章安邦

（吉林大學(xué)a．司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心；b．法學(xué)院；c．理論法學(xué)研究中心，長春130012）

“監(jiān)管中心主義”語境下的社區(qū)矯正權(quán)責(zé)失衡問題
——以浙江省J縣司法局社區(qū)矯正監(jiān)管工作為例

章安邦a，b，c

（吉林大學(xué)a．司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心；b．法學(xué)院；c．理論法學(xué)研究中心，長春130012）

通過對浙江省J縣社區(qū)矯正工作的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)社區(qū)矯正仍然處于＂監(jiān)管中心主義＂的實踐狀態(tài)下。目前社區(qū)矯正重中之重的監(jiān)管工作卻存在著＂權(quán)力小、責(zé)任大＂的權(quán)責(zé)失衡困境?；鶎铀痉ㄐ姓C關(guān)在監(jiān)管中承擔(dān)了風(fēng)險極高的脫管責(zé)任，卻缺少采取強制羈押措施的權(quán)力和追捕權(quán)等必要的監(jiān)管權(quán)力。同時，監(jiān)管主體在人力資源上存在著執(zhí)法人員數(shù)量配備不足、特定崗位的司法警察配置缺失等問題。在理論上，從契約論的擬制視角與科層制下的權(quán)責(zé)觀念這兩個角度對監(jiān)管權(quán)力的正當(dāng)性來源進行初步探討，把社區(qū)矯正擬制為國家與公民之間簽訂的約束雙方行為的契約，社區(qū)矯正人員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的契約義務(wù)，監(jiān)管權(quán)力作為在契約一方國家的權(quán)力，在本質(zhì)上是一種契約理論上追究違約責(zé)任、保證契約目的實現(xiàn)的權(quán)力；在韋伯意義上的現(xiàn)代官僚制當(dāng)中，責(zé)任與權(quán)力須保持一致，責(zé)任的承擔(dān)需要相應(yīng)的權(quán)力配置。

基層司法行政機關(guān)；監(jiān)管工作；社區(qū)矯正；權(quán)責(zé)失衡；監(jiān)管中心主義；契約論；科層制

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中將“廢止勞動教養(yǎng)制度，完善對違法犯罪行為的懲治和矯正法律，健全社區(qū)矯正制度”作為司法改革目標(biāo)，體現(xiàn)了中共中央對于進一步完善體現(xiàn)人權(quán)保障理念的社區(qū)矯正制度的高度重視。該《決定》中提出“整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權(quán)，推進綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制”。在社區(qū)矯正的基層實踐中，“權(quán)責(zé)失衡”的困境與問題凸顯?！皺?quán)責(zé)統(tǒng)一”是法治中國建設(shè)的理想圖景和基本原則。對于權(quán)責(zé)關(guān)系的研究，絕大多數(shù)都是在國家與社會二元對立的基本框架下，對國家權(quán)力進行“惡”的基本假設(shè)的前提下開展，批判“權(quán)力大、責(zé)任小”或者“有權(quán)無責(zé)”等權(quán)力問題［1］，屬于控權(quán)論的研究范式。學(xué)者很少關(guān)注在國家權(quán)力體系當(dāng)中，某些公權(quán)力在實踐當(dāng)中卻可能面臨著“權(quán)力小、責(zé)任大”甚至是“有責(zé)無權(quán)”的尷尬困境。這樣的權(quán)責(zé)配置也違背了法治精神，權(quán)力主體承擔(dān)了與其權(quán)力不相匹配的責(zé)任與風(fēng)險，因此成為權(quán)力體系中的“弱勢群體”。本文采取的是“權(quán)責(zé)一致”的研究范式。

筆者在浙江省J縣司法局社區(qū)矯正管理科進行為期一個月的調(diào)研。浙江省J縣司法局在2016年共接收社區(qū)矯正人員629人，目前在矯人員穩(wěn)定在冊352人左右。筆者與社區(qū)矯正管理科的工作人員共同參與社區(qū)矯正執(zhí)法活動，對社區(qū)矯正對象和執(zhí)法人員進行了訪談，搜集了相關(guān)典型案例。筆者發(fā)現(xiàn)，社區(qū)矯正的權(quán)責(zé)失衡問題貫穿于社區(qū)矯正的全過程。本文對當(dāng)下社區(qū)矯正最為核心的監(jiān)管環(huán)節(jié)中的權(quán)責(zé)失衡問題展開探討。

一、社區(qū)矯正仍處于“監(jiān)管中心主義”狀態(tài)

社區(qū)矯正是與監(jiān)獄矯正相對應(yīng)的一種刑罰執(zhí)行方式，以恢復(fù)性司法為理念，旨在幫助服刑人員更好地適應(yīng)、回歸社會，恢復(fù)被犯罪行為破壞了的社區(qū)關(guān)系與社會秩序的刑罰執(zhí)行活動。對于基層司法行政機關(guān)而言，社區(qū)矯正工作主要分為三個方面：審前社會調(diào)查評估、社區(qū)矯正人員的日常監(jiān)管和矯正方案的具體實施。在實踐層面上，監(jiān)管是當(dāng)下社區(qū)矯正工作的核心環(huán)節(jié)。實施矯正的前提是得到嚴格、有效的監(jiān)管。雖然社區(qū)矯正不同于監(jiān)獄矯正，其具體的執(zhí)行不是在?？滤枋龅娜笆奖O(jiān)控的“圓形監(jiān)獄”當(dāng)中按照嚴格的紀律、時間表等要求進行［2］，但實施矯正的前置性條件就是對其進行有效監(jiān)管。

監(jiān)管當(dāng)中出現(xiàn)社區(qū)矯正對象脫管、漏管乃至重新犯罪的情況，執(zhí)法人員在績效考核中就會承擔(dān)十分不利的后果，甚至可能會被追究行政責(zé)任乃至刑事責(zé)任。發(fā)生一次脫管、漏管就可能在績效考核中讓矯正過程中取得的成果都付諸東流。以激勵理論看，這樣的績效考核方式缺乏正向激勵而以負向激勵為主要激勵機制，人們在行動中就自然以首先滿足負向激勵機制作為行為動機［3］。因此，在社區(qū)矯正中將監(jiān)管工作作為重中之重，是目前績效考核制度下的最優(yōu)行為選擇。綜上所述，目前的社區(qū)矯正執(zhí)法處于“監(jiān)管中心主義”狀態(tài)。

二、社區(qū)矯正監(jiān)管當(dāng)中的權(quán)責(zé)失衡困境

（一）監(jiān)管責(zé)任的沉重：社區(qū)矯正人員脫管的風(fēng)險與責(zé)任

基層司法行政機關(guān)是主持社區(qū)矯正日常工作的主體，負責(zé)對社區(qū)矯正人員進行監(jiān)管和實施矯正。監(jiān)管是矯正的前提與基礎(chǔ)。由于社區(qū)矯正本身所具有的社會性、開放性的特點，給予社區(qū)矯正對象比較自由的空間，無法對其進行全天候的監(jiān)管，無法對其違反社區(qū)矯正相關(guān)規(guī)定的行為進行有針對性的事前控制。社區(qū)矯正人員可能違反相關(guān)的法律法規(guī)，導(dǎo)致脫管或者重新犯罪行為。所謂“脫管”，根據(jù)《社區(qū)矯正實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》）主要是指兩類行為：一是未按規(guī)定時間報到或者接受社區(qū)矯正期間脫離監(jiān)管，超過1個月的；二是未經(jīng)司法行政機關(guān)批準擅自離開居住的市、縣（旗），或者拒不報告行蹤，脫離監(jiān)管的?！拔窗匆?guī)定時間報到”是有客觀評價標(biāo)準的，只需做好社區(qū)矯正人員的接收報到和檔案管理?！拔唇?jīng)司法行政機關(guān)批準擅自離開居住的市、縣（旗）”的情況卻讓司法行政機關(guān)難以直接、及時地進行監(jiān)管。

其原因在于：首先，社區(qū)矯正對象除了按照要求定期報到、匯報思想、集中學(xué)習(xí)、公益勞動之外，處于人身自由狀態(tài)。社區(qū)矯正人員因為游玩、務(wù)工、經(jīng)商等原因擅自離開居住地，執(zhí)法人員根本不可能準確及時地了解情況。其次，社區(qū)矯正人員的服刑意識普遍較弱，尤其是被判處緩刑的社區(qū)矯正人員，沒有經(jīng)歷過監(jiān)獄當(dāng)中全封閉式、高強度勞動的矯正方式，不懂得珍惜社區(qū)矯正的刑罰執(zhí)行方式所給予的自由。在調(diào)研過程中，筆者發(fā)現(xiàn)大多數(shù)被判處緩刑的社區(qū)矯正人員都認為緩刑就是完全賦予其人身自由而不應(yīng)當(dāng)再受到任何機關(guān)的管理和拘束，其只要消極地不再從事違法犯罪行為，外出打工、經(jīng)商謀生是合理合法的，無視“未經(jīng)請假禁止離開居住地”的監(jiān)管規(guī)定，外出經(jīng)商務(wù)工，造成脫管，其脫管行為被司法行政機關(guān)發(fā)現(xiàn)后接到通知或者警告還經(jīng)常以各種理由拒不及時回歸到居住地。筆者遇到一個比較棘手的脫管案例，社區(qū)矯正人員韋某（開設(shè)賭場罪）在緩刑執(zhí)行期間，其外出尚未得到批準，就擅自與其丈夫外出至廣西北海一帶養(yǎng)蝦，直到幾個月后被發(fā)現(xiàn)脫管。但是，其投放的蝦苗長勢良好，預(yù)計能夠在兩個月內(nèi)收獲，因此希望能夠繼續(xù)在廣西養(yǎng)蝦以謀取生計，韋某對于繼續(xù)外出養(yǎng)蝦的愿望十分強烈。根據(jù)《實施辦法》，社區(qū)矯正人員不得擅自離開居住地。如果繼續(xù)讓其外出養(yǎng)蝦直到收獲，執(zhí)法人員就是瀆職，毋寧說韋某在廣西養(yǎng)蝦過程中再發(fā)生違法犯罪行為。養(yǎng)蝦屬于高投入、高風(fēng)險的養(yǎng)殖業(yè)，如果不允許其在外繼續(xù)養(yǎng)蝦，其必然遭受重大損失，經(jīng)濟狀況更加惡化，成為日后再次犯罪的根源，也無法達到對其進行社區(qū)矯正而使其更好地回歸社會的目的，背離了社區(qū)矯正的宗旨。因此，基層司法行政機關(guān)就在騎虎難下中承擔(dān)了實際上的風(fēng)險與責(zé)任。

（二）法定權(quán)力的缺位

社區(qū)矯正監(jiān)管活動中一旦出現(xiàn)脫管的情況，就需要及時采取補救措施，恢復(fù)司法行政機關(guān)對社區(qū)矯正對象的監(jiān)管狀態(tài)。根據(jù)《實施辦法》，司法行政機關(guān)只能對其進行通知和警告，并沒有賦予司法行政機關(guān)實施追捕的權(quán)力以及采取強制羈押措施的權(quán)力?！秾嵤┺k法》對公安機關(guān)在社區(qū)矯正當(dāng)中的職責(zé)也僅僅是規(guī)定了其對“重新實施了治安違法行為或者犯罪行為及時依法處理”，僅僅脫離監(jiān)管并不符合“違反治安管理規(guī)定和重新犯罪”，“及時依法處理”所包含的處理方式也顯得十分模糊。比如，社區(qū)矯正人員鄒某，未經(jīng)請假擅自外出，期間還有威脅、恐嚇?biāo)说倪`法犯罪行為。J縣司法局與鎮(zhèn)派出所一名民警一起前往L地將其接回，查出其有吸食毒品的行為，由公安機關(guān)對其行政拘留。之所以是“接”回J縣，是因為J縣司法行政機關(guān)沒有法定的對其進行強制拘捕歸案的權(quán)力。鄒某被查出有吸食毒品的行為，公安機關(guān)可以對其行政拘留從而限制其人身自由，至少為司法行政機關(guān)下一步向人民法院提起收監(jiān)建議提供了可能性。否則，即使將其“接”回當(dāng)?shù)?，該縣司法局既沒有對其羈押控制的場所，更沒有被法律賦予對社區(qū)矯正人員采取羈押控制的權(quán)力，只能將其放回家里，再做進一步處理。在法院裁定收監(jiān)之前，鄒某依然是可以自由行動的，其甚至可以繼續(xù)外出逃避司法行政機關(guān)的監(jiān)管。一旦鄒某意識到其可能被收監(jiān)執(zhí)行，就可能在沒有實際人身自由限制的情況下逃跑，屆時就需要公安機關(guān)采取通緝追捕。由此可見，強制羈押的權(quán)力與追捕權(quán)在社區(qū)矯正執(zhí)法中是缺失的。

1．采取強制羈押措施的權(quán)力缺失

社區(qū)矯正是在對社區(qū)矯正人員做出一定限制的前提下進行矯正，而不是完全地、無條件地將犯罪分子放回社會中。一定自由的限制是實施具體矯正方案的基礎(chǔ)?；诿摴艿仍蚍鲜毡O(jiān)執(zhí)行的情形并正在向法院提起收監(jiān)建議的司法程序中，有必要對社區(qū)矯正人員的人身自由進行限制乃至全面控制。

強制措施是指公安機關(guān)、人民檢察院或人民法院為了保證刑事訴訟的順利進行，依法對刑事案件的犯罪嫌疑人、被告人所采取的在一定期限內(nèi)暫時限制或剝奪其人身自由的一種法定強制方法。《刑事訴訟法》第258條規(guī)定：對被判處管制、宣告緩刑、假釋或者暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯，依法實行社區(qū)矯正，由社區(qū)矯正機構(gòu)負責(zé)執(zhí)行。根據(jù)《實施辦法》，社區(qū)矯正機構(gòu)就是基層司法行政機關(guān)。在限制犯罪嫌疑人的人身自由方面，公安機關(guān)擁有對犯罪嫌疑人實施刑事拘留的權(quán)力，檢察機關(guān)具有決定刑事拘留和批準逮捕的權(quán)力，人民法院也具有決定逮捕的權(quán)力，監(jiān)獄機關(guān)作為監(jiān)禁刑的刑罰執(zhí)行機關(guān)其基本的職能就是嚴格限制犯罪分子的人身自由。取保候?qū)徶贫冉o予了犯罪嫌疑人相對的自由，與社區(qū)矯正制度共享著現(xiàn)代刑事司法輕緩化的基本價值。一旦犯罪嫌疑人違反取保候?qū)彽南嚓P(guān)規(guī)定，符合特定的條件就可以根據(jù)刑事訴訟法對其實施逮捕或者先行拘留。這是對取保候?qū)彽谋匾Ｕ?。社區(qū)矯正中，基層司法行政機關(guān)卻無法對違反監(jiān)管規(guī)定的社區(qū)矯正人員采取任何限制其自由的措施。所以，有必要賦予基層司法行政機關(guān)相應(yīng)的采取強制羈押措施的權(quán)力，以保障社區(qū)矯正開展。

2．追捕權(quán)力的缺失

基層司法行政機關(guān)無法對發(fā)生脫管的社區(qū)矯正人員開展追捕，而只能將其“接”回。當(dāng)下立法沒有賦予基層司法行政機關(guān)追捕權(quán)力，也沒有明確其他機關(guān)針對社區(qū)矯正人員的追捕權(quán)力。偵查階段追捕權(quán)力的行使目的是為了迫使犯罪嫌疑人歸案，查明案件事實，保障刑事訴訟的順利進行。社區(qū)矯正中的追捕權(quán)是為了在出現(xiàn)脫管、違反監(jiān)管規(guī)定等特定情況下保證刑罰順利執(zhí)行，是在特定情況下行使的補救性權(quán)力，是為了對社區(qū)矯正人員開展進一步的教育、改造和幫扶，恢復(fù)社區(qū)關(guān)系和社會秩序?！秾嵤┺k法》第19條第2款規(guī)定：社區(qū)矯正人員脫離監(jiān)管的，司法所應(yīng)當(dāng)及時報告縣級司法行政機關(guān)組織追查。根據(jù)《現(xiàn)代漢語詞典》，“追查”是指“根據(jù)事故發(fā)生的經(jīng)過進行調(diào)查”。因此，司法行政機關(guān)僅有組織調(diào)查權(quán)力而非強制的追捕權(quán)力?！白凡椤钡木唧w方式也未明確。由此可見，司法行政機關(guān)缺少追捕權(quán)的賦權(quán)。

追捕權(quán)的賦予是實現(xiàn)社區(qū)矯正目的的重要條件。在社區(qū)矯正人員脫管后，人民法院裁定收監(jiān)執(zhí)行之前，司法行政機關(guān)仍需組織追查讓其回歸到居住地開展進一步調(diào)查。根據(jù)《實施辦法》第23條至第26條，即使是違反規(guī)定外出也是需要三次警告并且仍不改正的情況下才可能由人民法院裁定收監(jiān)執(zhí)行。在這期間，為了對社區(qū)矯正人員進行監(jiān)管、教育、幫扶，防止其在外地重新犯罪，有必要將其追捕回居住地。社區(qū)矯正本身就是為了避免監(jiān)禁刑執(zhí)行所帶來的脫離社會等弊端，讓“悔罪態(tài)度良好、人身危險性較小”的犯罪分子通過社區(qū)矯正恢復(fù)被其犯罪行為破壞了的社區(qū)關(guān)系與社會秩序。通過社會力量對其進行教育改造，幫助其更好地適應(yīng)、回歸社會，而不是為了讓其接受監(jiān)禁的懲戒。收監(jiān)的具體規(guī)定和社區(qū)矯正執(zhí)法的理念，都以保障社區(qū)矯正而非收監(jiān)為目的。如果符合收監(jiān)條件，那就意味著其行為已經(jīng)證明其完全不宜進行社區(qū)矯正，必須對其收監(jiān)執(zhí)行。

我國的刑罰執(zhí)行體系中，監(jiān)禁刑的執(zhí)行主要由監(jiān)獄機關(guān)負責(zé)，社區(qū)矯正的執(zhí)行則主要由基層司法行政機關(guān)負責(zé)。兩者所面對的刑罰執(zhí)行對象都是犯罪分子，而且其對象在一定條件下可以互相轉(zhuǎn)換。社區(qū)矯正人員當(dāng)中的一部分便是從監(jiān)獄假釋或者暫予監(jiān)外執(zhí)行，社區(qū)矯正人員也可能因符合法定情形而被收監(jiān)執(zhí)行。監(jiān)禁刑和社區(qū)矯正的區(qū)別是不同的刑罰執(zhí)行對象、執(zhí)行地點、執(zhí)行方式。兩者共同組成我國自由刑的刑罰執(zhí)行，目的都在于懲罰犯罪、矯正罪犯、預(yù)防犯罪。監(jiān)禁刑執(zhí)行中，服刑人員有可能通過越獄、行賄等手段逃脫監(jiān)獄的管理?！侗O(jiān)獄法》第42條規(guī)定：監(jiān)獄發(fā)現(xiàn)在押罪犯脫逃，應(yīng)當(dāng)即時將其抓獲，不能即時抓獲的，應(yīng)當(dāng)立即通知公安機關(guān)，由公安機關(guān)負責(zé)追捕，監(jiān)獄密切配合。賦予了監(jiān)獄機關(guān)一定限度內(nèi)的追捕權(quán)，即在能夠“即時抓獲”的情況下行使“抓獲”的權(quán)力，而追捕就是抓獲的具體方式。同時規(guī)定在監(jiān)獄機關(guān)不能即時抓獲時，可以由公安機關(guān)負責(zé)追捕，實現(xiàn)對逃脫人員抓捕歸案的目的。作為全國社區(qū)矯正執(zhí)法依據(jù)的《實施辦法》，既沒有將追捕權(quán)賦予司法行政機關(guān)，也沒有賦予公安機關(guān)，存在權(quán)力真空地帶。

馬克思曾言：“法律是肯定的、明確的、普遍的規(guī)范，在這些規(guī)范中自由獲得了一種與個人無關(guān)的、理論的、不取決于個別人的任性的存在。法典就是人民自由的圣經(jīng)?！保?］現(xiàn)代社會的法律以保護公民自由為目標(biāo)，國家權(quán)力配置、法律制度設(shè)計都以自由為核心價值。社區(qū)矯正是國家充分保證公民自由的制度設(shè)計，體現(xiàn)國家權(quán)力在公民人身自由方面的謙抑。罪犯人身自由的限度伴隨著刑罰理念進步而逐步擴大。在當(dāng)代，刑法規(guī)定可以對某些犯罪分子在監(jiān)獄之外社區(qū)當(dāng)中進行矯正，賦予了公民更多的自由。但是，任何自由都是有限度的。自由的實現(xiàn)要與法的秩序價值協(xié)調(diào)一致。任何社會都需要建構(gòu)、維持一定的秩序從而使其良好運轉(zhuǎn)，自由是在一定秩序下的自由，而秩序的核心是安全?！霸谕饷娴纳鐣校赡耆艘话愣純A向于安全的、有序的、可預(yù)見的、合法的、有組織的世界?！保?］197霍布豪斯曾言：“人們的自由要有效，就必須承認某些相互的限制?！保?］因此，現(xiàn)代刑事司法賦予了社區(qū)矯正人員一定程度的自由，也意味著存在一個前提和假設(shè)：社區(qū)矯正人員能夠遵守相關(guān)規(guī)定，其自由的實現(xiàn)不會危及秩序價值，更不會危及秩序的核心——安全。一旦社區(qū)矯正人員出現(xiàn)違反監(jiān)管規(guī)定的情形，就有可能破壞刑事司法的秩序以及社會秩序，對社會安全造成危害。這兩種價值沖突的情況下，就有必要為了秩序，亦即社會的整體自由，對違反監(jiān)管的社區(qū)矯正人員的人身自由進行剝奪。所以，從法的價值論來說，社區(qū)矯正制度在實踐中包含了自由與秩序這一對矛盾體的沖突與協(xié)調(diào)［7］。由此可見，確有必要對濫用自由的社區(qū)矯正人員及時追捕并采取強制措施，維系刑事司法秩序以及社會的安全秩序。

（三）監(jiān)管主體人力資源配置不足

1．執(zhí)法人員數(shù)量上的配備不足

隨著社區(qū)矯正的不斷試點和推進，人力資源配置上的不足問題顯露［8］。筆者調(diào)研的J縣司法局，社區(qū)矯正管理科共有4位工作人員，在社區(qū)矯正的業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)負責(zé)審前社會調(diào)查評估的監(jiān)督管理（有必要時直接參與）、接收每一名入矯人員的報到、創(chuàng)建社區(qū)矯正人員電子檔案、指導(dǎo)管理整體的社區(qū)矯正工作以及組織相關(guān)的學(xué)習(xí)教育活動。J縣司法局直屬的6個司法所共有26名工作人員，司法所的工作除了社區(qū)矯正之外包括普法宣傳、安置幫教、指導(dǎo)人民調(diào)解以及參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的相關(guān)工作。據(jù)某司法所所長介紹，其司法所已將60%左右的人力物力投入到社區(qū)矯正當(dāng)中。實踐中，崗位職能僅是公務(wù)人員工作的一部分，許多精力還要消耗在應(yīng)付考核、參加會議等。在農(nóng)村，根據(jù)《實施辦法》，村雙委需組織建立社區(qū)矯正的監(jiān)督考察小組，調(diào)動社區(qū)力量參與到社區(qū)矯正當(dāng)中。根據(jù)調(diào)研的情況，村一級的社區(qū)矯正監(jiān)督考察小組，除了定期對社區(qū)矯正人員的“考核”簽字、蓋章之外，不會履行監(jiān)管職能。因此，社區(qū)矯正監(jiān)管工作的執(zhí)法主體和參與者實際上就是司法局以及直屬司法所的工作人員。目前J縣社區(qū)矯正執(zhí)法人數(shù)與監(jiān)管對象的比例是1∶24，比例嚴重失衡。由此可見，基層司法行政機關(guān)只能以監(jiān)管作為中心工作，無法對社區(qū)矯正人員開展全面的教育和矯正，其矯正效果無法達到理想狀態(tài)。

2．司法警察的配置缺失

社區(qū)矯正監(jiān)管當(dāng)中的人力資源不足，還表現(xiàn)在缺乏專業(yè)的社區(qū)矯正警察配置上，公安機關(guān)也不參與社區(qū)矯正的監(jiān)管活動，警察的缺位直接影響社區(qū)矯正的執(zhí)法效果。因此，在社區(qū)矯正中為基層司法行政機關(guān)配置司法警察，使其擁有一定的警察權(quán)力，既是司法實踐的迫切需要，也具有理論上的正當(dāng)性和立法上的可操作性。從中外警察制度發(fā)展歷史過程來看，新警種的出現(xiàn)往往是執(zhí)政者積極適應(yīng)國家和區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展要求的現(xiàn)實反映，與當(dāng)時新事物、新情況的出現(xiàn)有密切關(guān)聯(lián)［9］。當(dāng)下社區(qū)矯正監(jiān)管職能的現(xiàn)實需要呼喚司法警察的配置。

首先，在法律規(guī)范上，《人民警察法》第2條規(guī)定：人民警察包括公安機關(guān)、國家安全機關(guān)、監(jiān)獄、勞動教養(yǎng)管理機關(guān)的人民警察和人民法院、人民檢察院的司法警察?！度嗣窬旆ā返?條中明確規(guī)定了人民警察“對被判處管制、拘役、剝奪政治權(quán)利的罪犯和監(jiān)外執(zhí)行的罪犯執(zhí)行刑罰，對被宣告緩刑、假釋的罪犯實行監(jiān)督、考察”的職責(zé)。然而，從《刑法修正案（八）》開始，就不再規(guī)定由“公安機關(guān)”對判處管制、緩刑和假釋的犯罪分子實施社區(qū)矯正，在《刑事訴訟法》中規(guī)定社區(qū)矯正的權(quán)力由社區(qū)矯正機構(gòu)行使?！秾嵤┺k法》則明確了社區(qū)矯正的執(zhí)法機構(gòu)是基層司法行政機關(guān)。因此，通過邏輯分析看出，除了“剝奪政治權(quán)利的罪犯”的刑罰仍然由公安機關(guān)執(zhí)行之外，其余的幾類刑罰都應(yīng)當(dāng)由基層司法行政機關(guān)實施社區(qū)矯正。社區(qū)矯正在試點初期仍然由公安機關(guān)作為執(zhí)法主體，擁有警察權(quán)力，反映了警察權(quán)力參與社區(qū)矯正的必要性?；鶎铀痉ㄐ姓C關(guān)根據(jù)《實施辦法》成為執(zhí)法主體后，社區(qū)矯正執(zhí)法活動的程序更加嚴格，內(nèi)容更加復(fù)雜。由此可見，基層司法行政機關(guān)理應(yīng)獲得警察權(quán)力，增加警察崗位，作為社區(qū)矯正的基本保障。

其次，社區(qū)矯正當(dāng)中配置司法警察是刑罰執(zhí)行活動的必然要求。刑罰執(zhí)行是國家司法權(quán)最終實現(xiàn)的載體，體現(xiàn)了國家對犯罪行為的否定性評價。雖然相對于監(jiān)獄矯正具有較高的社會性、開放性，但社區(qū)矯正本質(zhì)上是嚴肅的刑罰執(zhí)行方式。在刑罰執(zhí)行中，司法警察的配置也是社區(qū)矯正執(zhí)法人員安全保障的需要。社區(qū)矯正對象都是曾經(jīng)從事過違法犯罪行為的犯罪分子，部分監(jiān)管對象仍然具備人身危險性，許多犯罪行為甚至是由其性格上的固有缺陷所導(dǎo)致。社區(qū)矯正是在開放的空間內(nèi)，社區(qū)矯正對象不戴任何戒具的情況下，執(zhí)法人員與監(jiān)管對象在沒有任何隔離措施條件下進行直接接觸，人身安全存在潛在威脅。在因違反監(jiān)管規(guī)定進行的教育警告的談話中，社區(qū)矯正人員的情緒可能因為對其進行警告和教育而處于不穩(wěn)定狀態(tài)甚至極度波動，稍有不慎就有可能造成嚴重后果。J縣司法局的社區(qū)矯正執(zhí)法人員沒有接受過關(guān)于如何在緊急情況下采取自衛(wèi)措施和制服犯罪分子的警務(wù)培訓(xùn)，一旦犯罪分子對其實施犯罪行為，執(zhí)法人員甚至很難保護自身安全。J縣司法局的工作人員（尤其是女性）也反映，在矯正過程中，在單獨面對暴力型犯罪分子時，強烈感覺到個人安全無法保障。因此，給予基層司法行政機關(guān)司法警察編制，讓司法警察參與矯正過程，既能保障執(zhí)法人員的人身安全，也可以提高社區(qū)矯正的執(zhí)法效率。

再次，配置司法警察是對違反監(jiān)管的社區(qū)矯正人員采取強制措施的必要保障。社區(qū)矯正給予了犯罪分子在社區(qū)服刑的相對自由，但其仍需遵守監(jiān)管規(guī)定。根據(jù)違反監(jiān)管規(guī)定的情形，社區(qū)矯正執(zhí)法機關(guān)有必要及時動用警察權(quán)力對其采取強制措施，為懲罰其違反監(jiān)管行為創(chuàng)造條件，這些執(zhí)法活動需要具備專業(yè)技能的司法警察參與。

最后，配置司法警察可以通過警察的符號意義促進社區(qū)矯正的有效監(jiān)管。在布迪厄看來，符號權(quán)力是“一種不可見的權(quán)力，只有在那些不愿承認自己被它支配甚至運用它的人都屈從于它的時候，它才會生效”［10］。在世界上的任何國家，警察都是使人們趨于服從國家權(quán)力的暴力符號?！吧碇品木欤宕髦S身武器、警棍、徽章、手銬、傳訊單以及其他警械，是政府權(quán)力流動的象征。”［11］在中國，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公安派出所目前基本上都配備相當(dāng)數(shù)量身著警服的警察，擁有帶有明顯警務(wù)標(biāo)志的獨立用房，并且裝備了刷著警徽、頂著警燈的警務(wù)用車，這本身就是一種威懾和警示，是代表國家權(quán)力的警察權(quán)力的宣示。相較之下，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所基本都沒有自身的獨立用房，大部分都“寄居”在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機關(guān)用房中，基本都不會懸掛司法行政機關(guān)有標(biāo)志性的徽章而僅有一個辦公室的門牌，每個司法所的工作人員數(shù)量相對較少，在日常工作中并未身著特殊制服，一般也不會配有供司法所工作使用的警務(wù)用車。社區(qū)矯正人員劉某因脫管受到警告后甚至宣稱：“我不去司法所報到，司法所也拿我沒有辦法，他們又不是公安?！彪m然在法律規(guī)范層面，司法行政機關(guān)有權(quán)啟動相關(guān)法律程序?qū)Σ环谋O(jiān)管的社區(qū)矯正人員收監(jiān)執(zhí)行，但是就社區(qū)矯正的目的而言仍然是盡量通過適當(dāng)監(jiān)管和矯正最大限度地實現(xiàn)矯正目的，收監(jiān)執(zhí)行只能是不得已而為之的下策。因此，司法警察具有的身份符號學(xué)意義在日常監(jiān)管中可以改變社區(qū)矯正人員基本的認知與態(tài)度，不再認為“司法所也拿他們沒辦法”，保障社區(qū)矯正的順利開展。

三、司法行政機關(guān)監(jiān)管權(quán)力正當(dāng)性來源的理論初探

（一）契約論的擬制視角

社區(qū)矯正的監(jiān)管權(quán)在傳統(tǒng)理論中是國家對公民強制實施的公權(quán)力。但是，現(xiàn)代契約理論為理解社區(qū)矯正這個區(qū)別于傳統(tǒng)刑罰理念的現(xiàn)代刑罰制度提供了更加符合現(xiàn)代社會思維方式的視角。契約精神是現(xiàn)代法治的靈魂。正如梅因在《古代法》中所言：“所有進步社會的運動，到此處為止，是一個從‘身份到契約’的運動?！保?2］“契約”的本質(zhì)是意思自治，現(xiàn)代法治用契約作為設(shè)定權(quán)利義務(wù)的手段［13］，權(quán)力來自民眾的授權(quán)。刑事司法中，隨著訴訟謙抑觀與成本控制觀的刑事訴訟理念更新，契約精神逐步導(dǎo)入刑事訴訟的程序當(dāng)中，比如辯訴交易、刑事和解等制度［14］。根據(jù)契約論，社區(qū)矯正的實質(zhì)是在作為契約一方的犯罪分子承諾履行相關(guān)義務(wù)（即遵守社區(qū)矯正的相關(guān)規(guī)定）的情況下，國家作為契約相對人給予其一定程度的自由權(quán)利，是雙方意思合致的格式化契約。但是，在契約訂立、履行過程中，社區(qū)矯正人員有可能“違約”（即違反了社區(qū)矯正的相關(guān)規(guī)定）。在社區(qū)矯正人員“不適當(dāng)履行義務(wù)”的情況下（違反了社區(qū)矯正的相關(guān)規(guī)定但不符合收監(jiān)執(zhí)行的條件），國家需要強制要求其繼續(xù)履行契約中的義務(wù)；在根本違約（嚴重違反社區(qū)矯正相關(guān)規(guī)定，無法實現(xiàn)社區(qū)矯正的契約目的）的情況下，需要強制解除契約，追究其違約責(zé)任。無論是繼續(xù)履行還是解除契約的責(zé)任承擔(dān)方式，都需要作為契約中平等主體的國家行使一定的權(quán)利，這個權(quán)利就演化為國家對社區(qū)矯正人員的監(jiān)管權(quán)力。監(jiān)管權(quán)作為在契約一方國家的權(quán)力，在本質(zhì)上是一種契約論上的追究違約責(zé)任、保證契約目的實現(xiàn)的權(quán)力，只不過依然保留著公權(quán)力的強制色彩。既然是強制性的公權(quán)力，就需要創(chuàng)造和滿足其能夠強制行使的充分條件。根據(jù)《實施辦法》的相關(guān)規(guī)定，基層司法機關(guān)在社區(qū)矯正中就是國家權(quán)力的具體行使者和代表者，因此在社區(qū)矯正監(jiān)管中，有必要賦予司法行政機關(guān)有效的監(jiān)管權(quán)力。

（二）科層制下的權(quán)責(zé)觀念

馬克斯·韋伯認為，官僚制在公共行政領(lǐng)域的科層結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了兩種權(quán)力的分配方式：一是根據(jù)行政權(quán)力的不同層次而形成的縱向垂直的劃分；二是根據(jù)行政權(quán)力所指向的不同功能而進行的橫向權(quán)力配置，即按照具體崗位的職能配置權(quán)力。在官僚制的組織結(jié)構(gòu)中，人是與具體崗位聯(lián)系在一起的，崗位的任務(wù)也就是他的任務(wù)，崗位的功能也就是他的功能……他只要把崗位的任務(wù)、崗位的功能轉(zhuǎn)化為他個人的責(zé)任就可以了。所以說，官僚制組織對于其中的個人而言，就是一個純粹的責(zé)任體系，而且是一種單向的、定點的責(zé)任體系。官員只要承擔(dān)了這個崗位上的責(zé)任，也就做到了對這個官僚體系負責(zé)，他也就是一個絕對合格的官員［15］。現(xiàn)代國家的治理體系都以韋伯意義上的現(xiàn)代官僚制為基本形式，我國基層司法行政機關(guān)作為現(xiàn)代官僚制度當(dāng)中的部分，其崗位責(zé)任的履行也需要縱向和橫向權(quán)力的合理配置，但其目前仍然處于“有責(zé)任無權(quán)力”的尷尬境地，這種權(quán)力與責(zé)任的配置方式，違背了現(xiàn)代社會科層制結(jié)構(gòu)中權(quán)力分配的基本原理。

權(quán)責(zé)一致是公共權(quán)力運行的基本邏輯。法律責(zé)任是由于侵犯法定權(quán)利或違反法定義務(wù)而引起的，由專門國家機關(guān)認定并歸結(jié)于法律關(guān)系的有責(zé)主體的并且?guī)в兄苯訌娭菩缘牧x務(wù)，即由于違反第一性義務(wù)而招致的第二性義務(wù)［16］。但是，履行義務(wù)、承擔(dān)責(zé)任的前提是一定程度的賦權(quán)。法律責(zé)任的認定和歸結(jié)也需要遵循自由與必然統(tǒng)一的原則。該歸責(zé)原則要求人們在追究違法者的責(zé)任時要以行為者的自由度為依據(jù)［5］137。對于受到高度警惕和限制的公權(quán)力而言，法無明文規(guī)定即禁止，尤其是追捕權(quán)、強制羈押權(quán)力等有可能對公民采取強制措施、限制人身自由的權(quán)力，按照《立法法》的規(guī)定需要由全國人大制定的法律才能授權(quán)。因此，在目前“實踐先行、立法滯后”的社區(qū)矯正工作中，基層司法行政機關(guān)沒有履行相關(guān)義務(wù)的基本權(quán)力自由，缺乏相應(yīng)的權(quán)力配置，卻要承擔(dān)脫管造成后果的責(zé)任，缺乏法理上基本的正當(dāng)性。

結(jié) 語

社區(qū)矯正作為一種新型的刑罰執(zhí)行方式是司法改革的重要內(nèi)容。從制度經(jīng)濟學(xué)的角度，從某種現(xiàn)行制度安排轉(zhuǎn)變到另一種不同制度安排的過程，是費用昂貴的過程。社區(qū)矯正制度的試點、建立和健全的過程也是基層司法行政機關(guān)的權(quán)力、責(zé)任重新分配和整合的過程。在這個過程中，制度變遷的“費用昂貴”就突出體現(xiàn)在基層司法行政機關(guān)在社區(qū)矯正監(jiān)管中面臨的“權(quán)力小、責(zé)任大”的權(quán)責(zé)失衡問題。監(jiān)管當(dāng)中的權(quán)責(zé)失衡問題是社區(qū)矯正權(quán)責(zé)失衡問題的集中反映。權(quán)責(zé)問題是建構(gòu)現(xiàn)代治理體系過程中必須審慎處理的關(guān)鍵問題，而權(quán)責(zé)統(tǒng)一是全面推進依法治國中必須遵循的基本原則。在奉行監(jiān)管中心主義的社區(qū)矯正實踐中，基層司法行政機關(guān)實際承擔(dān)了較大的風(fēng)險與責(zé)任，而與之相匹配的強制羈押權(quán)力和追捕權(quán)卻缺失，客觀上面臨著執(zhí)法人員數(shù)量的嚴重不足與司法警察配置的缺失等?！渡鐓^(qū)矯正法》正在立法調(diào)研當(dāng)中，期待本研究能為其提供實證材料基礎(chǔ)上的理論資源。

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Imbalance of Power and Responsibility in Community Correction under the Context of“Supervision Center Doctrine”—Taking the Supervision of Community Correction in the Bureau of Justice in J County，Zhejiang Province as Example

ZHANG An?banga，b，c
（a．Judicial Civilization Collaborative Innovation Center；b．Law School；c．Theoretical Law Research Center，Jilin University，Changchun 130012，China）

Through the one－month“fieldwork”in Community Correction Management Division of Bureau of Justice in J County，Zhejiang Province，the author finds that the present community correction in China is still in the state of the practice of the“supervision center doctrine”．There still exists“small power，more re?sponsibility”imbalance of power and responsibility in supervision work as the top priority of community correc?tion．Grassroots judicial administrative organs take high risk responsibility in the supervision of community cor?rection without necessary regulatory powers such as the power of adopting enforcement measures and the power of pursuitfor its supervision on community correction members．Atthe same time，in the human resource ofthe supervision body exists the problem of the insufficient amount of officers and the missing of judicial police in the particular position of role configuration，which leads to the grassroots judicial administrative organs incapa?ble of fully exercising the supervisory powers．In the theoretical point of view，from the perspective of the con?tractual theory and the concept of power and responsibility under the bureaucracy，this paper makes a prelimi?nary discussion on the legitimacy of the power of supervision，and sets the community correction as a contract between the state and the citizen．Behavior of the contract and community corrections should bear the corre?sponding contractualobligations．The power ofsupervision in essence is a power in the contracting party to pur?sue liability for breach ofcontractand to ensure the purpose ofthe contract．In the Weber sense ofmodern Bu?reaucracy，responsibility and power must be consistent，and the responsibility of the commitment needs the corresponding power allocation．

grassroots judicial administrative organs；supervision work；community correction；imbal?ance of power and responsibility；supervision center doctrine；theory of contract；bureaucracy system

D926．8

A

1009－1971（2017）03－0032－07

［責(zé)任編輯：張蓮英］

2017－02－15

吉林大學(xué)研究生創(chuàng)新基金資助項目“司法權(quán)地方化問題研究”（2016055）

章安邦（1989—），男，浙江縉云人，博士研究生，從事法社會學(xué)、司法學(xué)研究。