沈費偉

(南京農(nóng)業(yè)大學 公共管理學院，江蘇 南京 210095)

傳統(tǒng)國家鄉(xiāng)村治理的歷史脈絡與運作邏輯

沈費偉

(南京農(nóng)業(yè)大學 公共管理學院，江蘇 南京 210095)

傳統(tǒng)國家對于鄉(xiāng)村社會的有效治理是維護社會秩序穩(wěn)定，促進政府合法統(tǒng)治的重要基礎。傳統(tǒng)國家鄉(xiāng)村治理以鄉(xiāng)里制度為載體，歷經(jīng)夏商周到魏晉南北朝的鄉(xiāng)官制時期、隋唐的輪差制轉折時期以及兩宋到清朝的職役制時期。中央政府、地方政府、士紳精英和普通村民作為鄉(xiāng)村治理的四大主體,并非靜態(tài)的命令服從關系，而是上下互動博弈與合作配合的關系，其中，士紳精英在鄉(xiāng)村治理中扮演著核心角色。土地制度、戶籍制度、科舉制度、宗族制度和鄉(xiāng)規(guī)民約共同編織成制度網(wǎng)絡，貫穿于傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會治理過程始終。

傳統(tǒng)國家； 鄉(xiāng)村治理； 鄉(xiāng)里制度； 歷史脈絡； 運作邏輯

我國是一個有著悠久農(nóng)業(yè)文明歷史的國家，歷朝歷代統(tǒng)治者都十分重視對鄉(xiāng)村社會的管理，將其視為維持和推動整個社會經(jīng)濟、政治和文化發(fā)展的重要基礎。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村作為國家政權的基礎，承載著維護統(tǒng)治秩序、生產(chǎn)與輸送物質資源和社會資源的功能，政府通過建構鄉(xiāng)里制度、政治儒學和科舉制度，達至鄉(xiāng)村秩序、民間資源、道德信仰和人才教育等的動員與治理[1]。盡管有學者強調：中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會管理的主要性質是愚民、束民、害民和異化人民，即通過奴化百姓來實現(xiàn)安定鄉(xiāng)村社會，穩(wěn)固封建統(tǒng)治的目的[2]。但是，不可否認的是，傳統(tǒng)時代的鄉(xiāng)村社會管理實現(xiàn)了維持基層社會總體穩(wěn)定的目的，自秦漢至明清，縱有上千次的農(nóng)民起義，國家依然是君主集權專制，鄉(xiāng)村社會依然是鄉(xiāng)土性的[3]。

縱觀學界已有的關于傳統(tǒng)國家鄉(xiāng)村治理的研究成果，大多集中于探討鄉(xiāng)村社會治理模式的歷史演進[4]、鄉(xiāng)村社會治理與國家政權建設[5]、鄉(xiāng)村社會管理的制度變遷[6]等主題，而較少宏觀層面連續(xù)性還原整個歷史時期鄉(xiāng)村社會治理圖景的研究成果。并且，中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會治理中所積淀下來的許多成功經(jīng)驗在當代我國鄉(xiāng)村治理中仍然發(fā)揮著功用，如何將傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理中的優(yōu)秀經(jīng)驗結合當代鄉(xiāng)村社會具體情境加以運用，亦是值得學術界研究深思的問題，但當前對此研究也少之甚少?；诖?，我們需要更加深入地考察和探究中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會治理的歷史脈絡及其運作邏輯，總結傳統(tǒng)國家鄉(xiāng)村治理的成功經(jīng)驗，以此啟發(fā)對現(xiàn)階段我國鄉(xiāng)村治理的改進和優(yōu)化。

一、傳統(tǒng)國家鄉(xiāng)村治理的歷史脈絡

中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會治理以鄉(xiāng)里制度為載體。鄉(xiāng)里制度為政府對鄉(xiāng)村社會進行控制提供了制度化的途徑。根據(jù)不同時期鄉(xiāng)里制度的內涵和特點，大致可以將傳統(tǒng)國家的鄉(xiāng)村社會管理劃分為夏商周時代到魏晉南北朝的鄉(xiāng)官制時期、隋唐的輪差制轉折時期以及兩宋到清朝的職役制時期。

(一)夏商周到魏晉南北朝的鄉(xiāng)官制時期

早在黃帝時期，鄉(xiāng)里制度就可能已經(jīng)萌生。據(jù)載：“昔黃帝始經(jīng)土設井，以塞爭端，立步制畝，以防不足。使八家為井，井開四道，而分八宅，鑿井于中。……井一為鄰，鄰三為朋，朋三為里，里五為邑，邑十為都，都十為師，師七為州。夫始分于井則地著，計之于州則數(shù)詳，迄乎夏、殷，不易其制。”[7]1134到了夏商時期，大量的奴隸從事農(nóng)業(yè)勞動，以“八家為井”的基層組織開始形成，邑、里、丘制度的明確劃分表明“里”作為一級組織的存在。西周時期實行鄉(xiāng)遂制度，鄉(xiāng)里制度中除“里”之外，還出現(xiàn)了“鄉(xiāng)”級組織。國、野有別，“國”是指國都地區(qū)；“野”則是指國都之外的地區(qū)?！皣敝性O有六鄉(xiāng)，“野”中設六遂，即“王國百里為郊，鄉(xiāng)在郊內，遂在郊外，六鄉(xiāng)謂之郊，六遂謂之野”，自此，六鄉(xiāng)六遂制正式確立。但此時“鄉(xiāng)”的概念與后世有所不同，這時的“鄉(xiāng)”所轄范圍比“縣”級范圍更大，屬于地方組織層次，不同于后世“縣”以下的基層組織概念。

春秋時期，對鄉(xiāng)里基層更為重視，什伍組織在此期間更加完善，鄉(xiāng)里制度初步定型。這一時期群雄爭霸，各諸侯國為使國家強盛，都紛紛開展各類變法，在諸多國家的變法中，屬齊國管仲推行的改革對鄉(xiāng)里制度的影響最顯著?！胺蛏颇琳叻且猿枪?，輔之以什，司之以伍。伍無非其里，什無非其家，故奔亡者無所匿，遷徙者無所容?！且灾茋?，郊內則以五家為軌，軌十為里，里四為連，連十為鄉(xiāng)，鄉(xiāng)五為帥。國內十五鄉(xiāng)，自家至帥。郊外則三十家為邑，邑十為卒，卒十為鄉(xiāng)，鄉(xiāng)三為縣，縣十為屬，屬有五。自家至屬，各有官長，以司其事，以寓軍政焉，而齊遂霸?！盵7]1136由此可見，戰(zhàn)國時已出現(xiàn)“鄉(xiāng)、連、里、軌”的組織形式，鄉(xiāng)里制度成為鄉(xiāng)村基層組織制度的重要組成部分。

秦朝時在全國范圍內推行郡縣制，縣以下還設“鄉(xiāng)、亭、里”三級建制，“大率十里一亭，亭有長。十亭一鄉(xiāng)，鄉(xiāng)有三老、有秩、嗇夫、游徼。三老掌教化。嗇夫職聽訟，收賦稅。游徼徼循禁賊盜?？h大率方百里，其民稠則減，稀則曠，鄉(xiāng)、亭亦如之，皆秦制也?！盵8]742至此，鄉(xiāng)里制度正式得以確立。在鄉(xiāng)里制度中，鄉(xiāng)老、里長一般是由本地鄉(xiāng)民推選，并由州縣政府任命，負責掌理教化、督課農(nóng)桑、勸導民俗、理斷訴訟等，漢高祖劉邦就曾擔任秦朝泗水亭長(約為里長)。鄉(xiāng)老主要由鄉(xiāng)村社會有名望的長者擔任，是鄉(xiāng)村社會中的核心人物，享有崇高的地位和聲望，具有權威性。另外，置身于鄉(xiāng)村社會管理者的還有鄉(xiāng)紳、地主以及還鄉(xiāng)的官僚等，他們共同維持鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定。

漢承秦制，但漢代鄉(xiāng)里制度較秦朝有所不同，這期間尤為重視“三老”?！稘h書》載：“舉民年五十以上，有修行，能帥眾為善，置以為三老，鄉(xiāng)一人。擇鄉(xiāng)三老一人為縣三老，與縣令丞尉以事相教，復勿徭戍。以十月賜酒肉。”[8]33-34“三老”一般由民間舉薦選撥，雖然沒有像正式官員一樣擁有薪俸，但是其權威堪比縣令[8]4?！皷|漢鄉(xiāng)置三老，掌教化，凡有孝子順孫、正女義婦，遜財救患，及學士為民法式者，皆扁表其門閭，以興善行?！盵9]1034由此可見，漢代帝王對“三老”十分器重，可謂“秩卑權重”。漢代鄉(xiāng)村行政組織兼具自上而下的行政授權和自下而上的父老權威，這樣一方面能夠保證政府的權力延伸至基層農(nóng)村，便于統(tǒng)治鄉(xiāng)村社會；另一方面父老的權威能夠協(xié)助基層官員管理民眾，實現(xiàn)社會穩(wěn)定的目標。

三國魏晉南北朝時期，戰(zhàn)亂頻繁，社會劇烈動蕩，貧富差距擴大，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村秩序遭到破壞，不少地方鄉(xiāng)里組織被廢置，豪族成為鄉(xiāng)村共同體內秩序的支配者?！段簳份d：“魏初不立三長，故民多蔭附。蔭附者皆無官役，豪強征斂，倍于公賦。”[10]魏晉南北朝時期廣泛實行鄰、里、族黨三級制，北魏孝文帝將三級制在全國層面正式確立。這期間，鄉(xiāng)里制度盡管受到破壞，但鄰、里、族黨三級制的創(chuàng)新也對鄉(xiāng)里制度的發(fā)展發(fā)揮了積極作用。

(二)隋唐的輪差制轉折時期

隋朝初期，為了重新建立鄉(xiāng)村社會秩序，在京畿以內實行族、閭、保三級制，京畿之外實行黨(鄉(xiāng))、里二級制。據(jù)《隋書》卷二十四《食貨志》載：“及頒新令，制人五家為保，保有長。保五為閭，閭四為族，皆有正。畿外置里正，比閭正，黨長比族正，以相檢察焉?！盵11]671后來，不再區(qū)分京畿內外，而是在全國范圍內統(tǒng)一實行鄉(xiāng)、里二級制?！端鍟肪矶陡咦婕o下》載：“(開皇九年)二月丙申，制五百家為鄉(xiāng)，正一人；百家為里，長一人?！盵11]29及至唐代，“里”“村”逐漸取代“鄉(xiāng)”的地位功能，成為鄉(xiāng)里組織的重要構成部分?！杜f唐書》載：“百戶為里，五里為鄉(xiāng)。四家為鄰，五鄰為保。在邑居者為坊，在田野者為村。村坊鄰里，遞相督察?！盵12]唐代鄉(xiāng)里組織雖然實行的是鄉(xiāng)、里、村三級制，但是“鄉(xiāng)”級組織地位大大降低，唐太宗“貞觀九年每鄉(xiāng)置長一人，佐二人，至十五年省”[13]，此時“鄉(xiāng)”作為基層組織的功能大不如從前。

唐朝中期由于土地兼并現(xiàn)象嚴重，大量失地農(nóng)民逃亡，以稅丁和實物稅為主的租庸調制難以為繼。唐德宗時推行兩稅法，由“稅丁”向“稅產(chǎn)”轉變，加重了稅收管理人員的負擔?！?兩稅)唯以資產(chǎn)為宗，不以丁身為本，資產(chǎn)少者，則其稅少；資產(chǎn)多者，則其稅多。曾不悟資產(chǎn)之中，事情不一。有藏于襟懷褒篋，物雖貴而人莫能窺；有積于場圃囤倉，值雖輕而眾以為富?！盵14]由于稅產(chǎn)征收更為困難，給基層賦稅征收人員加大了壓力，進一步促使里正在行使職權的過程中恃強凌弱，加之宦官專權和“藩鎮(zhèn)割據(jù)”，農(nóng)民的負擔更為沉重。到了唐宣宗大中九年，實行輪差制度，使得鄉(xiāng)職的地位更為低下，不能與之前的閭、族、黨之官相提并論[7]1142。“輪差”制度的出現(xiàn)，標志著鄉(xiāng)里制度開始由鄉(xiāng)官制向職役制轉變。

(三)兩宋至清朝的職役制時期

北宋初期實行鄉(xiāng)里制，但由于五代十國以來長期戰(zhàn)亂對鄉(xiāng)里制度的破壞，鄉(xiāng)村數(shù)量減少，使得北宋的鄉(xiāng)里制度與前代又有所不同，具體表現(xiàn)為：鄉(xiāng)里合一，鄉(xiāng)的影響更加淡化。北宋中后期，實行保甲制，在鄉(xiāng)村建立保、大保、都保的組織體系。宋神宗熙寧三年(1070年)，“始聯(lián)比其民以相保任，以寄兵政。乃詔畿內之民，十家為一保，選主戶有干力者一人為保長；五十家為一大保，選一人為大保長；十大保為一都保，選為眾所服者為都保正，又以一人為之副。應主客戶兩丁以上者，選一人為保丁。附保，兩丁以上有余而壯勇者亦附之，內家貲最厚、材勇過人者亦充保丁?！盵15]同保之內互相監(jiān)督，實行連坐法。南宋仍延續(xù)保甲制度，但都保成為鄉(xiāng)之下的機構。保甲制度加強了中央集權對基層農(nóng)村社會的控制，由此職役制正式取代鄉(xiāng)里制度。

元朝建立后，在北方農(nóng)村推行村社制，村社是以自然村落為基礎結成的民間鄉(xiāng)村組織，以五十戶為一社，立社長。村社主要負責維護治安、征辦科差、鄉(xiāng)里教化。由于里正、主首保留下來，因此元朝實際上形成了以里正、主首、社長為首的鄉(xiāng)村組織。明代鄉(xiāng)村治理的形式比較復雜，在北方鄉(xiāng)村呈現(xiàn)鄉(xiāng)里制度色彩，在南方則受保甲制度影響較大。但總體而言，明朝初期實行的是里甲制或圖甲制，到了中后期，社會治安較差，里甲之外設保甲組織以專職治安，最終里甲制衰落并被保甲制所取代。明朝鄉(xiāng)約制度與保甲制度相結合，對村民進行了嚴格控制，基層社會的自治性大為降低。

清初沿用里甲制，至雍正元年開始普遍推行“攤丁入畝”，把固定下來的丁稅平均攤入田賦中，征收統(tǒng)一的地丁銀，不再以人為對象征收丁稅。因此，攤丁入畝后，人丁編審的工作被忽視，以里甲方式控制戶口的制度已經(jīng)不能適應要求，保甲制適時產(chǎn)生。“保甲之任務，大概有三：一警衛(wèi)之事，二收稅之事，三戶籍之事?！盵16]擔任保甲職務的一般是地方上有經(jīng)濟實力且擁有一定文化的地主階層?！肚宄墨I通考》：“地方一役最重，凡一州縣分地若干，一地方管村若干。其管內稅糧完欠、田宅爭辯、詞訟曲直、盜賊生發(fā)、命案審理，一切皆與有責。遇有差役所需器物，責令催辦；所有人夫，責令攝管；稍有違誤，撲責立加；終歲奔走，稍有暇時。鄉(xiāng)約、里長、甲長、保長各省責成輕重不同，凡在民之役大略如此?！盵17]清朝的保甲制度與宗族組織、鄉(xiāng)紳制度相結合，共同構成鄉(xiāng)村社會管理的基本制度。

二、傳統(tǒng)國家鄉(xiāng)村社會治理的主體分析

中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會治理主體可以分為中央政府、地方政府、士紳精英和普通村民。雖然宗教組織在鄉(xiāng)村社會中也發(fā)揮了重要作用，但其不隸屬于傳統(tǒng)國家鄉(xiāng)村管理的正式范疇，因此，本文暫不對其進行討論。在鄉(xiāng)村社會治理過程中，這四大主體并非靜態(tài)的命令服從關系，而是上下互動博弈與合作配合的關系，其中，士紳精英在鄉(xiāng)村治理中扮演著核心角色。

(一)中央政府

傳統(tǒng)中國的歷代統(tǒng)治者都對如何統(tǒng)治廣袤的疆域進行過思考，最典型的就是秦始皇聽從丞相李斯的建議將分封制改為郡縣制，在某種程度上確實加強了中央集權?！对娊?jīng)》載“普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”[18]，表明傳統(tǒng)國家對基層農(nóng)村社會的控制嚴厲。中央政府通過建構起土地制度、戶籍制度和科舉制度的制度網(wǎng)絡，使傳統(tǒng)鄉(xiāng)村在自我運行的同時，推動并維護著國家的新陳代謝。中央政府還通過扶持地方鄉(xiāng)紳來達到管理鄉(xiāng)村社會的目的，地方鄉(xiāng)紳盡管擁有一定程度的自治權力，但實則其威望依舊是政府給予的，來源于傳統(tǒng)國家的政治權威。因此，中央政府是傳統(tǒng)時代鄉(xiāng)村社會的最高統(tǒng)治者和實踐者，維系著鄉(xiāng)村的穩(wěn)定與發(fā)展。

中央政府主要通過制度設計和制度供給來實現(xiàn)對鄉(xiāng)村社會的管理，借助于鄉(xiāng)里制度，中央政府能夠將民間分散的資源有效地匯聚起來, 使鄉(xiāng)村社會成為一個統(tǒng)一體。自秦始皇統(tǒng)一中國后，中央政府就采取郡縣制來實現(xiàn)對鄉(xiāng)村社會的管控，由此形成中央—郡—縣—鄉(xiāng)—亭—里—什—伍—戶九級金字塔結構，進一步加強了中央權威對鄉(xiāng)村社會的滲透和控制。中央政府正是利用鄉(xiāng)里制度實現(xiàn)了對農(nóng)村的資源汲取與行政控制，借用儒家哲學塑造村民的道德意識形態(tài)和倫理綱常，應用地方士紳階層來維護基層秩序穩(wěn)定，通過科舉考試引導優(yōu)秀人才為國家效力，最終促成了整個社會的整體穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展。

(二)地方政府

中央政府的行政權力通過地方政府滲透至基層組織并控制整個鄉(xiāng)村社會，尤其自秦以來實行的郡縣制更加強化了對鄉(xiāng)村社會的控制。在秦漢時期的鄉(xiāng)里系統(tǒng)中，“鄉(xiāng)有三老、有秩、嗇夫、游徼。三老掌教化。嗇夫職聽訟，收賦稅。游徼徼循禁賊盜?！盵8]742秩、嗇夫和游徼等鄉(xiāng)官都由地方官府委派，兼具官民雙重身份，負責管理農(nóng)村基層公共事務[19]。“三老、孝悌、力田三者，皆鄉(xiāng)官之名。三老高帝置，孝悌、力田高后置，所以勸導鄉(xiāng)里、助成風化也?！盵9]27由此可見，地方鄉(xiāng)官分工協(xié)助、各司其職，主管著地方教化、治安維穩(wěn)、賦役、農(nóng)桑等事務。至晉朝，“鄉(xiāng)置嗇夫一人，鄉(xiāng)戶不滿千以下置治書史一人，千以上置史佐各一人，正一人，五千五百以上置史一人，佐二人，縣率百戶置里吏一人?！盵20]地方政府正是通過設立基層官職來執(zhí)行統(tǒng)治者意志，實現(xiàn)對鄉(xiāng)村社會的控制。

從夏商周時代到魏晉南北朝的鄉(xiāng)官制時期，鄉(xiāng)里組織首領的地位高，屬于官府委派，也即鄉(xiāng)官，到隋唐輪差制轉折時期和兩宋到清朝的職役制時期，鄉(xiāng)里組織的首領地位已大不如前。盡管在鄉(xiāng)官制轉變?yōu)槁氁壑浦螅胤秸畬︵l(xiāng)里組織控制有所松動，但地方政府的行政權力卻一直存在于鄉(xiāng)村社會管理的過程之中，鄉(xiāng)官制向職役制轉變這一過程也充分體現(xiàn)了地方政府的影響之大。地方政府在絕大多數(shù)時候都是聽從中央政府的號令來管理鄉(xiāng)村社會，但有時由于地方政府與中央政府利益的矛盾，地方政府也會聯(lián)合士紳，甚至村民群眾一起“反抗”中央政府，主要表現(xiàn)為政令不舉，即通過行政不作為來實現(xiàn)維護自身利益的目的。地方官員作為鄉(xiāng)村社會管理的重要主體，利用鄉(xiāng)官人員、宗族組織、士紳精英等勢力，依靠暴力機構、強制手段為其后盾，從而實現(xiàn)對鄉(xiāng)村社會的控制。

(三)士紳精英

在傳統(tǒng)中國，政府試圖直接控制整個社會，但這樣成本高昂，尤其是對廣袤的鄉(xiāng)村社會進行直接治理的代價更是巨大。為了節(jié)省統(tǒng)治成本和實現(xiàn)對整個社會的有效管理，政府就不得不依靠士紳精英來實現(xiàn)對鄉(xiāng)村社會的控制。士紳階層一般由沒有考上科舉或考上了科舉沒有官職的士人、家產(chǎn)殷實的地主或富豪、退休官員或長期賦閑在家的官員、宗族元老等組成。一方面，地方鄉(xiāng)紳內生于鄉(xiāng)土社會，對本地事務相當了解，具有文化知識、經(jīng)濟實力，并且擁有大量的閑暇時間；另一方面，地方官員又多為外地人員，不得不依靠當?shù)剜l(xiāng)紳來順利實現(xiàn)管理鄉(xiāng)村的目的。因此，士紳精英為了獲得認可和榮譽，并可享受經(jīng)濟政治方面的特殊待遇，在與政府交流中日益達成默契，逐漸扮演起鄉(xiāng)村社會的管理角色。

士紳階層是在地方政府與鄉(xiāng)村民眾之間發(fā)揮中介作用的地方精英，介于官與民之間，既幫助地方政府管理當?shù)厥聞眨执砻耖g群眾向當?shù)卣磉_利益訴求。在管理地方公共事務中，士紳階層主要代表國家執(zhí)行相應政策，承擔日常生活管理的職責，負責維護社會秩序和安全。在代表民間社會表達利益訴求中，士紳精英適當站在本地立場，有選擇的抵制一些對本地民眾不利的政策或要求。與此同時，士紳精英也在鄉(xiāng)村的公共生活中扮演著組織與領導的角色，幫助村民籌建公共設施、開展公益事業(yè)，從而提高村民們的生活質量。總體而言，士紳精英作為鄉(xiāng)村社會管理的核心主體，在行政權與自治權之間起到平衡作用，使得自上而下的皇權與自下而上的民權融合在一起，形成了傳統(tǒng)國家政治秩序的超穩(wěn)定結構，維護了鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定和連續(xù)。

(四)普通村民

傳統(tǒng)國家中的村民既是鄉(xiāng)村社會管理的對象，亦是鄉(xiāng)村社會管理的主體。普通村民一般是指從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的廣大農(nóng)民。與地方政府、士紳精英相比較，村民群眾掌握的資源極少，其最為依賴的資源就是土地，“安土重遷”是農(nóng)民與生俱來的特征。再加上戶籍制度的限制，村民們遷出和遷入都受到政府的嚴密控制，流動性更小。一般情況下，村民世世代代都固定在一片土地上，通過勞動過著安穩(wěn)的生活，政治似乎與他們關系不大。但是統(tǒng)治者的存在，強迫作為被統(tǒng)治者的農(nóng)民階層提供資源以維持其存在，因而地方政府與普通村民始終處在一個相互影響與彼此博弈的狀態(tài)。國家對農(nóng)民的控制，是通過戶籍制度、賦役制度等法律的施行來實現(xiàn)。如果政策法令是基于合理的考量，農(nóng)民樂于接受，并按法令制度要求行事，那么地方政府和村民群眾彼此相安無事；但如果法令過于嚴苛并極大地損害農(nóng)民利益，就會造成矛盾激化，引發(fā)農(nóng)民暴動和起義。

傳統(tǒng)中國各種各樣的發(fā)展生產(chǎn)、穩(wěn)定社會的措施和制度都是圍繞著穩(wěn)定農(nóng)業(yè)、穩(wěn)定農(nóng)民、保證稅收這個中心問題而展開的，農(nóng)民因其重要的基礎地位和作用，在鄉(xiāng)村社會中絕非被動，任由行政權干預，其人數(shù)眾多，統(tǒng)治者也必須認真對待。自古統(tǒng)治者就注意到官舟民水的關系，水能載舟、亦能覆舟。面對沉重徭役，在大多數(shù)時候，村民們通過隱忍的方式加以克服，通常他們選擇逃亡異地，史書記載唐初“江淮之間，爰及嶺外，涂路懸阻，土曠人稀，流寓者多”[21]。在被逼無奈下，村民們選擇自殘肢體以躲避徭役，從當時政令中“自今有自傷殘者，據(jù)法加罪，仍從賦役”[22]267，可略窺一二。政府施加于農(nóng)民的負擔過于沉重以致難以承受時，就極有可能引發(fā)農(nóng)民暴動，陳勝、吳廣起義就是農(nóng)民反抗的實例。農(nóng)民流失對國家而言，不僅意味著稅源流失，也意味著不穩(wěn)定因素與政府財政負擔的增加，這使得統(tǒng)治者不得不謹慎小心，而不能為所欲為。在社會發(fā)展中，鄉(xiāng)村社會本身承載著政府無力承擔的許多功能，普通村民通過私塾求學考取功名，通過參軍入伍奪立軍功，抑或經(jīng)商富甲一方等，這些渠道使得普通村民并不固守在社會底層。更重要的是科舉制度使得普通村民進入仕途的機會增多，源源不斷地向上輸送學紳，進而培育出的士紳階層，也為普通村民在鄉(xiāng)村治理中帶來更多的表達機會與行動空間。

三、傳統(tǒng)國家鄉(xiāng)村社會治理的制度網(wǎng)絡

中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會治理的制度網(wǎng)絡是在長期實踐中逐漸形成的，是作為國家溝通民間社會、汲取鄉(xiāng)村資源、維護社會秩序的載體與工具。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會治理的制度網(wǎng)絡分為土地制度、戶籍制度、科舉制度、宗族制度和鄉(xiāng)規(guī)民約五個部分。

(一)土地制度

傳統(tǒng)中國是一個農(nóng)業(yè)國家，圍繞土地問題而產(chǎn)生的公私話題一直是國家重要的政策議題。歷史上的土地制度大體歷經(jīng)了土地國有制占主導地位、土地國有與封建地主土地私有制對峙、封建地主土地私有制占主導地位這三個階段。土地制度的變遷不僅是統(tǒng)治者對鄉(xiāng)村社會的治理方式的調整，也是社會不斷發(fā)展在現(xiàn)實制度層面上的反映。一般而言，那些反映社會需求和符合社會發(fā)展客觀規(guī)律的土地制度能有效地促進鄉(xiāng)村社會的管理，反之，只能增加社會不穩(wěn)定因素和加劇社會矛盾。

我國古代土地制度發(fā)展就是兼并與反兼并的循環(huán)過程，土地兼并嚴重，農(nóng)民失去土地，從而引發(fā)鄉(xiāng)村社會危機。譬如，西漢末年王莽推行“王田制”強行將土地進行重新分配，由于這次土改犧牲了廣大農(nóng)民群眾的切身利益，因此，“王田制”改革不到三年就以失敗而告終，并且加速了社會危機。反之，“耕者有其田”，百姓安居樂業(yè)，小富即安的小農(nóng)意識就形成了鄉(xiāng)村穩(wěn)定的思想基礎。譬如，西周時期的井田制，將農(nóng)田分為“公田”與“私田”，并規(guī)定農(nóng)民先從事“公田”勞動之后可以從事“私田”勞動，不僅解決了在社會生產(chǎn)力不高的情形下統(tǒng)治資源的汲取問題，而且也達到了“出入相友，守望相助，疾病相扶持，則百姓親睦”的社會效果。土地是農(nóng)民最為重視的財富，農(nóng)民是否擁有土地，不僅關系著國家政權的穩(wěn)定，而且也影響著農(nóng)民的生存狀況和鄉(xiāng)村社會的秩序穩(wěn)定，因而土地制度在鄉(xiāng)村社會管理中的作用至關重要。

(二)戶籍制度

我國古代是典型的農(nóng)業(yè)社會，生產(chǎn)活動主要依靠密集的勞動力來開展，因此，政府對人口數(shù)量的掌握尤為重要，直接關系到國家的強盛興衰?！顿Y治通鑒》記載“蕭何獨先入收秦丞相府圖籍藏之，以此沛公得具知天下厄塞、戶口多少、強弱之處”[22]46，由此可見，戶籍制度對于統(tǒng)治者的政權而言休戚相關。統(tǒng)治者建立戶籍制度以統(tǒng)計和控制人口，便于征收賦稅和控制兵力來源。我國古代的戶籍制度主要經(jīng)歷了商朝的“登人”制度，漢朝的編戶和鄉(xiāng)亭制，宋朝的保甲制，明朝的“黃冊”登記人口制度和清朝的“攤丁入畝”制的演變。從戶籍制度的演進過程可以發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)國家的戶籍制度注重加強對村民的人身控制，禁止村民隨意搬遷和流動，以此確保政府能夠準確地掌握鄉(xiāng)村基層的人口數(shù)量，達到為國家提供充足兵源賦稅的目的。因此，各個朝代都十分重視戶籍制度的改革和完善。

戶籍制度的功能體現(xiàn)在組建軍隊、分配土地、征收賦稅、推行禮教、維持治安等方面，并且戶籍制度不是單獨發(fā)揮功用，而是常常與土地制度、賦稅徭役制度相結合，構成三位一體的鄉(xiāng)村管理制度體系，并隨著朝代更迭和社會發(fā)展而不斷改革和完善，共同推動國家政治經(jīng)濟的發(fā)展。戶籍制度是專制王權對農(nóng)民進行有效控制的重要手段，一方面能夠攫取資源，另一方面可以限制人口流動，《明史》記載“太祖籍天下戶口，置戶帖、戶籍，具書名、歲、居地。籍上戶部，帖給之民”[23]。統(tǒng)治者對于戶籍的管理也需要不斷加以更新，以便了解疆域內人口變化的最新情況。戶籍更新的頻率主要根據(jù)國家實力和統(tǒng)治需要而定，在西漢時期戶籍每三年更新一次，隋唐和宋元時期也都是每三年一造戶籍。在一個以農(nóng)業(yè)為主且重農(nóng)抑商的社會，政府應用戶籍制度來控制人口流動是維護農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要措施，人口的穩(wěn)定對于賦稅征收和維持治安都是必要的，有利于實現(xiàn)統(tǒng)治者對鄉(xiāng)村社會的治理和控制。

(三)科舉制度

在科舉制度產(chǎn)生之前，傳統(tǒng)社會歷經(jīng)了世卿世祿制、舉孝廉、九品中正制等選官制度?？婆e制的產(chǎn)生打破了以往的世襲傳統(tǒng)和門第陋習，通過科舉考試的方式，政府能夠從全國范圍內吸收人才，讓平民百姓有機會進入仕途，將地方精英源源不斷地向體制內輸送，形成了封建社會的一條特殊的精英循環(huán)渠道?？婆e制度的特征，不僅體現(xiàn)在從民間選拔政府官員，更重要的是它能夠將知識分子的命運與國家命運捆綁起來，由此國家權力進一步向鄉(xiāng)村滲透。這些通過科舉制度形成的知識分子造就了一個“士紳—地主”階層，他們既是朝廷代理人，亦是鄉(xiāng)村精英，在朝廷與基層鄉(xiāng)村之間建立了一個緩沖地帶，憑借著政治特權和個人魅力在維持鄉(xiāng)土社會秩序穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮了重要的作用，這給鄉(xiāng)村的自治帶來更大的空間。

科舉制為基層百姓創(chuàng)造了“朝為田舍郎，暮登天子堂”的機會，“百屋出公卿”成了社會的真實寫照。作為平民百姓，生活的價值追求無外乎“土、財、祿、壽、福”五種，“祿”的追求反映了農(nóng)民這種努力提高社會地位的要求，“學而優(yōu)則仕”也是這種思想的反映?？婆e制這一制度發(fā)明的巧妙之處就在于很好的利用了這一點，為底層社會提供了向上流動的機會，在社會等級間實現(xiàn)階層升降、甚至貴賤間的對流，相對緩和了社會矛盾。同時，科舉制促進了鄉(xiāng)村社會的文化繁榮，讓普通村民有讀書識字的強勁動力，科舉文化的相對普及，讓國家的“大傳統(tǒng)”有條件實現(xiàn)對鄉(xiāng)村“小傳統(tǒng)”的控制和改造，這就為鄉(xiāng)村治理提供了有效對接，使得政令可以下達至普通村民，也讓普通村民有更多機會得以表達民情。這種上下間的互動在方言林立和官話不便的古代社會顯得尤為重要，科舉制度正是為國家與民間的互動提供了橋梁。

(四)宗族制度

傳統(tǒng)的鄉(xiāng)里制度根源于宗族組織，宗族制度的發(fā)展為鄉(xiāng)里制度的形成奠定了重要基礎。宗族和家族有所不同，宗族組織是在原始氏族社會中就逐漸發(fā)展起來的，是以血緣為紐帶、以家庭為最小單位的家族群聚組織[24]。根據(jù)長幼親疏關系排序而形成的宗族制度，有著嚴格等級秩序，在這個秩序范圍內，成員按照一套嚴格的禮法行事，這種經(jīng)由宗族組織長期發(fā)展而逐漸形成的制度與規(guī)范，有效地實現(xiàn)了對宗族成員的控制。族有族法，家有家規(guī)，各個宗族就是通過正式或非正式規(guī)則對族人進行約束，使得宗族成為一個緊密結合的完整制度化的親族群體，且具有封閉性質。但是，宗族對外的封閉性使得其有足夠的權威約束本族成員，從而有利于維持鄉(xiāng)村社會秩序穩(wěn)定。宗族的發(fā)展始終是置于國家權威之下的，它是作為國家統(tǒng)治基石而存在的，宗族制度對于維持社會的穩(wěn)定和有效控制廣大鄉(xiāng)村社會有著重要作用。

宗族制度對鄉(xiāng)村社會的治理意義體現(xiàn)在多方面，從經(jīng)濟上而言，宗族有族田，能夠支撐宗族組織運轉，同時對貧苦族人施以援助，具有生產(chǎn)、賑濟、催征賦稅、濟貧恤孤的作用；從政治上而言，宗族依據(jù)其特有的親緣關系，利用親屬的倫常去組合社群，經(jīng)營各種事業(yè)，具有強大的組織動員功能。傳統(tǒng)中國的法律制度難以延伸至基層農(nóng)村的每一個村莊，并且政府的法律制度自身在鄉(xiāng)村中也存在著適應性、實用性的問題，因而鄉(xiāng)土社會中的許多矛盾糾紛需要依靠宗族的權威來加以解決，這種族權的運用對于化解族內矛盾也起到了獨特作用。在教育功能上，宗族具有特殊的教化功能。在傳統(tǒng)社會里，通過世代相傳的禮法習俗，耳濡目染地塑造著家族成員性格與氣質，族譜家規(guī)無外乎是講孝道，尊卑有序、禮義廉恥等，這些條文規(guī)范和長輩的行為示范給后代提供了可供借鑒的為人處事之道。另外，宗族一般設有義塾，供本族子弟學習，為國家培養(yǎng)人才，尤其是在科舉制發(fā)明以后，宗族教育可謂是科舉制度向鄉(xiāng)村社會的延伸。

(五)鄉(xiāng)規(guī)民約

在國家王法朝廷律令之外，基層社會有一套自己的行為規(guī)范，這就是鄉(xiāng)規(guī)民約。鄉(xiāng)規(guī)民約作為一種內生于鄉(xiāng)土社會，調解村民們日常行為的道德準則，常被看作是具有一定權威性的民間規(guī)范。從歷史角度審視，北宋的《呂氏鄉(xiāng)約》是歷代鄉(xiāng)規(guī)民約的典型代表，其內容涉及鄉(xiāng)村社會的鄰里調解、道德教化、倫理評判等各個方面，以獨特的秩序意義，約束著人們的行為，維護著農(nóng)村社會的穩(wěn)定和發(fā)展。鄉(xiāng)規(guī)民約能夠在基層社會長期存在，與國家對其默許是分不開的。中國自古以來幅員遼闊，統(tǒng)治區(qū)域內各地區(qū)風俗各異、民情不同，往往不能依據(jù)普遍性的國家法律要求實現(xiàn)糾紛和爭議的處理，因而需要借助于適合地方風俗習慣的鄉(xiāng)規(guī)民約來實現(xiàn)對農(nóng)村社會中各個村莊的有效管理。

作為鄉(xiāng)村社會的民間調解規(guī)范，鄉(xiāng)規(guī)民約對鄉(xiāng)村社會管理的意義甚大。按照鄉(xiāng)規(guī)民約的功能劃分，可分為勸誡性鄉(xiāng)規(guī)民約和懲戒性鄉(xiāng)規(guī)民約，其中懲戒性鄉(xiāng)規(guī)民約對違反規(guī)則者進行各種處罰，比如游街、罰沒錢財、鞭笞、關押等，這些措施對維護鄉(xiāng)村秩序起到了重要的作用。違規(guī)村民通常也會因為害怕受到村莊輿論譴責而不敢輕易觸犯鄉(xiāng)規(guī)民約，這主要得益于古代鄉(xiāng)村社會文化傳統(tǒng)和熟人社會性質。鄉(xiāng)規(guī)民約的制定者大多是鄉(xiāng)村精英，是鄉(xiāng)村社會中有文化的群體，他們對國家正式法律有著一定了解，并且有的還是隱退的官員，熟悉朝廷律令。在鄉(xiāng)規(guī)民約的制定中，鄉(xiāng)村精英自然地借鑒了國家正式法律的精神，在規(guī)則條文擬定中也難免參考國家正式法律文本。由此，鄉(xiāng)規(guī)民約就是對國家正式法律的延續(xù)和補充，鄉(xiāng)村精英充當著這樣一個連接的作用，使鄉(xiāng)規(guī)民約成為介于國家正式法律和鄉(xiāng)村習俗之間的一套行為規(guī)范。

四、總結

傳統(tǒng)國家鄉(xiāng)村社會治理是一個漫長的過程，從中展現(xiàn)出許多成功的經(jīng)驗值得我們借鑒和學習。中央政府、地方政府、士紳精英和普通村民是中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會治理中的四個重要主體，在鄉(xiāng)村管理過程中良性互動并取得共識是實現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理的關鍵。而土地制度、戶籍制度、科舉制度、宗族制度和鄉(xiāng)規(guī)民約這五大制度體系相互配合和支持，為傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會治理提供了制度規(guī)范，共同促進和維護鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定和發(fā)展。可以說，傳統(tǒng)國家對于鄉(xiāng)村社會的有效治理是實現(xiàn)政府良善治理的重要基礎。

通過對鄉(xiāng)村社會治理的歷史脈絡和運作邏輯進行分析，可以發(fā)現(xiàn)中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會治理有著許多優(yōu)點，概括起來主要體現(xiàn)在三個方面：第一，從鄉(xiāng)村社會治理的歷史脈絡上來看，歷史上盡管鄉(xiāng)里制度名稱繁多，各個朝代有著不同的稱謂，譬如鄉(xiāng)遂制、鄉(xiāng)里制、鄉(xiāng)亭制、里甲制、保甲制等，但鄉(xiāng)里制度是一脈相承、有所遵循的，它始終是作為鄉(xiāng)村社會管理的組織制度而存在。第二，從鄉(xiāng)村社會治理的主體上來看，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會治理是一種整體性治理，中央政府、地方政府、士紳精英與村民群體共同致力于鄉(xiāng)村社會秩序的穩(wěn)定和生產(chǎn)的發(fā)展，有利于克服政府單一主體“碎片化”治理帶來的各種缺陷，提高了鄉(xiāng)村社會的管理績效。第三，從鄉(xiāng)村社會治理的制度網(wǎng)絡上來看，土地制度、戶籍制度和科舉制度是國家層面形成的制度體系，而宗族制度和鄉(xiāng)規(guī)民約則是鄉(xiāng)村社會自我管理機制，其共同貫穿于鄉(xiāng)村社會管理過程始終，對鄉(xiāng)村社會的運行和穩(wěn)定具有重要影響。

盡管中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會治理展現(xiàn)出上述許多優(yōu)點，但是也存在一系列的缺陷與不足，譬如，政府對于鄉(xiāng)村社會管理歸根到底是人治，正所謂“禮治有余而法治不足”；戶籍、宗族制度帶有專制與等級的色彩；鄉(xiāng)村治理更多的依靠經(jīng)驗與傳統(tǒng)；村莊的善治寄希望于開明賢達之士，取決于個人品質的高低，具有隨意性和反復性，因而常出現(xiàn)治與亂的循環(huán)，等等。如何正確吸收和合理揚棄傳統(tǒng)鄉(xiāng)村管理的優(yōu)缺點，將傳統(tǒng)國家鄉(xiāng)村社會治理的成功經(jīng)驗應用到當代中國鄉(xiāng)村社會的實際治理情境中，提升基層社會治理的績效，成為未來我國鄉(xiāng)村治理的重大研究課題。

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The History and Logic of Traditional Country Rural Governance

SHEN Fei-wei

(CollegeofPublicManagement,NanjingAgriculturalUniversity,Nanjing210095,China)

The effective governance of the rural society is the important foundation to maintain stable social order and promote the government legal rule. Traditional country rural governance chose village system as its carrier. It transferred three periods, including the period of ancient Chinese official system in town from the Xia Shang Zhou period to the Northern and Southern Dynasties, the transitional period of governance in rotation in the Sui and Tang Dynasties, and the process of duty service system from the Song Dynasty to the Qing Dynasty. The central government, local government, country gentlemen and elites and ordinary villagers as the four main counterparts are not in a static command obedience relationship, but the interaction between game and cooperative relationship, among them, the country elites plays a central role in the rural governance. Land system, together with household registration system, the imperial examination system, patriarchal clan system, and village rules tied the network of institution, and throughout the whole process of traditional rural social management.

traditional country; rural governance; village system; historical context; operation logic

2016-09-29

10.7671/j.issn.1672-0202.2017.01.014

江蘇省普通高校研究生科研創(chuàng)新計劃項目(KYZZ16_0369)

沈費偉(1988—)，男，浙江湖州人，南京農(nóng)業(yè)大學公共管理學院博士研究生，主要研究方向為鄉(xiāng)村治理與政府管理。E-mail：zjsfw.hi@163.com

D691.2

A

1672-0202(2017)01-0132-09