孫華

摘要：大遺址是近年來中國文化遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域使用得頗為頻繁的一個(gè)概念。大遺址面臨的威脅，近年受到文化遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域的廣泛關(guān)注，但真正危及大遺址保護(hù)的實(shí)質(zhì)性問題或深層原因，目前還很少涉及。大遺址保護(hù)和管理失控的所有問題，都要從我國現(xiàn)行的土地制度去追尋，它是產(chǎn)生其他破壞大遺址問題的癥結(jié)。要保護(hù)好大遺址，需要研究并尋求將遺址所在的集體農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)為國有文物保護(hù)用地的制度層面的設(shè)計(jì)，重要的大遺址需要建立包括了權(quán)益相關(guān)方統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，遺址的規(guī)劃也不能是“自娛自樂”的文物保護(hù)規(guī)劃，而是應(yīng)建立在有權(quán)益和機(jī)制制度保障基礎(chǔ)上的切實(shí)可行的遺址保護(hù)與利用的綜合規(guī)劃。

關(guān)鍵詞：遺址保護(hù)；遺址管理；考古遺址公園；土地政策

“大型遺址”（以下沿用業(yè)界習(xí)慣，簡稱“大遺址”）是近年來中國文化遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域使用得頗為頻繁的一個(gè)概念。這個(gè)概念由中國文物行政主管部門提出，已經(jīng)逐漸被國家行政系統(tǒng)、新聞媒體和遺產(chǎn)保護(hù)與管理領(lǐng)域逐漸接受。無論這個(gè)概念作為一個(gè)學(xué)術(shù)術(shù)語是否恰當(dāng)，“大遺址”已經(jīng)成為中國文化遺產(chǎn)的一個(gè)特殊類型，需要在國家文物保護(hù)經(jīng)費(fèi)中列支專門的保護(hù)經(jīng)費(fèi)（或者說是主要的經(jīng)費(fèi)），設(shè)立專門的科研支撐重點(diǎn)項(xiàng)目，成立相關(guān)的文化遺產(chǎn)保護(hù)規(guī)劃基地，并召開專門的學(xué)術(shù)討論會來研討這類遺產(chǎn)所面臨的特別問題。毋庸置疑，大遺址保護(hù)已經(jīng)成為我國遺址類文化遺產(chǎn)的重要方面。不過，在目前我國文化遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域，對于大遺址的概念和定義、大遺址保護(hù)和管理存在的問題，以及針對大遺址存在的問題應(yīng)該采取的對策和措施，還存在一些并不清楚的問題，需要進(jìn)行探討。

一、“大遺址”的概念及其定義

——一個(gè)定義并不清晰的概念

“大遺址”的提法盡管近些年才開始流行，這個(gè)概念在中國文物界卻并不陌生。大遺址的保護(hù)具有不同于其他遺產(chǎn)的獨(dú)特性質(zhì)，早在1960年代就已經(jīng)引起了當(dāng)時(shí)中國文物事業(yè)管理者的注意。正如曹兵武先生所說，“大遺址的保護(hù)不是一個(gè)新的課題。20世紀(jì)的五六十年代，隨著社會主義建設(shè)尤其是農(nóng)村平整土地、新建道路等的展開，重要的古代遺址的保護(hù)問題就已經(jīng)引起關(guān)注。1956年國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)中保護(hù)文物的通知》中就附加了一個(gè)需要特別關(guān)注的‘重要的古文化遺址名單……1964年3月18-24日，當(dāng)時(shí)的文化部文物局在河北易縣召開‘大型古遺址保護(hù)工作座談會，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，推廣試點(diǎn)?！?964年，是中國經(jīng)過三年天災(zāi)人禍后國民經(jīng)濟(jì)開始好轉(zhuǎn)、“文化大革命”的混亂時(shí)代還沒有到來的一年，在這樣的時(shí)期提出大遺址的保護(hù)問題，既與當(dāng)時(shí)國民經(jīng)濟(jì)形勢已經(jīng)可以兼顧大遺址保護(hù)的宏觀社會背景有關(guān)，也與那個(gè)時(shí)代中國大遺址的保護(hù)和管理已經(jīng)遇到了與通常不可移動文物不一樣的問題有直接的聯(lián)系，所以才需要國家文物行政部門召開專門的工作座談會，以應(yīng)對新形勢下文物保護(hù)出現(xiàn)的新問題。這些新問題的產(chǎn)生開始于1950年代后期，也就是人民公社化時(shí)期。隨著農(nóng)村勞動力被組織起來，大量剩余勞動力被投入到改土改田的行動中，原來的坡狀地貌和起伏地貌的田地，被改造為梯田和平地，大量古遺址的文化堆積因此被挖得面目全非，許多遺址中突出于地表的建筑遺跡就這樣被削平，從而產(chǎn)生了不同于小型遺址保護(hù)的大型遺址保護(hù)的專門問題。

到了1990年代后半期，隨著國家經(jīng)濟(jì)狀況的好轉(zhuǎn)，國家開始加大對包括環(huán)境、生態(tài)、資源等長期受到忽視領(lǐng)域的投入，文化遺產(chǎn)作為人類共有的一種不可再生的資源也開始受到重視，大遺址保護(hù)問題理所當(dāng)然地成為一個(gè)重要問題被提了出來。1997年在國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改善文物工作的通知》中，首次特別強(qiáng)調(diào)了“大型遺址”的保護(hù)，并提出了針對這類遺址需要采取的具體保護(hù)對策?！锻ㄖ分刑岬剑骸鞍压盼幕z址特別是大型遺址的保護(hù)納入當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)建設(shè)和土地利用規(guī)劃；充分考慮所在地群眾的切身利益，采取調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改變土地用途等措施，努力扶持既有利于遺址保護(hù)又能提高當(dāng)?shù)厝罕娚钏降漠a(chǎn)業(yè)，從根本上改變古文化遺址保護(hù)的被動局面?！睘榱税汛筮z址的保護(hù)工作納入國家發(fā)展的總體計(jì)劃中，1999年，國家文物局在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上開始構(gòu)擬《“大遺址”保護(hù)“十五”計(jì)劃》，并于2002年向原國家發(fā)展計(jì)劃委員會呈報(bào)了這個(gè)計(jì)劃書。時(shí)任國家文物局文物保護(hù)司副司長的孟憲民先生在文章中回憶說：“1999年，適逢原國家發(fā)展計(jì)劃委員會部署‘十五規(guī)劃工作，長期困擾我們而又日顯重要與迫切的大遺址搶救保護(hù)問題又一次被提出。國家文物局向計(jì)委報(bào)告了我國大遺址保護(hù)規(guī)劃基本思路，建議國家制定具有長期指導(dǎo)作用的大遺址保護(hù)展示體系和重點(diǎn)園區(qū)建設(shè)規(guī)劃，并納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃。”通過國家文物局與國家其他部委的溝通，將大遺址保護(hù)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的設(shè)想終于逐漸變成了現(xiàn)實(shí)。從2005年起，我國中央財(cái)政開始設(shè)立“大遺址”保護(hù)專項(xiàng)資金，國家文物局啟動了《“十一五”期間大遺址保護(hù)總體規(guī)劃》和100處國家重點(diǎn)大遺址規(guī)劃綱要的編制工作?！按筮z址”這個(gè)概念開始為越來越多的人們所認(rèn)識和使用。

不過，“大遺址”或“大型遺址”這個(gè)近年來在中國廣為運(yùn)用的概念，并不見于2002年修訂的《中華人民共和國文物保護(hù)法》及其《實(shí)施條例》，正如有些學(xué)者所說，該概念在國家的法規(guī)層面還缺乏依據(jù)。如果僅是這個(gè)問題，那還好辦，因?yàn)樵凇段奈锉Ｗo(hù)法》中有“不可移動文物”一章，規(guī)定“具有重大歷史、藝術(shù)、科學(xué)價(jià)值的確定為全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位”，而國務(wù)院公布的全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位中有“古遺址”一類，古遺址中就包括了“大型古遺址”在內(nèi)。但問題卻不如此簡單，因?yàn)椴糠治幕z產(chǎn)管理者和學(xué)者，為了強(qiáng)調(diào)“大遺址”這個(gè)概念與通常所說的大型遺址有差異，對這個(gè)概念進(jìn)行了畫蛇添足式的解釋和說明，將這個(gè)簡單問題復(fù)雜化了。這些解釋不僅沒有把“大遺址”這個(gè)概念說清楚，反而還增加了新的歧義。下面，筆者試引述幾種關(guān)于“大遺址”的解釋，從中可以清楚地看出其中的歧義所在。

第一種解釋，是將大遺址解釋為價(jià)值重大的大型古代遺址（包括墓地），陸建松、陳同濱等先生是這種解釋的代表。陸建松在強(qiáng)調(diào)遺址意義即價(jià)值重大的前提條件也強(qiáng)調(diào)遺址的面積，認(rèn)為“大遺址是指大型古文化遺址，由遺存及其相關(guān)環(huán)境組成，一般是指在我國考古學(xué)文化上具有重大意義或在我國歷史上占有政治、經(jīng)濟(jì)、文化、軍事重要地位的原始聚落、古代都城、宮殿、陵墓和墓葬群、宗教遺址、水利設(shè)施遺址、交通設(shè)施遺址、軍事設(shè)施遺址、手工業(yè)遺址、其他建筑和設(shè)施遺跡。它們的面積有幾十萬平方米、幾百萬平方米，甚至幾十平方公里、幾百平方公里”；陳同濱更強(qiáng)調(diào)遺址的價(jià)值，她認(rèn)為大遺址“專指中國文化遺產(chǎn)中規(guī)模特大、文物價(jià)值突出的大型考古文化遺址和古墓葬。大遺址由遺存本體與相關(guān)環(huán)境組成，具有遺存豐富、歷史信息蘊(yùn)涵量大、現(xiàn)存景觀宏偉，且年代久遠(yuǎn)、地域廣闊、類型眾多、結(jié)構(gòu)復(fù)雜等特點(diǎn)……在整體價(jià)值上可謂我國幾千年文明發(fā)展史的主要載體，具有不可再生、不可替代的價(jià)值與地位，是國家文化資源的精髓部分。

第二種解釋，是將“大遺址”理解為文化遺產(chǎn)和文化與自然遺產(chǎn)集中的區(qū)域，如孟憲民先生認(rèn)為，“大遺址，已不只是原有文物分類意義上的大型古遺址、古墓葬或大型古文化遺址的簡稱。大遺址既包括上述文物保護(hù)單位個(gè)體，更包括與地理環(huán)境相關(guān)聯(lián)的遺址及包含有文物、建筑群的遺址的群體綜合系統(tǒng)，可引申為區(qū)域文化遺產(chǎn)、文化與自然遺產(chǎn)。三峽工程文物保護(hù)規(guī)劃、吐魯番文物保護(hù)規(guī)劃、集安、桓仁高句麗文物保護(hù)規(guī)劃以及一些歷史文化名城、風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃，所針對者，即可屬此?！?/p>

第三種解釋，是把“大遺址”的外延擴(kuò)展，不僅包括了大型遺址和遺址群（大概相當(dāng)于第二種說法的“區(qū)域文化遺產(chǎn)、文化與自然遺產(chǎn)”），還包括了文化景觀。如在財(cái)政部、國家文物局《大遺址保護(hù)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法》中，就特別“本辦法所指的大遺址主要包括反映中國古代歷史各個(gè)發(fā)展階段涉及政治、宗教、軍事、科技、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、建筑、交通、水利等方面歷史文化信息，具有規(guī)模宏大、價(jià)值重大、影響深遠(yuǎn)特點(diǎn)的大型聚落、城址、宮室、陵寢墓葬等遺址、遺址群及文化景觀?！?/p>

從上面列舉的幾種關(guān)于“大遺址”概念的解釋可知，目前文化遺產(chǎn)管理者和研究者對“大遺址”這個(gè)概念的理解實(shí)際上并不相同。在上述三種解釋中，筆者有保留地贊同第一種意見，也就是把“大遺址”定義為“遺址”中的一個(gè)部分，是遺址中按照面積和規(guī)模進(jìn)行分級的大型遺址，但不宜將遺址或遺產(chǎn)的重要性作為是否大遺址的衡量標(biāo)準(zhǔn)。筆者的理由是：

首先，任何文化遺產(chǎn)都不是脫離所在自然環(huán)境和人文環(huán)境孤立存在的，遺址類文化遺產(chǎn)中的“大遺址”也是如此。保護(hù)“大遺址”同時(shí)包括了保護(hù)附著在其上和襯托在其周圍的自然和人文的環(huán)境，不能因?yàn)檫@樣就將“大遺址”與“文化景觀”混為一談?！拔幕坝^”是聯(lián)合國教科文組織（UNESCO）世界遺產(chǎn)委員會第16屆會議上提出的一個(gè)新的遺產(chǎn)類型，當(dāng)時(shí)有學(xué)者認(rèn)為，原有的世界遺產(chǎn)類型還不能涵蓋具自然與文化相結(jié)合的作品，因而建議將具有突出普遍價(jià)值的這類遺產(chǎn)以文化景觀的類型登錄《世界遺產(chǎn)名錄》。文化景觀由此正式成為世界遺產(chǎn)的類型之一。根據(jù)《世界遺產(chǎn)公約》第1條的規(guī)定，UNESCO世界遺產(chǎn)委員會認(rèn)為，文化景觀代表著“自然與人類相結(jié)合的作品”；在來自內(nèi)部或外在的自然環(huán)境及連續(xù)的社會、經(jīng)濟(jì)和文化力的影響下，在物質(zhì)條件的限制和其他未知因素的影響之下，文化景觀是多年來人類社會和居住點(diǎn)演化過程的例證。因此，將“文化景觀”類文化遺產(chǎn)也納入“大遺址”的類型范疇是不恰當(dāng)?shù)摹?/p>

其次，“大遺址”即便再大，也有一定的范圍，可以通過考古勘察查明其遺存分布的外部邊界?！皡^(qū)域文化遺產(chǎn)”（包括區(qū)域自然與文化遺產(chǎn)）是某一文化遺產(chǎn)集中的地域，在這個(gè)地域內(nèi)有多個(gè)包括遺址在內(nèi)的遺產(chǎn)單位，這些遺產(chǎn)單位不一定屬于同一類型的遺產(chǎn)，即便這些遺產(chǎn)單位都屬于遺址甚至都屬于大型遺址，在一個(gè)遺址分布范圍與另一個(gè)遺址分布范圍之間都還存在著非文化遺產(chǎn)分布的地域空間。盡管已有一些文化遺產(chǎn)保護(hù)與管理的從業(yè)人員和研究者借用了國外提出的諸如“遺產(chǎn)區(qū)域”等類似的新概念，但這些概念是用于闡述某種遺產(chǎn)保護(hù)和管理的方法，它們本身不是遺產(chǎn)的一種類型?！按筮z址”不等同于“區(qū)域文化遺產(chǎn)”，“區(qū)域文化遺產(chǎn)”更不能歸人“大遺址”?！斑z產(chǎn)區(qū)域”既可只以一個(gè)遺產(chǎn)單位為中心構(gòu)成，也可包括幾個(gè)不同類型的遺產(chǎn)單位，它還系連有其他與遺產(chǎn)保護(hù)、管理和利用有關(guān)的元素，其概念與我們現(xiàn)在討論的“大遺址”概念相去較遠(yuǎn)，這里不再贅述。

其三，一個(gè)學(xué)術(shù)性的術(shù)語應(yīng)當(dāng)具有明確的概念，“大遺址”從字面上看是指大型的遺址，本來不會發(fā)生任何歧義。在考古學(xué)的術(shù)語中，遺址是指人類集中活動所遺留下來的遺存，其特點(diǎn)表現(xiàn)為遺存的集中性、多樣性和殘損性，遺存單元間往往具有一定的關(guān)聯(lián)，從而形成了可以系連的區(qū)域范圍，多數(shù)遺址埋藏于現(xiàn)地表以下。遺址包括了毀棄的生產(chǎn)和生活遺存，如房屋、作坊、祠廟等等，也包括了與之相關(guān)的墓地和墓葬。遺址面積有大有小，價(jià)值有高有低，但大型遺址不見得價(jià)值就比小型遺址高。從“遺址”中抽繹出“大遺址”這個(gè)概念，是因?yàn)樵谖幕z產(chǎn)的保護(hù)和管理中，空間范圍大的遺址比那些范圍較小的遺址涉及的矛盾沖突多，更難以保護(hù)，需要國家投入更大的注意力并采取特別的措施。因此，遺址的價(jià)值是否重大不是“大遺址”這個(gè)概念應(yīng)當(dāng)包括的。大遺址價(jià)值的高低，只是遺產(chǎn)相關(guān)部門和專業(yè)人員在給遺址劃分保護(hù)等級時(shí)、采取保護(hù)行動和排列保護(hù)經(jīng)費(fèi)投入的先后次序時(shí)才應(yīng)當(dāng)考慮的問題。

綜上所述，“大遺址”就是“大型遺址”的簡稱，它是指遺址中規(guī)模宏大、范圍寬廣、保護(hù)和管理難度很大的一類遺址。那種通過一段時(shí)間考古發(fā)掘可以全面揭露、容易采取保護(hù)措施的洞穴遺址，那些仍然聳立在地表的石窟寺和寺廟建筑群，那些寢殿和墳丘等都還基本保存完好的陵墓，地面建筑和山石池沼都還完好保存的寺廟和園林等，有的價(jià)值盡管重要，但都不屬于“大遺址”的范疇。

二、“大遺址”保護(hù)存在的問題

——問題的表象與實(shí)質(zhì)

古代的城市、村落和專業(yè)活動場所廢棄后，經(jīng)過千百年的各種自然營力如暴雨洪水、風(fēng)吹日曬、凍土溶解、植物生長、地震坍塌等的侵濁和破壞，其表面已經(jīng)被流水和風(fēng)力攜帶的泥沙灰塵所覆蓋，其內(nèi)部結(jié)構(gòu)現(xiàn)在已基本穩(wěn)定，變化已趨于緩慢。如果沒有山崩地裂、河堤崩潰等特殊災(zāi)害，自然營力對遺址的破壞已經(jīng)不是大的問題（當(dāng)然對于那些經(jīng)過考古發(fā)掘新近從地下揭露出的遺跡來說，這些遺跡從原來已經(jīng)基本穩(wěn)定的埋藏環(huán)境變更為新的暴露環(huán)境和埋藏環(huán)境，如果不施加認(rèn)為的保護(hù)性干預(yù)，它們又將面臨自然營力的新的破壞）。然而，當(dāng)進(jìn)入近現(xiàn)代工業(yè)社會以來，隨著國家基本建設(shè)和城鄉(xiāng)建設(shè)的迅速發(fā)展，我國不少遺址面臨著人為破壞的巨大威脅，不少遺址已經(jīng)遭受不小的破壞，遺址景觀比起上個(gè)世紀(jì)前半期已經(jīng)發(fā)生了許多變化。這些人為破壞主要集中在以下兩個(gè)時(shí)期：

一是1950年代末至1980年代初的人民公社時(shí)期。在這個(gè)時(shí)期，為了改善耕作條件，利用被“集體化”后的集中存在的剩余勞動力，大規(guī)模改田改土，以利水土保持和農(nóng)業(yè)耕作。在這種背景下，原來的平原遺址上可能有重要遺跡的一些突起的臺地和丘壟被削平，不少遺址周圍的土筑城墻從此完全消失或部分消失，一些遺址中重要建筑夯土臺基的地標(biāo)部分往往也不復(fù)存在；而原來坡地遺址上自然起伏的傾斜田地，這一時(shí)期以后也往往被改造成梯田，建設(shè)梯田自然會削高填低，遺址的文化堆積和建筑遺跡因此遭到一些破壞。此外，現(xiàn)代人群集中居住的區(qū)域往往也是古代人生息的區(qū)域，不少古代遺址就位于現(xiàn)代城鎮(zhèn)或村莊附近，隨著這一時(shí)期人口的快速增長，新增人口需要新開墾土地或新增加宅基地，為了多獲得田地面積或建筑空間，大遺址上的聚落密度增加，聚落規(guī)模也擴(kuò)大，不少原來是農(nóng)田或荒野的遺址也被現(xiàn)代聚落所占壓。

二是1990年代以來的大規(guī)模城市化建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，從中心城市到地方城鎮(zhèn)極度擴(kuò)大，城市化率現(xiàn)在已超過53%，許多原來位于城郊和鄉(xiāng)村的遺址被占壓和破壞。在這輪城市化行動開始之前，城鄉(xiāng)土地一直被各級政府高度看重，故城市建設(shè)基本上都集中在原有城市范圍內(nèi)進(jìn)行，拆除舊房建新樓，歷史城市的歷史建筑大量遭到拆毀，但城郊和鄉(xiāng)村遺址尚保存較好；在這輪城市化行動推行以后，大量城鄉(xiāng)土地被納入了新城區(qū)的城市建設(shè)用地，城郊和鄉(xiāng)村許多遺址被新興城區(qū)占壓和破壞。盡管古人聚居的城鎮(zhèn)后來也往往繼續(xù)作為城鎮(zhèn)，古今重疊的類型占據(jù)了現(xiàn)存遺址相當(dāng)大的比例，但是古代和近現(xiàn)代的建筑體量都有限，不深的建筑基址對遺址的破壞有限，而新時(shí)代的城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化規(guī)模極大，新的城市高層建筑的深地基對遺址破壞度也很大，通常被納入新城區(qū)的古代遺址，其文化堆積基本會蕩然無存。

鑒于大遺址面臨的威脅，許多文化遺產(chǎn)保護(hù)專家開始關(guān)注和分析大遺址目前存在的問題，試圖通過問題分析有針對性地采取對策。還是在2005年前，陸建松先生就已開始關(guān)注大遺址保護(hù)的問題，他將大遺址人為破壞因素歸結(jié)為城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展、大中型基礎(chǔ)性建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活活動、不合理的旅游開發(fā)利用、屢禁不止的各種文物盜掘和劫掠活動帶來的破壞五個(gè)方面；并認(rèn)為大遺址保護(hù)和管理存在的主要問題有：其重要性尚未得到各級政府應(yīng)有的認(rèn)識，對大遺址進(jìn)行急功近利的旅游開發(fā)，未得到政府有力的行政支持、資金支持和國家專項(xiàng)配套政策支持，大遺址保護(hù)規(guī)劃尚未獲得明確的法律地位，大遺址保護(hù)規(guī)劃缺乏理論和技術(shù)支撐、缺乏文物考古基礎(chǔ)工作的支持，保護(hù)工作缺乏人才支撐和管理體制支持等。以后，又有不少學(xué)者從不同的角度對大遺址保護(hù)存在的問題進(jìn)行分析。2009年，時(shí)任國家文物局局長的單霽翔先生撰文，認(rèn)為當(dāng)前大遺址保護(hù)主要存在城市遺址外部環(huán)境的威脅加劇、遺址內(nèi)部環(huán)境的持續(xù)惡化、農(nóng)民生活和保護(hù)之間的矛盾突出、管理方式亟待改進(jìn)和保護(hù)性破壞等五方面的問題，其中大遺址的外部威脅系指國家大型基本建設(shè)和大型市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大遺址的內(nèi)部環(huán)境是指原本生息在大遺址范圍內(nèi)的居民繁衍和村莊擴(kuò)張對遺址的威脅。此外，還有一些學(xué)者從自然因素、保護(hù)意識、政策體制、考古研究等方面分析歸納我國大遺址保護(hù)存在的問題。

毫無疑問，上述問題都是目前存在的影響我國大遺址保護(hù)的因素，但這些因素都是表面現(xiàn)象，真正危及大遺址保護(hù)的實(shí)質(zhì)性問題或深層原因，文化遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域目前還涉及不多。余潔和唐龍先生以西安漢長安城遺址為例，對于城郊型大遺址面臨的問題進(jìn)行了剖析。他們認(rèn)為，受遺產(chǎn)資源保護(hù)的土地用途限制，城郊區(qū)大遺址保護(hù)區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后；大遺址保護(hù)區(qū)外的周邊地區(qū)則已經(jīng)改變?yōu)槌墙脊I(yè)為主，經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛。大遺址區(qū)內(nèi)外的經(jīng)濟(jì)分化基本以遺址保護(hù)區(qū)為界，形成了巨大的反差。在城市化進(jìn)程中，處于城鄉(xiāng)交錯區(qū)的大遺址區(qū)的各利益主體，包括農(nóng)戶、村集體組織、街道辦政府、區(qū)政府，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的愿望十分強(qiáng)烈?！斑@種來自草根組織的經(jīng)濟(jì)沖動，極大地破壞了政府對該地區(qū)有關(guān)遺址保護(hù)的規(guī)制，大遺址區(qū)內(nèi)的小型企業(yè)侵占了大量的文物保護(hù)用地，豐富的地上地下遺產(chǎn)資源正面臨著日益嚴(yán)重的人為破壞”。這種土地流轉(zhuǎn)帶來的破壞，主要表現(xiàn)在：（1）“集體行動的土地流轉(zhuǎn)交易與政府管制的對抗”。遺址區(qū)內(nèi)的農(nóng)戶或村集體基于土地使用權(quán)賦予的承包權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)，按照市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制將自己的土地出租，從收益高的工業(yè)和建筑業(yè)獲取更大收益，從而與“政府關(guān)于遺址區(qū)農(nóng)地必須承擔(dān)文物保護(hù)的土地用途管制”規(guī)定發(fā)生沖突。（2）“遺址區(qū)內(nèi)外土地價(jià)格完全受城市規(guī)劃界限的影響”。由于政府的規(guī)劃，使得遺址區(qū)內(nèi)的文物保護(hù)用地與遺址區(qū)外的非農(nóng)用地的土地價(jià)格相差巨大，“遺址區(qū)內(nèi)的農(nóng)民卻要為國家甚至是全人類的遺產(chǎn)價(jià)值付出巨大的代價(jià)卻得不到任何政策性補(bǔ)償”。遺址區(qū)的農(nóng)民將自己的貧困歸咎于遺址用地的土地管制，對遺址存在著怨恨和敵意，加速了遺址區(qū)內(nèi)文物遺址保護(hù)用地流轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的非法交易。（3）“政府規(guī)制對文物保護(hù)用地的失控”。由于遺址區(qū)內(nèi)村民和村集體都有將土地流轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地的強(qiáng)烈愿望，因而村集體組織往往以農(nóng)戶對承包土地有自由處置權(quán)為由，拒絕對遺址區(qū)內(nèi)的農(nóng)地進(jìn)行管理，并向上隱瞞文物保護(hù)用地流轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地事實(shí)，導(dǎo)致政府對村莊農(nóng)地保護(hù)和文物保護(hù)用地的規(guī)制失控。余潔和唐龍先生對大遺址問題的分析，盡管是基于漢長安城這類城郊型遺址而言，但在按區(qū)位劃分的四類遺址之中，除了荒野型遺址可能不會遇到土地問題（或者土地問題相對較小）外，其余三個(gè)類型都不同程度地存在著土地問題，土地問題是導(dǎo)致遺址管理失控最根本的原因。

筆者考察過我國一些大遺址保護(hù)和管理的現(xiàn)狀，征求過一些從事遺址保護(hù)和管理的基層文物保護(hù)管理單位同仁的意見。對比過現(xiàn)行涉及大遺址保護(hù)和管理的相關(guān)法規(guī)與國家土地相關(guān)法規(guī)，筆者認(rèn)為，遺址本來就依存于土地而存在，我國現(xiàn)階段的土地制度設(shè)計(jì)與我國涉及土地問題的文化遺產(chǎn)保護(hù)的制度設(shè)計(jì)，二者幾乎失聯(lián)。大遺址保護(hù)和管理失控的所有問題，都要從我國現(xiàn)行的土地制度去追尋，它是產(chǎn)生其他破壞大遺址問題的癥結(jié)。為什么這樣說呢？

我們知道，中國的中心地區(qū)主要是黃土覆蓋區(qū)和黃土沖積區(qū)，自古以來人們就習(xí)慣以泥土和木材建造他們的房屋建筑及其他設(shè)施。久而久之，這種喜好土木就成為了一種文化傳統(tǒng)，土木尤其是木材被賦予了生命等象征意義，成為了一種文化符號。即便在有磚石可以利用的地區(qū)或場合，人們還是喜歡使用木材來建造他們居住的房屋。這些由土木構(gòu)建房屋組成的聚落和城市被毀棄后，隨著歲月的流逝，有機(jī)質(zhì)的木材逐漸降解，聳立的夯土墻逐漸剝蝕，古遺址的硬質(zhì)建筑材料被后人拆除揭取利用到新的建筑物和構(gòu)筑物上，就連原來巨大的夯土基址表面也被刨平成為耕地。原來地上的城鎮(zhèn)和聚落現(xiàn)在已經(jīng)全部湮沒于地下，與土地渾然一體，只有城墻和少許高臺建筑在地表或許還有遺跡可尋。換句話說，我國大多數(shù)地區(qū)的大遺址，由于東亞自身建筑傳統(tǒng)的原因，已經(jīng)與土地融為一體。而當(dāng)一個(gè)村落、城市或?qū)ｉT活動場所成為遺址后，它就與其他文化遺產(chǎn)有著不同的性狀——它不同于紀(jì)念物（monuments）和建筑群，至今仍然基本完整的聳立在地表，可以供人們繼續(xù)利用和觀瞻；它也不同于歷史城鎮(zhèn)、村落等文化景觀，古往今來人們一直都在其中生產(chǎn)和生活。村落、城市、或?qū)I(yè)專門場所廢棄后，在遺址上生息的人們與先前的村落、城市或?qū)I(yè)場所之間已經(jīng)有了年代上的斷層。由于原來的聚落和城市已經(jīng)荒蕪且埋藏地下，遺址所在的現(xiàn)地表不是變成荒原就是開墾為田地，多數(shù)大遺址上還形成了不少與原來邑聚已經(jīng)沒有內(nèi)在延續(xù)關(guān)系的城鎮(zhèn)和村莊，遺址作為一種文化遺產(chǎn)資源直接與土地這種國土資源發(fā)生不可分割的聯(lián)系。

中國號稱地大物博，人口眾多，人均占有資源（包括土地資源、水資源等）卻很少。這種人多地少的狀況從明代后期至清代前期之間開始呈現(xiàn)，其產(chǎn)生的原因主要有兩個(gè)：一是適宜于山地種植的高產(chǎn)量作物種類如玉米、紅薯、馬鈴薯等在明代后期傳人中國，使得先前不適宜人類生存的山地和荒原成為人們可以開發(fā)的區(qū)域；二是清朝政府實(shí)施“攤丁人畝”的稅收政策，徹底取消了人頭稅，使得人口失去了原有的經(jīng)濟(jì)制衡因素，人口數(shù)量呈幾何級數(shù)增加。這些新增加的人口產(chǎn)生的人口壓力，不僅使得早先開發(fā)區(qū)域的人口密度大量增加，而且原來沒有人居住的崇山峻嶺也都得到了開發(fā)。經(jīng)過明代后期至今的近500年發(fā)展，過去荒廢的古代遺址，尤其是大型遺址，絕大多數(shù)成為現(xiàn)代城鎮(zhèn)村落密布的區(qū)域。過去的“一家堡”、“三家村”等單家獨(dú)戶和少許人家的小聚落，已經(jīng)演化成了數(shù)百家甚至上千戶的大聚落。如果我們查閱一些歷史地圖，或翻檢一下老照片，就可以發(fā)現(xiàn)絕大多數(shù)中國鄉(xiāng)村的人文景觀發(fā)生了很大的變化。一個(gè)被城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村落疊壓的遺址或遺址區(qū)域肯定會受到后世生產(chǎn)和生活的影響，尤其是現(xiàn)代機(jī)械化深耕和多種經(jīng)營，更給遺址帶來了先前所沒有的巨大破壞，如中國北方在地下挖深坑以保溫的蔬菜大棚、南方新挖掘的成片的養(yǎng)魚池塘、到處都有的改傳統(tǒng)耕地為栽種果樹和經(jīng)濟(jì)林木等，這些都給遺址帶來了前所未有的破壞和威脅。隨著人口的繁衍及人民生活水準(zhǔn)的提高，原來建不起房或居住在小房的農(nóng)民，新建了占地較多的大房子，新成家的農(nóng)民也按政策在自家的宅基地中營建了新房。農(nóng)村聚落的迅速擴(kuò)展，占壓遺址的現(xiàn)象也日趨嚴(yán)重。

大遺址所在地的地表下埋藏著古代的遺跡和遺物（當(dāng)然也有部分遺跡在地表仍然清晰可見），而在其地表以上則往往是現(xiàn)代人們耕作的田地和居住的房屋。文物行政主管部門依照國家的《文物保護(hù)法》來管理地表以下的遺址，其他如國土、住建、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等政府的其他職能部門按照《土地法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《森林法》等來管理遺址以上的地面相應(yīng)部分，此外縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村社則按照國家的《政府組織法》等管理遺址上的人及其社區(qū)。而居住在遺址之內(nèi)和之上的城市居民和鄉(xiāng)村村民，則按照《物權(quán)法》、《土地承包法》及中央制定的政策與政府相關(guān)部門進(jìn)行互動，以保證和維護(hù)他們自己在這片土地上的權(quán)益。這樣，依附于土地的這些不同的利益群體自然就會帶來不同的利益訴求，作為政府的職能部門和基層組織，自然會優(yōu)先滿足自己的直接責(zé)任對象的相關(guān)訴求，而將包括文物保護(hù)在內(nèi)的責(zé)任排在相對靠后的位置。土地權(quán)益問題直接會影響到各政府部門的權(quán)益，當(dāng)然也會產(chǎn)生各種各樣的矛盾和沖突，無疑是影響到大遺址保護(hù)的關(guān)鍵問題。

“大遺址”面積廣大，占有遺址土地的情況也錯綜復(fù)雜。盡管在現(xiàn)階段中國的土地法規(guī)中，土地從所有制上仍然屬于名義上的公有（國有、集體），但實(shí)際占有情況（使用權(quán)）卻有多種情況：（1）遺址上城鎮(zhèn)的公有設(shè)施和公有住房所占用的土地歸所在地政府管理；私人住房占用的土地卻歸房屋所有者管理和使用。（2）遺址上的農(nóng)耕土地，屬于村民集體所有和個(gè)人使用；遺址上的荒地和樹林則屬于個(gè)人、集體和國有企業(yè)（林場）都有。多樣化的土地使用權(quán)的劃分，再加上中國以家庭小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為主體的農(nóng)村社會現(xiàn)狀，就使得遺址所依附的土地被分割成許多小的權(quán)益單元，國家的文化遺產(chǎn)管理部門要行使對遺址的管理權(quán)和保護(hù)權(quán)，不僅要協(xié)調(diào)與國家土地資源管理機(jī)構(gòu)、林業(yè)管理機(jī)構(gòu)和公房管理機(jī)構(gòu)的職權(quán)范圍，更主要還要面對實(shí)際占有遺址土地的形形色色的使用者。在1950年代實(shí)施農(nóng)村集體化后，農(nóng)村形成了“三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的制度設(shè)計(jì)，并通過1980年代繼續(xù)保留土地的集體所有制、但將土地的使用權(quán)和收益權(quán)分給農(nóng)民個(gè)人的“二權(quán)分離”改革，以及后來“增人不增地，減人不減地”的虛化集體權(quán)益并固化個(gè)人權(quán)益的改進(jìn)，除了土地不得私自轉(zhuǎn)讓外，農(nóng)村集體土地所有制已經(jīng)名存實(shí)亡。在土地私有制的背景下，遺址所在土地的所有權(quán)因?yàn)榭梢赞D(zhuǎn)讓，土地可以在市場經(jīng)濟(jì)的環(huán)境中實(shí)現(xiàn)集中和流轉(zhuǎn)，只要國家有財(cái)力購買遺址的土地，就能夠在購買了土地權(quán)益的基礎(chǔ)上來實(shí)施遺址的保護(hù)和管理；在土地公有制且權(quán)益為國家或集體所有的背景下，因土地權(quán)益因與農(nóng)戶個(gè)人不發(fā)生關(guān)聯(lián)，國家只要認(rèn)為有必要，就可以將重要古遺址所在地域的土地所有權(quán)由集體轉(zhuǎn)變?yōu)閲遥z址保護(hù)和管理也相對容易；而在現(xiàn)行二權(quán)分立且私權(quán)逐漸加大的土地制度下，遺址所在土地表面的權(quán)益被劃分得支離破碎，文物保護(hù)管理者既要面對名義上的土地所有者即村集體（大遺址包括的村級集體往往又不止一個(gè)），更要面對數(shù)以千計(jì)的土地使用者即承包土地的農(nóng)戶，有時(shí)還要面對土地的實(shí)際經(jīng)營者即轉(zhuǎn)包土地的個(gè)人或企業(yè)，給保護(hù)和管理帶來前所未有的困難。

中國高速推進(jìn)并仍在繼續(xù)發(fā)展的城市化進(jìn)程，是以土地權(quán)益變更為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)的。這種變更是代表國家的地方政府通過土地所有權(quán)管制，除了將城市國有土地出讓給房地產(chǎn)商集中建房外，更主要的是通過征收城郊原來的農(nóng)村集體所有土地轉(zhuǎn)換為城市國有土地，再將其出讓給房地產(chǎn)商建房出售。這種農(nóng)地轉(zhuǎn)用的制度安排，有一個(gè)很大的好處就是很快使原來的小城市轉(zhuǎn)變?yōu)橹行突虼笮统鞘?，城市面貌在很短的時(shí)間內(nèi)“舊貌換新顏”；但這種土地制度安排帶來的問題也是顯而易見的，除了我們政治學(xué)家、法學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家一直在討論的一些“大問題”外，涉及到我們文物行政管理部門的“小問題”，就是原來處在城郊和鄉(xiāng)村的古遺址，越來越多地被壓在城市的高樓大廈或被圈在工業(yè)園區(qū)里面了?，F(xiàn)代城市與歷史城市的建筑完全不同，中國的傳統(tǒng)土木建筑因材料和結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，其基礎(chǔ)一般都較淺，一般不會或較少破壞覆蓋在表土下的遺址文化堆積；而現(xiàn)代城市的高樓大廈，需要深挖基礎(chǔ)，有的還需要建造多層地下室，大樓之間的街道等空間也需深挖地下管網(wǎng)等城市公共設(shè)施?，F(xiàn)代新城區(qū)地下的遺址堆積通常都會被鏟除干凈，蕩然無存。

大遺址的保護(hù)與管理既然與土地權(quán)益關(guān)系密切，無視大遺址的土地權(quán)益問題，試圖越過土地的區(qū)隔去保護(hù)地下的遺址，顯然是不現(xiàn)實(shí)的。

三、應(yīng)該如何保護(hù)“大遺址”

——法規(guī)、政策、方法和具體措施

針對大遺址保護(hù)和管理存在的問題，文物行政管理部門和考古、規(guī)劃和文物保護(hù)相關(guān)單位也采取了一系列措施，如強(qiáng)調(diào)大遺址保護(hù)是遺址所在地政府的責(zé)任，并積極從國家財(cái)政方面加大了對大遺址保護(hù)的經(jīng)費(fèi)投入，設(shè)立了大遺址保護(hù)專項(xiàng)資金；再如，強(qiáng)調(diào)文物保護(hù)，尤其是大遺址保護(hù)，要注重考古工作和基礎(chǔ)研究，要先行編制保護(hù)規(guī)劃，按規(guī)劃采取保護(hù)措施；還如，為了使大遺址保護(hù)受到社會更廣泛的關(guān)注，為了鼓勵地方政府投資保護(hù)大遺址的積極性，國家文物局還啟動了國家考古遺址公園的評選和建設(shè)工作，先后公布了幾批國家考古遺址公園。通過這樣一些舉措，大遺址保護(hù)和管理存在的某些問題已經(jīng)有所緩解，但占壓大遺址、蠶食大遺址和在大遺址重要地段深挖土地的現(xiàn)象仍然屢禁不止，就連世界遺產(chǎn)安陽殷墟，除了原保護(hù)范圍南部和西部已被修改后的保護(hù)規(guī)劃調(diào)整為建設(shè)用地外，不少遺址上的村集體還在遺址重點(diǎn)保護(hù)區(qū)修建了大面積的別墅，文物管理部門對此束手無策。之所以仍然存在這種現(xiàn)象，筆者以為，就是我們對大遺址存在的根本性問題分析不到位，迄今還沒形成系統(tǒng)有效的保護(hù)策略，采取的措施自然也就缺乏針對性或完全是“隔靴撓癢”。要保護(hù)好大遺址，需要研究并尋求將遺址所在的集體農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)為國有文物保護(hù)用地的制度層面的設(shè)計(jì)，重要的大遺址需要建立包括了權(quán)益相關(guān)方統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，遺址的規(guī)劃也不能是“自娛自樂”的文物保護(hù)規(guī)劃，而是應(yīng)建立在有權(quán)益和機(jī)制制度保障基礎(chǔ)上的切實(shí)可行的遺址保護(hù)與利用的綜合規(guī)劃。下面，我們就這三方面進(jìn)行闡述。

（一）解決好土地權(quán)益的問題，是保護(hù)好“大遺址”的前提條件。

完善的法律法規(guī)體系，是遺產(chǎn)保護(hù)和管理得以有法可依的前提條件。我國大遺址保護(hù)的核心問題是土地所有權(quán)不明確，以及在此基礎(chǔ)上形成的公權(quán)和私權(quán)法律上的不完善，還有在具體處理公共利益時(shí)缺乏可以依據(jù)的法理程序，使得我們文物主管部門在保護(hù)涉及大量土地和居民的大遺址時(shí)，不得不寄希望于地方政府采取行政手段來處理出現(xiàn)的矛盾和問題。我國列入文物保護(hù)單位的大遺址，按照文物工作的“四有”工作要求，都要求劃定保護(hù)范圍，有建設(shè)控制地帶，有專門的保護(hù)檔案、保護(hù)管理機(jī)構(gòu)和人員，列入全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位的大遺址還要求編制保護(hù)規(guī)劃，按照規(guī)劃逐步落實(shí)保護(hù)管理規(guī)定和措施。由于大遺址保護(hù)范圍內(nèi)的土地所有權(quán)與使用權(quán)是分離的，所有權(quán)有全民和集體兩種情況，使用權(quán)也有國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)單位、集體和個(gè)人多種，作為各級文物保護(hù)單位的大遺址盡管劃定了保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶，但這些保護(hù)區(qū)劃內(nèi)的土地所有權(quán)沒有從集體轉(zhuǎn)移到國有，使用權(quán)也沒有從單位和個(gè)人手中轉(zhuǎn)移到代表國家行使保護(hù)和管理權(quán)的文物行政機(jī)構(gòu)或事業(yè)單位名下，文物保護(hù)和管理部門實(shí)際上難以遂行《文物保護(hù)法》賦予的權(quán)利。在現(xiàn)有的大遺址中，即便是被公布為“國家考古遺址公園”的遺址，如果沒有購買或租賃遺址關(guān)鍵區(qū)域的土地，也很難按文物保護(hù)規(guī)劃和遺址公園建設(shè)規(guī)劃來進(jìn)行保護(hù)和展示設(shè)施的建設(shè)。據(jù)筆者所知，在現(xiàn)有的國家考古遺址公園中，只有湖北武漢市黃陂區(qū)的盤龍城遺址、陜西西咸新區(qū)的漢陽陵、吉林集安市的高句麗王陵、四川邛崍市的邛窯十方堂遺址等不多的幾處遺址，因地方政府出資購買了遺址重點(diǎn)保護(hù)范圍部分或全部土地，因而能夠?qū)嵤┍Ｗo(hù)規(guī)劃和遺址公園建設(shè)規(guī)劃的內(nèi)容。絕大多數(shù)被列為國家考古遺址公園的大遺址，由于土地問題沒能解決，不僅規(guī)劃制定的保護(hù)和管理措施難以落實(shí)，有的大遺址連保護(hù)和展示工程都難以開展。

大遺址面臨的土地問題，看似非常困難，但從我國現(xiàn)階段的城市化進(jìn)程來看，地方政府解決大面積的城市擴(kuò)展用地問題似乎卻相當(dāng)簡單。城市用地這個(gè)轉(zhuǎn)化過程一般分為三個(gè)步驟：首先是通過編制或修編城市規(guī)劃，將原來農(nóng)村的農(nóng)用土地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地；接著將屬于建設(shè)用地的集體土地征收，轉(zhuǎn)變?yōu)榭梢越ㄔO(shè)的國有土地儲存起來；最后將儲備的國有建設(shè)用地資本化，以土地抵押融資，掛牌賣給房地產(chǎn)開發(fā)商；開發(fā)商在拍賣到的土地上建房，并將這些房屋出售給城市缺房的原居民及來自農(nóng)村或外地的新居民。在這個(gè)集體農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為國有建設(shè)用地的過程中，地方政府通過低價(jià)征收和高價(jià)出讓問的差價(jià)收入，填補(bǔ)了地方政府財(cái)政收入的不足，保障了地方政府的日常運(yùn)轉(zhuǎn)和城市發(fā)展的資金。由此可見，只要有資金的驅(qū)動，地方政府可以比較容易地做到征收大面積的土地來興建新城區(qū)或工業(yè)區(qū)，甚至某些大型企業(yè)還能夠購買包括許多古遺址在內(nèi)的超大面積的各類土地來修建水庫電站?，F(xiàn)在大遺址的土地問題之所以難以解決，是因?yàn)檎魇展胚z址的土地不能將其抵押融資賣出，地方政府沒有資金來征收這些土地，也沒有積極性來征收這些土地。在我國現(xiàn)行的分稅制財(cái)政管理體系下，中央稅種占了大部分，地方稅種幾乎都為小額稅種，縣級財(cái)政沒有獨(dú)立的稅種收入和穩(wěn)定的稅收來源，除了征地賣地以外，縣級財(cái)政收入并無保障。誠然，包括大遺址在內(nèi)的不可移動文物的保護(hù)，是文物所在地即縣級政府的職責(zé)，但在縣級地方財(cái)政無力承擔(dān)保護(hù)遺址所需主要資金的情況下，財(cái)力相對雄厚的中央財(cái)政只出“小錢”（遺址重要遺跡保護(hù)和展示工程的資金），卻將“大錢”（遺址土地購買、租賃和居民拆遷安置所需資金）派給了入不敷出的地方財(cái)政，這無論如何是說不過去的。因此，要保護(hù)和管理好大遺址，完成大遺址基本構(gòu)成要素區(qū)域的土地轉(zhuǎn)化是基礎(chǔ)，土地征收和居民拆遷安置的資金又是保證，而要實(shí)現(xiàn)大遺址重要區(qū)域的土地征收和居民拆遷安置，中央財(cái)政的支持至關(guān)重要。

古代人們聚居的地方往往也是現(xiàn)代人們聚居的地方，大多數(shù)大遺址現(xiàn)地表的土地利用現(xiàn)狀類型主要是耕地和園地，另有一些住宅用地，耕地中還有不少屬于基本農(nóng)田。如果為了文物保護(hù)的需要征收集體的耕地，會涉及到不少基本農(nóng)田，轉(zhuǎn)變其用地性質(zhì)也會有政策上的限制和障礙。因此，探討土地利用類型是否應(yīng)該專設(shè)“保護(hù)用地”之類的新類型或兼顧文物用地和耕地的復(fù)合用途類型，也是我們文物保護(hù)管理部門和專家應(yīng)該關(guān)注的問題。在我國現(xiàn)行的土地利用現(xiàn)狀分類中，“公共管理與公共服務(wù)用地”有七個(gè)二級類型，沒有專門的文物或文化遺產(chǎn)的保護(hù)性用地類型，只是風(fēng)景名勝設(shè)施用地“包括名勝古跡、旅游景點(diǎn)、革命遺址等”景點(diǎn)及管理機(jī)構(gòu)的建筑用地。有學(xué)者已經(jīng)指出，現(xiàn)階段采用的《土地利用現(xiàn)狀分類》國家標(biāo)準(zhǔn)存在著分類依據(jù)不統(tǒng)一、分類標(biāo)準(zhǔn)不明確、分類標(biāo)準(zhǔn)不完整、土地利用現(xiàn)狀表達(dá)不清楚等問題，如果今后國家修編完善新的土地利用分類標(biāo)準(zhǔn)，占了國土面積相當(dāng)比例的包括古遺址在內(nèi)的文物或遺產(chǎn)保護(hù)用地，應(yīng)該在國家按用途分類的土地用地分類表中有自己的位置。比較麻煩的是遺址范圍內(nèi)地表的基本農(nóng)田問題，由于基本農(nóng)田屬于農(nóng)業(yè)保護(hù)性用地，具有永久性，按照國家的規(guī)定，無論什么情況下都不能改變其用途，不得以任何方式挪作它用，將被劃定為基本農(nóng)田的大遺址土地變更為“風(fēng)景名勝設(shè)施用地”之類用地，恐怕會遇到政策上的困難。因此，是否可以探討將遺址范圍內(nèi)地表的永久基本農(nóng)田這類保護(hù)用地與文物保護(hù)用地結(jié)合起來的保護(hù)思路，即將大遺址的土地從集體土收為國有以后，除了少量需要用作展示的土地需要報(bào)批改變其用途外，其余絕大多數(shù)土地仍然作為基本農(nóng)田繼續(xù)使用。這樣，我們或許還可將大遺址的土地作為進(jìn)一步深化農(nóng)村改革的試點(diǎn)，嘗試通過土地流轉(zhuǎn)，將一家一戶的低效率的家庭農(nóng)業(yè)改編為高效率的國有大農(nóng)業(yè)，但擁有土地所有權(quán)和使用權(quán)的國家文物管理部門，就可以按照《文物保護(hù)法》和大遺址的文物保護(hù)規(guī)劃對租賃這些土地的企業(yè)進(jìn)行限制，比如只能種植淺根莖的農(nóng)作物、耕種深度不能超過多少厘米等，從而切實(shí)能夠保證大遺址不再遭到人為的破壞。

（二）建立統(tǒng)一保護(hù)管理機(jī)構(gòu)，是實(shí)現(xiàn)大遺址保護(hù)的組織保證。

遺產(chǎn)保護(hù)，有法可依只是前提條件之一，前提條件之二就是要有執(zhí)行相關(guān)法規(guī)和監(jiān)督法規(guī)落實(shí)的機(jī)制和機(jī)構(gòu)。正如有學(xué)者指出的那樣，大遺址由于地面有各種不同的利益群體，涉及到的管理機(jī)構(gòu)也相當(dāng)?shù)亩?。除了文物行政和業(yè)務(wù)管理部門外，還有國土、住建、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、環(huán)保、交通、旅游等行業(yè)管理部門，并有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村、街道、社區(qū)等直接管理遺址范圍內(nèi)人群的基層政府機(jī)構(gòu)，有的大遺址還有專門設(shè)立有經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)等，還有的大遺址分屬于不同的縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)等行政管理機(jī)構(gòu)，遺址的保護(hù)管理當(dāng)然就更加復(fù)雜。因此，在仍有城市或農(nóng)村居民居住和生產(chǎn)的大遺址地域建立集合了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社基層政府機(jī)構(gòu)，并包含有文物、國土、住建、林業(yè)、旅游等部門的統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，并以文物保護(hù)、管理和利用作為該機(jī)構(gòu)的主要責(zé)任考核目標(biāo)。對于那些最為重要的古代都城遺址，還可仿效美國的國家公園制度，建立垂直的分級管理機(jī)構(gòu)。

大遺址范圍廣大，除了少數(shù)草原荒漠的大遺址外，大多數(shù)遺址所在區(qū)域內(nèi)都有城市居民或農(nóng)村居民。在中國人多地少的情況下，人口密度很大的遺址，遺址范圍外也都是人口密集的區(qū)域，只有城郊類型的遺址比較容易將遺址上的人口遷移到城市之中，鄉(xiāng)村類型的遺址周邊都沒有空隙地域可以安置整村的拆遷人口，更沒有多余的田地可以分配給這些外來移民，不大可能將所有大遺址上的村鎮(zhèn)、單位和個(gè)人全都遷出遺址范圍。可以想見，在相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)，大遺址內(nèi)仍然會有城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村和文物保護(hù)以外的企事業(yè)單位?？梢蕴接懛滦Ц咝录夹g(shù)區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)等模式，在重要的大遺址上建立以文物保護(hù)和管理為主要目標(biāo)責(zé)任的“遺址保護(hù)區(qū)”（或“遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)”、“文化集聚區(qū)”之類），成立包括文物保護(hù)、環(huán)境保護(hù)、居民管理、產(chǎn)業(yè)管理（包括生態(tài)農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)）等合一的綜合保護(hù)管理機(jī)構(gòu)，以集約化的方式解決存在矛盾，節(jié)約管理成本，提高保護(hù)管理水平。

這里，筆者想順便對目前正在繼續(xù)推行的“國家考古遺址公園”建設(shè)發(fā)表一點(diǎn)觀感。我國文物行政主管部門推行國家考古遺址公園建設(shè)，其初衷應(yīng)該是仿效美國的“國家公園”制度，通過國家對遺址公園建設(shè)經(jīng)費(fèi)的投入，調(diào)動遺址所在地地方政府保護(hù)遺址的積極性，從而實(shí)現(xiàn)對遺址的更好的保護(hù)和管理。不過，考古遺址公園的“公園”，是與私人或某社群擁有的形形色色的“私園”相對的概念，具有公有的和公益的基本性質(zhì)。自從清末民初開始建設(shè)公園以來至今，園區(qū)土地、山川、建筑、花木權(quán)屬的公共性質(zhì)，以及公權(quán)力實(shí)施管理且為公眾服務(wù)的公益性質(zhì)，始終是公園的基本屬性。當(dāng)初美國建立國家公園，用國家公園制度來保護(hù)自然的山川、森林和景觀，以后也擴(kuò)展至包括遺址在內(nèi)的人文遺產(chǎn)（如世界遺產(chǎn)查科國家歷史公園），其基本做法除了立法外，建立以聯(lián)邦政府為核心的集權(quán)式垂直管理管理體系，設(shè)立國家公園基金會以整合來自聯(lián)邦政府和私人機(jī)構(gòu)的資金和資源，并且遺址公園管理部門全權(quán)負(fù)責(zé)管理公園范圍內(nèi)的一切事務(wù)。我們的國家考古遺址公園，在法規(guī)層面上缺乏國家的相關(guān)法規(guī)建設(shè)為前提，在管理體系上沒有建立集權(quán)的管理機(jī)制作支撐，更在資金上沒有國家提供購買遺址所在區(qū)域土地的基本資金（而不是少量的建設(shè)資金）作保障，只能在遺址的一個(gè)狹小的局部進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)，將遺址設(shè)計(jì)成一個(gè)主題公園，遺址已經(jīng)被設(shè)計(jì)得越來越不像遺址了。

（三）編制好切實(shí)可行的綜合保護(hù)管理規(guī)劃，是保護(hù)好大遺址的技術(shù)保障。

近文物保護(hù)領(lǐng)域流行的口號是“文物保護(hù)，規(guī)劃先行”，全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位，尤其是大遺址都要求先有規(guī)劃，然后才能著手制定具體的保護(hù)防護(hù)方案。這些規(guī)劃是在現(xiàn)有考古資料基礎(chǔ)上，先確定遺址的保護(hù)區(qū)劃，對不同層次的保護(hù)區(qū)劃制定保護(hù)規(guī)定并提出保護(hù)措施，然后再制定一些相關(guān)的專項(xiàng)規(guī)劃，如研究規(guī)劃、保護(hù)規(guī)劃、管理規(guī)劃、利用規(guī)劃等，最后給出實(shí)施這些保護(hù)、管理、展示所需要的經(jīng)費(fèi)。且不說這些保護(hù)規(guī)劃都缺少土地征收和居民安置的必要經(jīng)費(fèi)估算外，就是規(guī)劃所劃定的遺址保護(hù)范圍，通常都沒有全面考慮這個(gè)保護(hù)區(qū)在實(shí)際保護(hù)中是否能夠真正起到限制私權(quán)的作用，以及這種限制是否符合現(xiàn)有法規(guī)體系的要求，因而在規(guī)劃制定的保護(hù)規(guī)定每每難以實(shí)施，從而影響到規(guī)劃的執(zhí)行力度。

編制大遺址保護(hù)規(guī)劃，首先應(yīng)有系統(tǒng)論和系統(tǒng)規(guī)劃論的思想，要有全局觀念，不應(yīng)將目光只局限在自己受委托編制規(guī)劃的孤立遺址上。這一方面是因?yàn)檫z址先前本身就不是孤立存在的。以古代城市為例，中央都城的城外有禮制郊壇、寺廟神祠、皇陵墓地等，皇家陵寢的陵園之外也還有寢廟、陵邑、陪葬墓地等，它們本身在古代就是一個(gè)按某種結(jié)構(gòu)關(guān)系組織的系統(tǒng)；另一方面，古代遺址范圍內(nèi)，除了草原、荒漠和山區(qū)的遺址沒有居民或居民很少以外，絕大多數(shù)遺址區(qū)域的地下是古代的遺址，地面就是現(xiàn)代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社和企業(yè)，這些現(xiàn)代的聚落和企業(yè)，城市居民和農(nóng)村居民也各自構(gòu)成系統(tǒng)。文物保護(hù)需要在維系地下和地面這兩個(gè)系統(tǒng)的完整性，并在照顧二者之間平衡中做出選擇。中國的古代都城、地方中心城市、皇家陵園、大型礦冶遺址等遺址的占地面積都很大，某些歷代建都的地區(qū)，擁有多個(gè)都城及陵園遺址，如古都西安僅都城和皇陵遺址就有周都豐鎬、秦都咸陽、漢都長安、隋唐大興/長安，以及秦東陵、秦始皇陵、漢十一陵等遺址，這些遺址動輒數(shù)十上百平方公里。西安市面積不過10，108平方公里，加上西咸新區(qū)的部分咸陽縣域，不會超過15，000平方公里，這個(gè)區(qū)域內(nèi)的古都遺址，即使除去規(guī)模宏大但邊界不清的秦都咸陽外，其總面積也超過了180平方公里，而皇家陵寢面積，僅是秦、漢兩代陵墓就至少有280平方公里，僅此兩類遺址就占了西安地區(qū)一帶460平方公里的土地。如果不統(tǒng)籌考慮保護(hù)區(qū)劃、規(guī)定和措施，理想化地將自己負(fù)責(zé)規(guī)劃的某個(gè)遺址用兩三個(gè)套圈圈起來，并將遺址上的全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社遷往遺址外的某個(gè)方向安置，這實(shí)際上是很難做到的。

大遺址保護(hù)規(guī)劃編制單位應(yīng)該包括了考古科研單位，規(guī)劃前系統(tǒng)的考古工作和研究，是編制好大遺址保護(hù)規(guī)劃的基礎(chǔ)。大遺址范圍廣大且深埋于地下，考古學(xué)家可以通過遺址不同區(qū)域的抽樣發(fā)掘，很快地解決遺址的年代分期等問題，然而面對動輒數(shù)平方公里甚至上百平方公里的大遺址，考古學(xué)家卻很難用考古發(fā)掘的手段解決遺址的范圍邊界、道路系統(tǒng)、功能分區(qū)、重要節(jié)點(diǎn)等問題，而這些在地面上難以判定的問題，恰好是編制遺址保護(hù)規(guī)劃，實(shí)施規(guī)劃的保護(hù)規(guī)定和措施所必需的基本信息。目前大遺址的考古工作，由于各方面的原因，考古工作仍然有許多不如人意的地方。例如作為世界遺產(chǎn)的大遺址安陽殷墟，這是我國考古學(xué)家最早開展考古工作且考古工作一直持續(xù)的都城，但由于在相當(dāng)長一段時(shí)期內(nèi)，考古工作大都是配合占壓遺址的基本建設(shè)被動進(jìn)行，未能按照城市考古方法開展有計(jì)劃的主動考古勘察，遺址邊界在相當(dāng)長一段時(shí)期內(nèi)就沒有搞清楚，近在咫尺的面積達(dá)150萬平方米的洹北商城直到1990年代末才發(fā)現(xiàn)并確認(rèn)，并且由于洹北商城與洹南殷墟的主體遺存存在年代的錯位，以及洹南殷墟的遺址功能分區(qū)不符合其他商代都城的規(guī)制，我們實(shí)際上迄今仍然不能完全理解安陽殷墟，殷墟遺址的邊界是否完全清楚了，恐怕也還要存疑。因此，只有在查明大遺址的基本構(gòu)成要素以后，再編制遺址的保護(hù)規(guī)劃，保護(hù)規(guī)劃的保護(hù)對象才具有針對性。

在把握了某些大遺址的范圍邊界、道路系統(tǒng)、功能分區(qū)、重要節(jié)點(diǎn)等的信息，并對這些大遺址的結(jié)構(gòu)、類型、性質(zhì)、特點(diǎn)有了真正的理解和把握后，保護(hù)規(guī)劃的編制者要首先樹立分級保護(hù)的思想，將構(gòu)成遺址邊界的城壕城墻、構(gòu)成遺址脈絡(luò)的道路水渠、構(gòu)成遺址重心的宮殿衙署、寺觀祠廟、作坊工場等作為重要的保護(hù)對象，在保護(hù)區(qū)劃上要把它們作為重點(diǎn)保護(hù)范圍，在保護(hù)措施上要將這些重點(diǎn)保護(hù)范圍的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲形奈锉Ｗo(hù)用地，并在經(jīng)費(fèi)估算上要納入這些重點(diǎn)保護(hù)范圍的土地征用、拆遷安置、環(huán)境保護(hù)等項(xiàng)目所需資金額度，否則，大遺址保護(hù)規(guī)劃肯定就難以實(shí)施，只能成為缺乏約束力和執(zhí)行力的紙上規(guī)劃。

近來，我國正在開展農(nóng)村土地的確權(quán)工作，繼而幾乎所有省（直轄市、自治區(qū)）都啟動了農(nóng)村居民與城市居民的戶口并軌工作?？梢灶A(yù)見，在不久的將來，農(nóng)村土地權(quán)益問題也會作為繼續(xù)深化農(nóng)村改革的重要問題而受到國家層面的議事日程。在這個(gè)變革和發(fā)展的時(shí)期，我們文化遺產(chǎn)保護(hù)學(xué)界應(yīng)該關(guān)注遺址的土地問題與國家的大政方針的關(guān)聯(lián)，加強(qiáng)這一方面的學(xué)術(shù)研究，并為國家制定文化遺產(chǎn)保護(hù)策略提出一點(diǎn)有用的建議。