā)生[13]，所以，為了公共利益的維護(hù)與實(shí)現(xiàn)這一最高目標(biāo)，強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行規(guī)范，為權(quán)力運(yùn)行構(gòu)建清晰的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則、路徑、方式、程序、責(zé)任就顯得十分必要和迫切。具體而言，第一，強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行規(guī)范是社會情勢發(fā)展變化的必然結(jié)果。在專制社會，由于所有權(quán)力都集中于最高統(tǒng)治者一人手中，作為被統(tǒng)治的對象，廣大人民始終處于權(quán)力客體地位，因此該種情形下必然難以杜絕權(quán)力的恣意妄為，所謂權(quán)力的運(yùn)行規(guī)范自然也無從談起。但現(xiàn)代社會早已實(shí)現(xiàn)了從身份到契約的根本性轉(zhuǎn)變，人的出身不再是獲取權(quán)力的主要途徑，廣大人民也實(shí)現(xiàn)了從權(quán)力客體到權(quán)力主體的回歸，該種情形下就必須強(qiáng)調(diào)權(quán)力的運(yùn)行規(guī)范，用規(guī)范來約束權(quán)力濫用，確保契約社會的重心從權(quán)力本位走向權(quán)利本位。第二，強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行規(guī)范是確保權(quán)力正當(dāng)性的客觀要求。馬克思主義認(rèn)為權(quán)力來源于人民，人民是歷史的創(chuàng)造者，是社會變革的決定力量，因此任何公共權(quán)力的行使與運(yùn)行客觀上都必須服務(wù)于民眾，惟其如此決策才能獲得民眾支持，得到良好實(shí)施，政府職責(zé)也才能高效履行，否則就會從根本上喪失正當(dāng)性基礎(chǔ)，既難以獲得民意認(rèn)同，也會誘發(fā)新的社會矛盾危及社會和諧。第三，強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行規(guī)范是提高權(quán)力運(yùn)行效率的實(shí)踐需要?，F(xiàn)代社會，基于社會管理的需要，權(quán)力被分配給多個機(jī)關(guān)，各權(quán)力主體依照職責(zé)權(quán)限各司其職、各負(fù)其責(zé)，共同完成社會治理任務(wù)。但是，各權(quán)力主體之間的權(quán)力邊界并不總是清晰明確，職責(zé)也并非總是涇渭分明，交叉、重疊、模糊難以避免，該種情形下，如果缺乏明確的權(quán)力運(yùn)行規(guī)范，那么在權(quán)力的運(yùn)行過程當(dāng)中就難免相互扯皮、相互推諉，進(jìn)而導(dǎo)致權(quán)力運(yùn)行效率大幅下降[14]。因此，立足行政權(quán)力高效運(yùn)行的基本立場，可以說強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行規(guī)范也是切實(shí)提高行政效率的必然要求。

三、法律規(guī)范是權(quán)力運(yùn)行的硬約束

(一)權(quán)力運(yùn)行的軟約束與硬約束

權(quán)力異化傾向是權(quán)力運(yùn)行過程中的本能行為，凡權(quán)力存在之處，只要不對其進(jìn)行規(guī)范，運(yùn)行中都會產(chǎn)生或多或少的濫用。所以，限制權(quán)力濫用，避免權(quán)力運(yùn)行中的異化，提高權(quán)力運(yùn)行的合理性、科學(xué)性，將權(quán)力異化控制在合理范圍內(nèi)則是現(xiàn)代社會治理的重中之重[5]。對權(quán)力進(jìn)行約束素來有軟約束與硬約束之不同路徑。前者主要指權(quán)力的道德約束，在具體內(nèi)容上著重強(qiáng)調(diào)掌權(quán)者的道德修養(yǎng)，重視其內(nèi)在修為，試圖通過掌權(quán)者的自我修煉、自我重塑達(dá)到內(nèi)圣而外王。后者則主要指權(quán)力的法律約束，在具體內(nèi)容上著重強(qiáng)調(diào)權(quán)力分立與民主憲政，重視權(quán)力的規(guī)范治理，積極倡導(dǎo)法律之外無特權(quán)，法律之上無權(quán)威。從比較法律文化的視角看，東方社會歷來推崇道德的軟約束路徑。以我國為例，無論古代社會修身齊家治國平天下的格式套路，還是把依法治國與以德治國緊密結(jié)合起來的治國方略，無不著力強(qiáng)調(diào)權(quán)力主體內(nèi)心凈化與道德覺醒的重大作用。西方社會則偏重法律的硬約束路徑，在其看來，如同權(quán)力本能具有異化的傾向一樣，人天生也具有理性不足的弱點(diǎn)，人若是天使，就不要任何政府，而如果是天使統(tǒng)治人，也就不需要對政府有任何內(nèi)在或外來的控制[15]。正是由于理想人格并不存在，所以在權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范約束上必須著眼于外在制度建設(shè)而非當(dāng)權(quán)者的內(nèi)心修為。客觀而論，由于兩種約束路徑分別產(chǎn)生于不同背景，并根植于各自的社會文化語境，所以從橫向比較的視角上看，發(fā)揮作用的側(cè)重點(diǎn)和實(shí)效各有千秋。但如果立足人類政治歷史視角，可清晰看到道德軟約束路徑存在明顯不足。首先，道德倫理因只關(guān)注人的內(nèi)在德行而極具流變性。軟約束路徑注重在人的內(nèi)在教化上下功夫，強(qiáng)調(diào)人的主觀世界改造，進(jìn)而在“內(nèi)圣”的基礎(chǔ)上達(dá)到“外王”的效果。但是，倫理道德畢竟只是一種內(nèi)在觀念、意識，因此根本上難以克服流變的弊端，實(shí)踐中也不易客觀把握。其次，道德約束的作用十分有限。作為約束權(quán)力運(yùn)行的重要途徑，道德約束的基本進(jìn)路在于著力提升權(quán)力主體的道德境界，保障權(quán)力運(yùn)行的道德取向，進(jìn)而從源頭上遏制權(quán)力腐敗[16]。但人類本身也存在局限，天生理性不足，并且欲望的黑洞無邊無際，因此，僅僅靠強(qiáng)調(diào)當(dāng)權(quán)者自律及道德約束，便想要給奔騰如脫韁野馬般的權(quán)力套上韁繩事實(shí)上成效必然微乎其微。再次，道德約束也并非總是可靠。道德約束的基本邏輯與出發(fā)點(diǎn)是道德完善的人會正確行使手中的權(quán)力，但人類的政治歷史進(jìn)程清楚地告訴我們，濫用權(quán)力并非道德水準(zhǔn)低下者的專利，道德高尚的當(dāng)權(quán)者同樣具有濫用權(quán)力的可能，并且鑒于其強(qiáng)大的道德感召力，一旦濫用權(quán)力，對社會造成的實(shí)際危害較道德低下的當(dāng)權(quán)者因以權(quán)謀私而造成的危害還要嚴(yán)重。

(二)法律規(guī)范約束權(quán)力運(yùn)行的必要性

在規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的實(shí)踐中，基于道德約束的軟弱和責(zé)任的不確定性，為了確保權(quán)力的高效廉潔運(yùn)行，具有確定性、規(guī)范性和強(qiáng)制性的法律約束，便成為約束權(quán)力“任性”的關(guān)鍵。首先，國家的工具性使然。正如經(jīng)典馬克思主義論者指出的那樣，國家權(quán)力從來是不自洽的，它不過是一個工具而已。而作為權(quán)力主體，國家也有著自身的特殊利益，并且為了實(shí)現(xiàn)該利益，又具有突破社會公仆的角色而成為社會主宰的傾向，基于此就必須通過法律為國家權(quán)力的行使劃定合理邊界。其次，保障國民自由的需要。自由不僅是人的基本特征，是人之所以為人的標(biāo)志，也是人的本質(zhì)所在，自由之于人，就如同空氣之于火一樣，離開它就會灰飛煙滅、奄奄一息?，F(xiàn)實(shí)中，對自由的最大威脅不是來自個人，而是來自政府權(quán)力，尤其是當(dāng)公共權(quán)力為了個人或集團(tuán)的私利而運(yùn)行時，自由便更面臨著慘遭肢解或被吞噬的危險。因此，為了保障國民的基本自由，也必須用法律規(guī)范權(quán)力。

對我國而言，當(dāng)前強(qiáng)調(diào)法律規(guī)范是約束權(quán)力運(yùn)行的關(guān)鍵，除上述兩方面原因之外，還有自身的特殊理由。其一，蕩滌長期以來人治傳統(tǒng)影響的客觀需要。人治傳統(tǒng)在我國有著深遠(yuǎn)的影響，2 000多年前孔子就提出“為政在人”“其人存，則其政舉，其人亡，則其政息”。隨著歷史變革，雖然法治早已成為我國國家及社會治理的重要方略，但人治傳統(tǒng)的影響并未因此徹底根除，權(quán)大于法，以權(quán)壓法等現(xiàn)象還時有發(fā)生，既嚴(yán)重削弱了法治權(quán)威，也給社會治理及國民權(quán)利與自由造成了嚴(yán)重侵害。其二，社會轉(zhuǎn)型期防止權(quán)力異化的現(xiàn)實(shí)所需。我國當(dāng)前正處于一個新舊體制相互交替的社會轉(zhuǎn)型時期，不僅社會矛盾叢生，權(quán)力運(yùn)行過程也不盡規(guī)范，一些權(quán)力主體為了實(shí)現(xiàn)自身的特殊利益，往往傾向于突破權(quán)力的運(yùn)行邊界，不僅嚴(yán)重影響權(quán)力運(yùn)行的科學(xué)性，而且嚴(yán)重侵害權(quán)力相對方的合法權(quán)益，誘發(fā)新的社會矛盾，影響社會和諧。強(qiáng)調(diào)法律規(guī)范是約束權(quán)力運(yùn)行的關(guān)鍵，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，正是防止社會轉(zhuǎn)型時期權(quán)力異化的現(xiàn)實(shí)所需。其三，提高權(quán)力運(yùn)行科學(xué)性的必然要求。權(quán)力運(yùn)行是實(shí)現(xiàn)權(quán)力目標(biāo)的重要手段，且公共權(quán)力越強(qiáng)大，客觀上也就越有利于國家與社會治理，現(xiàn)代社會基于管理的需要，權(quán)力對國民生活的調(diào)節(jié)正進(jìn)入前所未有的深度與廣度。但在調(diào)整社會生活的過程中，一旦出現(xiàn)濫用權(quán)力，任意決策，那么就不僅直接影響權(quán)力運(yùn)行自身的科學(xué)性，而且根本上也不利于實(shí)現(xiàn)社會的有序治理。所以，立足提高權(quán)力運(yùn)行科學(xué)性視角，也必須強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行的法律約束。

四、約束權(quán)力的法律路徑

傳統(tǒng)理論一直強(qiáng)調(diào)的是權(quán)力的監(jiān)督與制約，但是，基于監(jiān)督的滯后性、不平等性，監(jiān)督對權(quán)力的約束十分有限。制約的本質(zhì)是分權(quán)，基于社會制度的不同，分權(quán)制衡并不是十分適應(yīng)中國的現(xiàn)實(shí)，而通過法律規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行，有效約束權(quán)力，使其既不能偏離權(quán)力的目的，又不能脫離權(quán)力運(yùn)行的軌道，就有了十分重要的意義。 法律對權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范主要是通過界定邊界、明確內(nèi)容、設(shè)置程序、公開過程、嚴(yán)格責(zé)任來完成的。

(一)界定權(quán)力邊界

異化是在權(quán)力運(yùn)行中產(chǎn)生的，如果權(quán)力配置邊界模糊，不僅不能為權(quán)力異化的克服提供前置性規(guī)范，反而會對權(quán)力異化推波助瀾。從權(quán)力配置的應(yīng)然狀態(tài)看，任何公共權(quán)力的配置都應(yīng)當(dāng)邊界清晰，權(quán)責(zé)明確，這是權(quán)力運(yùn)行規(guī)范化、科學(xué)化的當(dāng)然要求。但從當(dāng)前權(quán)力配置的實(shí)然狀態(tài)看，公共權(quán)力的配置卻并非總是涇渭分明，權(quán)力結(jié)構(gòu)的科學(xué)性及運(yùn)行效率也因此受到極大影響，無論著眼于提高權(quán)力配置的科學(xué)性，還是著眼于權(quán)力運(yùn)行效率，也都有必要科學(xué)界定權(quán)力的合理邊界。

科學(xué)界定權(quán)力邊界就要做到以下幾個方面：第一，要以法律為依據(jù)。初次的權(quán)力配置是以憲法為其載體的，如立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)等，在憲法中都有明確的規(guī)定。再次的具體權(quán)力配置，就有相關(guān)的法律根據(jù)憲法原則進(jìn)行設(shè)置，如行政機(jī)關(guān)的處罰權(quán)、強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)、行政許可權(quán)等。因此，界定權(quán)力邊界必須嚴(yán)格遵守權(quán)力法定原則，在法律授權(quán)的范圍內(nèi)依法對法定權(quán)力進(jìn)行科學(xué)劃分，只有這樣才可能有效避免權(quán)力間的不當(dāng)交叉、重復(fù)，厘清其合理邊界。第二，要以建立合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)為目標(biāo)。權(quán)力的運(yùn)行規(guī)則既需要授權(quán)者遵守, 也需要用權(quán)者遵守，因而只有建立科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，才能從根本上克服授權(quán)者的恣意與用權(quán)者的任性，確保權(quán)力運(yùn)行協(xié)調(diào)順暢[17]。第三，要以權(quán)利制約權(quán)力為基本原則。任何權(quán)力，只有在尊重和保障人權(quán)的前提下才能獲得正當(dāng)性[18]。劃定權(quán)力邊界也必須堅(jiān)持權(quán)利制約權(quán)力的基本原則，惟其如此才能保證配置出來的權(quán)力真正符合保障國民合法權(quán)益的基本要求。

(二)明確權(quán)力內(nèi)容

強(qiáng)化權(quán)力的法律約束，客觀上也必須明確權(quán)力的基本內(nèi)容，原因有以下幾個方面：其一，避免權(quán)力沖突的需要?，F(xiàn)代社會，由于公共權(quán)力被眾多權(quán)力機(jī)關(guān)分別行使，各權(quán)力主體依法各自行使權(quán)力，履行不同職責(zé)，那么要實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行科學(xué)化，就必須明確權(quán)力的基本內(nèi)容，因?yàn)橹挥羞@樣才能有效避免各權(quán)力主體之間權(quán)限的交叉與重合，避免權(quán)力沖突，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)權(quán)力的有序運(yùn)行及社會的高效治理。其二，加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督的需要。強(qiáng)化監(jiān)督是防止權(quán)力異化的重要路徑，而監(jiān)督權(quán)力則又必須以明確權(quán)力內(nèi)容為前提。權(quán)力不明確、不具體，社會民眾無從知曉，對權(quán)力進(jìn)行有效監(jiān)督也就形同虛設(shè)。為了更加方便人民對權(quán)力的監(jiān)督，我國政府正在加緊推行權(quán)力清單制度。所謂權(quán)力清單制度，就是政府及其部門在全面梳理所行使的公共權(quán)力的基礎(chǔ)上，依法科學(xué)界定每個部門、崗位的職責(zé)與權(quán)限，并將職權(quán)目錄、實(shí)施主體、相關(guān)法律依據(jù)、具體辦理流程等以清單方式進(jìn)行列舉和圖解，同時公之于眾。當(dāng)前，政府權(quán)力清單制度推行的基本程序主要有三：第一，全面厘清政府權(quán)力的底數(shù)，“摸清家底”；第二，編制權(quán)力目錄和優(yōu)化權(quán)力流程，確保權(quán)力只能在依法賦予的職責(zé)和權(quán)限之內(nèi)運(yùn)行，做到清單之外無職權(quán)；第三，根據(jù)權(quán)力清單推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部優(yōu)化整合，加快政府職能轉(zhuǎn)變。

(三)設(shè)置權(quán)力運(yùn)行程序

權(quán)力運(yùn)行是個復(fù)雜的過程，因而就需要對這個過程的每一個步驟、環(huán)節(jié)、方式進(jìn)行明確的規(guī)范，這就是權(quán)力運(yùn)行程序。社會控制的健康與否不取決于權(quán)力的強(qiáng)弱[19]，而取決于權(quán)力運(yùn)行是否正常，而權(quán)力按既定的程序運(yùn)行就是最正常的規(guī)范運(yùn)行。法律控權(quán)可分為實(shí)體控權(quán)和程序控權(quán)。程序是權(quán)力運(yùn)行的生命，程序控權(quán)是法律控權(quán)的一大特點(diǎn)，同時也是一大優(yōu)點(diǎn)。程序法具有獨(dú)立于實(shí)體法的價值，程序法的實(shí)質(zhì)是政治、經(jīng)濟(jì)和社會管理的非人情化，其一切布置都是為了限制恣意、專橫和過度裁量。它是一種全新的控權(quán)模式，尤其是在行政權(quán)運(yùn)行領(lǐng)域，程序控權(quán)模式已成為當(dāng)今世界潮流。沒有程序控權(quán)，法律控權(quán)就會變成一句空話。程序是權(quán)力行使之程序，是對權(quán)力運(yùn)行各環(huán)節(jié)包括權(quán)力授予、權(quán)力行使、權(quán)力制約和權(quán)力監(jiān)督的規(guī)制[20]。

程序是一個確保程序正義得以實(shí)現(xiàn)的積極過程，伴隨著公開與平等、抗辯與交涉、分化與制衡的博弈。權(quán)力只要進(jìn)入了程序運(yùn)作，恣意妄為就會遇到制度障礙。任何專橫、恣意的權(quán)力在正當(dāng)程序過程中都無立足之地[21]。黨的十八屆四中全會報告明確要求，對重大問題的決策，必須依程序進(jìn)行。這個程序包括公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定。這個程序性的規(guī)定，就使得重大決策權(quán)的行使具有了規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，阻止了權(quán)力的專橫和獨(dú)斷，也保證了權(quán)力運(yùn)行中偏離正義目標(biāo)。

(四)公開權(quán)力運(yùn)行過程

防止權(quán)力異化還必須公開權(quán)力運(yùn)行過程，讓權(quán)力在陽光下行使。其一，陽光是最好的防腐劑，只有公開權(quán)力的運(yùn)行過程，增強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行的透明性，才能避免“暗箱操作”，防止腐敗的發(fā)生。黨的十八大明確提出要積極推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行公開化、規(guī)范化工作，完善黨務(wù)公開、政務(wù)公開、司法公開及各領(lǐng)域辦事公開制度，切實(shí)保障人民監(jiān)督權(quán)利的充分行使，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。其二，公開權(quán)力運(yùn)行是民主政治的必然要求。我國是人民民主專政的社會主義國家，其區(qū)別于專制政治的根本不同就在于人民當(dāng)家作主，為人民服務(wù)也就成為一切權(quán)力行使的唯一出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)，該種情形下當(dāng)然應(yīng)強(qiáng)調(diào)權(quán)力的運(yùn)行過程向人民公開。只有這樣才能真正體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的民主本質(zhì)，也才能使權(quán)力運(yùn)行本身真正獲得廣泛的民眾支持。

權(quán)力運(yùn)行公開主要包括以下三個層面：其一是國家權(quán)力運(yùn)行的公開，即一切國家權(quán)力的行使都必須在公眾視野下進(jìn)行，實(shí)行陽光政治。對此，正如黨的十八屆四中全會提出的那樣，要堅(jiān)持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，積極推進(jìn)決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開。其二是官員權(quán)力行為的公開，即那些接受人民委托行使國家權(quán)力的公職人員的施政活動要向人民公開。其三是權(quán)力運(yùn)行信息的公開。既然一切權(quán)力來源于人民，人民是權(quán)力的授予者，那么反映權(quán)力運(yùn)行實(shí)際狀況的一切政務(wù)信息，當(dāng)然也是公共資源，屬于民眾知情權(quán)范疇[22]。既然如此，那么各權(quán)力主體在行使權(quán)力的過程中就應(yīng)當(dāng)及時通過各種途徑向社會公布權(quán)力運(yùn)行信息，只有這樣也才能切實(shí)保障廣大民眾的知情權(quán)，真正維護(hù)其權(quán)力的主人翁地位。

(五)嚴(yán)格責(zé)任落實(shí)

約束權(quán)力運(yùn)行、防止權(quán)力異化，除了上述基本路徑外，還必須嚴(yán)格責(zé)任落實(shí)，因?yàn)橹挥袌?jiān)持權(quán)責(zé)同體，才能真正對權(quán)力運(yùn)行形成監(jiān)督制約，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，否則，如果只有權(quán)力沒有責(zé)任，必然無法阻止權(quán)力濫用；而如果只有責(zé)任卻不賦予相應(yīng)權(quán)力，那么責(zé)任最終也無法從根本上落實(shí)，所以必須保持權(quán)力與責(zé)任的同體建構(gòu)。就基本內(nèi)容而言，強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格責(zé)任落實(shí)就要做到以下幾個方面：其一，責(zé)任法定，在對公權(quán)力進(jìn)行規(guī)范的立法中，必須嚴(yán)格責(zé)任規(guī)范，有權(quán)即有責(zé)，有責(zé)即賦權(quán)。其二，嚴(yán)格決策責(zé)任落實(shí)，即對于那些對權(quán)力運(yùn)行負(fù)有決策權(quán)力的當(dāng)權(quán)者，因故意或過失決策而致公共利益造成嚴(yán)重?fù)p害的，要嚴(yán)格依法追究相應(yīng)的決策責(zé)任。其三，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任落實(shí)，明確執(zhí)法責(zé)任機(jī)制，嚴(yán)格責(zé)任承擔(dān)，全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，堅(jiān)決排除對執(zhí)法活動的干預(yù)。其四，嚴(yán)肅責(zé)任落實(shí)過程及后果。問責(zé)本身是個復(fù)雜的動態(tài)過程，不僅包括對行為后果的責(zé)任追究，而且還包含了明確權(quán)責(zé)關(guān)系，預(yù)防不良后果發(fā)生的基本內(nèi)涵[23]?；诖?，嚴(yán)格責(zé)任落實(shí)就不僅要著眼于提高當(dāng)事人的自律意識，還要切實(shí)明確權(quán)責(zé)關(guān)系，增強(qiáng)積極預(yù)防，防范浮于形式、流于過場的消極問責(zé)現(xiàn)象發(fā)生。

權(quán)力異化是權(quán)力自身矛盾隨著主客觀條件的不斷改變而發(fā)展變化的結(jié)果，是權(quán)力運(yùn)行過程中的必然行為。權(quán)力異化有著復(fù)雜的機(jī)理：權(quán)力的支配性、工具性等固有屬性是權(quán)力異化的內(nèi)在根據(jù)；人的理性不足是權(quán)力異化的人為誘因；監(jiān)督機(jī)制不完善是權(quán)力異化的制度因素，而構(gòu)建規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的法律機(jī)制則是遏制權(quán)力異化的關(guān)鍵所在?；诖?，就必須界定權(quán)力邊界、明確權(quán)力內(nèi)容、設(shè)置運(yùn)行程序、公開運(yùn)行過程、嚴(yán)格責(zé)任落實(shí)，惟其如此才能夯實(shí)權(quán)力約束的法律路徑，規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行過程，真正把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的牢籠之中。

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The Legal Path of Power Restriction

YANG Lian-zhuan

(LawSchoolofHenanUniversityofScienceofFechnology,Luoyang471023,China)

All the power in operation has a tendency of dissimilation; the reason is the separation between the body of the power and the subject of the power in operation, as well as the natural property of the power, such as its domination and instrumentality. The key point of restricting the power’s dissimilation is to set up a legal mechanism which normalizes the power’s operation. The fundamental path is to define the power’s boundary, to make sure its contents, to set up an operational procedure, to open the operational process, and to implement strict liability.

power restriction; power dissimilation; legal path

10.15926/j.cnki.hkdsk.2017.02.017

2016-12-24

楊連專(1966— )，男，河南原陽人，教授，西南大學(xué)博士生，主要從事民商法研究。

D909

A

1672-3910(2017)02-0087-07