趙一晗, 陳長(zhǎng)奇

(江蘇省水利廳,江蘇 南京 210029)

江蘇省水利基建項(xiàng)目投資補(bǔ)助政策調(diào)整研究

趙一晗, 陳長(zhǎng)奇

(江蘇省水利廳,江蘇 南京 210029)

運(yùn)用水利投資分析理論,根據(jù)國(guó)家和省級(jí)財(cái)政管理體制改革、市縣財(cái)政保障能力分類(lèi)分檔調(diào)整等新政策、新要求,立足于江蘇水利基建項(xiàng)目投資管理實(shí)際,分析了現(xiàn)行政策對(duì)“十二五”水利基建的貢獻(xiàn)、出現(xiàn)的政策導(dǎo)向性不足、對(duì)“十三五”水利建設(shè)目標(biāo)的不適應(yīng)以及與財(cái)政政策調(diào)整的不協(xié)調(diào)等問(wèn)題,提出省以上投資補(bǔ)助政策調(diào)整建議。以“十三五”全省水利基建項(xiàng)目投資為算例,測(cè)算分析政策調(diào)整后投資結(jié)構(gòu)變化情況,并提出資金籌措建議。

水利基建項(xiàng)目;投資政策;財(cái)政補(bǔ)助;江蘇省

水利基建是通過(guò)投資建設(shè)形成水利固定資產(chǎn)并發(fā)揮社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效益的建設(shè)活動(dòng),基建投資籌集是項(xiàng)目建設(shè)的關(guān)鍵。2011年中央“一號(hào)文件”出臺(tái)后,水利投資建設(shè)被放到了更加重要的位置?！笆濉睍r(shí)期是江蘇水利改革發(fā)展不斷深入、水利現(xiàn)代化建設(shè)加快推進(jìn)的關(guān)鍵階段,國(guó)家、省水利投入規(guī)模不斷擴(kuò)大,水利基建項(xiàng)目類(lèi)別不斷增多,全省全社會(huì)水利投入達(dá)1 800億元,比“十一五”翻了一番,一批重點(diǎn)水利工程相繼建成并發(fā)揮效益,水安全保障基礎(chǔ)不斷夯實(shí),對(duì)江蘇省社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了基礎(chǔ)保障性作用。“十三五”時(shí)期江蘇省水利建設(shè)要突出問(wèn)題導(dǎo)向,瞄準(zhǔn)薄弱環(huán)節(jié),全面深化水利改革發(fā)展,著力完善水利基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。為實(shí)現(xiàn)“十三五”水利建設(shè)目標(biāo),資金籌集和運(yùn)用是關(guān)鍵環(huán)節(jié),尤其是如何發(fā)揮省級(jí)資金的導(dǎo)向和引導(dǎo)作用顯得更加重要。2006年發(fā)布的水利基建投資政策已不適應(yīng)“十三五”江蘇省水利投資需求,急需進(jìn)行調(diào)整。

1 現(xiàn)行水利基建投資政策及實(shí)施情況

2006年,江蘇省財(cái)政廳會(huì)同省水利廳、省發(fā)展改革委研究提出了《關(guān)于省水利重點(diǎn)工程省以上財(cái)政投資比例的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱“2006年政策”),報(bào)省政府同意后執(zhí)行。“2006年政策”主要是依據(jù)事權(quán)劃分、按受益分?jǐn)偼顿Y的原則,結(jié)合地方可用財(cái)力,對(duì)不同類(lèi)別的水利工程按地區(qū)提出了省以上財(cái)政投資比例[1]。“2006年政策”主要包括項(xiàng)目劃分和投資補(bǔ)助比例兩部分內(nèi)容。

1.1 項(xiàng)目類(lèi)型劃分

項(xiàng)目分為流域性治理工程、區(qū)域性治理工程、水環(huán)境水資源工程和城市防洪工程等。流域性治理工程是指流域規(guī)劃確定的防洪、排澇、供水等骨干工程,包括長(zhǎng)江治理、淮河治理、海堤達(dá)標(biāo)等；區(qū)域性治理工程是指區(qū)域規(guī)劃確定的防洪、排澇、供水等骨干工程,包括區(qū)域規(guī)劃確定的近期治理骨干工程及每年度的競(jìng)爭(zhēng)立項(xiàng)工程等；水環(huán)境水資源工程是指城市和城鎮(zhèn)水資源、水生態(tài)保護(hù)、水污染防治和控制等工程；城市防洪工程,是指省轄市城市分洪、防護(hù)和排水骨干工程等。

1.2 事權(quán)劃定和項(xiàng)目投資補(bǔ)助比例

依據(jù)“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”的原則,事權(quán)劃定和投資補(bǔ)助比例主要取決于工程受益范圍。流域性治理工程防洪減災(zāi)效益在全流域,事權(quán)及投資以中央及省為主;區(qū)域性治理工程防洪減災(zāi)效益在省內(nèi)某個(gè)區(qū)域范圍內(nèi),一般跨市、跨縣,事權(quán)及投資由省及市縣共同承擔(dān);水資源水環(huán)境、城市防洪主要為當(dāng)?shù)厥芤?事權(quán)及投資則以市縣為主。按照上述項(xiàng)目分類(lèi)以及省財(cái)政廳當(dāng)年劃定的地方可用財(cái)力分檔,給予不同比例的省以上補(bǔ)助(宿遷市所轄縣區(qū)不納入分檔,享受省以上補(bǔ)助80%的政策)。具體為:流域工程,長(zhǎng)江治理省以上補(bǔ)助40%～50%;淮河治理骨干工程省以上補(bǔ)助90%,其他工程60%～70%;海堤達(dá)標(biāo)等工程省以上補(bǔ)助55%～70%。區(qū)域工程,工程效益跨市項(xiàng)目省以上補(bǔ)助35%～70%;一市跨縣項(xiàng)目省以上補(bǔ)助20%～60%;縣范圍內(nèi)項(xiàng)目原則上由地方自籌,省對(duì)骨干工程的建筑物給予補(bǔ)助,一般為10%～35%。水環(huán)境水資源工程,對(duì)主體工程省以上補(bǔ)助不超過(guò)10%。城市防洪工程,省主要對(duì)經(jīng)濟(jì)薄弱和建設(shè)任務(wù)重的城市給予適當(dāng)補(bǔ)助。各項(xiàng)目投資比例見(jiàn)圖1(部分項(xiàng)目投資比例存在幅度,示意圖中均取中值)。

圖1 項(xiàng)目投資比例示意圖

1.3 政策執(zhí)行情況

“2006年政策”首次以文件形式明確了水利基建工程的省以上投資比例,它的印發(fā)執(zhí)行初步規(guī)范了全省水利投資行為。一方面,區(qū)分了流域性、區(qū)域性等水利工程的事權(quán)主體,初步明確了中央、省及市縣的支出責(zé)任;另一方面,有了相對(duì)明確的投資比例后,有利于省、市、縣各級(jí)根據(jù)當(dāng)?shù)厮ㄔO(shè)和財(cái)力實(shí)際情況,及早提出本地區(qū)年度水利基建投資計(jì)劃,向同級(jí)財(cái)政部門(mén)落實(shí)預(yù)算資金?！笆濉逼陂g,全省累計(jì)安排水利基建投資686億元,是“十一五”的近2倍。其中：爭(zhēng)取中央投資補(bǔ)助256億元，省級(jí)安排投資197億元，市縣配套投資233億元[2-3]。按工程性質(zhì)分,流域性工程投資338億元，區(qū)域性工程投資201億元，其他工程投資147億元。各級(jí)水利建設(shè)資金的及時(shí)足額落實(shí),保障了一大批水利重點(diǎn)工程建成投入運(yùn)行,水利減災(zāi)興利能力再上新臺(tái)階。

2 投資政策調(diào)整必要性分析

基本建設(shè)投資政策是調(diào)整水利基本建設(shè)結(jié)構(gòu)的財(cái)政手段,是引導(dǎo)水利基本建設(shè)投資方向的基本原則,也是水利基本建設(shè)投資資金籌集的依據(jù),應(yīng)和一定時(shí)期水利基本建設(shè)相協(xié)調(diào)一致。盡管“十二五”時(shí)期江蘇水利基本建設(shè)取得了巨大成就,水利投資規(guī)模不斷擴(kuò)大,但由于投入方向調(diào)整、項(xiàng)目類(lèi)型增多、市縣財(cái)政保障能力重新分檔等原因,在投資建設(shè)過(guò)程中,仍存在很多問(wèn)題,尤其是在投資政策方面。

2.1 “十二五”水利投資政策執(zhí)行中存在的問(wèn)題

2.1.1 長(zhǎng)江、淮河治理等重大流域性工程省以上支持力度不足

長(zhǎng)江治理事關(guān)流域防洪安全和全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局,但事權(quán)和財(cái)權(quán)責(zé)任履行不相適應(yīng),投資補(bǔ)助比例一般僅為40%～50%?！笆濉逼陂g長(zhǎng)江治理工程投入32億元,省及以上投資僅15.5億元,平均補(bǔ)助比例為48%,遠(yuǎn)低于淮河、太湖流域治理工程,甚至還低于部分區(qū)域性治理工程投資補(bǔ)助比例,事權(quán)和財(cái)權(quán)責(zé)任不相一致。淮河流域多為蘇北欠發(fā)達(dá)地區(qū),區(qū)內(nèi)有多個(gè)省級(jí)貧困縣,水利基礎(chǔ)設(shè)施薄弱,一直是全省水利建設(shè)與幫扶工作中的重中之重。經(jīng)過(guò)“十一五”、“十二五”不斷向國(guó)家、省爭(zhēng)取支持,淮河骨干工程省以上投資補(bǔ)助比例已達(dá)90%,但洼地治理、蓄滯洪區(qū)建設(shè)等工程其比例僅為60%～70%,市縣配套資金壓力較大。這類(lèi)工程直接關(guān)系到當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姷纳a(chǎn)生活,按照國(guó)家、省精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的要求,投資政策應(yīng)有所傾斜。

2.1.2 水利基建項(xiàng)目類(lèi)型發(fā)生變化,投資政策補(bǔ)償項(xiàng)目不完善

“十二五”以來(lái),全省相繼安排實(shí)施了新一輪治淮、太湖水環(huán)境綜合治理、骨干引排、海堤重點(diǎn)堤段補(bǔ)充完善等一批流域性工程,加快推進(jìn)了沿海水利、黃河故道綜合開(kāi)發(fā)、蘇南現(xiàn)代化示范區(qū)建設(shè)等戰(zhàn)略確定的區(qū)域性水利治理項(xiàng)目。同時(shí),按照國(guó)家有關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的要求,實(shí)施了中小河流治理、大中型病險(xiǎn)水閘除險(xiǎn)加固、大型灌排泵站更新改造、水利血防等民生水利項(xiàng)目。“十二五”期間全省水利基本建設(shè)項(xiàng)目達(dá)600多個(gè)[4]。但是,“2006年政策”僅提出了流域性、區(qū)域性、城市防洪、水資源水環(huán)境等幾類(lèi)項(xiàng)目,項(xiàng)目類(lèi)型不能完全涵蓋新增項(xiàng)目,亟須調(diào)整完善。

2.2 “十三五”水利發(fā)展目標(biāo)和財(cái)政管理新要求需要完善投資政策

2.2.1 水利投資方向調(diào)整,投資政策引導(dǎo)性不足

水利投資政策是調(diào)控“水利公共物品”供應(yīng)的風(fēng)向標(biāo),對(duì)各種投資資金起到引導(dǎo)性作用?！笆濉睍r(shí)期,江蘇將全面貫徹落實(shí)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局,著力提高“兩個(gè)率先”發(fā)展質(zhì)量水平,對(duì)水利保障能力提出了新的更高的要求?！督K省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》及正在編制的《江蘇省“十三五”水利發(fā)展規(guī)劃》均提出要更加重視區(qū)域治理,不斷提高區(qū)域防洪排澇能力[5]。這表明,“十三五”期間,全省在加大流域防洪工程建設(shè)力度的同時(shí),將重點(diǎn)向區(qū)域治理項(xiàng)目?jī)A斜,增強(qiáng)民生水利保障能力。但原區(qū)域治理工程省以上投資補(bǔ)助比例總體不高,最低僅20%,遠(yuǎn)低于流域治理或其他國(guó)家專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃項(xiàng)目。另外,“2006年政策”將區(qū)域治理項(xiàng)目細(xì)分為工程效益跨市項(xiàng)目及一市范圍內(nèi)跨縣項(xiàng)目等,跨市項(xiàng)目補(bǔ)助比例要比一市跨縣項(xiàng)目高10%左右。但是,自實(shí)行省直管縣財(cái)政體制改革以來(lái),各市級(jí)財(cái)政擬在“十三五”期間逐步對(duì)縣級(jí)水利項(xiàng)目不再補(bǔ)助,為此,對(duì)跨市和跨縣的項(xiàng)目應(yīng)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

2.2.2 各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)新差異,市縣財(cái)力重新分類(lèi)分檔

2014年,省財(cái)政廳出臺(tái)了《江蘇省市縣財(cái)政保障能力分類(lèi)分檔辦法》,擬作為“十三五”省級(jí)轉(zhuǎn)移支付、投資管理的依據(jù)。該辦法對(duì)全省71個(gè)縣區(qū)財(cái)力重新評(píng)價(jià),同時(shí)也將原五類(lèi)地區(qū)進(jìn)一步細(xì)分為六類(lèi)地區(qū)[6]。新的分類(lèi)分檔結(jié)果較2006年調(diào)整較多。一是把宿遷市及所轄縣區(qū)納入市縣分檔,不再享受省以上補(bǔ)助投資80%的特殊待遇;二是考慮到支持尚未達(dá)小康的13個(gè)縣區(qū)發(fā)展,把東海、灌南、濱海、響水等原二類(lèi)地區(qū)全部納入一類(lèi)地區(qū);三是根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政運(yùn)行情況,調(diào)整了揚(yáng)中、興化、建湖、宜興等縣區(qū)分類(lèi)分檔;四是根據(jù)全省新的行政區(qū)劃,增加了亭湖區(qū)、賈汪區(qū)等縣區(qū)。另外,考慮到對(duì)省轄市轉(zhuǎn)移支付的需要,對(duì)各市本級(jí)也進(jìn)行了分類(lèi)分檔。市縣財(cái)力重新分類(lèi)分檔后,“2006年政策”分類(lèi)以及補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)已不再適用。

2.2.3 投資政策應(yīng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)水利的新需求

“十三五”時(shí)期,根據(jù)國(guó)家加快生態(tài)文明建設(shè)、實(shí)施污染防治行動(dòng)計(jì)劃的決策部署,江蘇將生態(tài)文明建設(shè)作為區(qū)域發(fā)展導(dǎo)向和戰(zhàn)略選擇,推進(jìn)綠色循環(huán)低碳的生產(chǎn)方式,努力建設(shè)天更藍(lán)、地更綠、水更清的美麗宜居家園。水利作為生態(tài)文明建設(shè)的重要領(lǐng)域,水生態(tài)治理項(xiàng)目應(yīng)在投資政策中予以反映。另外,隨著全省城市化進(jìn)程的不斷加快,城區(qū)下墊面條件變化,洪澇水特性改變,對(duì)城市防洪排澇產(chǎn)生較大影響。特別是2016年汛期以來(lái),沿江蘇南部分地區(qū)多日連降暴雨,秦淮河、蘇南運(yùn)河等均超警戒水位,暴露出不少城市防洪排澇的薄弱環(huán)節(jié),防洪壓力很大。因城市防洪工程屬地方事權(quán),“2006年政策”提出僅適當(dāng)補(bǔ)助,未明確具體標(biāo)準(zhǔn),實(shí)際操作中存在困難?？紤]到地方城市防洪壓力和系統(tǒng)治理的迫切需求,應(yīng)及早研究明確補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。

根據(jù)以上“十二五”投資出現(xiàn)的問(wèn)題,以及財(cái)政相關(guān)政策變革,按照“十三五”江蘇省水利建設(shè)目標(biāo)和任務(wù),水利投資政策調(diào)整不僅必須,而且十分緊迫。

3 政策調(diào)整建議

資金是推動(dòng)水利基建的重要?jiǎng)恿?。水利基建投資政策調(diào)整實(shí)質(zhì)是各類(lèi)基建項(xiàng)目投資結(jié)構(gòu)和地域投資結(jié)構(gòu)的調(diào)整,涉及全省以及各地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。水利投資結(jié)構(gòu)系統(tǒng)是具有多層次、相互反饋特點(diǎn)的復(fù)雜系統(tǒng),對(duì)其進(jìn)行合理性分析就是從全局和協(xié)調(diào)發(fā)展的角度正確把握水利投資的方向,實(shí)現(xiàn)水利建設(shè)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益的最大化,從而提出政策建議[7]。水利基建是公共領(lǐng)域,資金很難通過(guò)市場(chǎng)去調(diào)節(jié),作為水利基建的方向和資金導(dǎo)向就是政策調(diào)控。在現(xiàn)行國(guó)家水利投資政策和財(cái)政政策下,江蘇省省級(jí)水利基建投資政策對(duì)江蘇省水利基建目標(biāo)和任務(wù)的完成起到?jīng)Q定性作用。因此,江蘇省水利基建投資政策應(yīng)著力解決以前的問(wèn)題,緊緊圍繞“十三五”江蘇水利建設(shè)目標(biāo)和任務(wù),在考慮與現(xiàn)行投資政策平穩(wěn)過(guò)渡的前提下,對(duì)基建項(xiàng)目類(lèi)型、投資補(bǔ)助比例等方面進(jìn)行調(diào)整。

3.1 調(diào)整原則

擬在基本不改變現(xiàn)有政策框架的基礎(chǔ)上,對(duì)個(gè)別不合理投資政策項(xiàng)目進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整,做到與國(guó)家和省現(xiàn)有投資政策標(biāo)準(zhǔn)平順銜接。

a. 力求全面覆蓋現(xiàn)有水利基建項(xiàng)目類(lèi)型。對(duì)新增項(xiàng)目類(lèi)型和投資政策進(jìn)行補(bǔ)充完善,保證水利基建投資政策完整性,為各類(lèi)項(xiàng)目審批立項(xiàng)提供政策依據(jù)。

b. 重點(diǎn)解決事關(guān)全局的重大水利問(wèn)題。集中財(cái)力解決國(guó)家及省重點(diǎn)關(guān)注的流域、區(qū)域重大水利問(wèn)題,而對(duì)一縣范圍內(nèi)項(xiàng)目責(zé)任主體下放,省僅安排少量獎(jiǎng)補(bǔ)引導(dǎo)資金。

c. 適應(yīng)省直管縣財(cái)政體制改革?？紤]省直管縣財(cái)政體制實(shí)行后,市級(jí)財(cái)政對(duì)縣基本沒(méi)有支持,對(duì)區(qū)域治理跨市和跨縣的項(xiàng)目采用同一補(bǔ)助政策。

d. 與新的市縣財(cái)力分類(lèi)分檔銜接。在項(xiàng)目性質(zhì)劃分的基礎(chǔ)上,充分考慮省最新各地財(cái)力分類(lèi)分檔情況,省財(cái)政補(bǔ)助力度由原五檔相應(yīng)調(diào)整為六檔。

3.2 調(diào)整框架分析

3.2.1 項(xiàng)目類(lèi)型

按照全面覆蓋現(xiàn)有水利基建項(xiàng)目類(lèi)型的要求,完善項(xiàng)目類(lèi)型。

a. 流域工程。“十二五”實(shí)施了新溝河延伸拓浚、走馬塘等太湖治理骨干、支流項(xiàng)目,滁河、水陽(yáng)江整治等長(zhǎng)江支流治理項(xiàng)目,“十三五”將繼續(xù)實(shí)施行蓄洪區(qū)調(diào)整、重點(diǎn)平原洼地治理等淮河支流治理項(xiàng)目。這些項(xiàng)目在“2006年政策”里未覆蓋。為此,應(yīng)在流域工程中增加太湖流域防洪排澇及調(diào)水引流項(xiàng)目,并增列長(zhǎng)江、淮河、太湖支流治理項(xiàng)目。

b. 區(qū)域工程。近年來(lái),國(guó)家、江蘇省相繼印發(fā)了江蘇沿海開(kāi)發(fā)、黃河故道綜合開(kāi)發(fā)、蘇南現(xiàn)代化示范區(qū)規(guī)劃,加快推進(jìn)沿海水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等一批區(qū)域骨干工程。為此,應(yīng)在區(qū)域工程中增加這一批項(xiàng)目類(lèi)型。

c. 民生水利工程。2011年中央“1號(hào)文件”提出,堅(jiān)持民生優(yōu)先、推動(dòng)民生水利新發(fā)展[8]?！笆濉睂?shí)施了中小河流、大型泵改、大中型水閘加固等工程,“十三五”將繼續(xù)啟動(dòng)小型水庫(kù)建設(shè)、中型泵站改造等事關(guān)民生和糧食安全的項(xiàng)目。為此,按照國(guó)家及省民生水利項(xiàng)目專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃要求,應(yīng)增列中小河流、大中型病險(xiǎn)水閘加固、大中型泵站更新改造等項(xiàng)目類(lèi)型。

d. 一縣范圍內(nèi)水利獎(jiǎng)補(bǔ)工程?！?006年政策”中列出的水資源水環(huán)境、城市防洪工程、區(qū)域治理地方基建工程,以及“十三五”時(shí)期擬推進(jìn)的水生態(tài)治理項(xiàng)目,均屬工程效益一縣范圍內(nèi)的地方事權(quán)項(xiàng)目。本次將上述工程均納入一縣范圍內(nèi)水利獎(jiǎng)補(bǔ)工程。

3.2.2 投資補(bǔ)助比例

按照集中財(cái)力解決事關(guān)全局的重大水利問(wèn)題、適應(yīng)省直管縣財(cái)政體制改革等要求,分析投資補(bǔ)助比例調(diào)整幅度。

a. 提高流域骨干工程標(biāo)準(zhǔn)?？紤]到我省長(zhǎng)江流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與太湖流域相當(dāng),項(xiàng)目投資政策應(yīng)參照太湖治理骨干工程(70%)并高于區(qū)域項(xiàng)目補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)(長(zhǎng)江片的區(qū)域治理工程一般為50%～60%)。為此,擬將省級(jí)以上補(bǔ)助比例調(diào)增至70%?；春恿饔蚨酁槲沂∏钒l(fā)達(dá)地區(qū),骨干工程省以上標(biāo)準(zhǔn)已達(dá)90%,本次不再調(diào)整。按照國(guó)家已批復(fù)的川東港整治等項(xiàng)目補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn),將行蓄洪區(qū)、洼地治理等支流建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為60%～80%,大體上提高10%。

b. 提高區(qū)域性工程補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。區(qū)域性工程效益是區(qū)域性的,事權(quán)應(yīng)以省為主,即補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)宜在50%以上。與我省近年實(shí)施的民生水利工程蘇南、蘇中、蘇北分檔標(biāo)準(zhǔn)銜接一致,擬調(diào)整為五、六類(lèi)地區(qū)50%,三、四類(lèi)地區(qū)60%,一、二類(lèi)地區(qū)70%。

c. 調(diào)整一縣范圍內(nèi)省級(jí)獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。一縣范圍內(nèi)受益項(xiàng)目,主要包括地方基建、水資源水環(huán)境等,屬地方事權(quán),應(yīng)以市縣政府為主投資。但“2006年政策”投資比例高低不一,最高達(dá)35%,超過(guò)部分區(qū)域治理工程,最低的城市防洪工程僅適當(dāng)補(bǔ)助,不盡合理。擬參照近年省對(duì)水資源水環(huán)境項(xiàng)目補(bǔ)助方式,對(duì)這一批項(xiàng)目統(tǒng)一實(shí)行以獎(jiǎng)代補(bǔ),省級(jí)獎(jiǎng)補(bǔ)比例不超過(guò)10%。另外,水生態(tài)項(xiàng)目與水資源水環(huán)境項(xiàng)目性質(zhì)相似,本次也按上述標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

d. 統(tǒng)一區(qū)域治理跨市和跨縣的項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)。不再區(qū)分跨市項(xiàng)目和一市范圍內(nèi)跨縣項(xiàng)目,統(tǒng)一補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。調(diào)整后,原一市范圍內(nèi)跨縣項(xiàng)目補(bǔ)助比例提高約10%。

e. 明確太湖治理等部分新增項(xiàng)目補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。太湖治理、長(zhǎng)江支流治理、民生水利等新增類(lèi)型,在近年國(guó)家、省批復(fù)實(shí)施的走馬塘拓浚延伸、滁河、水陽(yáng)江、中小河流、大中型閘站工程中,省、市、縣已基本協(xié)調(diào)一致,執(zhí)行了較為明確的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。為保證政策延續(xù)性,本次政策調(diào)整中擬直接采用。具體標(biāo)準(zhǔn)為:太湖治理骨干工程省以上補(bǔ)助70%、支流40%;長(zhǎng)江支流治理省以上補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)50%～60%；民生水利項(xiàng)目省以上補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為五、六類(lèi)地區(qū)50%,三、四類(lèi)地區(qū)60%,一、二類(lèi)地區(qū)70%。

3.3 補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整建議

根據(jù)上述調(diào)整分析成果,提出省水利基建工程省以上補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整建議。具體見(jiàn)表1。

表1 省水利基建工程省以上補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)對(duì)比

注:上表所列數(shù)字為省級(jí)及以上補(bǔ)助投資占工程總投資的比例。

4 “十三五”水利投資籌集建議

根據(jù)全省水利發(fā)展目標(biāo)與任務(wù),按照調(diào)整后的投資政策,測(cè)算分析“十三五”水利基建投資結(jié)構(gòu)變化情況,并就資金籌集落實(shí)提出建議。

4.1 投資測(cè)算

正在編制的《江蘇省“十三五”水利發(fā)展規(guī)劃》已按照“2006年政策”進(jìn)行了初步匡算。“十三五”期間擬安排水利基建投資741億元,需中央投資195億元、省級(jí)投資285億元、市縣配套261億元。本次按照調(diào)整政策重新測(cè)算,需中央投資195億元、省級(jí)投資298億元、市縣配套248億元。調(diào)整后省級(jí)投資增加13億元,市縣配套相應(yīng)減少13億元(鑒于中央尚無(wú)新投資補(bǔ)助政策,測(cè)算中央投資不變)。主要投資變化情況如下:

a. 長(zhǎng)江治理工程?！笆濉逼陂g擬繼續(xù)實(shí)施干流堤防加固、南京新濟(jì)州河道整治等結(jié)轉(zhuǎn)工程,開(kāi)工建設(shè)鎮(zhèn)揚(yáng)河段三期河道整治、崩岸應(yīng)急治理、八卦洲左汊整治等工程。涉及投資政策變化的主要為“十三五”新開(kāi)工工程。規(guī)劃總投資50.3億元,按“2006年”政策測(cè)算,省級(jí)投資9.0億元;投資比例調(diào)整后,省級(jí)投資12.6億元,增加3.6億元。

b. 淮河治理工程?！笆濉逼陂g擬實(shí)施完成淮河入江水道、分淮入沂等結(jié)轉(zhuǎn)工程,開(kāi)工黃墩湖滯洪區(qū)調(diào)整與建設(shè)、洪澤湖周邊滯洪區(qū)建設(shè)、重點(diǎn)平原洼地等工程。涉及投資政策變化的主要為行蓄洪區(qū)建設(shè)和重點(diǎn)平原洼地治理工程。規(guī)劃總投資126.1億元,按“2006年”政策測(cè)算,省級(jí)投資29.9億元;投資比例調(diào)整后,省級(jí)投資32.7億元,增加2.8億元。

c. 區(qū)域治理工程。主要為跨市、一市跨縣區(qū)域治理項(xiàng)目。規(guī)劃總投資84.9億元,按“2006年”政策測(cè)算,省級(jí)投資22.3億元;投資比例調(diào)整后,省級(jí)投資32.5億元,增加10.2億元。

d. 城市防洪、水資源等省級(jí)獎(jiǎng)補(bǔ)工程。主要為各市城市防洪、水資源水環(huán)境等工程。規(guī)劃總投資36億元,按“2006年”政策測(cè)算,省級(jí)投資7.2億元(“2006年”政策對(duì)于這類(lèi)具體項(xiàng)目補(bǔ)助比例為10%～35%,鑒于“十三五”各地獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目尚未具體明確,參照“十二五”平均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn),選定為20%);投資比例調(diào)整后,省級(jí)投資3.6億元,減少3.6億元。

表2 “十三五”全省水利基建工程投資測(cè)算對(duì)比 萬(wàn)元

4.2 資金籌集建議

按照調(diào)整政策測(cè)算,“十三五”省級(jí)投資共約增加13億元,增幅5%左右,對(duì)省級(jí)財(cái)政總體上影響不大。但部分單項(xiàng)工程投資變化幅度較大,仍需及早研究資金籌集落實(shí)問(wèn)題?；诖?筆者提出幾點(diǎn)建議:

a. 盡可能爭(zhēng)取中央投資補(bǔ)助。調(diào)整政策僅明確了省以上投資比例,并未區(qū)分中央和省級(jí)各自比例。如能多爭(zhēng)取到中央資金,將減輕省級(jí)財(cái)政壓力。2013年,國(guó)家提出“一帶一路”建設(shè)及淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的戰(zhàn)略以來(lái),尚無(wú)相關(guān)具體政策支持。故投資測(cè)算中,長(zhǎng)江、淮河治理因補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高而增加的6.4億元考慮暫由省級(jí)財(cái)政承擔(dān)。流域性工程屬中央事權(quán),投資應(yīng)以中央為主。加之,江蘇地處長(zhǎng)江、淮河流域下游,為上游洪水作出了較大犧牲。為此,建議積極向中央爭(zhēng)取,提高中央資金補(bǔ)助比例,適當(dāng)減輕省級(jí)財(cái)政壓力。

b. 積極落實(shí)省級(jí)投資。區(qū)域性工程補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整后,省級(jí)投資增加約10億元,是增幅最大的單項(xiàng)工程。區(qū)域性工程以省級(jí)事權(quán)為主,一般難以爭(zhēng)取中央資金。為此,一方面,應(yīng)及早與省財(cái)政、發(fā)改部門(mén)溝通協(xié)調(diào),加大公共財(cái)政對(duì)水利的投入,完善水利投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制;另一方面,應(yīng)積極向省政府報(bào)告,爭(zhēng)取落實(shí)水利建設(shè)基金、土地出讓收益10%用于水利建設(shè)等水利專(zhuān)項(xiàng)資金政策,并參照南水北調(diào)基金研究建設(shè)區(qū)域重點(diǎn)水利工程建設(shè)基金。

c. 多渠道籌集水利建設(shè)資金。省級(jí)獎(jiǎng)補(bǔ)工程比例下降后,市縣財(cái)政壓力有所增加。另外,“十三五”期間擬安排水利基建投資741億元,較“十二五”增加了55億元,特別是“十三五”重點(diǎn)向區(qū)域性工程傾斜后,省級(jí)、市縣配套均有所增加。為此,多渠道籌措水利建設(shè)資金顯得尤為重要。建議“十三五”期間,省、市、縣三級(jí)進(jìn)一步推動(dòng)金融支持水利,充分利用好水利建設(shè)項(xiàng)目專(zhuān)項(xiàng)過(guò)橋貸款等金融支持政策,逐步建立和完善貼息政策。同時(shí),嘗試引導(dǎo)社會(huì)資本參與水利工程投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng),完善政府與社會(huì)資本的合作機(jī)制。

[1] 江蘇省財(cái)政廳.關(guān)于省水利重點(diǎn)工程省以上財(cái)政投資比例的意見(jiàn)[R].南京:江蘇省財(cái)政廳,2006.

[2] 季倩,谷文林.江蘇省水利投資現(xiàn)狀分析與對(duì)策研究[J].水利經(jīng)濟(jì),2012,30(6):48-50.

[3] 江蘇省水利廳.江蘇省“十二五”水利發(fā)展規(guī)劃[R].南京:江蘇省水利廳.2011.

[4] 江蘇省水利廳.江蘇省“十二五”水利重點(diǎn)工程項(xiàng)目前期工作實(shí)施方案[R].南京:江蘇省水利廳,2012.

[5] 江蘇省發(fā)展改革委.江蘇省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要[R].南京:江蘇省發(fā)展改革委,2016.

[6] 江蘇省財(cái)政廳.江蘇省市縣財(cái)政保障能力分類(lèi)分檔辦法[R].南京:江蘇省財(cái)政廳,2014.

[7] 方國(guó)華,莊鈞惠,談為雄.江蘇省“十一五”期間水利投資合理性分析[J].水電能源科學(xué),2012,30(8):119-121.

[8] 中共中央國(guó)務(wù)院.關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定[EB/OL].(2011-01-29)[2016-05-29].http://www.gov.cn/jrzg/2011-01/29/content_1795188.html.

10.3880/j.issn.1003-9511.2017.01.002

趙一晗(1982—),男,高級(jí)工程師,碩士,主要從事水利投資管理及項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)研究。E-mail:cat00044105@163.com

F407.9

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1003-9511(2017)01-0004-05

2016-07-18 編輯：陳玉國(guó))