石玉英

(湖南大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長沙 410082)

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美國反海外腐敗法的問題與走向

石玉英

(湖南大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長沙 410082)

美國《反海外腐敗法》，作為全球反海外腐敗的第一部法律，從其頒布到實(shí)施，經(jīng)歷了一個(gè)由松到緊的歷史過程，一定程度上甚至呈“侵略性”實(shí)施的發(fā)展趨勢。該法在實(shí)施過程中暴露出一些問題，其實(shí)施缺少司法審查，從而導(dǎo)致對公平與正義的違反，最終與其立法原意背道而馳。美國當(dāng)局及學(xué)界也意識(shí)到這些問題，并對其修訂與完善進(jìn)行了諸多探討。

海外腐??；實(shí)施；司法審查；國家立法

健全、完善懲治和預(yù)防腐敗體系，建設(shè)廉潔政治，是黨的十八屆三中全會(huì)*中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出要“健全懲治和預(yù)防腐敗體系，建設(shè)廉潔政治”。、四中全會(huì)*中國共產(chǎn)黨十八屆四中全會(huì)通過的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》進(jìn)一步提出要“加快推進(jìn)反腐敗國家立法，完善懲治和預(yù)防腐敗體系”。以來的一項(xiàng)重要工作。而所謂“反海外腐敗”問題更是難題中的難題。一方面，反海外腐敗是我國懲治和預(yù)防腐敗體系中非常重要的一部分，然而，令人遺憾的是，我國目前還沒有專門的反海外腐敗立法，已有的法律法規(guī)也鮮有涉及。*2005年 10 月 27 日批準(zhǔn)加入《聯(lián)合國反腐敗公約》之前，我國法律基本上不涉及反海外腐敗。加入該公約之后，以公約為參照，我國開始對相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行修訂或制定。2011年2月25日全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過了《中華人民共和國刑法修正案(八)》，將第164條修改為：“為謀取不正當(dāng)商業(yè)利益，給予外國公職人員或者國際公共組織官員以財(cái)物的”，意味著第一次有了有關(guān)海外賄賂的規(guī)定。另一方面，對公司在海外業(yè)務(wù)中賄賂外國官員的海外腐敗行為進(jìn)行規(guī)范，營造更為有利的投資環(huán)境，并促成清廉政治的養(yǎng)成，已經(jīng)成為全球的共識(shí)*自美國1977年出臺(tái)世界上第一部反海外腐敗法以來，歷經(jīng)三十余年的快速發(fā)展，在國際層面已有區(qū)域性和全球性的反腐敗公約。其中政府間國際組織經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)，擁有豐富的反海外商業(yè)賄賂經(jīng)驗(yàn)，其《經(jīng)合組織關(guān)于打擊國際商業(yè)交易中行賄外國公職人員行為的公約》( OECD Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions，以下簡稱《經(jīng)合組織公約》)在1997年12月簽署，1999年2月生效，截至2014年5月21日已有41個(gè)成員國。中國目前是觀察員國。參見http：//www.oecd.org/daf/anti-bribery/WGBRatificationStatus.pdf ，訪問于2014年10月21日。聯(lián)合國第一個(gè)用于指導(dǎo)國際反腐敗斗爭的法律文件《聯(lián)合國反腐敗公約》于2005年12月14日正式生效，截至目前有173個(gè)成員國，我國于 2006年 1 月 13 日批準(zhǔn)加入該公約。參見https：//treaties.un.org/doc/Treaties/2007/12/13/XVIII-14.en.pdf ，訪問于2014年11月12日。在國家層面，最近十余年眾多發(fā)達(dá)國家相繼立法或修法反海外腐敗。德國1998年依據(jù)《國際賄賂防治法》和《歐洲聯(lián)盟賄賂法》，將《德國刑法典》有關(guān)條文的適用予以擴(kuò)大，將其管轄權(quán)擴(kuò)大至與美國FCPA類似；韓國1998年出臺(tái)了《海外賄賂禁止法案》；日本1998年修改《防止不當(dāng)競爭法》，增設(shè)了賄賂外國公職人員的犯罪類型；英國2010年通過了全新的《反賄賂法》；加拿大2013年通過了《外國官員腐敗法案修正案》。從目前的態(tài)勢看，反海外腐敗已經(jīng)成為國際潮流與共識(shí)。See Paul H.Cohen and Arthur Marriott QC：International Corruption，London： Thomson Reuters Publishing，2010，pp xxviii.。另外，目前我國法學(xué)界對反海外腐敗理論與實(shí)踐的研究存在嚴(yán)重不足，如我國學(xué)界對海外腐敗的研究僅停留在對他國單行法法律條文的簡單介紹與分析，沒有挖掘深層次的立法內(nèi)涵與外延，尤其是沒有對反海外腐敗法最具代表性的國家----美國近幾年在該領(lǐng)域理論與實(shí)踐的巨大變化予以跟蹤和思考。因此，本文擬對全球第一部反海外腐敗的法律——美國《反海外腐敗法》(The Foreign Corrupt Practices Act ，以下簡稱FCPA)進(jìn)行研究，從其立法背景與簡要?dú)v程入手，通過對其實(shí)施過程中存在的問題進(jìn)行評析，從而服務(wù)于十八屆四中全會(huì)提出的“加快推進(jìn)反腐敗國家立法，完善懲治和預(yù)防腐敗體系”的目標(biāo)，服務(wù)于我國未來反海外腐敗立法的具體構(gòu)建。

一 美國《反海外腐敗法》的立法背景、簡要?dú)v程與實(shí)施概況

(一)立法背景

美國法律禁止向聯(lián)邦官員行賄有很長的歷史。實(shí)際上，美國憲法通過后最初的聯(lián)邦法律文件中就有條款規(guī)定，向海關(guān)官員以及聯(lián)邦法官行賄為刑事犯罪。1853年，美國法律將行賄對象擴(kuò)展至所有聯(lián)邦官員，規(guī)定向任何聯(lián)邦官員承諾或給付有價(jià)物意圖影響其公務(wù)行為的行為為刑事犯罪[1]。然而，1977年通過FCPA之前，美國反腐敗法律都不涉及海外腐敗*Foreign Corrupt Practices Act of 1977，Pub.L.No.95-213，91 Stat.1494(codified as amended at 15 U.S.C.§78dd-1，78dd-2(2012)).。

FCPA的立法動(dòng)機(jī)一般被認(rèn)為起源于20世紀(jì)70年代的“水門事件”*該丑聞始于1972年美國民主黨全國委員會(huì)位于華盛頓特區(qū)水門大廈總部的失竊事件。竊賊最終被發(fā)現(xiàn)竟與當(dāng)時(shí)美國總統(tǒng)尼克松政府官員有關(guān)。在該政治丑聞的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)：一些公司為了掩蓋或隱藏其資金來源、非法使用資金或者用于非法支付的“賄賂基金”而做假賬，這其中包括向外國官員的非法支付。See United States，Securities and Exchange Commission，Report of the Securities and Exchange Commission on questionable and illegal corporate payments and practices，(May 12，1976)，at 2.調(diào)查報(bào)告一公布，引起了公眾的強(qiáng)烈不滿，賄賂外國官員這一不道德的行為，違背了美國公眾期望的價(jià)值觀。另外，這種行為也被認(rèn)為對美國的自由市場體系的效率造成了極大的損害。。然而，F(xiàn)CPA并不是水門事件的唯一產(chǎn)物，事實(shí)上美國國會(huì)曾在“水門事件”之外，專門對海外腐敗進(jìn)行過積極的調(diào)查*Andrew Brady Spalding.Unwitting Sanctions： Understanding Anti-Bribery Legislation as Economic Sanctions Against Emerging Markets[EB/OL]，http：//papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract id=1429207 ，2016-10-01.。20世紀(jì)70年代中期，美國國會(huì)聽證的核心是對美國公司為獲取海外合同而向外國政府官員行賄的指控。1975年夏季與秋季之間，美國眾議院對“美國跨國公司海外行為”也舉行了聽證*“The Activities of American Multinational Corporations Abroad： Hearings Before the Subcomm on Int'l Econ.Policy of the Comm.on Int'l Relations”，94th Cong.1(1975).。聽證會(huì)主席描述“在最后幾周中，對美國公司擁有秘密資金以用于向外國官員支付的指控已經(jīng)作出并得到證實(shí)……”。這些聽證會(huì)的核心是20世紀(jì)70年代初的洛克希德公司丑聞，該丑聞是使國會(huì)警醒有必要通過立法禁止海外賄賂的關(guān)鍵事件。事實(shí)上，就在眾議院舉行聽證會(huì)的同時(shí)，參議院也對洛克希德賄賂案舉行了聽證*“Lockheed Bribery： Hearings Concerning Payments to Foreign Agents and Foreign Gov't Officials by the Lockheed Aircraft Corp.，and the Emergency Loan Guar.Act Before the Senate Comm.on Banking，Hous.and Urban Affairs”，94th Cong.1-61(1975).。當(dāng)時(shí)美國國會(huì)對洛克希德及其他公司的行為深感擔(dān)憂的是“對外國官員的此類支付不構(gòu)成對美國法律的違反……”*盡管事實(shí)上有些美國法律，如《稅收和證券披露法》也許會(huì)間接涉及該行為。。

國會(huì)對如何應(yīng)對海外賄賂進(jìn)行了兩年半的聽證及反復(fù)辯論，當(dāng)時(shí)主要有兩種路徑：其一是“披露” 路徑 (disclosure approach)，要求向公眾披露該類支付行為，否則將承擔(dān)刑事責(zé)任；其二是“刑事化” 路徑(criminalization approach)，以刑事責(zé)任全面禁止該類支付行為*House Report No.95-640，at 19(1977)，(“Minority Views to H.R.3815，Unlawful Corporate Payment Act”).。最終國會(huì)認(rèn)為海外賄賂扭曲了資源配置，阻礙了市場的正常運(yùn)行，是應(yīng)受譴責(zé)的行為。雖然海外行賄的對象是外國政府官員，但其消極作用也會(huì)波及國內(nèi)*被調(diào)查的很多案件表明：行賄企業(yè)或個(gè)人并不是為了排擠外國競爭者，而是為了在美國本土贏得與其他本國公司之間的市場占有。 See“Unlawful Corporate Payments Act of 1977： Hearing on H.R.3815 and H.R.1602 Before the Subcomm.on Consumer Protection & Finance of the H.Comm.on Interstate & Foreign Commerce”，95th Cong.212，214(1977).。國會(huì)還認(rèn)為“刑事化”路徑更為有效：一來它比“披露” 路徑具有更強(qiáng)的威懾性；二來省去了“披露”給商業(yè)帶來的繁重負(fù)擔(dān)，因?yàn)槿绻扇　芭丁甭窂剑瑒t要求公司報(bào)告所有海外支付，而不僅僅是有關(guān)支付；而且“刑事化”路徑在實(shí)施上也不比“披露” 路徑難*House Report No.95-640，at 6(1977).。所以國會(huì)最終采取了第二種路徑，明確禁止海外賄賂行為。

最終國會(huì)通過修改1934年的《證券交易法》(the Securities and Exchange Act)而頒布FCPA[3]，并規(guī)定其于1977年12月20日生效*Jimmy Carter，“Foreign Corrupt Practices and Investment Disclosure Bill Statement on Signing S.305 Into Law”，December 20，1977.Online by Gerhard Peters and John T.Woolley，The American Presidency Project.http：//www.presidency.ucsb.edu/ws/?pid=7036.，2016-11-01.，于是，世界上第一部反海外腐敗法誕生了。

(二)簡要?dú)v程

繼1933年《證券法》(the Securities Act)和1934年《證券交易法》之后，1977年的FCPA成為美國聯(lián)邦法律中最為重要的規(guī)制公司行為的法律之一。但由于當(dāng)時(shí)立法倉促，1977年FCPA許多規(guī)定用語模糊，許多條款缺乏明確的界定，且無先例可循，這就使得該法在實(shí)際操作中出現(xiàn)了許多問題。早期FCPA略顯簡陋的規(guī)定，在客觀上削弱了美國企業(yè)在海外貿(mào)易中的積極性和競爭力，致使許多美國企業(yè)盡量減少海外業(yè)務(wù)或從已有的業(yè)務(wù)中撤資。針對這些實(shí)踐中出現(xiàn)的問題，同時(shí)也為了消除法律規(guī)定的不確定性和不合理性給美國企業(yè)帶來的不利影響，美國對該法進(jìn)行了多次修改，其中1988年和1998年的兩次重大修改最具代表性。

1988年，美國國會(huì)制定了《綜合貿(mào)易和競爭法》(Omnibus Trade and Competitiveness Act )，其中的一些條款構(gòu)成了對1977年FCPA的修訂。這些修訂條款，一方面擴(kuò)大了行賄對象的范圍，將外國官員的范圍擴(kuò)大到外國政府、國際組織以及“具有類似職能的機(jī)構(gòu)”(instrumentality)的官員；并且加大了處罰力度，把對違法企業(yè)的最高罰款額度從100萬美元提高到200萬美元，把對個(gè)人的最高處罰從l萬美元提高到10萬美元；還規(guī)定可以兩罰并用，即違反FCPA的企業(yè)或個(gè)人同時(shí)承擔(dān)刑事責(zé)任和民事責(zé)任。另一方面又規(guī)定了很多免責(zé)條款，如把很多被1977年FCPA認(rèn)定的違法行為合法化，以及增加抗辯條款*如規(guī)定了“加速費(fèi)”(facilitating payments)及“政府常規(guī)行為的例外”( routine governmental action exception)等肯定的抗辯內(nèi)容。See FCPA Professor，A Forum Devoted to the Foreign Corrupt Practices Act，http：//www.fcpaprofessor.com/fcpa-101#q2，2016-09-21.和修改實(shí)體要求以提高起訴和舉證的難度。

由于美國1998年7月批準(zhǔn)了《經(jīng)合組織公約》，而該公約與上述1988年修訂后的FCPA在一些地方存在著很大的不同，因此，美國于1998年11月根據(jù)該公約的要求和規(guī)定，制定了《國際反賄賂和公平競爭法》(International Anti-bribery and Fair Competition Act)，在實(shí)質(zhì)上構(gòu)成了對FCPA的第二次重大修訂。該法案擴(kuò)大了FCPA原有的適用范圍、管轄效力，并消除了美國企業(yè)雇傭或者以其代理人身份行事的外國國民與美國國民適用刑罰上的差異*International Anti-Bribery and Fair Competition Act of 1998，Pub.L.105-366，112 Stat.3302(1998)；see also S.Rep.No.105-277，at 2-3(描述了為滿足《經(jīng)合組織公約》的要求并且實(shí)施該公約而作的修改。)。

總的來說，經(jīng)過修訂和完善，F(xiàn)CPA禁止公司及其員工或代理商對外國官員行賄*The Lay Person’s Guide to the Foreign Corrupt Practices Act Anti-bribery Provisions[EB/OL].http：//www.justice.gov/criminal/fraud/fcpa/docs/laypersons-guide.pdf，2016-04-01.。FCPA適用于任何美國公司、在證券交易委員會(huì)注冊或者需要向證券交易委員會(huì)提交報(bào)告的外國公司*在FCPA反賄賂條款中，“發(fā)行者”既指在SEC注冊或者需要向 SEC提交報(bào)告的實(shí)體，還包括這些實(shí)體的代理商和行政部門，參見15 U.S.C.§ 78dd-l(a)(2006).在賬簿記錄條款中，“發(fā)行者”僅指在SEC注冊發(fā)行證券的實(shí)體，參見15 U.S.C.§ 78m(a).(2006).以及國內(nèi)公司*15 U.S.C.§ 78dd-2(2006).(domestic concerns)。FCPA懲罰向外國官員支付財(cái)物以圖對該官員施加影響或者以達(dá)到獲得或保留業(yè)務(wù)的益處的行為*15 U.S.C.§ 78dd-1(a)(2006).。FCPA還通過設(shè)定賬簿標(biāo)準(zhǔn)懲罰不能滿足標(biāo)準(zhǔn)的行為來規(guī)制未經(jīng)記錄的賄賂*15 U.S.C.§ 78m.(2006).。

(三)實(shí)施概況

FCPA自1977年頒布至今，歷經(jīng)39年，從整體上看，F(xiàn)CPA實(shí)施經(jīng)歷了一個(gè)由松到緊的歷史過程。當(dāng)年FCPA墨跡未干之際，美國企業(yè)界就抱怨說，在賄賂幾乎成為一種“商業(yè)慣例”的國際貿(mào)易領(lǐng)域，美國單方規(guī)制海外非法支付約束本國公司和個(gè)人，使美國公司在國際競爭中處于劣勢地位，從而不符合美國的根本利益。來自企業(yè)界的壓力促使執(zhí)行機(jī)構(gòu)和國會(huì)對FCPA采取一種相對寬容的態(tài)度?？ㄌ卣笾钡?005年之間的歷屆美國政府，對FCPA的實(shí)施持寬松態(tài)度?？ㄌ卣痉ú?Department of Justice，下文簡稱DOJ)曾安撫企業(yè)界，表示不會(huì)嚴(yán)格實(shí)施FCPA。其后的里根政府延續(xù)了這一政策，里根政府的貿(mào)易代表比爾·布魯克(Bill Brook)還發(fā)起動(dòng)議，試圖使國會(huì)削弱這一法律，但沒有成功。克林頓政府試圖讓其他國家也采納類似于FCPA的法律，1997年經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織成員國在國際反腐敗公約上達(dá)成共識(shí)。但是直到2005年，DOJ和證券交易委員會(huì)(Securities Exchange Committee，下文簡稱SEC)受理的案件仍然寥寥。FCPA在其生效后的最初20年甚至被稱為是“法律上熟睡的狗”[4]。

但是，從2005年開始，負(fù)責(zé)實(shí)施該法律的司法部和證券交易委員會(huì)加大了FCPA的實(shí)施力度。一是受理的案件數(shù)量大幅度增加。如2006 年美國DOJ和SEC共對近20 家上市公司進(jìn)行處罰，2010 年被處罰的公司已將近 80 家，且不乏大型跨國企業(yè)。又如2007-2009短短三年期間，美國DOJ和SEC處理的案件是FCPA生效后最初28年所處理案件的2倍*See Amy Deen Westbrook，“Enthusiastic Enforcement，Informal Legislation： The Unruly Expansion of the Foreign Corrupt Practices Act”，Georgia Law Review，(Vol.45 2011)，pp.489-522.。二是對非美國公司加大了執(zhí)法力度。1997年之前，幾乎沒有針對非美國公司及個(gè)人的FCPA執(zhí)法。然而，1997年之后，DOJ和SEC對非美國公司加大了執(zhí)法力度*這一方面是由于OECD公約生效后，其有關(guān)相互國際司法援助的條款使得美國政府得以獲得海外證據(jù)；另一方面，美國政府針對非美國公司及個(gè)人的FCPA執(zhí)法，可以增加其財(cái)政收入。。三是處罰的力度急劇加大。在處罰力度方面違反美國《反海外腐敗法》較一般經(jīng)濟(jì)犯罪要嚴(yán)厲許多。例如西門子公司因在包括中國在內(nèi)的多個(gè)國家進(jìn)行商業(yè)賄賂被處罰金等約合 8 億美元；哈里伯頓公司則被處罰金等約 5.8 億美元。尤其是最近幾年，DOJ和SEC對FCPA的實(shí)施甚至呈“侵略性”發(fā)展趨勢。司法部甚至宣稱現(xiàn)在實(shí)施FCPA是僅次于反恐的工作重點(diǎn)。[5]

二 反海外腐敗法實(shí)施過程存在的主要問題

FCPA作為全球第一部反海外腐敗法，歷經(jīng)了39年的發(fā)展，其立法理論與實(shí)踐對區(qū)域性乃至全球性反腐敗公約都起到了推進(jìn)作用。然而，F(xiàn)CPA在實(shí)踐過程中，也并非一帆風(fēng)順，其在實(shí)施過程中也暴露出很多問題，這些問題主要是其實(shí)施缺少司法審查從而導(dǎo)致對公平與正義的違反，最終與其立法原意背道而馳。

(一)FCPA的實(shí)施缺少司法審查

2004年以前，面對涉嫌違反FCPA的行為，司法部面臨的選擇是：或起訴，或不起訴。然而，2004年司法部首次在FCPA背景下使用了第三種選擇：延遲起訴協(xié)議*公司與檢察官之間的協(xié)議。在該協(xié)議中，公司同意在特定期間符合一定條件以換取延遲起訴的同意。(Deferred Prosecution Agreement，以下簡稱DPA)。證券交易委員會(huì)也在2013年首次在FCPA背景下使用不起訴協(xié)議*公司與檢察官之間的協(xié)議。在該協(xié)議中，公司同意在特定期間符合一定條件以換取不予起訴的同意。(Non-Prosecution Agreement，以下簡稱NPA)?，F(xiàn)在，NPA、DPA及替代性解決機(jī)制已經(jīng)成為了FCPA實(shí)施的一大特色。FCPA的實(shí)施數(shù)據(jù)[6]表明，2013年司法部針對公司實(shí)施FCPA全部或部分涉及使用DPA或NPA，而使用這些爭端解決機(jī)制來實(shí)施FCPA的一個(gè)共同特點(diǎn)是：缺乏有效的司法審查。

因?yàn)槭褂眠@些爭端解決機(jī)制，實(shí)質(zhì)上是執(zhí)行機(jī)構(gòu)與FCPA涉嫌違反者之間的秘密協(xié)商。如果涉嫌違反者同意其對FCPA相關(guān)條款的解釋并與其合作，那么執(zhí)行機(jī)構(gòu)將會(huì)給出實(shí)質(zhì)性“優(yōu)惠”。與此同時(shí)，F(xiàn)CPA涉嫌違反者也深知如果拒絕合作將會(huì)帶來的實(shí)質(zhì)性后果。

司法部使用DPA或NPA來實(shí)施FCPA不外乎兩種情形：存在FCPA所規(guī)制的賄賂行為，或者不存在該行為。在前者情況下，通常在調(diào)查初期，檢察官會(huì)告知某公司法律顧問為什么懷疑該公司涉嫌違反FCPA。該法律顧問的通常反應(yīng)是讓檢察官相信，該公司愿意與其合作，希望檢察官推遲其調(diào)查，公司先進(jìn)行內(nèi)部調(diào)查，并將與檢察官分享其內(nèi)部調(diào)查結(jié)果。為了節(jié)約時(shí)間及資源，檢察官顯然會(huì)同意。幾個(gè)月后，公司法律顧問可能會(huì)向檢察官呈遞其內(nèi)部調(diào)查報(bào)告，告知其錯(cuò)誤行為并打算予以糾正。然后，檢察官和公司達(dá)成DPA或NPA，對公司直接處以高額罰款，并迫使公司接受昂貴的內(nèi)部預(yù)防措施，然后案子就結(jié)束了，皆大歡喜。檢察官很高興，因?yàn)樗?她認(rèn)為其工作卓有成效，可以預(yù)防將來的類似犯罪；公司也很開心，因?yàn)槠浔苊饬藲缧缘钠鹪V而無需對任何指控認(rèn)罪；或許最開心的是該公司的高管，因?yàn)槭撬麄儗?shí)施了不法行為而瞞天過海。

在后者情況下，某公司也許并不存在FCPA所規(guī)制的賄賂行為。比如2010年1月，司法部在拉斯維加斯舉辦的國際貿(mào)易展覽會(huì)上逮捕了22名公司經(jīng)理并予以控告[7]。 22人中有3人認(rèn)罪圖謀違反FCPA，其余19人經(jīng)審判結(jié)果如下：第一批于2011年5月開庭審判，陪審團(tuán)經(jīng)審議5天仍沒有做出任何裁定，法庭最終宣布失審/無效審判*Steven Andersen.Groundbreaking FCPA Case Ends with Dismissals[EB/OL].http：//www.insidecounsel.com/2012/04/30/groundbreaking-fcpa-case-ends-with-dismissals ，2016-11-06.(mistrial)；第二批同年9月開庭審判，最終區(qū)法院因證據(jù)不足甚至無法將之提交陪審團(tuán)而駁回所有指控；最后2個(gè)審判，1個(gè)宣告無罪，1個(gè)宣布無效審判*Robert Wilhelm.Government Throws in the Towel in Massive FCPA Sting Investigation，7 White Collar Crime Rep.143(BNA)(Feb.23，2012).。盡管司法部宣稱可能的話將再審，但事實(shí)上“政府最終解除了對剩下的19名被告的所有指控”。由此可以看出，在極少數(shù)經(jīng)過審判的案件中，絕大多數(shù)被宣告無罪或?qū)徟袩o效。那么更多的案件，所涉公司不一定是因?yàn)檎娴倪`法，而是為了避免與司法部或證券交易委員會(huì)對簿公堂，而選擇無條件與其合作。因?yàn)橐坏Σ竟?，一來時(shí)間上耗不起，二來其商業(yè)形象大打折扣，其陷入官司所遭受的損失也許會(huì)是毀滅性的。

顯然，在這兩種情形中，F(xiàn)CPA涉嫌違反者要么為了其違法行為免于被起訴、要么沒有違法行為而為了免于訴訟之累及毀滅性的損失而愿意接受NPA或DPA的同時(shí)，就意味著其已經(jīng)放棄了諸多本該享有的法定權(quán)利*如根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，很多以NPA或DPA來結(jié)案的關(guān)于FCPA的案例中，其NPA或DPA中所述的“違法事實(shí)”都被追溯到十幾年之前。而FCPA涉嫌違反者如果選擇使用NPA或DPA來結(jié)案，就必須無條件放棄諸如此類的訴訟程序上的權(quán)利。否則，其為了違法行為免于被起訴、或者沒有違法行為而為了免于訴訟之累及毀滅性的損失而愿意接受NPA或DPA的目的就會(huì)落空。。雙方實(shí)際上在訂立NPA或DPA時(shí)，當(dāng)事人雙方的地位已經(jīng)是不平等的。另外，在絕大部分情況下，DPA或NPA將司法部對FCPA的實(shí)施與司法審查隔離開來，從而使得司法部能同時(shí)擔(dān)任檢察官、法官及陪審團(tuán)三種角色。

2004-2010年期間，司法部有約77%的案件是通過DPA或NPA解決的*Phase 3 Report On Implementing The Oecd Anti-Bribery Convention In The United States[EB/OL].http：//www.oecd.org/unitedstates/UnitedStatesphase3reportEN.pdf，2016-10-05.。2011年，該比例上升至82%，2012年幾乎所有針對公司的案件都涉及使用DPA或NPA*Catherine Dunn.The Wait Continues for FCPA Guidance from DOJ[EB/OL].http：//www.law.com/corporatecounsel/PubArticleCC.jsp?id=1202577792246&thepage=2，2016-09-01.。2013年數(shù)據(jù)顯示，司法部針對公司實(shí)施FCPA的7宗案例中，全部是使用NPA或者DPA來解決的。[8]也就是說，司法部自從2004年初次使用DPA以來至今，其通過使用NPA或者DPA來實(shí)施FCPA，絕大部分未經(jīng)任何司法審查。

同理，證券交易委員會(huì)在FCPA背景下也較多地使用行政解決機(jī)制，2013年首次在FCPA背景下使用 NPA。在行政解決機(jī)制以及DPA或NPA中，證券交易委員會(huì)行政法官是證券交易委員會(huì)的全職雇員，因此不具備聯(lián)邦法官的獨(dú)立性，證券交易委員會(huì)同時(shí)扮演規(guī)制者、檢察官、法官和陪審團(tuán)四大角色。2013年證券交易委員會(huì)實(shí)施FCPA的數(shù)據(jù)顯示，其對公司實(shí)施FCPA的8宗案例中，有1宗使用NPA，3宗使用行政解決機(jī)制。也就是說，證券交易委員會(huì)2013年針對公司實(shí)施FCPA，有50%未經(jīng)任何司法審查。

而絕大多數(shù)FCPA的案件都是以NPA或DPA這種非經(jīng)司法審查的方式結(jié)案*倫敦偉凱律師事務(wù)所的查爾斯·蒙蒂思(Charles Monteith)表示：“公司到了這里只能任人宰割，監(jiān)管者已經(jīng)深諳此道。”，只有極少數(shù)的案件是通過訴訟途徑解決的。所以說，F(xiàn)CPA的實(shí)施絕大多數(shù)的時(shí)候缺少司法審查。

(二)FCPA的實(shí)施因?yàn)槿鄙偎痉▽彶?，從而?dǎo)致有違公平與正義

公平與正義是一切法律的精髓和靈魂，而公平追求的首要價(jià)值是社會(huì)正義*羅爾斯認(rèn)為，“正義是一個(gè)社會(huì)制度首要的善/價(jià)值目標(biāo)(virtue)”，參見Rawls，J.(1971).A theory of justice.Cambridge，Mass：The Belknap Press of Harvard University Press，3.。羅爾斯在《正義論》一書中所提出的“作為公平的正義”概念，將“公平”和“正義”的內(nèi)涵綜合起來。本文此處所講的公平與正義即為兩者結(jié)合起來的通用概念，它體現(xiàn)為一種價(jià)值判斷?！肮降恼x”可大致分為兩類：分配正義*關(guān)于羅爾斯分配正義論的詳盡討論，請參考：鐘景迅，曾榮光《從分配正義到關(guān)系正義：西方教育公平探討的新視角》，載《清華大學(xué)教育研究》2009年第5期。(Distributive justice)和應(yīng)報(bào)正義(Retributive justice)。分配正義著重體現(xiàn)在立法上，要求本著公平的原則來配置人們的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，規(guī)范人們的行為。應(yīng)報(bào)正義著重體現(xiàn)在司法上，要求在立法上的分配正義受到阻礙時(shí)，通過司法的途徑來進(jìn)行矯正。FCPA的實(shí)施缺少司法審查，從而導(dǎo)致其對分配正義和應(yīng)報(bào)正義*即公平與正義。的違反。

第一，犯罪行為得不到足夠懲罰，無辜股東、員工利益受損。顯然，上文所述兩種情形下使用DPA或NPA來實(shí)施FCPA都存在問題。首先，在前者情況下，由于這些機(jī)制不涉及對公司的實(shí)際指控，所以公司無需對任何指控認(rèn)罪，因而可能使公司的極端違法行為受處罰過輕，得不到足夠懲罰，從而達(dá)不到最大程度的威懾作用。其次，在后者情況下，公司不一定是因?yàn)槠湎嚓P(guān)行為真的違法，而是基于規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)及效率的考量，而樂于接受該機(jī)制。因此，在FCPA背景下，由于缺少司法審查，DPA或NPA成了一把雙刃劍：一方面會(huì)導(dǎo)致對商業(yè)行為的過度懲罰，另一方面也可能使極端的商業(yè)賄賂行為免遭起訴。這樣，有可能犯罪行為得不到足夠懲罰，而無辜股東、員工利益受到損害，顯然有違公平與正義*尤其違反了應(yīng)報(bào)正義。應(yīng)報(bào)正義著重對惡行以適當(dāng)?shù)膽土P回應(yīng)，以矯正受阻的分配正義。因?yàn)槭褂肈PA或NPA而使極端的商業(yè)賄賂行為免遭起訴，顯然是對“惡行”的非適當(dāng)回應(yīng)。。

第二，罰金(款)的確定不透明、不具有可預(yù)測性。從最近司法部及證券交易委員會(huì)對FCPA的執(zhí)行來看，絕大多數(shù)是通過DPA、NPA或者其他非訴訟方式來解決，而且其罰額在短時(shí)間內(nèi)一路飆升。那么，其高昂的罰款或罰金是如何確定的？其額度與非法所得及其行為損害性之間有無必然聯(lián)系？

事實(shí)上，很多對公司的FCPA執(zhí)法中，其最終的罰額是如何確定的似乎沒有確定的標(biāo)準(zhǔn)。比如，證券交易委員會(huì)對FCPA的執(zhí)法中，其罰額有些包括民事罰款、違法所得和判決前利息；而有些執(zhí)法中僅包括違法所得和判決前利息；還有一些僅包括民事罰款和違法所得；還有一些僅包括違法所得或者僅包括民事罰款*SEC Enforcement Of The FCPA-Year In Review[EB/OL].http：//www.fcpaprofessor.com/sec-enforcement-of-the-fcpa-year-in-review-3，2016-11-01.。

當(dāng)使用NPA來執(zhí)行FCPA時(shí)，其最終罰額及其計(jì)算方式尚不透明。即使是使用DPA來執(zhí)行FCPA時(shí)，關(guān)于其刑事罰金，尤其是其與通過非正當(dāng)支付而獲得的利益的關(guān)系也不透明。有時(shí)候司法部僅僅公布一個(gè)數(shù)字而已*Letter from U.S.Dep’t of Justice Criminal Div.to Thomas A.Hanusik，White Collar & Regulatory Enforcement Group，Crowell & Moring LLP(Apr.22，2013)，http：//www.justice.gov/criminal/fraud/fcpa/cases/ralph-lauren/Ralph-Lauren.-NPA-Executed.pdf.，2016-11-09.當(dāng)然，有時(shí)候執(zhí)法者也會(huì)在DPA或NPA中述明最終罰額的計(jì)算方式，如下文中所述的Total公司案。。

如果FCPA的執(zhí)法者可以非經(jīng)司法審查確定FCPA涉嫌違反者的罰額，或者可以不述明罰額與非法所得及其行為損害性之間的關(guān)系；如果相關(guān)公司對自己行為的法律后果不具有可預(yù)測性，顯然FCPA難以實(shí)現(xiàn)其預(yù)防與懲治海外腐敗的宗旨與目的，更難實(shí)現(xiàn)公平與正義。

第三，雙重處罰。針對公司的FCPA執(zhí)法中，雙重處罰也是一大特色，這也是導(dǎo)致其罰額在短時(shí)間內(nèi)飆升的一大原因。雙重處罰是指所涉公司兩次返還非法獲利金額：第一次是在司法部刑事執(zhí)法中，第二次是在證券交易委員會(huì)民事執(zhí)法中。例如，Total公司案中，所涉金額達(dá)3.98億美元，其中2.45億發(fā)生在刑事執(zhí)法中，1.53億發(fā)生在民事執(zhí)法中。很明顯，這些數(shù)據(jù)表明在所涉金額總額3.98億美元中，有約1.5億美元的執(zhí)法金額是雙重的。司法部在該案的DPA中詳盡地指出基本罰金是1.47億，“該金額對應(yīng)于非法支付所獲得的利益”*Alexandria Division.United States District Court for the eastern district of virginia[EB/OL].http：//www.justice.gov/criminal/fraud/fcpa/cases/totalsa/2013-05-29-total-dpa-filed.pdf ，2016-11-02.。最終的罰金是由基本罰金乘以罪責(zé)得分乘數(shù)而得出。證券交易委員會(huì)在其行政命令中指出Total公司的非法支付“獲凈收入約1.5億美元”*UNITED STATES OF AMERICA BEFORE THE SECURITIES AND EXCHANGE COMMISSION[EB/OL].http：//www.sec.gov/litigation/admin/2013/34-69654.pdf ，2016-08-23.。證券交易委員會(huì)進(jìn)而基于該數(shù)據(jù)命令Total公司支付違法所得和判決前利息共1.53億美元。也就是說，Total公司就其非法支付獲得的利益1.5億美元分別向司法部和證券交易委員會(huì)返還了兩次。這種雙重處罰絕非是僅僅針對Total，在最近幾乎是FCPA所有執(zhí)法中都同時(shí)包含來自司法部和證券交易委員會(huì)的雙重處罰。

這種雙重處罰本身對公司來說是不公平的，違反了一事不再罰原則。同時(shí)從另外一個(gè)角度來說也有失公正。比如說有兩個(gè)公司，一個(gè)是公有，一個(gè)是私有。假設(shè)兩公司都違反了FCPA，且違法所得金額相同。私有公司僅受司法部管轄，可能被處以其違法所得金額2倍的罰金。而公有公司則受司法部和證券交易委員會(huì)共同管轄，可能被處以罰金、罰款及沒收違法所得。也就是說，同樣的違法行為，法律后果卻全然不同*同樣的違法行為，公有公司比私有公司要買更大的單。參見Philip Urofsky：“How Should We Measure the Effectiveness of the Foreign Corrupt Practices Act? Don’t Break What Isn’t Broken——The Fallacies of Reform”，Ohio State Law Journal，Vol.73，Issue 5(2012)，pp.1145-1177.，顯然也有違公平與正義，尤其是違反應(yīng)報(bào)正義。

(三)FCPA的實(shí)施因有違公平與正義而違反立法原意

公平與正義是一切法律所追求的終極價(jià)值目標(biāo)，F(xiàn)CPA也不例外。盡管美國國會(huì)在1977年制定FCPA時(shí)，并未直接說明其立法意圖*Foreign Corrupt Practices Act of 1977，Pub.L.95-213，91 Stat.1494.，但通過解讀相關(guān)國會(huì)報(bào)告*Unlawful Corporate Payments Act of 1977 [EB/OL].http：//www.justice.gov/criminal/fraud/fcpa/history/1977/houseprt-95-640.pdf，2016-12-01.可知，國會(huì)立法旨在減輕危害國際商務(wù)的腐敗，并力圖使其對外國社會(huì)及國內(nèi)公司文化的有害影響減至最低*Lnited Statesxv.Kay，359 F.3d 738，747(5th Cir.2004).。換言之，國會(huì)意圖阻止公司及個(gè)人對外國官員行賄，使那些旨在誘惑外國官員濫用其職權(quán)的支付行為承擔(dān)刑事責(zé)任*Stichting Ter Behartiging Van de Belangen Van Oudaandeelhouders In Het Kapitaal Van Saybolt Int'l B.V.v.Schreiber，327 F.3d 173，183(2d Cir.2003)“We thus conclude that the word 'corruptly' in the FCPA signifies...a bad or wrongful purpose and an intent to influence a foreign official to misuse his official position.”，并遏制普遍的賄賂、減輕其國際影響和“重拾公眾對美國商業(yè)體系的信心”*S.REP.No.95-114，at 4(1977)，as reprinted in 1977 U.S.C.C.A.N.4098，4101.。

而當(dāng)下對FCPA的實(shí)施是否很好地服務(wù)于當(dāng)初國會(huì)通過FCPA的初衷呢？美國前任司法部長Alberto Gonzales坦言這很難說，因?yàn)镕CPA的實(shí)施很多是通過NPA或DPA解決的。而這些機(jī)制不一定反映了公司違反FCPA的情形，而是很多公司感覺被迫接受這些協(xié)議*Mike Koehler .Former Attorney General Alberto Gonzales Criticizes Various Aspects of DOJ FCPA Enforcement[EB/OL].http：//www.fcpaprofessor.com/former-attorney-general-alberto-gonzales-criticizes-various-aspects-of-doj-fcpa-enforcement，2016-09-09.。Alberto Gonzales進(jìn)一步坦言，由于該機(jī)制不但可以減少司法部的預(yù)算費(fèi)用，而且這些協(xié)議還能為其提供財(cái)政收入，所以這使得司法部更傾向使用NPA或DPA來實(shí)施FCPA。這樣導(dǎo)致的問題是，通過NPA或DPA來實(shí)施FCPA，意味著真正的犯罪沒有得到應(yīng)有的起訴，從而使得FCPA規(guī)制的支付行為逃脫了刑事責(zé)任，從而使其不具有威懾性，進(jìn)而不能遏制普遍的賄賂，顯然這與其立法原意相悖。

盡管替代性解決機(jī)制不斷受到批判，但司法部還是一如既往地使用該機(jī)制來解決公司犯罪。2013年司法部的助理副部長Denis McInerney 坦言NPA和DPA是“檢察官深思熟慮的理性判斷的產(chǎn)物”*Corporate Crime Reporter .McInerney Defends Deferred and Non Prosecution Agreements[EB/OL].http：//www.corporatecrimereporter.com/news/200/mcinerneydefendsdpas05072013/，2016-11-09.。美國司法部前任檢察官David Uhlmann認(rèn)為“NPA和DPA的廣泛使用侵蝕了公司刑事責(zé)任且破壞了法治”[9]。

更有些時(shí)候，F(xiàn)CPA變成了一種報(bào)復(fù)工具。例如，黑石(Blackstone)和華平(Warburg Pincus)投資于Kosmos公司*一家設(shè)在達(dá)拉斯的石油公司，主要業(yè)務(wù)在西部非洲。時(shí)，一名加納官員曾向美國司法部舉報(bào)其存在違法行為。為應(yīng)對指控調(diào)查，Kosmos準(zhǔn)備了大量文件，花費(fèi)了大量金錢，才終于讓監(jiān)管者相信舉報(bào)并不屬實(shí)。該公司還收到一封確認(rèn)函，表示沒有確定地發(fā)現(xiàn)任何不誠實(shí)行為。一位Kosmos的投資者認(rèn)為“監(jiān)管雙方都在利用和濫用FCPA”*此類告密活動(dòng)可能會(huì)變得越來越普遍。美國新的多德-弗蘭克(Dodd-Frank)金融改革法案的條款鼓勵(lì)告密者直接向監(jiān)管機(jī)構(gòu)舉報(bào)，而不是遵循公司內(nèi)部的報(bào)告程序。他們可以獲得追繳資金的10%到30%作為提供信息的獎(jiǎng)勵(lì)。。

三 反海外腐敗法的走向

美國FCPA作為全球第一部反海外腐敗法，在38年的實(shí)踐中，歷經(jīng)兩次大的修改，以適應(yīng)全球化背景下出現(xiàn)的新情況。司法部也通過“咨詢意見程序”(Advisory Opinion Procedure)不時(shí)向公司提供咨詢意見，以指導(dǎo)其行為。但是，如前所述，F(xiàn)CPA在實(shí)施過程中仍然存在諸多問題。美國當(dāng)局*包括FCPA的執(zhí)法部門司法部和證券交易委員會(huì)本身。及學(xué)界也意識(shí)到其問題所在，并對FCPA的改革進(jìn)行了很多探討。下文擬對美國反海外腐敗法將來走向進(jìn)行探討與分析。

(一)將FCPA的實(shí)施置于司法審查之下

如前所述，司法部和證券交易委員會(huì)對FCPA的實(shí)施絕大多數(shù)情況下都是通過DPA、NPA或者其他行政程序解決，從而繞過了司法審查，同時(shí)擔(dān)任裁判和運(yùn)動(dòng)員，導(dǎo)致諸多非正義產(chǎn)生，與FCPA的立法原意背道而馳。因此，可以通過制度設(shè)計(jì)*比如通過修改法律，在FCPA中增加相關(guān)條款，明確DPA和NPA須經(jīng)法院審核方能生效。這樣就能將當(dāng)前大量非經(jīng)司法審查的泛濫執(zhí)法置于司法監(jiān)督之下，有效監(jiān)督司法部和證券交易委員會(huì)行政權(quán)的行使。，將司法部和證券交易委員會(huì)與公司簽訂的DPA或者NPA置于司法審查之下，使司法部和證券交易委員會(huì)對FCPA的執(zhí)行受到有效監(jiān)督，這不僅有助于公平與正義的實(shí)現(xiàn)，更能實(shí)現(xiàn)FCPA的立法宗旨與目的。

但是，筆者認(rèn)為美國當(dāng)局進(jìn)行該項(xiàng)改革的可能性微乎其微。因?yàn)槿绻?dāng)局這樣做，就相當(dāng)于自己捆住了自己的手腳，再也不能打著反海外腐敗的旗號選擇性實(shí)施FCPA來實(shí)現(xiàn)其政治、經(jīng)濟(jì)利益。因?yàn)橐罁?jù)FCPA多年的實(shí)施數(shù)據(jù)，可以看出真正訴諸法庭的FCPA案件中，最終被告公司或個(gè)人被定罪的僅為極少數(shù)，大部分都因?yàn)樽C據(jù)不足被判無罪或失審*Steven Andersen.Groundbreaking FCPA Case Ends with Dismissals[EB/OL].http：//www.insidecounsel.com/2012/04/30/groundbreaking-fcpa-case-ends-with-dismissals ，2016-11-06.。如果通過立法將司法部和證券交易委員會(huì)與公司簽訂的DPA或者NPA置于司法審查之下，那么意味著絕大部分的DPA或者NPA將通不過司法審查而無效，從而使得FCPA無法服務(wù)于政府當(dāng)局的政治經(jīng)濟(jì)利益。

(二)進(jìn)一步修訂FCPA，使其實(shí)施更符合公平與正義

導(dǎo)致FCPA實(shí)施有問題的原因之一是其相關(guān)條款模糊，使得執(zhí)法者對法律條文的解釋空間過大*甚至有的時(shí)候執(zhí)法者對相關(guān)條文的解釋不連貫、自相矛盾。，進(jìn)而使得該法規(guī)制的對象對其行為的法律后果不具有可預(yù)測性。很多公司為避免不確定的FCPA之巨額罰款(金)而延遲甚至放棄其商業(yè)行為。這顯然既不是FCPA立法者的初衷，也不符合公平與正義。

比如何為FCPA下的“外國官員”？FCPA將“外國官員”定義為“任何外國政府及其部門、機(jī)構(gòu)或者具有類似職能的機(jī)構(gòu)(instrumentality)，或者……的官員或者雇員”*15 U.S.C.§78dd-1(f)(1)(A)(2006).。然而，何為該定義中的關(guān)鍵術(shù)語“具有類似職能的機(jī)構(gòu)”，F(xiàn)CPA卻未做任何說明。又比如何為FCPA下的“加速費(fèi)”( facilitating payments)及“政府常規(guī)行為的例外”( routine governmental action exception)？何為“獲得或維持業(yè)務(wù)”？這些術(shù)語含糊不清，加上FCPA的執(zhí)行大部分是通過未經(jīng)司法審查的DPA、NPA或其他行政程序解決而缺乏司法判例，導(dǎo)致執(zhí)法者對條款的任意解釋而未經(jīng)挑戰(zhàn)。

也許有人要說，盡管FCPA的有些條文本身模糊，但是其目前對澄清其含糊提供了恰當(dāng)?shù)臋C(jī)制。比如，為了解決“政府常規(guī)行為的例外”的范疇的不確定性，司法部建議公司通過“咨詢意見程序”獲得咨詢意見*The Lay Person’s Guide to the Foreign Corrupt Practices Act Anti-bribery Provisions[EB/OL].http：//www.compliancebuilding.com/2008/09/22/lay-persons-guide-to-the-foreign-corrupt-practices-act/，2016-04-01.。該服務(wù)是指司法部長針對特定行為被控告的可能性的特別詢問作出答復(fù)*15 U.S.C.§ 78dd-l(e)(1)(2006).。然而不幸的是，司法部對該請求作出答復(fù)可能需要長達(dá)30天的時(shí)間。正是因?yàn)槠錅笮?，很少有公司使用該程?Donald R.Cruver，Complying With The Foreign Corrupt Practices Act 19(2d ed.1999)，at 62(“Due...to ambiguities in the Review Procedure and to the host of uncertainties and pitfalls associated with its use.the use of the Review Procedure is infrequent.”).。另外，由于該咨詢意見是針對特定詢問作出的答復(fù)，其所具有的程序性價(jià)值有限，即使是微小的事實(shí)差別可能需要新的咨詢請求。更糟糕的是，即使獲得肯定性的咨詢意見，也不能擔(dān)保司法部就不控告其在咨詢意見中認(rèn)可的行為*15 U.S.C.§ 78dd-l(e)(1).。

因此，通過進(jìn)一步修訂FCPA，釋明其模糊條款，可以有效減少執(zhí)法機(jī)構(gòu)對法律條文解釋的空間，這樣可以在打擊并懲治海外腐敗的同時(shí)，使得公司對自己行為的法律后果更具有可預(yù)測性，從而使得該法的實(shí)施更符合公平與正義。

筆者認(rèn)為美國當(dāng)局進(jìn)行該項(xiàng)改革的可能性比較大，因?yàn)樵擁?xiàng)改革可以使美國公司在國際競爭中更加準(zhǔn)確地判斷其商業(yè)行為的合法性，而不會(huì)因?yàn)镕CPA條款的模棱兩可而放棄商機(jī)，從而更加符合美國的根本利益。

(三)修訂Dodd-Frank Act，使FCPA的實(shí)施更符合立法原意

2010年7月，美國國會(huì)通過了《多德-弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法》(Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act ，下文簡稱Dodd-Frank Act)，該法案對包含F(xiàn)CPA的1934年證券交易法進(jìn)行了修改*Securities Exchange Act of 1934，15 U.S.C.§78a-78pp(2006).。Dodd-Frank Act對FCPA的修改對其實(shí)施產(chǎn)生了一系列負(fù)面影響。

一方面，Dodd-Frank Act增加了關(guān)于對證券交易法違反者進(jìn)行舉報(bào)的人進(jìn)行保護(hù)和獎(jiǎng)勵(lì)的條款。對舉報(bào)者予以保護(hù)和獎(jiǎng)勵(lì)，鼓勵(lì)其向執(zhí)法者提供真實(shí)有效的信息，從而有利于FCPA的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)其宗旨與目的，這是該條款的立法本意。然而該條款過于注重對舉報(bào)者的保護(hù)和獎(jiǎng)勵(lì)，對提供虛假信息者懲罰過輕*Dodd-Frank Act，15 U.S.C.§ 78u-6(i)(Supp.IV 2011).對提供虛假錯(cuò)誤信息的懲罰，Dodd-Frank Act僅規(guī)定剝奪其獎(jiǎng)金，沒有規(guī)定任何其他種類的懲罰。而值得注意的是，美國《商品交易法》也有一條與Dodd-Frank Act類似的條款，規(guī)定提供虛假錯(cuò)誤信息者“將依據(jù)本法第18條第1001節(jié)予以起訴”。 7 U.S.C.§ 26(m)(Supp.IV 2011).，從而導(dǎo)致舉報(bào)者出于各種目的提供虛假信息*SEC收到各種類型提供的信息的舉報(bào)者，包括被起訴公司的雇員、競爭對手、同行以及遭違法者拋棄的配偶或情人。See Dave Clarke，“SEC Gets More Whistleblower Tips”，Reuters(Feb.4，2011，3：27 PM)， available at http：//www.reuters.com/article/20111/02/04/us-sec-whistlebloweridUSTRE7135UA20110204.，2016-08-01.。這些虛假信息輕則降低監(jiān)管體系的效率，重則使無辜公司陷入危險(xiǎn)的境地*Shruti Shah & Robert N.Walton.The SEC’s Tricky Balancing Act[EB/OL].http：//www.fcpablog.com/blog/2010/11/8/the-secs-tricky-balancingact.html，2016-08-21.。

另一方面，Dodd-Frank Act對舉報(bào)者進(jìn)行保護(hù)和獎(jiǎng)勵(lì)的條款有可能使舉報(bào)者刻意忽視或規(guī)避公司內(nèi)部糾錯(cuò)機(jī)制。舉報(bào)者可能“忽視公司已有的合規(guī)程序”，這可能“損害良好的合規(guī)計(jì)劃”。既然在Dodd-Frank Act下可以匿名檢舉，并且受到保護(hù)可以免于雇主的報(bào)復(fù)，還可以因此而得到巨額獎(jiǎng)勵(lì)，那么舉報(bào)者更愿意直接向FCPA執(zhí)法部門舉報(bào)而繞過公司內(nèi)部糾錯(cuò)機(jī)制。這樣的結(jié)果是直接架空公司內(nèi)部合規(guī)計(jì)劃，與FCPA的最終目的*FCPA的最終目的是增強(qiáng)公司對發(fā)現(xiàn)早期賄賂的內(nèi)部控制，盡早處理問題，從而預(yù)防對FCPA的違反。背道而馳。

為了消除其對FCPA實(shí)施的負(fù)面影響，Dodd-Frank Act有待進(jìn)一步修改。比如，可以參照美國《商品交易法》，增加對提供虛假信息的舉報(bào)者“將可能承擔(dān)刑事責(zé)任”*7 U.S.C.§ 26(m)(Supp.IV 2011).的警告條款，以威懾出于各種目的提供虛假信息的舉報(bào)者。另外，對舉報(bào)者可以獲得的獎(jiǎng)勵(lì)宜在原先規(guī)定的“可以獲得對公司施加的罰款/金的10%～30%”*§ 78u-6(b)(1)；see also § 78u-6(a)(1).的基礎(chǔ)上予以降低，以減少巨額獎(jiǎng)金對提供虛假信息的舉報(bào)者的誘惑。

筆者認(rèn)為美國當(dāng)局進(jìn)行該項(xiàng)改革的可能性也比較大，因?yàn)樵擁?xiàng)改革一方面有先例可循*美國《商品交易法》有一條與Dodd-Frank Act類似的條款，規(guī)定提供虛假錯(cuò)誤信息者“將依據(jù)本法第18條第1001節(jié)予以起訴”。，具有可行性；另一方面，可以更好地發(fā)揮FCPA下合規(guī)計(jì)劃的作用，最大限度地將公司行為納入符合FCPA的規(guī)范之下，從而達(dá)到FCPA預(yù)防犯罪的終極目的。這也符合美國的根本利益。

四 結(jié) 語

隨著我國經(jīng)濟(jì)多年急速增長，海外投資經(jīng)營爆發(fā)式增長，海外腐敗呈現(xiàn)復(fù)雜化、多邊化趨勢，與此同時(shí)，海外跨國企業(yè)在國內(nèi)肆無忌憚地通過賄賂官員的腐敗行為獲得了大量的商業(yè)機(jī)會(huì)，極大地?cái)_亂了我國經(jīng)營環(huán)境。認(rèn)真梳理目前面臨的海外腐敗亂象可以發(fā)現(xiàn)，無論是國內(nèi)企業(yè)海外腐敗還是國外企業(yè)國內(nèi)賄賂盛行，其根源在于我國反海外腐敗立法的不足。

與此同時(shí)，美國加大FCPA的執(zhí)行力度，英德等西方發(fā)達(dá)國家緊隨其后，相繼出臺(tái)反海外腐敗立法并逐步將其管轄權(quán)急劇擴(kuò)張。因此，無論是從反海外腐敗全球化趨勢的大背景來講，還是從我國的現(xiàn)實(shí)利益來看，加快推進(jìn)反海外腐敗國家立法，完善懲治和預(yù)防海外腐敗體系，已經(jīng)成為當(dāng)下保護(hù)中國經(jīng)濟(jì)安全的一個(gè)刻不容緩的重大任務(wù)。

而要實(shí)現(xiàn)這一重大任務(wù)，勢必借鑒他山之石。作為推動(dòng)全球反海外腐敗老大的美國，其FCPA的立法理論與實(shí)踐經(jīng)歷了39年的考驗(yàn)，有成功的經(jīng)驗(yàn)，也存在不足之處。加強(qiáng)對FCPA理論與實(shí)踐的研究，借鑒其成功經(jīng)驗(yàn)，分析其不足的原因，必將進(jìn)一步推進(jìn)我國反海外腐敗國家立法。

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Problems and Trend of American Foreign Corrupt Practices Act

SHI Yu-ying

(Law School，Hunan University，Changsha 410082，China)

As the first anti-foreign corruption law in the world，AmericanForeignCorruptPracticesActhas changed from being relaxed to being aggressively enforced.Some problems such as being short of judicial review，being against the fairness and justice and being against the legislative origin have occurred during the enforcement.The American authority and academic circles have been aware of the problems and have discussed a lot about it.

foreign corruption;enforcement;judicial review；national legislation

2016-08-10

國家社科基金重大項(xiàng)目：“推進(jìn)反腐敗國家立法與黨內(nèi)法規(guī)、制度建設(shè)研究”(13&ZD012)

石玉英(1972—)，女，湖南長沙人，湖南大學(xué)法學(xué)院助理教授，湖南大學(xué)廉政研究中心研究人員，研究方向：腐敗預(yù)防與懲治。

D971.2

A

1008—1763(2017)04—0146—09