盧微微

(對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 法學(xué)院， 北京 100029)

核損害賠償國際立法對我國的啟示

盧微微

(對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 法學(xué)院， 北京 100029)

核能的發(fā)展雖然給解決環(huán)境問題帶來希望，但也不能忽視核事故發(fā)生對環(huán)境造成的嚴(yán)峻后果。為應(yīng)對核事故發(fā)生后的損害賠償，國際社會和世界主要有核的國家對核損害賠償責(zé)任制度均已建立起較為完善的體系。針對我國核損害賠償責(zé)任制度的不足，借鑒國際公約和日本核損害賠償機(jī)制，建議盡快頒布《原子能法》、構(gòu)建多樣化的核損害賠償救濟(jì)機(jī)制，以此完善我國核損害賠償制度。

核損害；賠償責(zé)任；核損害賠償制度

核能的發(fā)展為改善能源結(jié)構(gòu)、應(yīng)對氣候變化和解決大氣污染防治等問題做出了巨大貢獻(xiàn)。我們在欣喜的同時，也不能忽視核事故造成的嚴(yán)峻后果。截止到目前，人類已經(jīng)經(jīng)歷十幾場核事故，例如前蘇聯(lián)切爾諾貝利核泄露、美國三里島核泄露、日本福島核泄露。其中前蘇聯(lián)切爾諾貝利核泄露和日本福島第一核電站核泄露最為嚴(yán)重*根據(jù)國際核事件分級表，切爾諾貝利核事故和日本福島第一核電站事故為7級核事故，有特大影響。，切爾諾貝利核事故雖然已經(jīng)過去31年，但影響仍未消除：核設(shè)施周邊的大面積地區(qū)因輻射原因不適宜居??；事故中的放射性物質(zhì)造成民眾罹患甲狀腺癌、白血病、腫瘤等。這些負(fù)面影響使人們意識到在發(fā)展核能的同時也應(yīng)該更加注重核能的安全。

在當(dāng)今中國，這個問題相當(dāng)具有現(xiàn)實意義。一方面，核工程興建：“十三五”的規(guī)劃將發(fā)展核電產(chǎn)業(yè)納入其中，從2015年開始，將以每年建造6～8座核電站的速度發(fā)展核能產(chǎn)業(yè)，并投入5 000億元進(jìn)行自主開發(fā)新型核電站[1]。另一方面，民眾的核安全意識也日益提升：2016年8月，江蘇省連云港市民因擔(dān)心核輻射危害健康，游行抗議建造核廢料處理廠，導(dǎo)致政府暫停項目選址工作?？梢?，以往發(fā)生的核泄露事故使民眾對核能的安全性持有懷疑態(tài)度，擔(dān)心核設(shè)施對其帶來損害。為順利發(fā)展核能產(chǎn)業(yè)，應(yīng)對核泄漏事故帶來的危害，我國應(yīng)當(dāng)一手著重核能發(fā)展，一手加強(qiáng)安全管理，降低核事故發(fā)生幾率，包括預(yù)防核事故發(fā)生、完善核損害賠償制度，保障核事故中受害者權(quán)益。

一、我國核損害賠償制度的主要內(nèi)容

目前，我國在核事故損害賠償責(zé)任方面的專門立法處于空白狀態(tài)，追究核損害責(zé)任只能依據(jù)處理民事責(zé)任法律關(guān)系的基本法律，如《民法通則》《侵權(quán)責(zé)任法》和《放射性污染防治法》。另外，國務(wù)院還頒布了《國務(wù)院關(guān)于處理第三方核責(zé)任問題給核工業(yè)部、國家核安全局、國務(wù)院核電領(lǐng)導(dǎo)小組的批復(fù)》(以下簡稱1986年《批復(fù)》)和《國務(wù)院關(guān)于核事故損害賠償責(zé)任問題的批復(fù)》(以下簡稱2007年《批復(fù)》)作為處理核損害賠償?shù)囊罁?jù)。這三部法律和兩個《批復(fù)》建立了我國核事故損害賠償制度的基本框架。

我國核損害賠償制度的內(nèi)容主要包括以下四點：

(一)絕對責(zé)任

絕對責(zé)任是指不論核運營者是否有過錯，一旦核事故發(fā)生并造成損害，就要承擔(dān)所有的責(zé)任。實行絕對責(zé)任原則是對受害人的權(quán)利進(jìn)行保護(hù)。首先，核設(shè)施的復(fù)雜性導(dǎo)致一些核事故發(fā)生時不能及時甚至無法查明責(zé)任者，責(zé)任主體難以確認(rèn)導(dǎo)致受害者追償受阻。其次，由于核設(shè)施十分危險，如果核事故發(fā)生，會造成大規(guī)模、大面積、長期的損害。具體而言，核事故對人身、公私財產(chǎn)、環(huán)境，甚至社會公共安全都會造成損害；核事故造成的跨界損害，影響到別的國家或地區(qū)，涉及的賠償問題更加復(fù)雜；對身體的一些損害往往不會立刻顯現(xiàn)出來，需要10年甚至更長的時間檢驗。正是由于前述的原因，采取絕對責(zé)任十分必要，但是也有例外。“武裝沖突、敵對行動、暴亂所直接引起的核事故”都屬于責(zé)任豁免的范圍，營運者不需要承擔(dān)賠償責(zé)任。

(二)責(zé)任集中原則

責(zé)任集中是指當(dāng)有多個責(zé)任主體時，僅由其中一個責(zé)任主體承擔(dān)賠償責(zé)任，其他人不直接承擔(dān)責(zé)任[2]。在該原則下，只有核營運者承擔(dān)責(zé)任，即使由核供應(yīng)商、核供應(yīng)設(shè)施提供的服務(wù)造成的核事故，核營運者也得承擔(dān)責(zé)任。實行該原則是因為造成損害的對象不特定，雖然通過絕對原則和因果關(guān)系，有時候能夠?qū)⒇?zé)任主體鎖定在一個小范圍內(nèi)，但也不能保證受害人一定能夠得到救濟(jì)。采用責(zé)任集中原則，方便受害者在小范圍內(nèi)快速找到責(zé)任承擔(dān)者并向其提出賠償請求。而且，賠償責(zé)任集中在支付能力較強(qiáng)者或者政府，受害人也盡可能得到充分的賠償。對于核營運者，賠償責(zé)任集中在其身上，可以促使其更加注重防范風(fēng)險，降低風(fēng)險發(fā)生的可能性。

(三)責(zé)任限制原則

責(zé)任限制是指核營運者必須在索賠期內(nèi)對其造成的損害承擔(dān)規(guī)定限額的賠償責(zé)任。該原則是絕對責(zé)任的一種補(bǔ)充。如果一切賠償責(zé)任都由企業(yè)承擔(dān)，這對企業(yè)來說是一筆巨額費用，難以負(fù)擔(dān)。采取責(zé)任限制原則，可以對風(fēng)險進(jìn)行分擔(dān)，減輕企業(yè)的責(zé)任壓力。責(zé)任限制原則表面上看似更側(cè)重對核營運者的關(guān)照，實際上也體現(xiàn)了對受害人的照顧。2007年《批復(fù)》第7條規(guī)定，當(dāng)核營運者應(yīng)賠數(shù)額超過了規(guī)定限額，則由國家進(jìn)行財政補(bǔ)償，以盡可能避免因為企業(yè)無力承擔(dān)賠償而造成受害人極端利益受損。

(四)強(qiáng)制性責(zé)任保險

強(qiáng)制性責(zé)任保險是指核營運者必須按照規(guī)定投保，保證核事故中的受害人可以及時且充分地獲得賠償。核設(shè)施本身及其利用活動具有“潛在的高度危險性”[3]，如果發(fā)生事故，核營運者將不得不面臨巨額的損失。即使核營運者盡到了注意義務(wù)，但核設(shè)施的高度風(fēng)險性并不會因此而降低或消失。為解決此問題，2007年《批復(fù)》特增加強(qiáng)制性責(zé)任保險條款，分?jǐn)傌?zé)任人的風(fēng)險，減輕其壓力。

綜上所述，我國核損害賠償制度已經(jīng)形成了一個基本框架，但是仍存在以下幾點不足。

第一，原則性規(guī)定占大多數(shù)，操作性不強(qiáng)。以強(qiáng)制性責(zé)任保險為例，2007年《批復(fù)》第8條僅規(guī)定營運者應(yīng)該做出適當(dāng)?shù)呢攧?wù)保證，確保核事故發(fā)生時其責(zé)任的履行。但對于什么是適當(dāng)?shù)陌才?、保險形式和種類、具體投保過程卻沒有更詳細(xì)的規(guī)定，實踐操作性欠缺。

第二，規(guī)定滯后，無法與核能目前的發(fā)展速度相匹配。我國目前規(guī)定的最高賠償額遠(yuǎn)低于國際公約規(guī)定的數(shù)額。一般而言，賠償?shù)南揞~應(yīng)該與一國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。2007年《批復(fù)》已經(jīng)出臺10年，我國的經(jīng)濟(jì)水平在此期間有很大的提高，如果繼續(xù)保持2007年《批復(fù)》規(guī)定的賠償數(shù)額，是無法完全滿足現(xiàn)有需要的。其次，現(xiàn)行規(guī)定訴訟時效較短，受害者權(quán)益難以得到充分保障。由于核輻射的特殊性，對人身是否遭受損害、損害到何種程度需要長時間的監(jiān)測才能得出結(jié)論。如果損害確認(rèn)時間超過訴訟時效規(guī)定的10年期限，受害者提出索賠也難以得到法律支持。

第三，《批復(fù)》屬于法規(guī)性文件，法律效力較低。我國法律形式是以成文法為主，而批復(fù)作為法規(guī)性文件，只具有準(zhǔn)行政法規(guī)的性質(zhì)，在效力上與法律相差較遠(yuǎn)。

第四，很多問題沒有涉及。一些重要用語沒有從法律角度進(jìn)行解釋、界定。例如核損害，除了一般認(rèn)定的人身損害、財產(chǎn)損害、環(huán)境損害，精神損害是否也應(yīng)該納入核損害的范圍，是否需要進(jìn)行賠償，未有明確規(guī)定。此外，核事故常常會對周邊國家或地區(qū)造成損害，《批復(fù)》也未就如何解決跨境核損害問題給出規(guī)定。

二、核損害賠償責(zé)任的國際立法

從20世紀(jì)50年代末核能開始發(fā)展之時，政府就意識到新能源帶來的風(fēng)險與問題的嚴(yán)峻之處。切爾諾貝利核事故的發(fā)生，使政府意識到一場重大的核損害導(dǎo)致的電離輻射泄露，對個人、社會造成的影響在短時期內(nèi)難以消除。另外，日本廣島原子能爆炸事件也讓公眾對核能產(chǎn)生了恐懼心理，難以接受[4]。所以，為了讓受害人得到賠償，為了調(diào)解各方利益，20世紀(jì)50年代末60年代初，在國內(nèi)和國際層面上都制定了關(guān)于核損害賠償?shù)姆晌募?/p>

截止到現(xiàn)在，一共制定了7個重要的國際公約，并形成了兩個公約體系，分別是經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(以下簡稱OECD)主持制定的OECD體系或《巴黎公約》體系，國際原子能機(jī)構(gòu)(以下簡稱IAEA)主持制定的IAEA體系或《維也納公約》體系*7個國際公約分別是《關(guān)于核能領(lǐng)域中第三方責(zé)任的巴黎公約》《關(guān)于核能領(lǐng)域中第三方責(zé)任的巴黎公約的補(bǔ)充公約》《巴黎公約》《布魯塞爾補(bǔ)充公約》《關(guān)于核損害民事責(zé)任的維也納公約》《維也納議定書》和《核損害補(bǔ)充賠償公約》。。在兩大組織、機(jī)構(gòu)的推動下，國際核損害賠償制度不斷發(fā)展、完善，得到了越來越多國家的接受，并且逐步形成了整個國際社會普遍接受的核損害責(zé)任法律制度的原則體系。一些國家雖然沒有加入以上公約，但核損害賠償制度的基本框架也受到了國際社會的影響，與公約大體一致。

雖然7個公約隸屬于兩個不同的體系，但兩大公約體系在一些內(nèi)容的規(guī)定上已經(jīng)基本一致。這體現(xiàn)出兩大公約體系都是根據(jù)國際社會的發(fā)展方向進(jìn)行制定，反映出國際社會的利益一致性。通過分析可以看到兩大公約共同的發(fā)展趨勢主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

(一)絕對責(zé)任更加嚴(yán)格

《核損害補(bǔ)充賠償公約》和《關(guān)于核損害民事責(zé)任的維也納公約》都對核營運者承擔(dān)絕對責(zé)任作出了明確規(guī)定。國際上對高度危險作業(yè)通常采用無過失責(zé)任，高度危險作業(yè)不僅對周圍環(huán)境具有危險性，其危險性損害現(xiàn)實的幾率也高于普通作業(yè)。公約采用絕對責(zé)任正是考慮到核設(shè)施及其利用與其他高度危險作業(yè)的相似性。《巴黎公約》對法定免責(zé)事由作出了修訂，值得注意的是，重大自然災(zāi)害不再是核營運者免除責(zé)任承擔(dān)的事由。我國也跟隨國際趨勢，在2007年《批復(fù)》中將重大自然災(zāi)害排除在外；中國核共體在保險業(yè)務(wù)中也明確指出重大自然災(zāi)害不在承保范圍內(nèi)[5]。

究其原因，主要有兩點。首先，出于提高安全的考慮將自然災(zāi)害剔除出免責(zé)事由，可以督促核營運者在建造時就具有安全意識，努力提高水平，確保核設(shè)施建成后安全達(dá)標(biāo)，抗災(zāi)抗震能力增強(qiáng)，不因自然災(zāi)害導(dǎo)致核事故的發(fā)生。其次，如果將自然災(zāi)害作為免責(zé)事由，核營運者就不承擔(dān)任何責(zé)任，這對受害者而言，很難找到賠償主體，自然也不能保證受害者及時得到充分的賠償。

需要注意的是，因為戰(zhàn)爭引起的核事故還是屬于免責(zé)事由。與自然災(zāi)害的不可預(yù)見性不同，戰(zhàn)爭常常是出于主觀的心態(tài)，是一種故意的行為。發(fā)起戰(zhàn)爭的行為人能夠控制其行為，即是否對核電站進(jìn)行破壞。如果讓核營運者承擔(dān)因戰(zhàn)爭行為人的行為造成的損害，對核營運者而言，有失公允。

(二)侵權(quán)訴訟時效的延長

如前所述，核事故造成的損害不能在短時期內(nèi)全部被發(fā)現(xiàn)。如果侵權(quán)訴訟時效規(guī)定的時間過短，當(dāng)隱性危害經(jīng)長時間潛伏顯現(xiàn)出來時，受害人無法在規(guī)定的侵權(quán)訴訟時效內(nèi)提起訴訟，其權(quán)益則得不到保障。因此，《維也納議定書》修訂了訴訟時效的時長，即不能超過最長30年。相比之下，我國規(guī)定的最長時效是核事故發(fā)生之日起10年，難以保證受害者的權(quán)益。此外，雖然公約將訴訟時效延長到了30年，但與核損害造成的危險相比，30年的時間并不算長，特別是對于因為核損害導(dǎo)致的遺傳問題。將訴訟時效規(guī)定至多少年合理，還需要根據(jù)醫(yī)學(xué)界對遺傳性疾病的研究決定。訴訟時效的延長并不意味著可以濫用該條款，對于有確鑿證據(jù)證明損害是因核事故造成，并且由于核損害的特殊性才超過訴訟時效發(fā)現(xiàn)的,法律應(yīng)對其進(jìn)行保護(hù)[6]。

(三)范圍的擴(kuò)大

《維也納議定書》在《關(guān)于核損害民事責(zé)任的維也納公約》的基礎(chǔ)上，對適用范圍作了修訂，賠償范圍除了之前規(guī)定的生命喪失和人身傷害、財產(chǎn)的損失或傷害，還擴(kuò)大到“受損壞環(huán)境的恢復(fù)措施費、由于環(huán)境的明顯損壞所引起的收入損失、環(huán)境損壞所造成的損失以外的任何其他經(jīng)濟(jì)損失等”。

經(jīng)濟(jì)損失方面，經(jīng)《維也納議定書》修訂后，規(guī)定十分詳盡，不僅規(guī)定了范圍，還對損害程度進(jìn)行了區(qū)分，只有損害達(dá)到一定的嚴(yán)重程度才能獲得賠償。例如，在“受損環(huán)境的恢復(fù)措施費”一項中，將損害輕微排除在外。另外，關(guān)于“由于環(huán)境的明顯損壞所引起的收入損失”這一項，也要求必須是明顯的損壞。以漁業(yè)舉例，福島核事故中，福島第一核電站向海洋傾倒了大量的核廢料，我國沿海地區(qū)的漁民擔(dān)心放射性物質(zhì)排放到海里后會污染海域中的水產(chǎn)品，從而影響銷量。我國國家海洋局對相關(guān)海域檢測后發(fā)現(xiàn)，雖然檢測到了放射核素，但因未造成明顯污染，漁民也就無法向日本提出索賠。遺憾的是，《關(guān)于核損害民事責(zé)任的維也納公約》未規(guī)定精神損害賠償?shù)膬?nèi)容, 且考慮到公約的制定是為讓多數(shù)的國家加入，其規(guī)定的核損害賠償也是以最低要求制定。

反觀我國關(guān)于賠償責(zé)任范圍的規(guī)定，僅規(guī)定賠償責(zé)任范圍限于核事故造成的人身傷亡、財產(chǎn)損失或者環(huán)境破壞，沒有對賠償標(biāo)準(zhǔn)作進(jìn)一步細(xì)分。另外，我國兩個《批復(fù)》中也未涉及精神損害賠償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定。

三、日本核損害賠償制度

日本作為核能發(fā)展處于世界領(lǐng)先地位的國家，專門建立了一套核損害賠償法律法規(guī)體系，包括《原子能損害賠償法》《原子能損害賠償補(bǔ)償合同法》《原子能損害賠償法施行規(guī)則》《原子能損害賠償補(bǔ)償合同法施行令》《原子能損害賠償法施行令》《原子能損害賠償支援機(jī)構(gòu)法》和《原子能事故造成損害的緊急措施法》。其中，《原子能損害賠償法》(以下簡稱《賠償法》)與《原子能損害賠償補(bǔ)償合同法》(以下簡稱《補(bǔ)償合同法》)是其中最重要的兩部法律，是核損害賠償機(jī)制的重要法源。為確保福島核事故中的受害者順利獲得賠償，日本還專門頒布了《原子能損害賠償支援機(jī)構(gòu)法》和《原子能損害賠償臨時支付法》。

日本雖然沒有參加國際公約，但其本國的法律也受到了國際公約的影響，基本原則與國際公約大體一致，例如絕對原則、責(zé)任集中原則等。在遵循國際公約基本原則的同時，日本的核損害賠償立法也有其特殊之處。本部分將結(jié)合福島核事故中日本政府的處理方式，進(jìn)行分析。

(一)免責(zé)事由

與國際公約不同，日本仍將異常重大自然災(zāi)害或者社會動亂作為免責(zé)事由。但當(dāng)營運者因為異常重大自然災(zāi)害免去責(zé)任時，受害者又該如何獲得賠償？為了解決這一問題，《賠償法》中規(guī)定了國家需要提供相應(yīng)的援助，即在免責(zé)事由成立的基礎(chǔ)上，政府需對受災(zāi)者進(jìn)行救助，并采取必要的措施阻止損害的擴(kuò)大。具體而言，異常重大災(zāi)害發(fā)生時，整個社會都會受到影響，疾病傳染、企業(yè)生產(chǎn)停滯、核事故核泄漏等情況都可能發(fā)生，如果所有的責(zé)任都由核營運者承擔(dān)有失公允。面對如此嚴(yán)峻的情況，國家更需要采取措施救助民眾并防止損害擴(kuò)大化。

雖然法律規(guī)定了國家援助作為免責(zé)后的補(bǔ)充，但并不意味著所有的災(zāi)害都可認(rèn)定為免責(zé)事由。《原子能賠償損害制度專門會報告書》(1998年)對異常重大自然災(zāi)害進(jìn)行了嚴(yán)格的界定，必須是歷史上從未出現(xiàn)過、不可預(yù)見的大型地震、火山噴發(fā)、臺風(fēng)、水災(zāi)等，才能視作異常重大自然災(zāi)難，可見對其使用要求的嚴(yán)格。

福島核事故之所以不屬于異常重大自然災(zāi)害，就是因為引起核事故的里氏9.0級地震在歷史上曾經(jīng)出現(xiàn)過。原子能損害賠償糾紛審查會負(fù)責(zé)人能見善久指出，這次地震與2004年印度尼西亞蘇門答臘海面發(fā)生的里氏9.1～9.3級地震、1960年在智利發(fā)生的里氏9.5級的地震規(guī)模基本相同，說明是可以預(yù)料到的[7]。而對于地震引起的海嘯，日本官房長官枝野幸男認(rèn)為，此前已經(jīng)在多個場合指出大海嘯可能會引發(fā)核事故,但東京電力卻沒有做好相應(yīng)準(zhǔn)備,不符合適用免責(zé)條款的條件[8]。

(二)無限責(zé)任原則

國際公約和大部分國家立法都采取了有限責(zé)任原則，而日本等少數(shù)國家立法采取了無限責(zé)任原則*采用無限責(zé)任的其他國家有：德國、俄羅斯、瑞士、保加利亞、匈牙利、波蘭。。無限責(zé)任是指核營運者承擔(dān)所有的賠償責(zé)任，沒有數(shù)額上限的規(guī)定。采取無限責(zé)任原則，主要出于以下幾點考慮：首先，如果采取有限責(zé)任原則，超出責(zé)任限度的責(zé)任就會由國家來承擔(dān)，這勢必要建立相關(guān)規(guī)定來規(guī)范國家承擔(dān)責(zé)任的行為。其次，從民眾的角度而言，國家承擔(dān)責(zé)任的行為具有為核營運者開脫責(zé)任的嫌疑。民眾，尤其是核事故中的受害者，難以接受。由于引發(fā)福島核事故不屬于免責(zé)事由，東京電力需要承擔(dān)無限責(zé)任。2011年5月13日日本政府正式確立了福島核事故賠償方案，即福島核電站事故賠償不設(shè)上限,初步估計賠償總額最高達(dá)10萬億日元,東京電力的賠償總額在3萬億日元至10萬億日元,賠償年限將持續(xù)8至25年[9]。

(三)強(qiáng)制性財務(wù)保證制度

依《賠償法》規(guī)定，在原子反應(yīng)堆運行之前，核營運者必須提供法律規(guī)定的財務(wù)保證，否則不能進(jìn)行運營。這種強(qiáng)制性的規(guī)定是為了確保在事故發(fā)生時，核營運者有資金進(jìn)行賠償，而受害者也可以及時獲得賠償，提高效率。這些資金規(guī)定主要包括核損害賠償責(zé)任保險和核損害賠償補(bǔ)償協(xié)議。核損害賠償責(zé)任保險與國際公約的規(guī)定相似，而核損害賠償補(bǔ)償協(xié)議是對責(zé)任保險的補(bǔ)充。由于責(zé)任保險對承保范圍的限制，對于超出承保范圍的部分，核營運者與政府簽訂補(bǔ)償協(xié)議，當(dāng)核事故發(fā)生時，由政府對此部分進(jìn)行補(bǔ)償。日本政府還專門制定了《核損害賠償補(bǔ)償協(xié)議法》，對協(xié)議的內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定。

根據(jù)對法律規(guī)定的總結(jié)，以事故性質(zhì)分類，日本核事故損害賠償可分為三種情況。對于一般的核事故，賠償額度在1 200億日元范圍內(nèi)由保險公司賠償；超出的部分由核營運者賠償，政府可以根據(jù)具體情況提供適當(dāng)補(bǔ)償*根據(jù)日本法律規(guī)定，每個核電站的保險理賠金額不超過1 200億日元，具體數(shù)額根據(jù)發(fā)電規(guī)模而定。。對于因地震、海嘯等自然災(zāi)害導(dǎo)致的核事故，賠償額度在1 200億日元范圍內(nèi)由政府補(bǔ)償；超出的部分仍由核營運者賠償。福島核事故就屬于這種情況。對于異常重大自然災(zāi)害和社會動亂導(dǎo)致的核事故，由政府承擔(dān)全部責(zé)任。值得注意的是，補(bǔ)償協(xié)議是國家為了填補(bǔ)責(zé)任保險合同承包范圍的空白，與核營運者之間約定的一種協(xié)議，并非具有“國家補(bǔ)償制度”的性質(zhì)。

(四)國家援助

如前所述，東京電力將承擔(dān)3萬億日元至10萬億日元的損害賠償，根據(jù)補(bǔ)償協(xié)議，政府補(bǔ)償只能覆蓋1 200億日元，雖然東京電力的資產(chǎn)總計達(dá)到14兆日元，但要其支付全部的賠償金仍難度不小[10]。如果東京電力負(fù)債過多導(dǎo)致破產(chǎn)，受害人可能無法得到賠償[10]。為解決該難題，《賠償法》規(guī)定在此情況下國家給予一定的援助，幫助核營運者賠償。政府是否進(jìn)行援助取決于是否有為了達(dá)成法律目的的必要性，即確保核能事業(yè)的發(fā)展以及受害者權(quán)益得到保護(hù)。政府根據(jù)事故發(fā)生形態(tài)、損害造成影響的規(guī)模大小、核營運者的經(jīng)濟(jì)狀況判斷是否符合條件。如果滿足條件，政府需要先向國會報告情況并附上預(yù)備采取的措施，在征得國會同意之后才能開始援助。措施包括直接向核營運者提供補(bǔ)償金、提供較低利率的金融貸款等可以讓賠償順利進(jìn)行的方法。

為了確保損害賠償工作的順利進(jìn)行，日本特地設(shè)立了原子能損害賠償糾紛審查會。審查會主要職能是調(diào)解在核損害賠償過程中產(chǎn)生的糾紛，包括核營運者與政府、受害者、保險公司之間的糾紛，保險公司與政府之間的糾紛。需要注意的是，審查會提出的和解方案不同于法律意義上的調(diào)解、仲裁，沒有強(qiáng)制約束力。如果雙方當(dāng)事人不接受，可以向法院提起訴訟。只有在雙方當(dāng)事人都承諾接受和解方案時，才對當(dāng)事人產(chǎn)生約束力。另外，在處理福島核事故期間,審查會還制定了《中期指南》與《追加指南》，以保障賠償程序的順利進(jìn)行[11]。

值得注意的是，精神損害賠償也被納入了損害賠償?shù)姆秶?。一般情況下，賠償損害的對象主要是人身，例如受害者遭受疾病的困擾。由于福島核泄漏嚴(yán)重，福島周邊地區(qū)不再適宜居住，當(dāng)?shù)鼐用癫坏貌浑x開家鄉(xiāng)搬至別處，而且很多居民還患上嚴(yán)重的疾病，承受著思鄉(xiāng)與病痛的雙重痛苦。日本出于對受害者利益的考慮，切實做到對受害者的關(guān)懷，將精神損害納入此次賠償范圍內(nèi)。雖然這對核營運者來說又是一筆賠償金的支出，會加大賠付的壓力，但從促使民眾接受核能的角度考慮，這多少減輕了民眾的反對意向。

福島核事故中，在損失還沒有確定、賠償工作還沒有展開的的情況下，日本政府就于2011年6月作出了對在此次核事故中被迫離開家鄉(xiāng)的避難者精神賠償?shù)臎Q定。在核事故發(fā)生以來6個月的第一階段, 對被迫離開家鄉(xiāng)的避難者給予每月獲得10萬日元賠償金, 在避難所生活的民眾由于承受的精神壓力更大，賠償12萬日元。后期賠償金數(shù)額將會根據(jù)具體情況進(jìn)行調(diào)整[12]。

綜上所述，日本在20世紀(jì)60年代就頒布了《賠償法》與《補(bǔ)償合同法》，為核事故損害賠償機(jī)制的建立打下了基礎(chǔ)，隨后頒布的法律法規(guī)文件進(jìn)一步完善了整個機(jī)制。相比之下，我國只有兩個《批復(fù)》作出了對核事故損害賠償?shù)脑瓌t性規(guī)定，為核事故損害賠償機(jī)制搭建了簡單的框架。然而，《批復(fù)》的效力低，與法律相比，還相差甚遠(yuǎn)。

責(zé)任制度方面，日本和我國都采用了絕對責(zé)任原則與責(zé)任集中原則。但日本對核營運者規(guī)定了無限責(zé)任，由核營運者對事故負(fù)責(zé)全部賠償。而我國則采用了有限責(zé)任，核營運者對事故賠償規(guī)定的最高限額部分，余下部分由政府承擔(dān)。但隨著社會與核能的發(fā)展，目前規(guī)定的賠償額較低，不符合我國現(xiàn)今的經(jīng)濟(jì)狀況，有待完善。

免責(zé)事由方面，日本將異常重大自然災(zāi)害包含在內(nèi)，而我國將其排除在外。雖然現(xiàn)有的科學(xué)技術(shù)不能預(yù)測自然災(zāi)害具體發(fā)生的時間，但發(fā)生的可能性可以預(yù)見。在核電站的選址階段，就應(yīng)該仔細(xì)勘測，避免在自然災(zāi)害多發(fā)區(qū)建立核電站，以減少因自然災(zāi)害導(dǎo)致核事故發(fā)生的可能性。需要注意的是，日本強(qiáng)調(diào)的是“異常重大”的自然災(zāi)害，即使福島核事故是因里氏9.0級地震引發(fā)，可之前也有同等級地震發(fā)生，所以難以稱為異常重大，不能輕易免責(zé)，避免了該條款的濫用。

財務(wù)保證方面，相較于我國，日本的規(guī)定更為嚴(yán)苛。核營運者必須提供財務(wù)保證后才能運營，且有專門的法律法規(guī)指導(dǎo)核營運者投保。而我國只是要求核營運者對財務(wù)保證做出適當(dāng)安排，也沒有就投保具體內(nèi)容作出規(guī)定，需要進(jìn)一步完善。

四、國外立法經(jīng)驗對我國的啟示

如前所述，我國核損害責(zé)任賠償制度較為薄弱，還有諸多不足之處，需要進(jìn)一步完善。

(一)盡快頒布《原子能法》

制定核損害賠償制度已經(jīng)得到了國際社會的認(rèn)可，越來越多的國家在加入相關(guān)公約的同時，也在本國制定了相關(guān)制度。

雖然在核工業(yè)發(fā)展方面，我國取得的成就很多，但是關(guān)于核能的法制化建設(shè)卻很薄弱。因此，我國應(yīng)當(dāng)健全核安全立法體系、完善核安全立法內(nèi)容，為促進(jìn)核能良性發(fā)展提供一個良好的法制環(huán)境。制定專門的《原子能法》或《核損害賠償法》對核能產(chǎn)業(yè)進(jìn)行管理是大勢所趨?！对幽芊ā肥窃幽茴I(lǐng)域的基本法，沒有基本法做基石，難以統(tǒng)領(lǐng)大局。國務(wù)院頒布的兩個《批復(fù)》都是為了解決當(dāng)時的困境而應(yīng)時出臺的，主要以解決問題為導(dǎo)向，能系統(tǒng)全面地考量核能產(chǎn)業(yè)的整體情況，缺乏戰(zhàn)略性、全局性的眼光。這也與我國核能產(chǎn)業(yè)的發(fā)展趨勢與近年來的變化不相適應(yīng)。

綜上可知，我國目前關(guān)于核事故損害賠償?shù)牧⒎顩r不能完全滿足核事故損害責(zé)任法律關(guān)系的法律調(diào)整要求，不能充分有效保地護(hù)受害者的權(quán)益，更不能提供一個促進(jìn)核能發(fā)展的良好環(huán)境。因此，我國應(yīng)該盡早完善核損害賠償制度，出臺專門的法律。目前，《原子能法(送審稿)》已經(jīng)上報國務(wù)院，這對于核能的法制化建設(shè)可說是一個福音。

(二)加強(qiáng)絕對責(zé)任

國際公約在實施絕對責(zé)任的要求方面規(guī)定十分嚴(yán)格，絕對責(zé)任越是嚴(yán)格，受害人的權(quán)益就越能得到保護(hù)。要想采用更加嚴(yán)格的絕對責(zé)任原則，第一步就得對一些用語進(jìn)行法律界定。

2007年《批復(fù)》第1條規(guī)定：“營運者應(yīng)當(dāng)對核事故造成的人身傷亡、財產(chǎn)損失或者環(huán)境受到的損害承擔(dān)賠償責(zé)任。一般情況下，核營運者是指中華人民共和國境內(nèi)，依法取得法人資格，營運核電站、民用研究堆、民用工程實驗反應(yīng)堆的單位或者從事民用核燃料生產(chǎn)、運輸和乏燃料貯存、運輸、后處理且擁有核設(shè)施的單位?！比绻穗娬窘ǔ珊蟀l(fā)生的核事故是因為設(shè)計、建造核電站時有缺陷而造成的，設(shè)計、建造方需要承擔(dān)責(zé)任嗎？筆者認(rèn)為，將設(shè)計、承建核電站的主體納入核營運者的范圍，可以更有效地保護(hù)受害人的權(quán)益，并且應(yīng)詳細(xì)地列舉出核營運者在何種情況下權(quán)利會受到何種限制，便于執(zhí)法操作。

其次，2007年《批復(fù)》中規(guī)定的“核損害”包括“人身傷亡、財產(chǎn)損失或環(huán)境受到的損害”。該規(guī)定雖然直接提到了人身傷亡和財產(chǎn)損失，但是如何理解“環(huán)境受到的損害”卻沒有更多的解釋。“環(huán)境受到的損害”是個模糊的概念，不能明確哪些是屬于環(huán)境受到的損害、何種程度的損害才能獲得賠償，在實踐中就難以掌握尺度，可操作性欠缺。筆者認(rèn)為，我國可以參照《維也納議定書》和《核損害補(bǔ)充賠償公約》對“核損害”的規(guī)定，即通過列舉的方式確立“核損害”的范圍，這樣可以盡量避免立法模糊化的情況發(fā)生，在適用時盡可能避免由于理解不同而產(chǎn)生的偏差，增強(qiáng)可操作性。我國還可以借鑒日本將精神損害納入損害賠償范圍的做法，適當(dāng)考慮對精神損害者提供相應(yīng)的賠償。

(三)構(gòu)建多樣化的核損害賠償救濟(jì)機(jī)制

由于核事故帶來的風(fēng)險巨大，除了國際公約的制定外，很多國家都建立了核損害賠償救濟(jì)機(jī)制以處理核事故帶來的嚴(yán)峻后果。可見構(gòu)建核損害賠償救濟(jì)機(jī)制是國際社會的發(fā)展趨勢。核電站的建造往往伴隨著高風(fēng)險，如果風(fēng)險轉(zhuǎn)化為事故，核營運者則面臨巨額的損失。即使核營運者盡到了注意義務(wù)，但核電站建造的風(fēng)險性并不會因此而降低或消失。

核損害賠償救濟(jì)機(jī)制的完善是對核營運者和受害者的保護(hù)。第一，雖然發(fā)生核事故的幾率很低，但一旦發(fā)生，巨額賠償往往讓企業(yè)難以承受。如果社會可以承擔(dān)一部分責(zé)任風(fēng)險，一方面能減輕企業(yè)的負(fù)擔(dān)，另一方面還能調(diào)動企業(yè)的積極性。第二，對于受害人而言，確保受到的損害可以得到賠償，是受害人賠償“填補(bǔ)功能”的體現(xiàn)。

雖然我國已經(jīng)建立了責(zé)任保險制度，但是缺乏法律依據(jù)，沒有形成完整的制度體系。因此，我國應(yīng)該根據(jù)現(xiàn)在的情況，借鑒國外經(jīng)驗，制定發(fā)展適合我國國情的核損害賠償救濟(jì)機(jī)制，滿足核能發(fā)展的需求。

1.完善核損害責(zé)任保險機(jī)制

我國早在1999年就成立了核共體，經(jīng)過17年的發(fā)展，成員公司數(shù)量也從最初的4家發(fā)展到24家，承保能力也得到提升，目前能夠滿足25%～40%的需求。雖然運營多年，但我國目前并沒有在法律上制定完整的核責(zé)任保險制度。我國目前正大力發(fā)展核能，為了核能的穩(wěn)健發(fā)展，完善核保險責(zé)任制度刻不容緩。

我國的核責(zé)任保險可以從以下幾個方面進(jìn)行完善。第一，提高承保能力，我國核能正處于發(fā)展時期，核電機(jī)組數(shù)量預(yù)計在未來幾年將會大幅度增長，這對保險人來說是個巨大的考驗，提高承保能力是首要問題。如果核責(zé)任的承保能力無法跟上，當(dāng)發(fā)生核事故時，核營運者難以承擔(dān)起全部責(zé)任，導(dǎo)致核營運者和受害者的權(quán)益都難以得到保護(hù)。第二，提前做好預(yù)防措施，將核事故發(fā)生的風(fēng)險降到最低。從核電站開始建設(shè)的時候就全方位介入，進(jìn)行風(fēng)險的監(jiān)控、跟蹤、記錄，及時全面地了解核電站狀況，全方位檢查核電站的安全，從根源上降低核事故發(fā)生的幾率。第三，借鑒日本強(qiáng)制性財務(wù)保證制度，將是否提供相應(yīng)的財務(wù)保證納入核設(shè)施運營許可證審查范圍[13]，即只有核營運者與保險公司簽訂保險合同或提供相應(yīng)的財政保證后，才能運營。采取該舉措有助于受害者的權(quán)益得到保護(hù)，確保核營運者在事故發(fā)生后有財力展開賠償工作。

2.構(gòu)建核設(shè)施營運基金

考慮到我國實際情況，可以設(shè)立核設(shè)施營運基金，即每位核營運者認(rèn)繳一定比例的資金，該筆資金專門用于核損害賠償并由專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理。當(dāng)核事故出現(xiàn)時，負(fù)責(zé)人會從基金撥款給受害人進(jìn)行賠償，營運者再逐年支付該筆基金之前支出的費用。核設(shè)施營運基金的建立，一方面可以保障在災(zāi)難發(fā)生時,可以解決受害人找不到索賠對象的窘境，確保其能夠得到充分、有效的賠償；另一方面可以幫助核營運者提高賠償能力，降低風(fēng)險，從而確保穩(wěn)定、持續(xù)經(jīng)營，促進(jìn)核能的發(fā)展。

(四)健全災(zāi)害應(yīng)急管理制度

福島核事故的發(fā)生給全球都敲響了警鐘，再次意識到核事故對環(huán)境、社會、經(jīng)濟(jì)和民眾帶來的巨大影響。尤其福島核事故的發(fā)生與自然災(zāi)難有關(guān)，國家在面對天災(zāi)人禍時，需要投入更多的救援力量和財政支持，所面臨的壓力也更大。因此，除了完善核事故損害賠償機(jī)制，還應(yīng)該考慮如何降低損害，即健全災(zāi)害應(yīng)急管理制度，對自然災(zāi)害與人為災(zāi)害都采取應(yīng)急措施。首先，在災(zāi)害發(fā)生后，政府及時提供援助，防止損害擴(kuò)大化，確保民眾、公私財產(chǎn)的安全。其次，在應(yīng)急過程中，對信息進(jìn)行公開，正確及時的信息有助于應(yīng)急工作的展開。通過對災(zāi)害的應(yīng)急處理，減小損害，減輕政府、核營運者的壓力，減少民眾受災(zāi)害的影響。

[1] 楊仕省.我國將加速核電站建設(shè)帶動投資1.2萬億[EB/OL].[2016-02-01]. http:∥finance.sina.com.cn/chanjing/cyxw/20151014/223823475940.shtml.

[2] 王明遠(yuǎn).環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)法律制度[M].北京：中國法制出版社，2001:157.

[3] 蔡先鳳.核事故損害賠償責(zé)任：理論分析與制度安排[J].重慶大學(xué)學(xué)報:社會科學(xué)版，2012，18(2)：33.

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[7] 能見善久.核事故的賠償問題[J]. 姜雪蓮，譯.科技與法律,2014(2)：222-239.

[8] 中國新聞網(wǎng).日本官房長官稱福島核電站事故不適用免責(zé)[EB/OL].[2016-10-28]. http:∥www.chinanews.com/gj/2011/04-29/3007951.shtml.

[9] 鳳凰網(wǎng).福島核電站事故賠償將不設(shè)上限[EB/OL].[2016-10-28]. http:∥news.ifeng.com/gundong/detail_2011_05/14/6391006_0.shtml.

[10] Toyohiro Nomura, Taro Hokugo, Chihiro Takenaka. Japan’s Nuclear Liability System[EB/OL].[2016-10-27].http:∥www.oecd-nea.org/law/fukushima/7089-fukushima-compensation-system-pp.pdf.

[11] Shigekazu Matsuura. The Current Progress of Relief of Victims of Nuclear Damage Caused by the Fukushima Daiichi Nuclear Power Plant Accident[EB/OL].[2016-10-27].http:∥www.oecd-nea.org/law/fukushima/7089-fukushima-compensation-system-pp.pdf.

[12] 央視網(wǎng).避難民眾每人將獲首期60萬日元精神賠償[EB/OL].[2016-10-27]. http:∥news.cntv.cn/20110621/110816.shtml.

[13] 曲云歡，董毅漫，張弛，等.中國核損害賠償制度研究[J].環(huán)境污染與防治,2012(11)：109.

[責(zé)任編輯：王 怡]

Implication of International Legislation on Nuclear Damage Compensation on China

LU Wei-wei

(School of Law, University of International Business and Economics, Beijing 100029, China)

Although the development of nuclear energy can bring hope to solve environmental issues, it cannot be denied that the happening of nuclear accidents will cause serious consequences to the environment. In order to deal with damage compensation after nuclear accidents, the international community and major countries owning nuclear energy have established comparatively complete systems for the liability system of nuclear damage compensation. In terms of the shortages in China’s liability system of this aspect, the paper, referring to the international conventions and Japanese nuclear damage compensation mechanism, suggests promulgating Atomic Energy Act and constructing diversified relief mechanisms of nuclear damage compensation so as to improve China’s nuclear damage compensation system.

nuclear damage; liability for damage; compensation system for nuclear damage

2016-05-17

對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)國內(nèi)外聯(lián)合培養(yǎng)研究生項目

盧微微(1990-)，女，重慶人，對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院2014級博士研究生，研究方向為國際法、國際環(huán)境法。

D 999.2

A

1004-1710(2017)03-0128-08