鳳 艷 李凌寒
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基于新預(yù)算法下高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理的完善途徑
鳳艷李凌寒
(宣城職業(yè)技術(shù)學(xué)院,安徽 宣城 242000)
作為財(cái)政預(yù)算體制內(nèi)的預(yù)算單位之一的高校,必須要適應(yīng)出臺的新預(yù)算法的改革要求,進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)務(wù)預(yù)算管理工作。因此,高校預(yù)算管理對于深化財(cái)政預(yù)算管理有著深遠(yuǎn)的意義,同時(shí),也是規(guī)范高效收支行為,提升高校治理產(chǎn)生重要意義。高校應(yīng)針對在財(cái)務(wù)預(yù)算管理工作中出現(xiàn)的問題,深入探究其原因,并積極適應(yīng)新預(yù)算法的實(shí)施,通過逐步建完善預(yù)算管理制度、完善高校預(yù)算組織機(jī)構(gòu),提高預(yù)算管理水平、編制預(yù)算做到精細(xì)化,實(shí)現(xiàn)預(yù)算活動的全程審計(jì)監(jiān)督、機(jī)動靈活地選取預(yù)算編制方法、加快建設(shè)預(yù)算績效評價(jià)體系等手段完善高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理工作。
新預(yù)算法;高校;財(cái)務(wù)預(yù)算
2014年8月,新預(yù)算法案在全國人大常委會中經(jīng)過投票表決正式通過審議,自2015年元月起開始實(shí)施。本次預(yù)算法的修訂對高校預(yù)算管理工作產(chǎn)生了重大的影響,有效推動了建立公開,健全透明預(yù)算制度,同時(shí)強(qiáng)化預(yù)算的完整性和約束性,將績效與預(yù)算掛鉤執(zhí)行追蹤問效。而在當(dāng)前,很多高職院校財(cái)務(wù)預(yù)算觀念較滯后、財(cái)務(wù)預(yù)算制度和機(jī)制不能很好的適應(yīng)規(guī)模的擴(kuò)張,再加上財(cái)務(wù)人員管理意識不強(qiáng),人員素質(zhì)不高,財(cái)務(wù)管理風(fēng)險(xiǎn)意識薄弱等一系列問題,導(dǎo)致發(fā)生經(jīng)常性的短缺資金,加大了財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn),高校財(cái)務(wù)運(yùn)行不順暢等諸多情況,更進(jìn)一步迫切要求提高高校預(yù)算管理工作,使得高校能健康持續(xù)發(fā)展。
高職院校預(yù)算既包括收支預(yù)算兩塊,引導(dǎo)高校收入和控制開支,也可以用來衡量高校事業(yè)發(fā)展情況和管理水平高低。預(yù)算管理的具體內(nèi)容涵蓋了從編制、審批到執(zhí)行、調(diào)整及分析各個(gè)環(huán)節(jié)。在堅(jiān)持科學(xué)民主、依法理財(cái)?shù)脑瓌t下,高校在預(yù)算編制過程取得了一定的成績,但存在預(yù)算管理的涉及面不完整,執(zhí)行力不強(qiáng)等諸多問題,具體表現(xiàn)在以下各方面:
(一)缺乏健全的預(yù)算管理制度,預(yù)算管理意識淡薄
目前,高等學(xué)校編制和執(zhí)行預(yù)算,從一定程度來看也就僅是完成了財(cái)政部門的預(yù)算任務(wù),僅以財(cái)務(wù)部門牽頭編制預(yù)算,沒有清晰地劃分職責(zé)來管理預(yù)算,尚未制定相對完善并具操作性的預(yù)算管理制度。財(cái)務(wù)部門即使進(jìn)行管理,也是流于形式的管理,在預(yù)算工作缺乏積極性[1]。從這個(gè)層面上來看,不僅預(yù)算管理價(jià)值的體現(xiàn)不了,編制和執(zhí)行預(yù)算在高校的事業(yè)活動中的作用也大打折扣。
(二)缺乏健全的預(yù)算管理組織部門
長期以來,高等學(xué)校在預(yù)算工作中存在這樣的局面:教學(xué)系部、各處室、總務(wù)后勤等職能部門預(yù)算意識淡薄、參與度不高、積極性也差,基本上是會計(jì)科獨(dú)自完成預(yù)算編制,涉及面受到制約,這就使得編制的預(yù)算不一定吻合學(xué)校各項(xiàng)事業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)。另外由于缺少像預(yù)算管理委員會這樣獨(dú)立的組織來統(tǒng)一負(fù)責(zé)指導(dǎo)協(xié)調(diào),預(yù)算執(zhí)行中失去控制,實(shí)際發(fā)生數(shù)經(jīng)常會偏離預(yù)算的編制數(shù),進(jìn)而使得預(yù)算具體內(nèi)容既不客觀全面也不科學(xué)。
(三)編制預(yù)算較隨意,程序不合理、方法不科學(xué)
在財(cái)政部門布置和要求編制預(yù)算后,按照如下程序編制預(yù)算:第一步由財(cái)務(wù)處將部門預(yù)算表發(fā)至各部門,各部門按照自身的工作計(jì)劃安排估算出預(yù)算數(shù),并將該預(yù)算數(shù)填入財(cái)務(wù)處統(tǒng)一發(fā)放的部門預(yù)算表;第二步依照預(yù)算法規(guī)制度,財(cái)務(wù)處對各部門上報(bào)的數(shù)據(jù)進(jìn)行審核和匯總并在此基礎(chǔ)上提出預(yù)算草案;第三步財(cái)務(wù)處將預(yù)算草案報(bào)院黨委會,經(jīng)研究審定后,再上報(bào)財(cái)務(wù)部門審核。在該程序下存在以下主要問題,一是某些部門存在計(jì)劃隨意性比較大、計(jì)劃項(xiàng)目不細(xì)致等諸多問題,這就導(dǎo)致無法論證數(shù)據(jù)的科學(xué)性,預(yù)算編制的嚴(yán)肅性大打折扣[2]。
二是預(yù)算方案經(jīng)審核后沒有再次反饋到各部門,這樣很明顯沒有執(zhí)行下達(dá)目標(biāo)、編制上報(bào)、審查平衡、審議批準(zhǔn)、下達(dá)執(zhí)行的程序,各部門就很難以預(yù)算來指導(dǎo)各項(xiàng)工作的,從而導(dǎo)致難以發(fā)揮預(yù)算的引導(dǎo)和控制作用。
高等學(xué)校采用的預(yù)算編制方法大多是“基數(shù)+增長”的調(diào)整預(yù)算法,使用這類方法編制預(yù)算比較簡單、易操作,但缺乏一定的科學(xué)性,因?yàn)樵诓僮髦胁粩鄶U(kuò)大預(yù)算規(guī)模,預(yù)算數(shù)的多少會與部門基數(shù)的大小成正比關(guān)系,也就是說基數(shù)大則預(yù)算數(shù)就多,反之基數(shù)小則預(yù)算數(shù)就少,這樣會使得資金大量浪費(fèi)、不能有效控制開支,也不能有效調(diào)整資金支出結(jié)構(gòu),對高??沙掷m(xù)發(fā)展產(chǎn)生不利影響。
(四)對預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督缺位、激勵與約束機(jī)制缺失
經(jīng)法定程序批準(zhǔn)的預(yù)算,應(yīng)該得到嚴(yán)格執(zhí)行,而根據(jù)預(yù)算法規(guī)制度,有些屬于不能調(diào)整的預(yù)算項(xiàng)目,能進(jìn)行調(diào)整的預(yù)算項(xiàng)目無論是調(diào)增、調(diào)減或是追加不僅有范圍也要按規(guī)定的審批流程進(jìn)行審批,這就需要建立相應(yīng)的監(jiān)督和控制機(jī)制。高等學(xué)校個(gè)別職能部門在實(shí)際執(zhí)行過程中,存在開支盲目性,并沒有按照預(yù)算數(shù)來控制,而超支后就以影響部門工作等理由要求追加預(yù)算,追加預(yù)算進(jìn)行調(diào)整時(shí)也未嚴(yán)格執(zhí)行審批流程,出現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行彈性較大、監(jiān)督不到位的問題。
至今高等學(xué)校的預(yù)算工作基本上還是以預(yù)算編制與執(zhí)行為主,還沒有建立有效的預(yù)算管理系統(tǒng)、科學(xué)有效的預(yù)算績效考評體系,學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)和教職工預(yù)算意識不強(qiáng),未在實(shí)質(zhì)上做到預(yù)算管理與控制,沒有明確職責(zé)也缺少獎罰措施。
(一)預(yù)算意識淺薄,忽視全面預(yù)算管理
由于高校教育經(jīng)費(fèi)主要是來自國家財(cái)政資金的撥款,高校依靠事業(yè)收入、受贈等方式解決少量資金短缺,因此與企業(yè)預(yù)算不同的是高校預(yù)算管理沒有“收支平衡”來約束,高校只需根據(jù)事業(yè)發(fā)展的需要和財(cái)力,合理編制預(yù)算,以保障未來穩(wěn)定辦學(xué)。財(cái)務(wù)預(yù)算涉及面廣環(huán)節(jié)多,包括財(cái)務(wù)部門、各教學(xué)系部、科研部門、后勤行政管理部門等各項(xiàng)活動。但是因高校中普遍存在忽視預(yù)算管理,認(rèn)為預(yù)算即使財(cái)務(wù)的事,各個(gè)部門參與度不高,即使參與也會應(yīng)付,沒有把預(yù)算做細(xì)做實(shí),更無法開展科學(xué)高效的預(yù)算管理。
還有就是編報(bào)預(yù)算時(shí),編報(bào)主體只是形式上的完成預(yù)算數(shù)的上報(bào),脫離部門的實(shí)際工作計(jì)劃、跟高校事業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展不符,預(yù)算本身具備的指引和控制作用得不到有效發(fā)揮、影響學(xué)院財(cái)務(wù)管理理念創(chuàng)新。
(二)預(yù)算關(guān)注個(gè)別部門利益,忽視整體利益
各部門提供預(yù)算的基礎(chǔ)數(shù)據(jù),在每年下達(dá)預(yù)算任務(wù)及編制的過程中,部分部門從自身小集體利益出發(fā),想盡辦法立項(xiàng)目,夸大預(yù)算數(shù),沒有從學(xué)院整體以及其他部門角度出發(fā)綜合考慮經(jīng)費(fèi)安排,且有攀比之風(fēng)[3]。而優(yōu)先考慮個(gè)別利益,將全局利益置于腦后,這就必然導(dǎo)致預(yù)算經(jīng)費(fèi)產(chǎn)生的偏差比較大,經(jīng)費(fèi)的合理分配與統(tǒng)籌難度加大,預(yù)算總體數(shù)被估高等,執(zhí)行預(yù)算時(shí)會出現(xiàn)資金沒有用到最需要用的地方,資金效率大打折扣。
(三)預(yù)算執(zhí)行缺乏考核機(jī)制,無獎懲制度
預(yù)算的每個(gè)環(huán)節(jié)都離不開人員的執(zhí)行,根據(jù)利益相關(guān)者理論,預(yù)算管理沒有調(diào)動利益相關(guān)者的積極性,缺乏預(yù)算管理的考核機(jī)制[4]。學(xué)院財(cái)務(wù)管理制度中雖然對預(yù)算進(jìn)行規(guī)定,但僅涉及到預(yù)算職責(zé),對于預(yù)算執(zhí)行的情況,不僅監(jiān)控缺失,考核制度也是尚處于空白中,更未形成對應(yīng)的獎勵和懲罰的具體措施,這進(jìn)而使得有些人員無法切身地對預(yù)算的執(zhí)行、監(jiān)控的必要性加深理解,造成員工消極地應(yīng)付預(yù)算安排的經(jīng)濟(jì)活動,缺乏自覺性,因此預(yù)算管理的效益低下甚至沒有發(fā)揮作用。
2015年正式實(shí)施新預(yù)算法完善了政府預(yù)算體系,增強(qiáng)了預(yù)算約束。高職院校門預(yù)算也屬于公共財(cái)政預(yù)算,高職院校的財(cái)務(wù)預(yù)算管理勢必會極大地受到新預(yù)算法的影響。依照出臺的新預(yù)算法,高校要做到預(yù)算管理符合全面性、公開透明、精細(xì)化的新要求??茖W(xué)細(xì)致的預(yù)算能有效規(guī)劃為實(shí)現(xiàn)建設(shè)目標(biāo)開展的高職院校的活動,若要以最經(jīng)濟(jì)有效的方式實(shí)現(xiàn)既定年度目標(biāo),就要不斷有效發(fā)揮預(yù)算管理作用。高等學(xué)校應(yīng)把握以下幾個(gè)方面措施來實(shí)施預(yù)算管理:
(一)逐步建完善預(yù)算管理制度
高等學(xué)校應(yīng)結(jié)學(xué)院具體情況合根據(jù)新預(yù)算法等相關(guān)規(guī)定,先梳理學(xué)院已有的相關(guān)制度,并根據(jù)新情況加以及時(shí)修訂;再就新經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)增加配套的管理辦法,逐步完善財(cái)務(wù)規(guī)章制度體系,并將這一做法常態(tài)化。同時(shí)以淺顯明晰的方式編制好學(xué)院的財(cái)務(wù)知識手冊,以幫助讓學(xué)院廣大的非財(cái)務(wù)人員更深入地認(rèn)識財(cái)務(wù),掌握部門財(cái)務(wù)預(yù)算。
推進(jìn)預(yù)算管理制度的完善應(yīng)分別以預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行與控制和預(yù)算考核這幾個(gè)方面為主,在預(yù)算編制環(huán)節(jié)要制度化和程序化以下方面:如規(guī)范預(yù)算編制流程、原則,明確納入預(yù)算的各項(xiàng)收支內(nèi)容、測算標(biāo)準(zhǔn)。預(yù)算執(zhí)行要堅(jiān)持剛性,不得隨意預(yù)算調(diào)整范圍,并積極監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行情況,對出現(xiàn)的問題應(yīng)及時(shí)分析采取措施實(shí)施控制,另外若預(yù)算調(diào)整是必要的,只有通過預(yù)算管理委員會的審核批準(zhǔn),才能追加或調(diào)整預(yù)算。為更好地完成預(yù)算管理目標(biāo),還要檢查、考核和評價(jià)預(yù)算結(jié)果。
(二)完善高校預(yù)算組織機(jī)構(gòu),提高預(yù)算管理水平
預(yù)算管理體制的健全離不開預(yù)算管理組織機(jī)構(gòu)的完善。預(yù)算管理組織機(jī)構(gòu)應(yīng)該分別設(shè)定決策機(jī)構(gòu)、日常工作機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu),三個(gè)機(jī)構(gòu)各司其職。決策機(jī)構(gòu)即預(yù)算管理委員會,一般由高校領(lǐng)導(dǎo)層和專家組成,主要負(fù)責(zé)預(yù)算管理,制定預(yù)算政策,審核評價(jià)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果;日常工作機(jī)構(gòu)即預(yù)算管理辦公室,主要負(fù)責(zé)預(yù)算編制、執(zhí)行過程的協(xié)調(diào)和考核等;執(zhí)行機(jī)構(gòu)即各個(gè)預(yù)算職能部門,負(fù)責(zé)完成本部門預(yù)算編制和執(zhí)行,及時(shí)反饋預(yù)算執(zhí)行情況,并對預(yù)算執(zhí)行過程的問題進(jìn)行分析。在高校預(yù)算管理中,高校校長對預(yù)算編制的重視程度,直接影響著預(yù)算的質(zhì)量。部門預(yù)算編制并不是財(cái)務(wù)部門一個(gè)部門的預(yù)算,也不是財(cái)務(wù)部門一個(gè)部門閉門造車就能完成的好的。它的編制離不開學(xué)校各個(gè)部門的協(xié)調(diào)和配合。因此,作為高校領(lǐng)導(dǎo)層,在每年財(cái)政部門下達(dá)編制預(yù)算任務(wù)時(shí),就應(yīng)組建學(xué)院預(yù)算編制委員會,明確學(xué)院各個(gè)職能部門的職責(zé)和任務(wù),統(tǒng)一思想,才能把學(xué)院部門預(yù)算編制的合理、完整和透明。也只有這樣,才能使預(yù)算在執(zhí)行過程當(dāng)中,才更接近于現(xiàn)實(shí),也真正發(fā)揮了預(yù)算的意義和作用。具體做法應(yīng)該是:財(cái)政部門下達(dá)編制任務(wù)時(shí),成立預(yù)算編制委員會,由高?!耙话咽帧睋?dān)任組長,各部門負(fù)責(zé)人作為組成成員,學(xué)校校長或黨委書記直接參加預(yù)算編制相關(guān)會議,財(cái)務(wù)部門提出預(yù)算編制的要求和政策依據(jù),并結(jié)合學(xué)院實(shí)際物力財(cái)力,提出要求,統(tǒng)一思想認(rèn)識。
(三)編制預(yù)算做到精細(xì)化,實(shí)現(xiàn)預(yù)算活動的全程審計(jì)監(jiān)督
編制預(yù)算的精細(xì)化有利于促進(jìn)高校財(cái)務(wù)管理走向精細(xì)化。依據(jù)新預(yù)算法的要求,高職院校預(yù)算要包括所有收入和支出,以收入定支出的預(yù)算策略才能實(shí)現(xiàn),這就要求學(xué)院各部門需要將自身的所有收支內(nèi)容如實(shí)上報(bào)。財(cái)務(wù)處匯總信息后,對常規(guī)的且能實(shí)行定員定額的這類“雙定”費(fèi)用應(yīng)按全校核定的定額標(biāo)準(zhǔn)編制。專項(xiàng)項(xiàng)目開支應(yīng)先提出申請,申請主體是具體的承辦部門,由預(yù)算管理委員會來負(fù)責(zé)審核,特殊情況下根據(jù)需要應(yīng)安排申請部門進(jìn)行答辯,在答辯結(jié)束后再進(jìn)行可行性分析,根據(jù)上述綜合因素做出相關(guān)決策。負(fù)責(zé)預(yù)算決策的機(jī)構(gòu)在進(jìn)行預(yù)算管理時(shí),應(yīng)注重覆蓋至預(yù)算活動中的全程監(jiān)督和控制,即包括事前要落實(shí)和完善相關(guān)制度體系和工作機(jī)構(gòu),為高效地開展財(cái)務(wù)活動提供保障;事中審核確認(rèn)經(jīng)濟(jì)活動中發(fā)生的各項(xiàng)經(jīng)費(fèi),審查有關(guān)會計(jì)憑證以核實(shí)相關(guān)信息,從而監(jiān)督各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動;事后檢查會計(jì)核算和評估高校業(yè)務(wù)活動,并推進(jìn)問責(zé)機(jī)制的建設(shè)。
(四)機(jī)動靈活地選取預(yù)算編制方法
編制預(yù)算時(shí),高職院校應(yīng)根據(jù)自業(yè)務(wù)活動特點(diǎn)和未來發(fā)展目標(biāo)等要求,要充分結(jié)合不同預(yù)算項(xiàng)目的特征,合理選擇適合的方法,而不能全部預(yù)算項(xiàng)目都采取“基數(shù)+增長”的調(diào)整預(yù)算法。在編制人員經(jīng)費(fèi)時(shí),基本工資、社保費(fèi)、津補(bǔ)貼、離退休費(fèi)等主要定額項(xiàng)目構(gòu)成人員經(jīng)費(fèi),依據(jù)實(shí)際情況考慮選擇固定預(yù)算法,測算時(shí)以財(cái)政預(yù)算分配的定額標(biāo)準(zhǔn)來處理;另外,針對公用經(jīng)費(fèi)和日常經(jīng)費(fèi)以及學(xué)院往年沒有的基建工程等時(shí),在事業(yè)發(fā)展實(shí)際需要的基礎(chǔ)上考慮選擇零基預(yù)算法,符合實(shí)際需要增加、減少或刪除的預(yù)算也必須做到應(yīng)有的調(diào)整??傊總€(gè)編制方法都各有優(yōu)缺點(diǎn),高職院校應(yīng)結(jié)合項(xiàng)目特點(diǎn),不局限于某一種編制方法,而應(yīng)合理選擇更合適的方法來編制不同項(xiàng)目的預(yù)算,將預(yù)算內(nèi)容做到精細(xì)化,預(yù)算數(shù)據(jù)準(zhǔn)確化和合理化,預(yù)算的權(quán)威性才能得以實(shí)現(xiàn)、預(yù)算才具備可執(zhí)行性。
財(cái)務(wù)部門作為預(yù)算編制部門,應(yīng)選用科學(xué)合理,符合學(xué)校實(shí)際的預(yù)算編制方法。充分利用零基預(yù)算、增量預(yù)算、績效預(yù)算等方法,提高預(yù)算編制的科學(xué)性和實(shí)用性。在預(yù)算安排上,應(yīng)逐步打破過去傳統(tǒng)的“中央集權(quán)化”預(yù)算模式,積極深入部門調(diào)查,建立各部門資源、收支檔案,做到摸清家底、掌握各部門真實(shí)情況,為預(yù)算分塊、核定定額標(biāo)準(zhǔn)提供參考依據(jù)。
(五)推進(jìn)構(gòu)建預(yù)算績效評價(jià)體系,落實(shí)績效管理,強(qiáng)化內(nèi)部預(yù)算監(jiān)督
在預(yù)算執(zhí)行上,高校還應(yīng)逐步建立預(yù)算績效考評制度,改變過去“重投入,輕產(chǎn)出”,“重事前編制,輕事后考評”的管理方式。在預(yù)算執(zhí)行考評中,注重預(yù)算資金使用效益,從而為預(yù)算執(zhí)行者樹立理財(cái)觀念和意識,并把預(yù)算執(zhí)行效果進(jìn)行績效考評。在這過程中,還需要配合人事部門、審計(jì)部門制定好相關(guān)的考評制度和細(xì)則,并納入年度考核范圍,使預(yù)算執(zhí)行真正落實(shí)到位,責(zé)任到人。
實(shí)施預(yù)算管理應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注預(yù)算調(diào)整率、完成率、預(yù)算執(zhí)行赤字率等量方面的指標(biāo)來進(jìn)行績效考核,是否與預(yù)算編制保持一致,如果不一致,進(jìn)一步分析導(dǎo)致偏離預(yù)算編制的影響因素,評價(jià)預(yù)算是否科學(xué)合理的編制、是否執(zhí)行中帶有隨意性。重視教代會在高校預(yù)算編制和計(jì)執(zhí)行過程中的監(jiān)督功能。職工代表大會應(yīng)具有對預(yù)算的知情權(quán)包括了解全面的財(cái)務(wù)信息和預(yù)算審批的過程和結(jié)果、參與預(yù)算草案審議。負(fù)責(zé)分管專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的各部門應(yīng)按照相應(yīng)辦法對預(yù)算支出的效益進(jìn)行考評,并與以后年度經(jīng)費(fèi)安排、工作目標(biāo)、任務(wù)等業(yè)績指標(biāo)進(jìn)行掛鉤,獎勵考核優(yōu)秀的部門,處罰考核不合格部門,通過績效管理以達(dá)到預(yù)算管理目標(biāo)。
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(責(zé)任編校:張京華)
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安徽省質(zhì)量工程項(xiàng)目“會計(jì)專業(yè)特色(品牌)”(項(xiàng)目編號2016tszy089)。
鳳艷(1984-),女,安徽涇縣人,宣城職業(yè)技術(shù)學(xué)院高級會計(jì)師,碩士,研究方向?yàn)闀?jì)理論與方法。李凌寒(1983-),男,安徽合肥人,宣城職業(yè)技術(shù)學(xué)院副教授,碩士,研究方向?yàn)樨?cái)務(wù)管理理論與方法。