解飛

社?；鹗钦麄€社會保險制度運行的物質(zhì)基礎(chǔ)。社會保險基金的有效運轉(zhuǎn)和社會保險制度的良性運行，其前提條件是實現(xiàn)社?；鹭攧?wù)管理的可持續(xù)發(fā)展。目前我國在社?；鹭攧?wù)管理方面存在著一些問題，影響社會保險體系的工作以及其功能的發(fā)揮，基層社保機(jī)構(gòu)問題更突出。因此，應(yīng)探索行之有效的解決途徑和對策。本文對此進(jìn)行探討。

一、基層社?；鹭攧?wù)管理現(xiàn)狀分析

（一）社?；鸹鶎迂攧?wù)職能分散

以筆者所在山東省東營市為例，所有縣區(qū)都實現(xiàn)了“一票征繳”，但是基層經(jīng)辦機(jī)構(gòu)財務(wù)職能依然較為分散。完整的社保財務(wù)職能涉及社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)財務(wù)部門、業(yè)務(wù)部門以及人才就業(yè)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)失業(yè)保險部門，如圖（1）所示。財務(wù)職能的分散導(dǎo)致財務(wù)管理不能得到有效的發(fā)揮和運用。

（二）社?；饡嬛贫汝惻f

會計核算基礎(chǔ)不合理是社保基金會計制度的主要局限性?！渡鐣ｋU基金會計制度》規(guī)定會計核算采用收付實現(xiàn)制。在我國社會保險基金會計核算初期，收付實現(xiàn)制可以比較真實地反映社會保險基金的實際收支情況，在當(dāng)時適用。然而隨著我國社會保障制度改革的日益深入，社會保險基金的會計核算已不單純是社會保險基金的收入、支出和結(jié)余，還應(yīng)包括社會保險基金的監(jiān)督和管理、保值和增值、可持續(xù)發(fā)展能力等，收付實現(xiàn)制已不能全面反映社會保險基金的這些運行情況。以收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)的會計核算，只能反映基金財務(wù)收支中以現(xiàn)金實際收入或支付的部分，不能反映那些尚未實際收到的債權(quán)或已發(fā)生但尚未用現(xiàn)金支付的債務(wù)。如參保單位欠繳的社會保險費、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)付未付的養(yǎng)老金、醫(yī)療費等，以及一次性繳納的款項。如參保人員退休時按照最低繳費年限一次性繳納的醫(yī)療保險費、國有企業(yè)改制過程中由企業(yè)一次性繳納的養(yǎng)老、醫(yī)療保險費等。按現(xiàn)行的收付實現(xiàn)制全部體現(xiàn)為當(dāng)期的收入，按照收入和費用配比原則，這顯然不合理。這會造成社會保險基金的會計賬務(wù)和報表，不能全面準(zhǔn)確記錄和反映社會保險基金的情況，無法反映當(dāng)期損益的全貌，造成基金會計賬務(wù)和報表一定程度上的“失真”，容易造成信息誤導(dǎo)，形成管理漏洞，給基金的安全運行帶來風(fēng)險。

（三）社?；鸹鶎颖O(jiān)督體制不完善

社?；鸸芾眢w制不合理。現(xiàn)有制度下的監(jiān)督主要局限于社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。目前主要由人力資源和社會保障系統(tǒng)的基金監(jiān)督部門履行監(jiān)督職能，作為其下屬行政部門要監(jiān)督由財政系統(tǒng)管理的社保財政專戶，必然會受到各種限制，見圖（2）。

基層基金監(jiān)督職能難以真正發(fā)揮作用。基金監(jiān)督部門應(yīng)該是獨立于社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之外的行政部門，但是縣區(qū)級人力資源和社會保障系統(tǒng)由于人手不足或監(jiān)督觀念不強(qiáng)，普遍沒有單獨設(shè)立類似基金監(jiān)督的行政部門，通常由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)內(nèi)部的財務(wù)科室、醫(yī)療稽查科室或者社?；丝剖壹嫒涡惺够鸨O(jiān)督智能。這會出現(xiàn)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)既當(dāng)“運動員”又當(dāng)“裁判員”的情況，不但起不到監(jiān)督職能，相反，會給舞弊提供新空間，見圖（3）。

（四）社?；鸹鶎訉徲嬋毕?/p>

傳統(tǒng)社?；饘徲嬇c財務(wù)管理關(guān)系密切，因為主要是對社?；鹭攧?wù)收支的真實性、合法性和效益性的審計監(jiān)督。隨著我國社保制度建設(shè)的推進(jìn)，社會保障的覆蓋面越來越廣，種類越來越多，業(yè)務(wù)部門缺乏審計監(jiān)管而誘發(fā)的社保案件越來越多，傳統(tǒng)基金審計的局限性逐漸體現(xiàn)。

（1）審計機(jī)關(guān)和外聘審計機(jī)構(gòu)覆蓋面狹窄。社會保障基金種類繁多，審計工作量大，難度高，而社保基金審計力量明顯不足。尤其是當(dāng)外聘會計師事務(wù)所進(jìn)行審計時，具有高水平財務(wù)知識的注冊會計師并不具備社保專業(yè)知識，缺乏專業(yè)的審計力量和審計平臺，致使審計不能滿足社保審計的實際需要。

（2）以“同級審”“上下審”為主要方式的社保系統(tǒng)內(nèi)審計，能有效避免審計人員不懂社保業(yè)務(wù)知識難以進(jìn)行業(yè)務(wù)審計的尷尬局面，但市、縣（區(qū)）之間業(yè)務(wù)人員普遍相互熟悉，人情和利益關(guān)系復(fù)雜，會導(dǎo)致系統(tǒng)內(nèi)審計難以真正有效開展，即便發(fā)現(xiàn)相關(guān)問題，也有可能“大事化小，小事化了”。

二、基層社?；鹭攧?wù)管理對策建議

（一）整合社保財務(wù)職能，提高財務(wù)管理效能

將隸屬于多個不同部門的分散財務(wù)職能進(jìn)行整合，財務(wù)效能大大提升，也會帶來“1+1>2”的效果，具體表現(xiàn)在精簡人員配備、減少溝通時間和流程、提高工作效率等方面。社保財務(wù)的各個部分，從基礎(chǔ)的賬務(wù)處理、會計報表、銀行對賬，到財務(wù)分析和財務(wù)預(yù)算都將受益。但如何打破現(xiàn)行體制，將是政府面臨的難題。

（二）改革現(xiàn)行的會計核算基礎(chǔ)

首先，對會計核算基礎(chǔ)進(jìn)行徹底改革，將目前會計核算制度問題進(jìn)行改革，引入權(quán)責(zé)發(fā)生制，與當(dāng)前應(yīng)用的收繳支付實現(xiàn)制進(jìn)行結(jié)合，打破制度的缺陷。另外保持社保基金的收付實現(xiàn)制還在一定范圍內(nèi)的應(yīng)用。最終實現(xiàn)這兩種制度結(jié)合的新型會計核算機(jī)制。通過這種改革可以在宏觀上為政府進(jìn)行社會保險制度改革、完善社會保障與福利體系提供決策參考，并在實質(zhì)上對社保基金的完整、有序、可靠提供制度基礎(chǔ)，便于其實時、準(zhǔn)確反映問題。

（三）嚴(yán)格履行基金監(jiān)督職能

縣區(qū)基層部門應(yīng)嚴(yán)格按基金監(jiān)督制度要求，重視基金監(jiān)督建設(shè)，配備專業(yè)人員，將組建獨立基金監(jiān)督部門落到實處，不再由基層社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)內(nèi)部的財務(wù)科室、醫(yī)療稽查科室或社?；丝剖襾砑嫒?。嚴(yán)格區(qū)分“運動員”和“裁判員”的角色和職能?？h區(qū)人民政府應(yīng)出臺相關(guān)實施細(xì)則，明確基金監(jiān)督監(jiān)管社保財政專戶的職能，防止財政專戶變?yōu)樨斦皩！睉簟?/p>

（四）打造綜合性社保審計平臺

社保基金關(guān)乎民生，建立綜合性社保審計平臺勢在必行。審計平臺以社會審計、審計機(jī)關(guān)、社保系統(tǒng)專業(yè)人員為主要審計力量，充分利用各類審計優(yōu)勢，擴(kuò)大審計覆蓋面，應(yīng)將社保審計重點由財務(wù)審計轉(zhuǎn)向以業(yè)務(wù)審計為基礎(chǔ)的綜合性審計，進(jìn)一步探索社保政策的完整性、有效性和可持續(xù)性。綜合審計平臺還應(yīng)建立多元化監(jiān)督機(jī)制，同時引入公眾監(jiān)督和行政監(jiān)督（人力資源和社會保障系統(tǒng)基金監(jiān)督部門和政府紀(jì)委部門），跟蹤做好全程審計記錄，并負(fù)責(zé)后期審計信息披露。見圖（4）。