◎ 高 政

美國(guó)對(duì)貧困地區(qū)教育發(fā)展支持概述與啟示

◎ 高 政

2002 年，國(guó)際拯救兒童聯(lián)盟發(fā)布了一份名為《被遺忘的美國(guó)兒童：美國(guó)農(nóng)村地區(qū)的兒童貧困》研究報(bào)告，該報(bào)告指出，美國(guó)貧困農(nóng)村的教育條件相對(duì)于城市而言處于明顯劣勢(shì)的地位①。這一報(bào)告引發(fā)了美國(guó)聯(lián)邦政府對(duì)農(nóng)村和落后地區(qū)教育的重視。

在過去的十幾年間，美國(guó)聯(lián)邦和各級(jí)政府針對(duì)美國(guó)農(nóng)村貧困地區(qū)的教育特點(diǎn)，采取了一系列舉措支持農(nóng)村和貧困地區(qū)的教育發(fā)展，這對(duì)我國(guó)農(nóng)村教育的發(fā)展具有很強(qiáng)的啟示和借鑒意義。

一、美國(guó)農(nóng)村及貧困地區(qū)教育基本情況

（一）農(nóng)村教育投入不足，教師流失嚴(yán)重

州政府是美國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)教育的第一投資主體，各州政府的撥款補(bǔ)助方式多樣，但基本形式有兩種：一種是基本資助撥款，即公式撥款，類似我國(guó)的生均經(jīng)費(fèi)；一種是專項(xiàng)撥款，主要考慮地方學(xué)區(qū)特殊的教育需要。農(nóng)村學(xué)校規(guī)模小、人數(shù)少，得到的公式撥款在扣除維系學(xué)?；具\(yùn)轉(zhuǎn)的開銷之后，沒有足夠結(jié)余用于工資、材料和儀器等。甚至還有一些農(nóng)村學(xué)區(qū)，生均經(jīng)費(fèi)已無(wú)法維持其正常運(yùn)轉(zhuǎn)。農(nóng)村教師收入有限，生活條件較低，師資流失嚴(yán)重。

（二）貧困學(xué)生較多

根據(jù)國(guó)際拯救兒童聯(lián)盟美國(guó)分部數(shù)據(jù)，2003 年，美國(guó)農(nóng)村地區(qū)中有大約 33% 的西班牙裔兒童，37%的非洲裔兒童，44% 的印第安兒童生活在貧困線以下②。一直以來，貧困家庭學(xué)生學(xué)習(xí)表現(xiàn)明顯差于優(yōu)勢(shì)家庭的學(xué)生。

（三）農(nóng)村學(xué)校規(guī)模偏小

2013年，北卡羅來納州約50% 的學(xué)校學(xué)生人數(shù)低于 200 人；懷俄明州 25% 的四年級(jí)班級(jí)不到 10 個(gè)學(xué)生；阿拉斯加州27% 的學(xué)校不到 50 個(gè)學(xué)生。③小規(guī)模學(xué)校得到的公式撥款有限；學(xué)生數(shù)量低也導(dǎo)致各州在根據(jù)評(píng)估數(shù)據(jù)對(duì)學(xué)校表現(xiàn)做判斷時(shí)出現(xiàn)統(tǒng)計(jì)數(shù)字比例失真，最終影響財(cái)政撥款和捐助。規(guī)模小導(dǎo)致財(cái)政撥款有限，學(xué)校硬件設(shè)施得不到及時(shí)更新，購(gòu)買相關(guān)教育服務(wù)的質(zhì)量也有限。

（四）農(nóng)村教育與農(nóng)村發(fā)展脫節(jié)

在美國(guó)農(nóng)村地區(qū)，教育與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)、與所在社區(qū)文化脫節(jié)現(xiàn)象一度普遍存在。此類農(nóng)村地區(qū)居民普遍缺少文化知識(shí)，生活貧困。政府、非政府組織和慈善基金會(huì)的扶貧項(xiàng)目多指向公共設(shè)施建設(shè)，較少用于教育和人力資源開發(fā)。學(xué)校教育課程與社區(qū)關(guān)聯(lián)不緊密，長(zhǎng)期以來，農(nóng)村教育培養(yǎng)了一小批向城市流動(dòng)的所謂“精英”，他們對(duì)所在社區(qū)的經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展漠不關(guān)心。

二、美國(guó)政府對(duì)貧困區(qū)教育發(fā)展的主要支持舉措

綜上，農(nóng)村教育數(shù)量不足和質(zhì)量低劣的現(xiàn)狀，與農(nóng)村地區(qū)特殊的地理、人口、資源背景有關(guān)。政府層面，最根本的原因還是對(duì)農(nóng)村學(xué)校的投資不足，對(duì)農(nóng)村學(xué)?！耙灰曂省钡墓綋芸顚?shí)則忽略了農(nóng)村學(xué)校規(guī)模和環(huán)境上的特殊性。因此，加大政府投入、對(duì)農(nóng)村學(xué)區(qū)適當(dāng)傾斜成為美國(guó)農(nóng)村教育改革的主要著力點(diǎn)。

（一）加大財(cái)政投入

2000 年 12 月，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)克林頓簽署了一項(xiàng)特殊的撥款法案即“農(nóng)村教育成就項(xiàng)目（Rural Education Achievement Program，簡(jiǎn)稱REAP）”。農(nóng)村教育成就項(xiàng)目通過專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的劃撥，加大聯(lián)邦政府對(duì)州和學(xué)區(qū)農(nóng)村教育發(fā)展的資金支持。農(nóng)村教育成就項(xiàng)目包含兩個(gè)子項(xiàng)目：分別是小規(guī)模農(nóng)村學(xué)校成就項(xiàng)目（Small， Rural School Achievement Program，簡(jiǎn)稱SRSA）和農(nóng)村低收入學(xué)校項(xiàng)目（Rural and Low-Income School Program， 簡(jiǎn)稱RLIS）④。分別針對(duì)農(nóng)村地區(qū)和貧困地區(qū)的學(xué)校，給予相關(guān)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的支持，“農(nóng)村教育成就項(xiàng)目”撥款公式簡(jiǎn)潔，申請(qǐng)流程簡(jiǎn)單，經(jīng)費(fèi)使用自由度高。

（二）出臺(tái)專項(xiàng)政策建設(shè)農(nóng)村教師隊(duì)伍

有調(diào)查顯示，美國(guó)高校每年教師培養(yǎng)的數(shù)量和學(xué)科結(jié)構(gòu)是適應(yīng)美國(guó)基礎(chǔ)教育需要的，教師短缺根本原因在于各州尤其是農(nóng)村地區(qū)招聘、挽留教師的體制機(jī)制不完善⑤。1998 年 12 月“高等教育法修改案”規(guī)定：政府將提供招募教師專項(xiàng)資金，減輕教師短缺地區(qū)的壓力。與此同時(shí)，各州也出臺(tái)政策措施，培養(yǎng)、吸引和挽留貧困和農(nóng)村地區(qū)師資。具體而言包括以下幾項(xiàng)主要舉措：

提高教師收入和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼。一是減免到貧困地區(qū)任教大學(xué)生貸款，吸引大學(xué)畢業(yè)生到農(nóng)村任教；二是對(duì)在偏遠(yuǎn)農(nóng)村學(xué)校從事教育教學(xué)工作的教師給予物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，包括提高工資待遇、發(fā)放獎(jiǎng)金、提供補(bǔ)助、減免稅收等。根據(jù)美國(guó)全國(guó)專業(yè)教學(xué)委員會(huì)制定的標(biāo)準(zhǔn)，已有 32 個(gè)州獲得該委員會(huì)認(rèn)證通過并為新教師加薪，有 300 多個(gè)學(xué)區(qū)在本州加薪幅度外追加經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)⑥。

增加農(nóng)村教師資格條件的彈性。2004 年 3 月，美國(guó)教育部規(guī)定在某些情況下，允許農(nóng)村學(xué)區(qū)教師在三年內(nèi)達(dá)到任職要求⑦，這個(gè)期限是目前美國(guó)新任教師資格證書的最長(zhǎng)有效年限。小規(guī)模農(nóng)村學(xué)區(qū)因師資有限，教師常常需要擔(dān)任多個(gè)學(xué)科的教學(xué)任務(wù)，給予更加寬容的教師資格條件有利于農(nóng)村教師長(zhǎng)期的職業(yè)發(fā)展。

多種途徑打造教師專業(yè)發(fā)展平臺(tái)。綜合治理，改善農(nóng)村教師工作條件；多種項(xiàng)目支持，解決農(nóng)村教師社會(huì)和地理孤立；與大學(xué)聯(lián)合，為農(nóng)村教師的專業(yè)發(fā)展提供支持等。幫助農(nóng)村教師適應(yīng)工作環(huán)境，發(fā)展專業(yè)能力。

增強(qiáng)教師融入當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和地方文化的程度。例如，把招募目標(biāo)鎖定在有農(nóng)村背景或其個(gè)性、經(jīng)驗(yàn)適合農(nóng)村的大學(xué)畢業(yè)生；同時(shí)，邀請(qǐng)新教師參加各種社區(qū)活動(dòng)，增強(qiáng)新教師和社區(qū)的融入感。

（三）建立農(nóng)村落后地區(qū)教育資源共享平臺(tái)

通過建立“學(xué)校聯(lián)盟”，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教育資源共享。共享帶來了資源利用率提高、學(xué)校運(yùn)轉(zhuǎn)成本的節(jié)省、進(jìn)而實(shí)現(xiàn)教育質(zhì)量提升等切實(shí)的效果。各個(gè)州層面都設(shè)立專項(xiàng)財(cái)政資金，為“教育資源共享”平臺(tái)建設(shè)提供支持。包括教育服務(wù)共享、物力資源（教育設(shè)施、教學(xué)設(shè)備、場(chǎng)地等）共享和人力資源共享。

教育服務(wù)共享。小規(guī)模學(xué)校共享專業(yè)發(fā)展、聯(lián)合采購(gòu)、設(shè)備維護(hù)等服務(wù)項(xiàng)目。通過服務(wù)共享項(xiàng)目，各校有效節(jié)省了各自聯(lián)系業(yè)務(wù)的時(shí)間和成本，并極大地提高了效率。與此同時(shí)，“聯(lián)盟中心委員會(huì)”通過相對(duì)嚴(yán)格的采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量監(jiān)控體系，使得購(gòu)買到服務(wù)和產(chǎn)品的質(zhì)量得到較好的保障。

物力資源共享。包括教育設(shè)施、教學(xué)設(shè)備、場(chǎng)地等資源的共享。首先，因小規(guī)模學(xué)校學(xué)生人數(shù)較少，單獨(dú)建造圖書館、體育館、實(shí)驗(yàn)室、計(jì)算機(jī)教室等成本太高且使用效率低下，因此，小規(guī)模學(xué)校聯(lián)盟間達(dá)成協(xié)議，共同出資建造這些場(chǎng)館等，由各校師生輪流使用。其次，各小規(guī)模學(xué)校間，小規(guī)模學(xué)校與所在社區(qū)之間也經(jīng)?；ハ嘧饨鑸?chǎng)地開展一些大型活動(dòng)。

人力資源共享。在美國(guó)，管理成本長(zhǎng)期占據(jù)教育開支的很大比例。在小規(guī)模學(xué)校比例較大的學(xué)區(qū)，通常是一位校長(zhǎng)或督學(xué)負(fù)責(zé)幾個(gè)學(xué)校的日常教育教學(xué)與行政管理工作。師資共享也是人力資源共享的重要形式。短缺學(xué)科教師和優(yōu)秀教師會(huì)在相鄰的小規(guī)模學(xué)校間輪流授課，或者通過信息化的方式運(yùn)用各種網(wǎng)絡(luò)技術(shù)平臺(tái)同時(shí)給多校學(xué)生授課。這種資源共享一方面有效地降低了教育成本，另一方面也提高了學(xué)校管理和課程教學(xué)的質(zhì)量。

（四）加強(qiáng)農(nóng)村學(xué)校和農(nóng)村發(fā)展的聯(lián)系

目前，由美國(guó)聯(lián)邦政府教育部主導(dǎo)的旨在加強(qiáng)農(nóng)村學(xué)校和社區(qū)合作的農(nóng)村學(xué)校運(yùn)動(dòng)正在緊鑼密鼓地開展。農(nóng)村學(xué)校運(yùn)動(dòng)的主要目標(biāo)是把農(nóng)村教育作為農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展整體的重要組成部分，從農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的實(shí)際出發(fā)，加強(qiáng)農(nóng)村教育和所在社區(qū)的聯(lián)系。目前主要有學(xué)校作為社區(qū)文化中心、終身學(xué)習(xí)中心并提供各種服務(wù)；把社區(qū)作為課程的重要資源；運(yùn)用信息技術(shù)，加強(qiáng)學(xué)校與社區(qū)的聯(lián)系等。

三、對(duì)我國(guó)農(nóng)村教育發(fā)展的相關(guān)啟示

（一）加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村教育投入力度，提升使用效率

應(yīng)該在中央層面建立支持農(nóng)村教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的長(zhǎng)效機(jī)制。同時(shí)給予相關(guān)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)更大的使用自主權(quán)，以提高經(jīng)費(fèi)使用效率，加強(qiáng)對(duì)資金使用的審計(jì)和問責(zé)，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧。地方層面在撥款時(shí)綜合運(yùn)用加權(quán)和人口密度等方法，提升農(nóng)村學(xué)校的撥款額度和科學(xué)性。

（二）切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村學(xué)校教師隊(duì)伍建設(shè)

全面落實(shí)國(guó)務(wù)院2015年出臺(tái)的《鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃（2015—2020年）》。著重解決好以下幾方面問題：首先，解決農(nóng)村小學(xué)教師補(bǔ)充機(jī)制。農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校教師并不是學(xué)歷和文化程度越高越好，教師對(duì)農(nóng)村教育情感和職業(yè)認(rèn)同更加重要。相關(guān)調(diào)查顯示，僅有8.2%的部屬師范大學(xué)免費(fèi)師范生愿意到農(nóng)村地區(qū)學(xué)校任教，他們的就業(yè)大多集中在城市和縣城，沒能有效補(bǔ)充農(nóng)村、尤其是小規(guī)模學(xué)校師資。

其次，變革農(nóng)村教師編制標(biāo)準(zhǔn)。底線是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村和城區(qū)同等生師比編制標(biāo)準(zhǔn)。理想的模式是把農(nóng)村教師編制從“生師比”變?yōu)椤鞍鄮煴取?，按?班配置1.5名教師的標(biāo)準(zhǔn)確定農(nóng)村（小規(guī)模）學(xué)校教師編制數(shù)。

再次，提高教師待遇。建議在相關(guān)政策背景下，參考借鑒一些地方政府的有效舉措，盡快將“鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助”覆蓋的范圍擴(kuò)大到全部農(nóng)村地區(qū)，解決教師工資待遇偏低問題，保障教師基本生活所需。

最后，推動(dòng)農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校教師專業(yè)化發(fā)展。包括落實(shí)職稱傾斜政策，激發(fā)農(nóng)村教師專業(yè)發(fā)展內(nèi)驅(qū)力、建立培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)保障長(zhǎng)效機(jī)制、增強(qiáng)教師培訓(xùn)對(duì)象的針對(duì)性、提升教師培訓(xùn)內(nèi)容的實(shí)效性等舉措。增加特崗教師在鄉(xiāng)村學(xué)校的比例，讓他們“進(jìn)的來，留得住，干的好”。

（三）加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)學(xué)校資源共享平臺(tái)與制度建設(shè)

參照美國(guó)模式，建立地方教育行政機(jī)關(guān)指導(dǎo)的“農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校聯(lián)盟”，并成立“聯(lián)盟管理委員會(huì)”負(fù)責(zé)各小規(guī)模學(xué)校之間的教育資源共享事務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)資源的共享。尤其是運(yùn)用信息化的手段，可打造農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校之間優(yōu)秀教師和優(yōu)質(zhì)課程的共享。

注釋

① 傅松濤，楊彬.美國(guó)農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)教育現(xiàn)狀與改革方略[J].比較教育研究，2004，（9）.

② 傅松濤，楊彬.美國(guó)農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)教育現(xiàn)狀與改革方略[J].比較教育研究，2004，（9）.

③ http://www2.ed.gov/about/landing. jhtml[EB/OL]2016-3-21.

④ http://www2.ed.gov/nclb/freedom/ local/reap.html［EB/OL］2017-3-13

⑤ 傅松濤，楊彬.美國(guó)農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)教育現(xiàn)狀與改革方略[J].比較教育研究，2004，（9）.

⑥ 付衛(wèi)東，董世華. 當(dāng)前美國(guó)支持小規(guī)模學(xué)校的重要舉措及對(duì)我國(guó)的啟示[J].外國(guó)中小學(xué)教育，2011，(07):40.

⑦ 廖英麗.美國(guó)農(nóng)村中小學(xué)合并問題研究[D].華中師范大學(xué)，2008，24.

（作者：國(guó)家教育行政學(xué)院副教授）

［責(zé)任編輯：孫燕蘭］

G510 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-9949（2017）08-0069-03