徐美銀

(揚(yáng)州大學(xué) 商學(xué)院，江蘇 揚(yáng)州 225012)

制度模糊性下農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的變革

徐美銀

(揚(yáng)州大學(xué) 商學(xué)院，江蘇 揚(yáng)州 225012)

我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度在正式規(guī)則和實(shí)施特征兩方面存在模糊性，正式規(guī)則的模糊性主要表現(xiàn)為政府的有意性模糊和兩種形式的產(chǎn)權(quán)公共域，實(shí)施特征的模糊性則表現(xiàn)在漸進(jìn)式實(shí)施和選擇性實(shí)施兩個(gè)方面。已有的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革按照產(chǎn)權(quán)由模糊到清晰的邏輯，主要沿著不斷拓展土地承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)涵和逐步增強(qiáng)地權(quán)穩(wěn)定性兩條主線逐步展開。新一輪農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革仍然需要堅(jiān)持產(chǎn)權(quán)逐步清晰化路徑，以土地確權(quán)為基礎(chǔ)，以“三權(quán)分置”為原則，合理細(xì)分土地產(chǎn)權(quán)；以土地財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)為重點(diǎn)，進(jìn)一步拓展土地承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)涵；以建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)為切入點(diǎn)，逐步提高農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)； 土地確權(quán)； 土地產(chǎn)權(quán)； 土地承包經(jīng)營權(quán)

2013年中央1號(hào)文件明確要求，用5年左右時(shí)間完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。以此為起點(diǎn)，新一輪以農(nóng)村土地確權(quán)改革為核心的制度變革正式拉開序幕。新一輪農(nóng)村土地制度改革是在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快、大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化背景下展開的，是新時(shí)期全面深化改革的一個(gè)重要組成部分。

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論指出，任何制度變革總是在原有制度基礎(chǔ)上進(jìn)行的，制度變遷具有明顯的路徑依賴特征[1]。中國農(nóng)村土地制度作為一項(xiàng)重要的基本制度安排，在整個(gè)制度體系中具有舉足輕重的地位，涉及到中央政府、地方政府、農(nóng)村集體、農(nóng)民家庭、用地單位等多個(gè)相關(guān)主體的利益分配，其改革始終遵循了漸進(jìn)式邏輯，已有的制度安排對(duì)后續(xù)的制度改革具有重要影響。

中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度具有一定的模糊性特征，這是學(xué)界一致認(rèn)可的事實(shí)。模糊農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是農(nóng)戶與政府在基礎(chǔ)性制度和農(nóng)地資源配置效率方面共同作用的產(chǎn)物[2]；農(nóng)地產(chǎn)權(quán)在技術(shù)、法律界定、法律歧視、農(nóng)民行為能力不完全、農(nóng)民行為能力受限制等5個(gè)方面存在公共領(lǐng)域[3]；在市場(chǎng)不完善條件下，模糊產(chǎn)權(quán)成為一種相對(duì)有效率、具有進(jìn)步意義的制度安排[4]。顯然，已有的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度模糊性特征會(huì)對(duì)現(xiàn)在和未來的制度變革產(chǎn)生重要影響。這就意味著，新一輪農(nóng)村土地制度改革以及未來的制度改革都需要以土地產(chǎn)權(quán)制度模糊性作為初始條件，并在此基礎(chǔ)上逐步推進(jìn)。只有這樣，才能找到中國農(nóng)村土地制度改革的合理路徑，減少改革成本，增加改革收益，順利推進(jìn)改革。

本文以農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度模糊性為起點(diǎn)，在深入分析模糊性特征基礎(chǔ)上，指出已有改革從產(chǎn)權(quán)模糊到逐步清晰的演變邏輯，探尋現(xiàn)有改革和未來改革使產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)更加明晰的可能路徑，為順利推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革提供參考。

一、中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的模糊性特征

諾斯[5]指出，一個(gè)完整的制度由三個(gè)基本部分構(gòu)成，即正式規(guī)則、非正式約束及其實(shí)施特征。中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度主要在正式規(guī)則和實(shí)施特征方面存在著一定程度的模糊性。

(一)正式規(guī)則的有意性模糊

中國農(nóng)村土地制度正式規(guī)則主要包括政府制定的法律法規(guī)及各種政策文件。這些正式規(guī)則有時(shí)在內(nèi)容表述上并不明確，“有意”留下一定的模糊空間，讓行為主體能夠根據(jù)具體情況進(jìn)行靈活決策，這就形成了“有意性模糊”。 在權(quán)力不均衡時(shí)，政府常常具有產(chǎn)權(quán)模糊化傾向[6]。 荷蘭學(xué)者Ho Peter[7]指出，中國農(nóng)村改革取得成功的一個(gè)關(guān)鍵因素是有意的制度模糊性。中國農(nóng)村土地制度在產(chǎn)權(quán)規(guī)定的多個(gè)方面存在著有意模糊性。

(1)所有權(quán)主體模糊。我國現(xiàn)行法律對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)主體未能作出明確規(guī)定。關(guān)于農(nóng)村土地所有權(quán)，現(xiàn)行法律規(guī)定存在相互矛盾之處：其一，《土地管理法》中農(nóng)村集體土地的所有權(quán)主體分別規(guī)定為農(nóng)民集體、村集體經(jīng)濟(jì)組織、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)、村民小組，主體模糊；其二，《土地管理法》將農(nóng)村集體界定為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村和村民小組三級(jí)，而《民法通則》將農(nóng)民集體界定為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))和村二級(jí)，明顯矛盾。由此就在微觀上形成農(nóng)民集體、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)或鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府對(duì)同一塊土地同時(shí)擁有所有權(quán)，導(dǎo)致實(shí)際主體模糊[8]。農(nóng)村土地所有權(quán)主體規(guī)定模糊不清，給土地產(chǎn)權(quán)的其他方面，包括收益權(quán)、發(fā)展權(quán)等，尤其是農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中的增值收益分配權(quán)的清晰界定帶來了困難。

(2)轉(zhuǎn)讓權(quán)不完整。改革開放初期，國家法律不允許土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。雖然現(xiàn)行法律和政策規(guī)定逐步賦予了農(nóng)戶農(nóng)地農(nóng)業(yè)范圍內(nèi)的轉(zhuǎn)讓權(quán)，但是，這種轉(zhuǎn)讓權(quán)是不完整的。一方面，一旦農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地，承包農(nóng)戶就不再具有合法轉(zhuǎn)讓權(quán)。從1998年《土地管理法》到2014年國務(wù)院《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，幾乎所有的法律和政策文件在賦予農(nóng)地轉(zhuǎn)讓權(quán)時(shí)，都明確規(guī)定不得改變農(nóng)業(yè)用途。此外，相關(guān)法律規(guī)定，除了一些例外情況，農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地必須同時(shí)完成國有化，政府征地成為農(nóng)地轉(zhuǎn)用的唯一合法途徑。矛盾之處在于：其一，公共利益性質(zhì)的農(nóng)地轉(zhuǎn)用權(quán)可以由政府通過征地依法行使，那么，非公共利益性質(zhì)的農(nóng)地轉(zhuǎn)用權(quán)如何實(shí)現(xiàn)？這里顯然存在著“征地悖論”[9]；其二，現(xiàn)有法律并沒有對(duì)“公共利益”的范圍進(jìn)行明確界定，這種模糊性就為政府隨意擴(kuò)大征地范圍提供了空間。

另一方面，農(nóng)地的抵押權(quán)也沒有得到法律和政策的明確認(rèn)可。1986年《民法通則》規(guī)定農(nóng)村土地不得抵押，但沒有明確土地承包經(jīng)營權(quán)能否抵押。2005年農(nóng)業(yè)部頒布文件規(guī)定：“通過招標(biāo)、拍賣和公開協(xié)商等方式承包荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證的，可以采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)?！边@里明確規(guī)定了“抵押”這種土地流轉(zhuǎn)方式，但施加了嚴(yán)格的限定條件。2007年《物權(quán)法》規(guī)定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押，但法律規(guī)定可以抵押的除外。顯然，我國法律采取了差別性的立法政策來處理農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押?jiǎn)栴}；明確規(guī)定以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)不得抵押，而以其他方式取得的荒地等承包經(jīng)營權(quán)可以抵押。這既違背了立法公平性原則，也在一定程度上印證了土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的正當(dāng)性[10]。 承認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，卻禁止其以抵押方式流轉(zhuǎn)，這樣的立法是自相矛盾的、非理性的設(shè)計(jì)[11]。正是認(rèn)識(shí)到現(xiàn)有規(guī)定的不合理之處，中央從2008年開始農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押試點(diǎn)工作。2014年中央1號(hào)文件首次提出賦予農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保功能。2014年國務(wù)院《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》也明確提出，要穩(wěn)步推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保試點(diǎn)。

(二)產(chǎn)權(quán)界定模糊——產(chǎn)權(quán)“公共域”

按照產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的研究成果，尤其是巴澤爾的產(chǎn)權(quán)“公共域”分析框架，產(chǎn)權(quán)界定和執(zhí)行技術(shù)上的困難所產(chǎn)生的交易費(fèi)用會(huì)使產(chǎn)權(quán)不可能得到充分界定，并使這部分產(chǎn)權(quán)沒有得到充分界定的資源留在了公共域之中。因此，在交易成本約束下，任何產(chǎn)權(quán)制度都存在一定的“公共域”，即暫時(shí)沒有得到明確界定的模糊部分[12]。中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度同樣存在著多種類型的交易費(fèi)用，產(chǎn)權(quán)界定也會(huì)產(chǎn)生一定的“公共域”，即產(chǎn)權(quán)模糊部分。

1.由于主體認(rèn)知有限理性產(chǎn)生的產(chǎn)權(quán)公共域

現(xiàn)代認(rèn)知行為科學(xué)的理論研究表明，當(dāng)事人都是有限理性的，“有目的的理性，卻只能受限制地如此”[13]。由此就會(huì)產(chǎn)生由于主體認(rèn)知有限理性所引起的交易成本，進(jìn)而就會(huì)在產(chǎn)權(quán)界定方面存在公共域，可以稱之為產(chǎn)權(quán)公共域Ⅰ?？紤]到主體具有學(xué)習(xí)能力，其認(rèn)知能力會(huì)不斷提高，交易成本會(huì)不斷減少，產(chǎn)權(quán)公共域Ⅰ也會(huì)不斷減小。

中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度主要包括中央政府、地方政府、農(nóng)村集體、農(nóng)戶家庭和用地單位等相關(guān)主體。由于制度環(huán)境的不確定性和主體認(rèn)識(shí)能力、表達(dá)能力的局限性，這些主體對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的認(rèn)知都存在不同程度的有限理性，進(jìn)而在土地產(chǎn)權(quán)界定方面存在模糊區(qū)域。在中國農(nóng)村土地制度的基本安排下，農(nóng)戶家庭所擁有的土地承包權(quán)內(nèi)涵界定不明確，存在著產(chǎn)權(quán)公共域。

一是土地承包經(jīng)營權(quán)存在著一定程度的產(chǎn)權(quán)殘缺。農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營制度一個(gè)重要的理論和實(shí)踐基礎(chǔ)是集體成員權(quán)[14]，并在集體成員權(quán)基礎(chǔ)上實(shí)行土地均分。這一制度特性具有一定合理性：土地均分既符合長期以來中國農(nóng)村的習(xí)俗、慣例等非正式約束，正式規(guī)則與非正式約束良性互動(dòng)減少了交易成本；土地均分也可以保證農(nóng)民的基本生存權(quán)利，符合基本的制度倫理。然而，基于成員權(quán)的土地均分制度卻內(nèi)生了一系列土地產(chǎn)權(quán)殘缺問題：其一，土地承包經(jīng)營權(quán)缺乏安全性[15]。既然土地承包經(jīng)營權(quán)是建立在集體成員權(quán)基礎(chǔ)上的一種產(chǎn)權(quán)安排，所有集體成員都可以對(duì)土地承包權(quán)提出主張，要求獲得屬于自己的那份承包土地，這就使土地承包經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)權(quán)邊界具有不確定性，需要對(duì)成員變化作出響應(yīng)，最終導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)缺乏安全性；其二，土地承包經(jīng)營權(quán)缺乏排他性。建立在集體成員權(quán)基礎(chǔ)上的土地家庭承包經(jīng)營制度，使得農(nóng)村土地具有部分社區(qū)公共物品屬性，導(dǎo)致其產(chǎn)權(quán)安排不具有嚴(yán)格的排他性，可能會(huì)受到其他社區(qū)成員的侵害。

二是土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能不完整。中國農(nóng)村土地制度設(shè)計(jì)的初衷是將所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)分離，農(nóng)村集體擁有土地所有權(quán)，農(nóng)民家庭獲得土地承包經(jīng)營權(quán)。這就意味著，農(nóng)民的土地承包權(quán)應(yīng)該包括除不準(zhǔn)買賣土地以外的其他權(quán)利，以至于有學(xué)者稱其為“準(zhǔn)私有制”[16]。然而，從產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)角度分析，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能是不完整的，存在著諸多模糊之處：收益權(quán)方面，農(nóng)地農(nóng)用收益權(quán)比較明確，但農(nóng)地非農(nóng)化增值收益分配模糊；處置權(quán)方面，只有農(nóng)用范圍內(nèi)的土地轉(zhuǎn)讓權(quán)，沒有農(nóng)地轉(zhuǎn)用權(quán)、抵押權(quán)、繼承權(quán)，農(nóng)民土地退出也沒有得到明確的市場(chǎng)化補(bǔ)償；發(fā)展權(quán)方面，沒有明確規(guī)定，實(shí)際上采取了土地發(fā)展權(quán)國有模式[17]。

2.由于政治決策過程復(fù)雜性產(chǎn)生的產(chǎn)權(quán)公共域

諾斯首先在政治交換中引入交易成本，創(chuàng)立了交易費(fèi)用政治學(xué)[18]。迪克西特[19]指出，交易成本廣泛存在于政治關(guān)系之中，并影響政治結(jié)果。

中國農(nóng)村土地制度改革作為一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性制度建設(shè)工作，政治決策在其中發(fā)揮了決定性作用，無論是法律法規(guī)的制定，還是政策文件的出臺(tái)，以及具體的實(shí)施過程，都受到政治決策的直接影響[13]。而且，農(nóng)村土地制度改革涉及到經(jīng)濟(jì)主體、集體行動(dòng)與利益協(xié)調(diào)，本質(zhì)上是一種權(quán)利重新配置與利益重組的過程[20]，其中的政治決策過程十分復(fù)雜，會(huì)產(chǎn)生較高的交易成本，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)界定不完全，存在模糊空間，即產(chǎn)權(quán)公共域Ⅱ。

現(xiàn)階段，在農(nóng)村土地制度改革過程中，主要在兩個(gè)方面存在著較高的政治交易費(fèi)用：一是農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中的土地增值收益分配。由于直接關(guān)系到國家的城鎮(zhèn)化建設(shè)、戶籍制度改革、財(cái)稅體制改革等重大發(fā)展戰(zhàn)略，政治決策過程非常復(fù)雜，農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中的土地增值收益分配體制始終未能明確建立起來。雖然法律和政策規(guī)定反復(fù)強(qiáng)調(diào)，要增加農(nóng)村集體和農(nóng)民家庭土地增值收益分配比例，但實(shí)際分配結(jié)果是地方政府、用地單位得到了大部分收益，農(nóng)村集體和農(nóng)民只得到了小部分收益，并且收益分配程序不合理，分配過程不透明，缺乏監(jiān)督。另一是城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)一體化建設(shè)。中國長期實(shí)行的城市偏向土地政策，已經(jīng)形成了特定的利益分配結(jié)構(gòu)，并且產(chǎn)生了明顯的路徑依賴現(xiàn)象，這就使得城鄉(xiāng)土地二元制度不斷固化，城市國有土地產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度始終高于農(nóng)村集體土地，城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)一體化建設(shè)困難重重。

需要指出的是，無論是產(chǎn)權(quán)公共域Ⅰ，還是產(chǎn)權(quán)公共域Ⅱ，相關(guān)主體為了更多地獲取其中產(chǎn)權(quán)未得到充分界定的公共資源，會(huì)展開博弈競(jìng)爭(zhēng)。由于農(nóng)村集體和農(nóng)民處于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)科層結(jié)構(gòu)的底層，在博弈過程中總是處于弱勢(shì)地位，因而獲取公共資源的能力較低，甚至連正當(dāng)?shù)耐恋貦?quán)益都常常受到侵害。

(三)模糊性實(shí)施特征——漸進(jìn)式實(shí)施和選擇性實(shí)施

中國的漸進(jìn)式改革邏輯決定了農(nóng)村土地制度的漸進(jìn)式實(shí)施特征，即在保證大方向一致的前提下，實(shí)施的力度和進(jìn)度可以逐步推進(jìn)。同時(shí)，不同地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、社會(huì)文化等方面差異明顯，地方政府會(huì)根據(jù)自身?xiàng)l件選擇性實(shí)施改革計(jì)劃。在農(nóng)村土地調(diào)整方面，漸進(jìn)式實(shí)施和選擇性實(shí)施特征表現(xiàn)得尤為明顯。

中央有關(guān)農(nóng)村土地調(diào)整的政策規(guī)定可以分為三個(gè)階段：第一階段，從1984年至1996年，允許土地調(diào)整。1984年中央1號(hào)文件首次提出，“土地承包期一般應(yīng)在十五年以上”，可以“大穩(wěn)定，小調(diào)整”。1993年，中央文件提出，“在原定的耕地承包期到期后，再延長三十年不變”，提倡在承包期內(nèi)“增人不增地、減人不減地”，少數(shù)地方可以從實(shí)際出發(fā)對(duì)承包土地作必要調(diào)整。從相關(guān)文件可以發(fā)現(xiàn)，這一時(shí)期有關(guān)土地調(diào)整的政策規(guī)定，是在滿足一定條件的前提下，允許土地在承包期內(nèi)進(jìn)行調(diào)整。

第二階段，從1997年至2007年，不允許“大調(diào)整”，但允許“小調(diào)整”。1997年中央《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》明確規(guī)定“不能將原來的承包地打亂重新發(fā)包”，“根據(jù)實(shí)際需要，在農(nóng)戶之間小范圍適當(dāng)調(diào)整”，這實(shí)際上就是明確規(guī)定不允許“大調(diào)整”，但允許“小調(diào)整”。1998年《土地管理法》第14條則規(guī)定了“小調(diào)整”的條件，“必須經(jīng)村民會(huì)議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府和縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)。”2002年《農(nóng)村土地承包法》第27條以及2007年《物權(quán)法》第130條均明確規(guī)定，除了“因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形”，承包期內(nèi)發(fā)包人不得調(diào)整承包地。由此可見，這一時(shí)期的相關(guān)政策越來越嚴(yán)格地限定了土地調(diào)整的條件。

第三階段，從2008年至今，強(qiáng)調(diào)土地承包關(guān)系長久不變。2008年《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出，“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”，并在2009年和2010年兩個(gè)中央1號(hào)文件中再次強(qiáng)調(diào)。同時(shí)，中央進(jìn)一步提出，要搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作。這就意味著，農(nóng)村土地調(diào)整制度已經(jīng)進(jìn)入了通過土地確權(quán)保證承包關(guān)系長久不變的階段。

由此可見，中央有關(guān)土地調(diào)整的政策規(guī)定具有明顯的漸進(jìn)式實(shí)施特征：在逐步穩(wěn)定承包關(guān)系這一政策目標(biāo)下，選擇了“有意模糊”的文本措辭，按照先松后緊的時(shí)間順序，規(guī)定了一系列富于彈性的土地調(diào)整政策，為地方政府的有效實(shí)施創(chuàng)造條件。此外，一方面，客觀上中國地區(qū)發(fā)展差異明顯，另一方面，政治集權(quán)和經(jīng)濟(jì)分權(quán)體制形成了地方政府之間的“標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)”[21]或“競(jìng)次式區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)”[22]，地方政府為了本地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益會(huì)策略性采取“上有對(duì)策、下有政策”的行動(dòng)，選擇性實(shí)施中央的政策規(guī)定。在農(nóng)村土地調(diào)整方面，雖然中央實(shí)行全國統(tǒng)一的政策安排，但各地響應(yīng)程度千差萬別。調(diào)查資料顯示，農(nóng)村土地調(diào)整的地區(qū)差異較大，以貴州和江西為例，分田到戶以來和二輪承包后土地調(diào)整比例，貴州分別為17.6%和7.8%，而江西分別高達(dá)94.1%和51.7%，兩者相距甚遠(yuǎn)[23]。這種土地調(diào)整方面的地區(qū)差異，產(chǎn)生的原因是多方面的，其中主要原因是地方政府的選擇性實(shí)施特征，地方政府會(huì)依據(jù)自身對(duì)中央文件的解讀，結(jié)合自身?xiàng)l件，作出是否調(diào)地、何時(shí)調(diào)地、如何調(diào)地的一系列決策。

應(yīng)該說，無論是漸進(jìn)式實(shí)施還是選擇性實(shí)施，在中國農(nóng)村土地制度改革過程中都發(fā)揮了積極作用，能夠減少改革成本，逐步推進(jìn)改革，也保證地方政府能夠根據(jù)自身?xiàng)l件制定實(shí)施計(jì)劃?？梢钥隙?，未來的中國農(nóng)村土地制度改革，仍然會(huì)在一定程度上具有漸進(jìn)式實(shí)施和選擇性實(shí)施特征。然而，漸進(jìn)式實(shí)施和選擇性實(shí)施也拓展了制度的模糊空間，增加了產(chǎn)權(quán)的不確定性，提高了交易成本。

二、中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革路徑：從模糊到逐步清晰

(一)已有改革的路徑

1978年至2007年，改革開放30年來，中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革主要沿著兩條主線展開，一是不斷拓展土地承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)涵，二是逐步增強(qiáng)地權(quán)穩(wěn)定性。

1.改革主線一：不斷拓展土地承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)涵

系統(tǒng)梳理改革開放以來中央有關(guān)農(nóng)村土地制度的政策規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)農(nóng)民家庭所獲得的土地承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)涵經(jīng)過了一個(gè)不斷拓展的過程，大致可分為四個(gè)階段：

第一階段，1978年至1983年，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制建立。1983年底，以“包產(chǎn)到戶”為主要形式的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制全面推行，實(shí)現(xiàn)了土地產(chǎn)權(quán)的第一次有效分割，即將所有權(quán)與使用權(quán)分離，農(nóng)村集體擁有土地所有權(quán)，土地使用權(quán)通過承包關(guān)系賦予農(nóng)民家庭。在完成國家、集體上繳任務(wù)后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余歸農(nóng)民家庭。政策明確規(guī)定不準(zhǔn)買賣、出租、轉(zhuǎn)讓土地。因此，這一時(shí)期土地承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)涵單一，僅僅包含土地使用權(quán)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余收益權(quán)。

第二階段，1984年至1991年，穩(wěn)定承包關(guān)系，允許土地流轉(zhuǎn)。1984年，中央提出土地承包關(guān)系15年不變。1988年，《憲法》修訂允許依照法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。1991年，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定土地承包關(guān)系。可見，這一時(shí)期土地承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)涵有所擴(kuò)展，地權(quán)穩(wěn)定性增加，土地轉(zhuǎn)讓權(quán)開始得到允許。

第三階段，1992年至1999年，進(jìn)一步穩(wěn)定地權(quán)。1993年，“家庭承包經(jīng)營”被明確寫入《憲法》修正案，成為一項(xiàng)基本經(jīng)濟(jì)制度。中央文件多次提出土地承包關(guān)系30年不變，并將其明確寫入1998年《土地管理法》。這一時(shí)期的工作重點(diǎn)是完成土地“二輪承包”，進(jìn)一步穩(wěn)定地權(quán)。

第四階段，2000年至2007年，加快農(nóng)村土地制度法制化建設(shè)，鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)。2000年，中央提出加快農(nóng)村土地制度法制化建設(shè)，一系列相關(guān)法律法規(guī)公布實(shí)施，如2002年《農(nóng)村土地承包法》、2004年《農(nóng)村土地承包權(quán)證管理辦法》、2005年《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等。2007年《物權(quán)法》則明確規(guī)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是“用益物權(quán)”，強(qiáng)化了對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)的法律保護(hù)。2001年，中央提出按照“依法、自愿、有償”原則流轉(zhuǎn)承包地使用權(quán)，強(qiáng)調(diào)“土地流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)戶”。此后，中央文件又多次在農(nóng)戶自愿基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)，逐步發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。由此可見，這一時(shí)期土地承包經(jīng)營權(quán)逐步得到法律的嚴(yán)格保護(hù)，地權(quán)穩(wěn)定性進(jìn)一步提高，土地轉(zhuǎn)讓權(quán)被不斷地賦予農(nóng)戶。

至此，土地承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)涵不斷完善，但在農(nóng)地財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)、土地資本化權(quán)能等方面仍然存在模糊，需要進(jìn)一步明確，這也成為新一輪改革的重點(diǎn)。

2.改革主線二：逐步增強(qiáng)地權(quán)穩(wěn)定性

1984年中央提出土地承包期15年不變，1993年又提出土地承包期30年不變，2008年進(jìn)一步提出土地承包關(guān)系長久不變；在法律規(guī)定上，1998年《土地管理法》正式規(guī)定土地承包權(quán)30年不變，并在2002年《農(nóng)村土地承包法》中再次作了規(guī)定，2007年《物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營權(quán)確認(rèn)為“用益物權(quán)”*《物權(quán)法》頒布以前，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)實(shí)質(zhì)上被作為一種債權(quán)處理?！段餀?quán)法》確認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)為用益物權(quán)，大大提高了承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定性。，并再次規(guī)定耕地承包期為30年?？梢?，中央的政策意圖非常明確，就是按照逐步推進(jìn)的原則，通過延長承包期不斷增強(qiáng)地權(quán)穩(wěn)定性。這項(xiàng)改革的主要考量是，在土地主要發(fā)揮生產(chǎn)功能背景下，通過增強(qiáng)地權(quán)穩(wěn)定性，穩(wěn)定農(nóng)民預(yù)期，增加對(duì)土地的長期投資，提高土地利用效率，增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)出。

可以從兩方面評(píng)價(jià)這項(xiàng)改革所取得的積極成果。一是農(nóng)村土地調(diào)整不斷減少。1984年至1999年一輪承包期間，進(jìn)行過土地調(diào)整的村占比為79.9%，1993年二輪承包以來至2008年，進(jìn)行過土地調(diào)整的村占比下降為37.5%[24]。二是地權(quán)穩(wěn)定性效應(yīng)逐步顯現(xiàn)。實(shí)證結(jié)果表明，穩(wěn)定的使用權(quán)有助于改善農(nóng)地土壤的長期肥力[25]；地權(quán)穩(wěn)定性可以提高土地租賃市場(chǎng)的交易質(zhì)量，延長租賃期限，并進(jìn)而增加農(nóng)戶對(duì)土地的投資[26]。

當(dāng)然，也應(yīng)該看到，中央穩(wěn)定承包關(guān)系政策并沒有得到全面實(shí)施。資料顯示，1993年二輪承包以來至2010年仍然有40.1%的村進(jìn)行過土地調(diào)整；2008年高達(dá)62.8%的被調(diào)查農(nóng)戶認(rèn)為土地承包30年不變政策不合理[27]；2011年依然有9.65%的農(nóng)戶不了解30年不變土地承包政策[28]；土地調(diào)整實(shí)施程度存在著明顯的地區(qū)差異[29]。這充分說明地權(quán)穩(wěn)定性改革是一項(xiàng)長期性工作，未來需要明確土地承包關(guān)系長久不變的內(nèi)涵及其具體實(shí)施形式。

值得強(qiáng)調(diào)的是，無論是土地承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)涵拓展，還是地權(quán)穩(wěn)定性增強(qiáng)，已有的中國農(nóng)村土地制度改革始終遵循了產(chǎn)權(quán)界定從模糊到逐步清晰的過程。這樣的改革路徑是在中國漸進(jìn)式改革邏輯背景下面對(duì)復(fù)雜的制度環(huán)境所作出的合理選擇，能夠保證正式規(guī)則、非正式約束和實(shí)施特征三者之間的良性互動(dòng)，并充分利用主體的學(xué)習(xí)能力，減少主體認(rèn)知互動(dòng)所產(chǎn)生的交易費(fèi)用，進(jìn)而減少總的交易成本，保證改革順利推進(jìn)。

已有的改革解決了諸多農(nóng)村土地問題，但受限于各種主客觀條件，還有一些關(guān)鍵性問題尚未解決，如土地產(chǎn)權(quán)清晰界定、土地權(quán)能完善、土地市場(chǎng)化建設(shè)、征地制度改革、農(nóng)地增值收益分配等，這些就成為新一輪農(nóng)村土地制度改革的重要內(nèi)容。

(二)新一輪改革的邏輯

由于契約不完全所產(chǎn)生的交易成本，產(chǎn)權(quán)安排不可能一步到位，需要不斷根據(jù)現(xiàn)實(shí)交易需求重新界定和保護(hù)各種具體權(quán)利。中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度仍然存在諸多模糊之處，需要不斷根據(jù)新的制度背景進(jìn)行重新調(diào)整。根據(jù)路徑依賴?yán)碚?，新一輪農(nóng)村土地制度改革仍然必須堅(jiān)持產(chǎn)權(quán)逐步清晰化的邏輯。同時(shí)，也要充分認(rèn)識(shí)到，在全面深化改革的統(tǒng)一戰(zhàn)略部署下，協(xié)調(diào)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序市民化，這些構(gòu)成了新一輪農(nóng)村土地制度改革的現(xiàn)實(shí)背景。為此，新一輪農(nóng)村土地制度改革重點(diǎn)要完成土地產(chǎn)權(quán)合理細(xì)分、土地財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)、土地市場(chǎng)化建設(shè)等工作。

1.以土地確權(quán)為基礎(chǔ)，以“三權(quán)分置”為原則，進(jìn)一步細(xì)分土地產(chǎn)權(quán)，清晰界定產(chǎn)權(quán)邊界

理論研究表明，復(fù)雜產(chǎn)權(quán)只有經(jīng)過產(chǎn)權(quán)細(xì)分才能得到有效實(shí)施，需要在狀態(tài)依存的互動(dòng)過程中尋求相對(duì)有效的產(chǎn)權(quán)安排[30]。中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度有深厚的歷史背景和多樣化的現(xiàn)實(shí)訴求，產(chǎn)權(quán)復(fù)雜性不言而喻，只有通過進(jìn)一步的產(chǎn)權(quán)細(xì)分，才能優(yōu)化產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，提高產(chǎn)權(quán)效率。

2014年，中央提出，堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)。土地確權(quán)基礎(chǔ)上的“三權(quán)分置”改革是現(xiàn)階段我國農(nóng)村土地制度改革的重點(diǎn)內(nèi)容。

首先，通過土地確權(quán)，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)。土地確權(quán)是完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的重要基礎(chǔ)性工作，可以真正將土地承包經(jīng)營權(quán)屬全面落實(shí)到農(nóng)戶家庭。只有在土地確權(quán)基礎(chǔ)上，才能進(jìn)一步穩(wěn)定土地承包關(guān)系，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保改革試點(diǎn)，確保農(nóng)民擁有充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)。近期的土地確權(quán)工作，要按照中央統(tǒng)一部署，穩(wěn)步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍并對(duì)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)推廣，鼓勵(lì)地方政府根據(jù)實(shí)際情況積極探索土地確權(quán)的新形式，如江蘇昆山地區(qū)的“確權(quán)不確地”，四川成都的“長久確權(quán)”和“全面股份化確權(quán)”等。

其次，堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置。20世紀(jì)80年代初的農(nóng)村土地制度改革，實(shí)現(xiàn)了土地產(chǎn)權(quán)的第一次有效分置，即將土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行分離，農(nóng)村集體擁有土地所有權(quán)，農(nóng)民家庭獲得土地承包經(jīng)營權(quán)。這次土地產(chǎn)權(quán)分置改革取得了極大成功，充分調(diào)動(dòng)了農(nóng)民家庭的生產(chǎn)積極性，提高了勞動(dòng)生產(chǎn)率和土地生產(chǎn)率。現(xiàn)在，在大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化背景下，原有的土地“二權(quán)分置”制度安排已經(jīng)不能滿足農(nóng)民的要求，也不符合新的制度環(huán)境對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的要求，需要對(duì)產(chǎn)權(quán)進(jìn)一步細(xì)分，實(shí)現(xiàn)土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置。一是明確農(nóng)村土地所有權(quán)主體。雖然有學(xué)者指出，相對(duì)于使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)和收益權(quán)，所有權(quán)是不重要的[31-32]，但是，在中國長期集權(quán)的行政體制下，土地所有權(quán)仍然是基礎(chǔ)性的，會(huì)對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的其他方面產(chǎn)生直接影響。新一輪改革首先需要明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體，將其統(tǒng)一規(guī)定為村級(jí)農(nóng)民集體，并對(duì)相關(guān)法律的模糊規(guī)定進(jìn)行修改。同時(shí)，在農(nóng)村社會(huì)管理體制改革框架內(nèi)，規(guī)定一定的法律程序，將土地所有權(quán)委托給村民委員會(huì)具體實(shí)施，并對(duì)實(shí)施過程進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督，減少委托—代理過程中的交易成本[33]，防止土地所有權(quán)異化為少數(shù)村干部的個(gè)人權(quán)利，杜絕腐敗行為。二是合理分解土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。在原有制度安排下，土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)是合成的，統(tǒng)一由承包戶擁有。土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)適當(dāng)分離是新的制度環(huán)境提出的交易需求，可以產(chǎn)生潛在利潤，由相關(guān)主體競(jìng)爭(zhēng)性獲取。為此，需要在明確農(nóng)戶土地承包權(quán)的基礎(chǔ)上，尊重承包戶意愿，以合理方式解析出土地經(jīng)營權(quán)，并賦予土地經(jīng)營權(quán)相應(yīng)權(quán)能，保證土地承包權(quán)權(quán)能的完整性和土地經(jīng)營權(quán)的獨(dú)立性。

再次，清晰界定土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)權(quán)邊界。土地所有權(quán)強(qiáng)調(diào)所有者按照法律規(guī)定擁有土地的歸屬權(quán)。在現(xiàn)有制度安排下，土地所有權(quán)主體是土地承包關(guān)系的發(fā)包方，依法與承包方簽訂土地承包合同；同時(shí)，當(dāng)土地所有權(quán)性質(zhì)變更時(shí)，土地所有權(quán)主體則是直接參與方，直接參與談判、補(bǔ)償、分配等重要事項(xiàng)。土地承包權(quán)是法律賦予農(nóng)民作為農(nóng)村社區(qū)成員的一項(xiàng)基本權(quán)利，當(dāng)承包農(nóng)戶與農(nóng)村集體簽訂土地承包協(xié)議后，承包戶就擁有土地承包權(quán)，包括承包期內(nèi)的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)(主要是流轉(zhuǎn)權(quán))。土地經(jīng)營權(quán)是從土地承包經(jīng)營權(quán)中分解出來的一項(xiàng)獨(dú)立產(chǎn)權(quán)，當(dāng)土地承包方與土地經(jīng)營方依法簽訂土地轉(zhuǎn)讓協(xié)議后，土地承包方就將一部分權(quán)利讓渡給土地經(jīng)營方構(gòu)成土地經(jīng)營權(quán)，包括經(jīng)營期內(nèi)的使用權(quán)、收益權(quán)和部分處置權(quán)(主要是抵押權(quán))。由此，就逐步清晰界定了土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)權(quán)邊界，賦予各項(xiàng)產(chǎn)權(quán)獨(dú)立而有保障的權(quán)能，使各類產(chǎn)權(quán)主體的合法權(quán)益都能得到充分保障。

2.以土地財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)為重點(diǎn)，進(jìn)一步拓展土地承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)涵

現(xiàn)階段，我國農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷轉(zhuǎn)型，農(nóng)業(yè)收入在家庭總收入中所占比例大幅度下降，工資性收入等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)收入占比快速上升。這就意味著，對(duì)農(nóng)戶家庭而言，土地正在由過去主要發(fā)揮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能、社會(huì)保障功能向財(cái)產(chǎn)功能轉(zhuǎn)變。農(nóng)村土地成為農(nóng)民獲取農(nóng)業(yè)收入的保障，但同時(shí)也成為農(nóng)民獲取工資性收入的阻礙，土地對(duì)農(nóng)民家庭總收入的影響會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化而轉(zhuǎn)換于“阻礙”和“保障”之間[34]。相應(yīng)地，土地功能轉(zhuǎn)變對(duì)土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)提出了新的要求，要求更加安全的承包權(quán)、快速便利的流轉(zhuǎn)權(quán)、穩(wěn)定的流轉(zhuǎn)收益權(quán)、抵押擔(dān)保權(quán)等。為此，需要以土地財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)為改革重點(diǎn)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化，進(jìn)一步拓展土地承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)涵。

一是更加安全的土地承包權(quán)。安全的土地承包權(quán)是農(nóng)戶行使其他產(chǎn)權(quán)的前提，土地確權(quán)是提高承包權(quán)安全性的重要途徑。然而，在新一輪土地制度改革過程中，還需要解決農(nóng)村土地社區(qū)成員權(quán)性質(zhì)這一根本性問題，只有切斷農(nóng)村社區(qū)成員權(quán)與土地集體所有權(quán)之間的必然聯(lián)系，才能真正保障農(nóng)戶擁有安全的土地承包權(quán)，避免農(nóng)村土地集體所有制異化為社區(qū)成員所有制，并解決社區(qū)成員權(quán)內(nèi)部化問題[35]。當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革最為緊迫的問題，是如何明確土地承包關(guān)系長久不變的內(nèi)涵及其具體實(shí)現(xiàn)形式。可取的改革方案是，以正在進(jìn)行的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革為契機(jī)，完成農(nóng)村社區(qū)成員資格界定工作，并在此基礎(chǔ)上積極探索社區(qū)成員邊界固化形式，保證農(nóng)村社區(qū)成員范圍的相對(duì)穩(wěn)定，最終保證農(nóng)村土地承包權(quán)和其他農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的安全性、排他性。合理界定農(nóng)村集體成員資格，要廣泛依靠群眾，允許地方探索，堅(jiān)持尊重歷史、權(quán)利義務(wù)對(duì)等、標(biāo)準(zhǔn)一致、程序公開等基本原則[36]。

二是快速便利的土地流轉(zhuǎn)權(quán)。產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)指出，在組成產(chǎn)權(quán)的各項(xiàng)權(quán)利當(dāng)中，轉(zhuǎn)讓權(quán)起著更為關(guān)鍵的作用[37]。在新的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，產(chǎn)權(quán)主體對(duì)土地的可交易性提出了迫切需求，希望通過順暢的流轉(zhuǎn)交易來實(shí)現(xiàn)土地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。然而，現(xiàn)有制度安排對(duì)土地產(chǎn)權(quán)施加了較多限制，阻礙了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)[38]。農(nóng)業(yè)部數(shù)據(jù)顯示，到2014年6月，全國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積3.8億畝，僅占全國耕地面積的28.8%。為此，需要逐步消除阻礙土地順利流轉(zhuǎn)的各種不當(dāng)約束，賦予農(nóng)戶快速便利的土地流轉(zhuǎn)權(quán)。首先，通過實(shí)現(xiàn)承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的有效分離，增加土地市場(chǎng)的有效供給。其次，加強(qiáng)政府管理和服務(wù)，保證農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)規(guī)范、有效、低成本。再次，積極培育家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社、龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。依法保障土地流入方的正當(dāng)權(quán)益，有效增加土地流轉(zhuǎn)需求。最后，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解仲裁體系建設(shè)，妥善化解土地流轉(zhuǎn)糾紛，保障流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益。

三是穩(wěn)定的土地流轉(zhuǎn)收益權(quán)。采取一系列改革措施，保證農(nóng)戶獲取穩(wěn)定而有保障的土地流轉(zhuǎn)收益。加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)建設(shè)，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制發(fā)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的真實(shí)價(jià)格；提高政府管理和服務(wù)水平，減少土地流轉(zhuǎn)過程中的各種交易成本，增加土地流轉(zhuǎn)的凈收益水平；突出農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)主體地位，保證土地流轉(zhuǎn)收益歸承包戶所有；加強(qiáng)立法和政策執(zhí)行力度，切實(shí)保障農(nóng)戶正當(dāng)?shù)耐恋亓鬓D(zhuǎn)收益。

四是土地經(jīng)營權(quán)的抵押、擔(dān)保。2008年，中央有關(guān)部門開始土地經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保試點(diǎn)工作，至今已經(jīng)取得了不錯(cuò)的成效。下一步的土地經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保改革應(yīng)該在總結(jié)已有試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，按照中央統(tǒng)一部署，在“三權(quán)分置”框架內(nèi)，探索建立抵押資產(chǎn)處置機(jī)制。(1)堅(jiān)持“三個(gè)不得”原則，即不得改變土地集體所有性質(zhì)、不得改變土地用途、不得損害農(nóng)民權(quán)益，保證改革的正確方向；(2)修改《物權(quán)法》《擔(dān)保法》《農(nóng)村土地承包法》等法律，取消對(duì)農(nóng)村土地抵押、擔(dān)保的不當(dāng)限制，并對(duì)土地經(jīng)營權(quán)抵押的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅程序作出明確規(guī)定；(3)建立健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)范圍，完善土地經(jīng)營權(quán)抵押信貸和保險(xiǎn)合作制度，降低農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體土地抵押風(fēng)險(xiǎn)；(4)完善一系列配套制度，主要包括加快農(nóng)村土地確權(quán)登記工作進(jìn)度、健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)、完善農(nóng)村社會(huì)保障體系等，規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)抵押信貸管理辦法。

3.以建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)為切入點(diǎn)，逐步提高農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度

長期以來，我國實(shí)行城鄉(xiāng)二元土地制度，城市國有土地和農(nóng)村集體土地分別具有完全不同的權(quán)利體系，農(nóng)村集體土地在產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度方面明顯低于城市國有土地。當(dāng)發(fā)生農(nóng)地轉(zhuǎn)用時(shí)，原農(nóng)村土地所有者不久失去土地所有權(quán)，也同時(shí)失去了土地使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)和發(fā)展權(quán)[39]。同時(shí)，農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中的增值收益分配也非常不利于原土地產(chǎn)權(quán)持有者，農(nóng)村集體和承包戶只能獲取少部分土地增值收益。黨的十八屆三中全會(huì)提出，逐步實(shí)現(xiàn)與國有土地同等入市、同權(quán)定價(jià)；建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制。新一輪農(nóng)村土地制度改革可以以建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)為切入點(diǎn)，逐步提高農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度，改革征地制度，合理設(shè)計(jì)土地增值收益分配機(jī)制，嘗試建立農(nóng)村集體土地發(fā)展權(quán)，保證產(chǎn)權(quán)主體享有未來土地的發(fā)展收益。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)是對(duì)現(xiàn)有土地制度的重大突破，并且將對(duì)未來的土地制度安排產(chǎn)生重要影響，需要按照先易后難、先試點(diǎn)后推廣的步驟逐步展開。在符合土地規(guī)劃和用途管制前提下，選擇產(chǎn)權(quán)相對(duì)清晰、爭(zhēng)議較少的部分農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地首先進(jìn)入市場(chǎng)交易；對(duì)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，逐步將存量的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地推向市場(chǎng)；適時(shí)修改相關(guān)法律法規(guī)，明確允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)。改革過程中必須堅(jiān)持三項(xiàng)原則：一是符合土地規(guī)劃和用途管制原則；二是同地同權(quán)原則，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地享有平等權(quán)利；三是同等入市原則，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地在同一市場(chǎng)進(jìn)行交易，交易價(jià)格由市場(chǎng)供求自主決定，最終實(shí)現(xiàn)同地同權(quán)同價(jià)。

現(xiàn)行征地制度以低補(bǔ)償、高強(qiáng)制性、無征地范圍為特征，具有不合理性[40]。征地制度改革主要包括征地補(bǔ)償改革和征地程序改革兩個(gè)方面。征地補(bǔ)償改革，可以分步驟實(shí)施：第一步，引入談判權(quán)，允許被征地農(nóng)民或農(nóng)民代表參與征地補(bǔ)償談判，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；第二步，逐步實(shí)行片區(qū)補(bǔ)償制度，保證同一片區(qū)土地被征收時(shí)得到同等補(bǔ)償，進(jìn)一步提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；第三步，加快土地市場(chǎng)建設(shè)，逐步引入市場(chǎng)機(jī)制，按照市場(chǎng)價(jià)格實(shí)行補(bǔ)償。征地程序改革需要嚴(yán)格界定公共利益內(nèi)涵；區(qū)分公益性用地與經(jīng)營性用地，以清單形式確定公益性用地征地范圍；以法律形式規(guī)定征地程序，保證被征地農(nóng)戶和農(nóng)村集體參與征地過程。

農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中的增值收益分配改革，涉及到多個(gè)主體利益的重新分配，一要以土地確權(quán)為基礎(chǔ)，與其他改革相配套，突出農(nóng)戶的土地產(chǎn)權(quán)主體地位，逐步提高農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度，樹立與農(nóng)村集體、農(nóng)戶家庭土地權(quán)利相適應(yīng)的增值收益分配理念；二要完善法律，強(qiáng)化法律執(zhí)行力度，對(duì)農(nóng)戶提供法律支持，切實(shí)保證農(nóng)戶家庭正當(dāng)?shù)耐恋貦?quán)益；三要保證農(nóng)戶的知情權(quán)、參與權(quán)、談判權(quán)，逐步運(yùn)用協(xié)商機(jī)制提高個(gè)人分配比例；四是嘗試建立我國農(nóng)村集體土地發(fā)展權(quán)制度，逐步從發(fā)展權(quán)角度分配土地增值收益。需要強(qiáng)調(diào)的是，以上改革仍然必須遵循漸進(jìn)式邏輯，按照產(chǎn)權(quán)逐步清晰化原則，通過提高不同主體認(rèn)知一致性程度，減少交易費(fèi)用，推進(jìn)改革順利進(jìn)行。

三、總結(jié)與展望

產(chǎn)權(quán)是一個(gè)動(dòng)態(tài)變化的譜系，不存在絕對(duì)清晰的產(chǎn)權(quán)邊界，相對(duì)模糊的產(chǎn)權(quán)成為一種常態(tài)。已有的中國農(nóng)村土地制度改革在不斷拓展土地承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)涵和逐步增強(qiáng)地權(quán)穩(wěn)定性兩條主線上，都遵循了漸進(jìn)式改革邏輯，通過正式規(guī)則、非正式約束、實(shí)施特征及三者的良性互動(dòng)，逐步拓展產(chǎn)權(quán)空間，使模糊產(chǎn)權(quán)不斷清晰化。這一改革路徑符合制度變遷的一般規(guī)律，也符合中國特有的制度環(huán)境，取得了良好的制度績效，但也留存了土地產(chǎn)權(quán)方面諸多的模糊區(qū)域。新一輪農(nóng)村土地制度改革要在已有改革基礎(chǔ)上，以土地確權(quán)改革為基礎(chǔ)，以“三權(quán)分置”為原則，進(jìn)一步拓展土地承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)涵，充分實(shí)現(xiàn)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，逐步提高農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度。改革仍然要堅(jiān)持產(chǎn)權(quán)逐步清晰化的路徑，按照由易到難、逐步推進(jìn)的原則，盡可能減少改革成本。

轉(zhuǎn)型時(shí)期的農(nóng)村土地制度改革仍然具有過渡性質(zhì)，產(chǎn)權(quán)界定還是一種中間狀態(tài)，仍有模糊空間，還需要進(jìn)一步改革。制度改革是從一個(gè)均衡走向另一個(gè)均衡的結(jié)果[41]。未來的農(nóng)村土地制度改革，仍然需要按照產(chǎn)權(quán)逐步清晰化的路徑，將復(fù)雜的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)進(jìn)一步細(xì)分，合理界定產(chǎn)權(quán)邊界，賦予農(nóng)戶完整的土地承包經(jīng)營權(quán)，包括轉(zhuǎn)讓權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)；充分實(shí)現(xiàn)土地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，通過抵押、擔(dān)保推進(jìn)土地資本化進(jìn)程；加快土地市場(chǎng)建設(shè)，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置中的基礎(chǔ)性作用；完善征地制度，按照公平、公開、公正原則合理分配土地增值收益；完善法律體系，保證土地制度運(yùn)行的規(guī)范性；逐步提高農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度，最終消除城鄉(xiāng)分治的二元土地制度，實(shí)現(xiàn)所有土地同權(quán)同價(jià)。與此同時(shí)，同步推進(jìn)財(cái)稅體制改革、戶籍制度改革等，建立覆蓋城鄉(xiāng)的、統(tǒng)一的社會(huì)保障體系。如此，可以徹底喚醒農(nóng)村土地這一“沉睡的資本”[42]，如期實(shí)現(xiàn)國家的一系列重大戰(zhàn)略目標(biāo)。

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The Reform Path of Rural Land with Ambiguity of Property Rights System

XU Mei-yin

(BusinessCollege,YangzhouUniversity,Yangzhou225012,China)

Ambiguity exits in normal rules and the implementation about rural land property rights system in China. The ambiguity of normal rules mainly displays in intentional ambiguity and common areas of property rights. The ambiguity of implementation displays in progressive and selective ways. The reform of rural land property rights system was conducted along the path from fuzzy property rights to clear property rights; and the two main reform lines were expanding connotation of land-use rights and increasing land ownership stability. A new round of reform should focus on the clarification of rural land property rights; and the rational decomposition of property on the basis of confirming land rights and separation of division; the connotation of land-use rights should be expanded by exercising property rights; and the rural land property rights intensity should be increased through the unification of rural land market and urban land market.

rural land circulation ; confirmation of land right; rural land property rights; land-use rights

2016-10-14

10.7671/j.issn.1672-0202.2017.01.001

國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(14BJY089)

徐美銀(1967—)，男，江蘇興化人，揚(yáng)州大學(xué)商學(xué)院教授，主要研究方向?yàn)橥恋亟?jīng)濟(jì)理論與政策、農(nóng)村土地制度。E-mail: jsyzxu0516@126.com

F301.1

A

1672-0202(2017)01-0001-11