高曉龍,馬東春,王宇欣

(1.北京市水科學(xué)技術(shù)研究院,北京 100048; 2.北京市通州區(qū)人民政府節(jié)約用水辦公室,北京 101107)

通州區(qū)節(jié)水型社會建設(shè)現(xiàn)狀及對策建議

高曉龍1,馬東春1,王宇欣2

(1.北京市水科學(xué)技術(shù)研究院,北京 100048; 2.北京市通州區(qū)人民政府節(jié)約用水辦公室,北京 101107)

結(jié)合統(tǒng)計分析及實地調(diào)研,從地理位置、資源稟賦分析著手,對通州區(qū)農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生活、生態(tài)環(huán)境及整體用水水平進行統(tǒng)計分析,發(fā)現(xiàn)通州區(qū)節(jié)水型社會建設(shè)仍處于較低水平,與北京城市副中心定位存在差距。實地調(diào)研分析認為,制度建設(shè)、工作機制、統(tǒng)計、執(zhí)法等方面存在的問題影響了節(jié)水力度及工作成效。最后從落實屬地責(zé)任、完善統(tǒng)計考核工作、推進網(wǎng)格化執(zhí)法體系等方面提出對策建議,為通州區(qū)全面推進節(jié)水型社會建設(shè)、加快從農(nóng)業(yè)遠郊區(qū)縣向現(xiàn)代城市副中心的轉(zhuǎn)變提供必要的技術(shù)支撐。

量水發(fā)展;節(jié)水型社會;城市副中心;通州區(qū)

作為政治、文化、科技及國際交往中心,北京的可持續(xù)發(fā)展日益受到水資源短缺的約束。自2014年南水北調(diào)中線工程通水后,每年10.5億m3的外調(diào)水將有效緩解北京水資源短缺局面。但由于多年降水偏少、長期超采地下水等問題存在,北京在落實非首都功能疏解、建設(shè)國際一流和諧宜居之都的關(guān)鍵時期,仍將繼續(xù)受水資源的強約束。

通州區(qū)作為未來城市發(fā)展的重要區(qū)域，在破解“大城市病”中起著重要作用,在成為未來發(fā)展新的增長極的同時,同樣面臨著水資源不足的困境。通州區(qū)位于多河下游,水資源較為豐富,但可用的地表水資源為零。境內(nèi)所有河流水質(zhì)均為劣Ⅴ類,受其影響,河流兩側(cè)的淺層地下水存在不同程度的水質(zhì)超標現(xiàn)象,目前通州區(qū)水源供給主要依賴過度超采地下水。

在北京舉全市之力落實聚焦通州戰(zhàn)略,打造功能完備的城市副中心的重要節(jié)點,“節(jié)水優(yōu)先”的治水新思路成為水務(wù)工作的重點。張永勇等[1]基于“自然-社會”水循環(huán),提出了通州區(qū)水資源綜合承載力量化模型;田浩春等[2]調(diào)研了通州區(qū)典型區(qū)域設(shè)施農(nóng)業(yè)節(jié)水現(xiàn)狀,針對配套設(shè)施、管網(wǎng)問題提出改進措施。蔡殿卿等[3]從技術(shù)層面總結(jié)了通州區(qū)農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉工程中設(shè)施滴灌工程建設(shè)與管理的經(jīng)驗。梳理文獻發(fā)現(xiàn),涉及農(nóng)業(yè)節(jié)水相關(guān)的研究較多,但缺少基于全社會的系統(tǒng)分析。故在戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型新形勢下,開展通州區(qū)節(jié)水型社會建設(shè)研究,將為更好地開發(fā)節(jié)水潛力提供必要的技術(shù)支撐。

1 區(qū)域概況

1.1 資源環(huán)境

通州區(qū)位于北京市東南部,京杭大運河北端。區(qū)域地理坐標北緯39°36′～40°02′,東經(jīng)116°32′～116°56′。東西寬36.5 km,南北長48.0 km,面積906.3 km2。西鄰朝陽區(qū)、大興區(qū),北與順義區(qū)接壤,東隔潮白河與河北省三河市、大廠回族自治縣、香河縣相連,南和天津市武清區(qū)、河北省廊坊市安次區(qū)交界。通州區(qū)地處永定河、潮白河沖積平原,地勢平坦,平均海拔高程20 m。氣候?qū)倥瘻貛Т箨懶园霛駶櫦撅L(fēng)氣候區(qū),年平均日照2 334.6 h,年平均氣溫13℃。全區(qū)分布19條河流,主要河流有北運河、潮白河、涼水河、通惠河、溫榆河。

通州區(qū)多年平均降水量約為600 mm,降水年際變化大,年內(nèi)集中;多年平均水面蒸發(fā)量為1 815.5 mm,蒸發(fā)強烈。全區(qū)多年平均水資源總量約為2.16億m3,人均水資源占有量約410 m3。1980—2014年,通州區(qū)地下水水位呈下降趨勢,據(jù)全區(qū)地下水觀測井資料,1980年地下水平均埋深為2.80 m,2015年地下水平均埋深為7.67 m。事實上,由于地表水資源的短缺,加上地下水多年超量開采,地下水虧損嚴重,致使水井出水量逐年減少,根據(jù)核算,供水量逐年減幅為7%左右[4]。

1.2 經(jīng)濟社會

通州區(qū)下轄11個鄉(xiāng)鎮(zhèn),4個街道辦事處。2015年末全區(qū)常住人口137.8萬人,比2010年末增加19.4萬人。其中,常住外來人口55.9萬人,占常住人口比重40.6%。常住人口密度為1 521人/km2,比2010年末增加215人。

2015年,通州區(qū)實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值595.4億元,按現(xiàn)行價格計算,比2010年增長73.6%。其中,第一產(chǎn)業(yè)增加值19億元,較2010年末增長29.0%;第二產(chǎn)業(yè)增加值278.2億元,增長66.0%;第三產(chǎn)業(yè)增加值298.1億元,增長83.5%。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由2010年的4.3∶48.6∶47.1調(diào)整為2015年3.2∶46.7∶50.1[5]。

2 節(jié)水型社會現(xiàn)狀分析

研究選擇從農(nóng)業(yè)用水、工業(yè)用水、生活用水、生態(tài)環(huán)境用水及整體用水5個方面,分析通州區(qū)近年用水水平動態(tài)變化并與其他區(qū)用水水平進行對比,同時評估當(dāng)前市級節(jié)水型區(qū)創(chuàng)建工作進展情況,以期客觀真實反映通州區(qū)節(jié)水型社會建設(shè)現(xiàn)狀。數(shù)據(jù)主要參考《北京市水務(wù)統(tǒng)計年鑒》。

2.1 用水水平分析

2.1.1 農(nóng)業(yè)用水水平分析

2015年通州區(qū)農(nóng)業(yè)用水10 000萬m3,現(xiàn)每年約壓減5%,目前占總用水量的25.4%。通州區(qū)大力推廣節(jié)水灌溉農(nóng)業(yè),農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉面積已達到29 690 hm2,占有效灌溉面積的81.1%,低于全市平均水平5.7個百分點;噴灌、微灌等高效節(jié)水灌溉面積僅占5.2%,遠低于21.9%的全市水平;農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)為0.69,略低于北京市0.71的平均水平。

除用水量大、高效節(jié)水灌溉設(shè)施覆蓋率低以外,通州區(qū)農(nóng)業(yè)節(jié)水管理體制機制不順暢,管水員隊伍建設(shè)、水價制定、水費征收、水務(wù)資產(chǎn)移交等改革仍停滯不前。根據(jù)北京市“調(diào)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)方式發(fā)展高效節(jié)水農(nóng)業(yè)”的意見,通州區(qū)積極編制工作方案，穩(wěn)步推進農(nóng)業(yè)節(jié)水示范區(qū)建設(shè),精細化管理將極大提升農(nóng)業(yè)新水節(jié)約潛力。

2.1.2 工業(yè)用水水平分析

“十二五”期間,通州區(qū)工業(yè)增加值呈現(xiàn)逐年上升趨勢,2015年全區(qū)工業(yè)增加值達到205.0億,較2010年末提升57.9%。工業(yè)用水總量在“十二五”期間有較大降幅,由2010年末的2 899.0萬m3降到2015年的2 426.0萬m3。工業(yè)用水效率提高主要體現(xiàn)在萬元工業(yè)增加值水耗的降低,如圖1所示,2015年末萬元工業(yè)增加值水耗較“十一五”末降低了47.1%。

圖1 2010—2015年通州區(qū)工業(yè)用水水平

2015年通州區(qū)萬元工業(yè)增加值水耗為11.8 m3,效率略低于全市平均水平(10.4 m3)。

通州區(qū)第二產(chǎn)業(yè)比重仍高達46.7%,除加強建筑業(yè)節(jié)水工作外,依據(jù)《取水定額》(GB/T18916),主要工業(yè)行業(yè)節(jié)水潛力在水污染防治、非首都功能疏解新形勢下亟待強化。

2.1.3 生活用水水平分析

生活用水主要包括公共服務(wù)業(yè)和居民生活用水?！笆濉逼陂g通州區(qū)人均生活用水量在2014年達到峰值后開始下降，到2015年為175.8 L/d,有9.5%的降幅(表1)。根據(jù)2014年數(shù)據(jù)分析,全區(qū)人均生活用水量仍然高于城市發(fā)展新區(qū)(順義、大興、昌平等區(qū))。

表1 通州區(qū)多年生活用水水平

通州區(qū)2015年末常住人口較2010年末增加16.4%。隨著城市副中心戰(zhàn)略實施,會有更多人口遷移到通州區(qū)工作、生活,對生活用水的需求增長有較大壓力。

現(xiàn)有用水管理方面,非居民用水按照取水定額和總量控制要求實行計劃用水管理,用水大戶安裝遠程計量設(shè)施,提高特殊行業(yè)用水水價,節(jié)水成效明顯。居民生活目前存在城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡問題,城鎮(zhèn)普遍實行階梯水價,節(jié)水器具普及率高達95.7%,節(jié)水積極性較高,而農(nóng)村生活用水計量收費仍處于試點階段,節(jié)水器具普及率較低。農(nóng)村、城鄉(xiāng)接合部地區(qū)的節(jié)水普及工作應(yīng)成為下階段的工作重點。

2.1.4 生態(tài)環(huán)境用水分析

通州區(qū)生態(tài)環(huán)境用水主要用于園林綠地、農(nóng)村生態(tài)及河湖補水?！笆濉逼陂g,用水總量逐年增加,2015年較2010年末(403萬m3)增加了46倍，達到18 944萬m3,其中主要是再生水。2015年通州區(qū)園林綠地灌溉面積848.7 hm2,實行專業(yè)管護管理方式,節(jié)水灌溉面積覆蓋率99.2%;河湖補水全部使用再生水,農(nóng)村生態(tài)用水中再生水利用約占92.4%,減少了對新水的需求。

“十三五”期間通州區(qū)將積極推廣再生水利用,打造集雨型綠地林地,試點海綿城市,完善再生水價格機制,全面形成政府主導(dǎo)、市場調(diào)節(jié)、社會參與的多元化管理模式。再生水在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域?qū)⒅鸩教娲滤?/p>

2.1.5 整體用水水平分析

“十二五”期間,通州區(qū)用水總量呈震蕩上升趨勢,2015年較“十一五”末增加8.0%,達到39 321萬m3(表2),其中再生水用量及比例不斷增加。

表2 2010—2014年通州區(qū)用水水平[4]

“十二五”期間用水效率均得到提升。2015年,萬元GDP水耗降到66.0 m3,較2010年末降低40.4%;萬元GDP新水用量降到37.5 m3,較2010年末降低41.6%;萬元工業(yè)增加值水耗降到11.83 m3,較2010年末降低47.0%。

區(qū)縣用水水平對比,如圖2所示。2014年,通州區(qū)萬元GDP水耗、萬元GDP新水用量均高于城市發(fā)展新區(qū)(昌平、順義、大興等區(qū)),也遠高于北京市平均水平。

圖2 城市發(fā)展新區(qū)及全市用水水平對比分析(2014年)

綜合數(shù)據(jù)分析,通州區(qū)整體用水水平較低,與城市副中心定位仍存在較大差距。為進一步全面提升用水效率,未來需要高標準、嚴要求推動規(guī)劃落地,疏解非首都功能,不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),發(fā)展高附加值服務(wù)業(yè),調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu),推廣農(nóng)業(yè)用地、園林綠地高效節(jié)水灌溉,在全社會營造惜水、愛水的良好氛圍。

2.2 節(jié)水型區(qū)創(chuàng)建評估

北京市為進一步落實“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時期治水方針,落實區(qū)政府屬地責(zé)任,全面推動節(jié)水工作開展,在全國率先全面建成節(jié)水型社會,印發(fā)《關(guān)于全面推進節(jié)水型社會建設(shè)的意見》[6]。通州區(qū)計劃2018年完成節(jié)水型區(qū)創(chuàng)建,助力全市節(jié)水型社會建設(shè)。在評估基礎(chǔ)上研究發(fā)現(xiàn)仍然與目標存在較大差距,問題主要表現(xiàn)在:①部門各自為政,缺乏聯(lián)絡(luò)溝通機制,“量水發(fā)展”理念仍未得到足夠重視;②節(jié)水統(tǒng)計工作滯后,統(tǒng)計制度、人員配置有待配置,管理臺賬亟待規(guī)范,數(shù)據(jù)孤島困境必須疏解。

3 存在問題

在數(shù)據(jù)分析及調(diào)研的基礎(chǔ)上,研究認為通州區(qū)要高標準建設(shè)城市副中心、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展,節(jié)水型社會建設(shè)需要解決以下4個方面的問題。

a. 節(jié)水基礎(chǔ)工作與市城市副中心定位要求不相匹配。與通州區(qū)發(fā)展新定位相比,全區(qū)節(jié)水管理理念和思路還需進一步轉(zhuǎn)變。處于重要機遇期的通州區(qū)將因為城市副中心的角色在未來北京發(fā)展中扮演更重要的角色。通州區(qū)謀篇布局,正全面推進“一核五區(qū)”建設(shè)，在由農(nóng)業(yè)郊區(qū)縣走向現(xiàn)代城市副中心的建設(shè)過程中,“重規(guī)模建設(shè)、輕經(jīng)營管理”的模式仍然根深蒂固:中水、雨洪水利用工程建后因缺乏專業(yè)維護及資金支持而大量停用;綠地林地、農(nóng)田節(jié)水灌溉設(shè)施管理不規(guī)范,職責(zé)不明確,缺少統(tǒng)計臺賬及資產(chǎn)轉(zhuǎn)移程序;工業(yè)行業(yè)節(jié)水設(shè)施運行缺少統(tǒng)一監(jiān)管。

b. “量水發(fā)展”理念貫徹不深入,不能彰顯節(jié)水工作的全局性、基礎(chǔ)性。針對通州區(qū)處在流域下游,水資源稟賦不足以支撐經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)狀,發(fā)展和改革委員會、財政、水務(wù)、規(guī)劃、環(huán)保、農(nóng)村工作委員會等各部門按照職責(zé)及市區(qū)兩級任務(wù)落實節(jié)水工作,缺少區(qū)政府的統(tǒng)一指導(dǎo)和協(xié)調(diào),缺乏部門聯(lián)動機制,存在數(shù)據(jù)割據(jù)和數(shù)據(jù)孤島問題,影響節(jié)水工作的整體成效。節(jié)水載體創(chuàng)建的工作在全區(qū)推動進展緩慢,相關(guān)部門、街道辦事處及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府節(jié)水工作的迫切感和積極性亟待提升[7]。

c. 節(jié)水統(tǒng)計工作滯后,影響對現(xiàn)狀及形勢的評估。節(jié)水工作真正開展于20世紀末,各部門在制度建設(shè)、載體創(chuàng)建、財政投入、產(chǎn)業(yè)政策制定、宣傳教育及行政執(zhí)法等層面做了大量工作,但統(tǒng)計工作機制不健全、不規(guī)范影響工作成效的評估,導(dǎo)致對現(xiàn)狀認識不清,重“增量”而缺乏對“存量”的評估。

當(dāng)前統(tǒng)計制度建設(shè)、節(jié)水設(shè)施管理、節(jié)水信息平臺維護需作為下階段工作的重點,全面提升數(shù)據(jù)質(zhì)量,保證數(shù)據(jù)的真實性、完整性、準確性。

d. 執(zhí)法檢查思路和力度與節(jié)水型社會建設(shè)要求存在差距。當(dāng)前,通州區(qū)處在重大變革期,大量工程開工、大量人口流動給節(jié)水工作增加了不少難度。面對新情況、新問題,執(zhí)法檢查工作仍然按照固有思路開展,缺乏系統(tǒng)思維,節(jié)水成效和力度勢必受到影響。

4 對策建議

基于通州區(qū)節(jié)水型社會現(xiàn)狀評估的現(xiàn)實及存在問題,筆者提出4點建議,從而進一步夯實節(jié)水型社會建設(shè)的基礎(chǔ),推動全社會共同參與節(jié)水工作。

4.1 加強組織領(lǐng)導(dǎo),明確部門職責(zé)

順應(yīng)城市副中心發(fā)展需要,凸顯節(jié)水工作重要性,建立以區(qū)長為組長的節(jié)水型社會建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組,按照部門職責(zé),將節(jié)水型社會建設(shè)任務(wù)分解,制定各部門年度工作目標和任務(wù),完善績效考核機制;建立部門聯(lián)動機制,強化區(qū)政府和部門主體責(zé)任,實現(xiàn)區(qū)政府與部門政策協(xié)同、權(quán)責(zé)分明,協(xié)同推進節(jié)水型社會建設(shè)。

4.2 推進全過程、精細化管理

轉(zhuǎn)變“重建設(shè)、輕管理”的模式,梳理節(jié)水工作流程,明確政策初衷,注重全過程管理,凸顯節(jié)水工作的全局性、基礎(chǔ)性。明確節(jié)水是通州區(qū)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必要前提,注重政策、資金、制度、人員協(xié)同推進,定期評估工作成效,針對出現(xiàn)的問題,從源頭治理開始,不斷推進精細化管理[8]。

大量節(jié)水設(shè)施建成后閑置，不能發(fā)揮功能,市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會、發(fā)展和改革委員會、水務(wù)、財政、農(nóng)村工作委員會等部門應(yīng)調(diào)研了解困難,針對存在的情形,出臺資金配套政策,加強管護力度,提高管理水平。

4.3 完善統(tǒng)計制度,定期評估

節(jié)水工作涉及面廣,但現(xiàn)有統(tǒng)計工作不能反映整體工作成效。在現(xiàn)階段,需要重視節(jié)水統(tǒng)計工作的重要性,完善統(tǒng)計制度,配備專業(yè)人員,加強統(tǒng)計培訓(xùn)工作,保證統(tǒng)計數(shù)據(jù)的真實、可靠。

對統(tǒng)計數(shù)據(jù)進行定期評估,可了解階段工作成效,量化現(xiàn)狀與目標之間的差距,方便調(diào)整全區(qū)工作進度。同時,統(tǒng)計數(shù)據(jù)既可作為創(chuàng)建節(jié)水型區(qū)的重要數(shù)據(jù)支撐,也是區(qū)政府進行績效考核的重要依據(jù)。

4.4 保證執(zhí)法檢查全覆蓋

利用物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)+等技術(shù),在全區(qū)全面推進網(wǎng)格化管理,重視事前、事中工作,尤其是事后的監(jiān)督檢查。作為查缺補漏的重要節(jié)點,及時反饋工作存在的問題,查補缺漏。保證執(zhí)法檢查行業(yè)、區(qū)域全覆蓋,逐步推進城鄉(xiāng)執(zhí)法標準統(tǒng)一,不留死角。

除了加強重點行業(yè)和用水大戶的執(zhí)法檢查外,還需要水務(wù)、國土、公安等相關(guān)部門、街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等聯(lián)合執(zhí)法,與創(chuàng)建國家文明城市(區(qū))工作相結(jié)合,實現(xiàn)全區(qū)管理精細化、服務(wù)全覆蓋。

5 結(jié) 語

通州區(qū)因其獨特的地理位置優(yōu)勢在北京城市發(fā)展定位中的重要性愈發(fā)凸顯,但自身水資源稟賦不足以支撐經(jīng)濟社會環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。對農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生活、生態(tài)環(huán)境及整體用水水平進行分析,發(fā)現(xiàn)全區(qū)節(jié)水型社會建設(shè)現(xiàn)狀水平仍然較低,制度建設(shè)、工作機制、統(tǒng)計、執(zhí)法等方面存在的問題影響節(jié)水力度及工作成效。為全面推進節(jié)水型社會建設(shè),實現(xiàn)通州區(qū)從遠郊區(qū)縣向現(xiàn)代城市副中心的轉(zhuǎn)變,研究有針對性地從落實屬地責(zé)任、完善統(tǒng)計工作、推進網(wǎng)格化執(zhí)法體系等方面提出了對策建議。

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10.3880/j.issn.1003-9511.2017.01.013

京津冀非常規(guī)水安全利用技術(shù)研發(fā)示范(2016YFC0401405);北京市治水路徑專題調(diào)研(Z151100003115008)

高曉龍(1988—),男,助理工程師,碩士,主要從事資源環(huán)境價值評估研究。E-mail:gao204733@163.com

F407;F062.1

A

1003-9511(2017)01-0051-04

2016-05-08 編輯：方宇彤)