吳松江+楊一帆+戴曉天

摘 要 本文先介紹了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的內(nèi)涵及職業(yè)教育對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要意義，接著從職能重心、政府與職業(yè)教育其它主體間的關(guān)系、職能方式三個方面遞進(jìn)式地論述了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下職業(yè)教育中政府職能的轉(zhuǎn)變，提供了一些改變職能的意見，潛在要求政府在職業(yè)教育這一領(lǐng)域向 “服務(wù)”、“責(zé)任”、“法制”、“有效統(tǒng)籌”轉(zhuǎn)型。

關(guān)鍵詞 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌 職業(yè)教育 政府職能 轉(zhuǎn)變

作者簡介：吳松江，湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)行政管理系主任，副教授，碩士生導(dǎo)師；楊一帆，湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)2014級公共管理研究生；戴曉天，湖北中醫(yī)藥大學(xué)應(yīng)用心理學(xué)學(xué)士，岳陽職業(yè)技術(shù)學(xué)院臨床醫(yī)學(xué)系輔導(dǎo)員。

中圖分類號：G71 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.104

隨著時代的進(jìn)步，經(jīng)濟社會的發(fā)展，我國各方面逐漸被城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所桎梏。為了打破這種構(gòu)局，解決農(nóng)村“三農(nóng)”問題，政府在科學(xué)發(fā)展觀的基礎(chǔ)上提出了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是科學(xué)發(fā)展觀中五個統(tǒng)籌的一項，指以實現(xiàn)“城”、“鄉(xiāng)”發(fā)展雙贏為目的發(fā)展格局，充分發(fā)揮工業(yè)對農(nóng)業(yè)的支持和反哺作用，城市對農(nóng)村的輻射和帶動作用，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機制，逐步改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)全面發(fā)展。建國初期，百廢待興，建立城鄉(xiāng)二元建構(gòu)進(jìn)行人口管理，促進(jìn)生產(chǎn)力的快速發(fā)展，改革開放初期，讓一部分先富起來，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)有利于農(nóng)業(yè)支持工業(yè)，快速建立起工業(yè)大國的地位，然而隨著改革的深入，城鄉(xiāng)二元機構(gòu)已經(jīng)嚴(yán)重阻礙社會發(fā)展。黨的十六大提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會”，黨的十八大提出“推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”，充分體現(xiàn)了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要性。

在這個背景環(huán)境下，職業(yè)教育的發(fā)展對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展有巨大的推動作用，原因主要在于它推動了農(nóng)村城鎮(zhèn)化速度，有效解決“三農(nóng)”問題，推動城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。職業(yè)教育是培育新型農(nóng)民最直接、最有效的措施和手段，培育新型農(nóng)民是建立新農(nóng)村的根本措施，解決“三農(nóng)”的基本方法；職業(yè)教育是加快城鄉(xiāng)科技進(jìn)步，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的技術(shù)支撐；職業(yè)教育是農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的“孵化器”和“催化劑” 。政府具有促進(jìn)“科、教、文、衛(wèi)”事業(yè)發(fā)展的職能，是職業(yè)教育的承辦者，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化的背景下，其職能有轉(zhuǎn)變和完善的需求。

一、職能重心的轉(zhuǎn)移

（一）以城市為主向城市與農(nóng)村并重轉(zhuǎn)變

改革開放以后，由于政府工作重心由階級統(tǒng)治職能即專政職能轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟建設(shè)為中心，經(jīng)濟與社會的快速發(fā)展有效地促進(jìn)了我國職業(yè)教育的發(fā)展。在城市職業(yè)教育發(fā)展這方面，由于政府重點發(fā)展城市經(jīng)濟，能得到的資金等資源充足，各類職業(yè)教育力量得到較強發(fā)展，因此城市職業(yè)教育發(fā)展較好。但是由于政府戰(zhàn)略管理的偏差，重城市輕農(nóng)村，重工業(yè)輕農(nóng)業(yè)，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展緩慢，職業(yè)教育資金來源少，政府相關(guān)扶持政策少，未激發(fā)農(nóng)村職業(yè)教育需求等問題，農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展出現(xiàn)了比較大的漏洞，導(dǎo)致我國農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展依然緩慢。

自政府提出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌出來以后，政府的視線才逐漸轉(zhuǎn)移到新農(nóng)村建設(shè)上來，提出了許多惠農(nóng)政策推動新農(nóng)村經(jīng)濟與社會的發(fā)展。在職業(yè)教育這一領(lǐng)域，把戰(zhàn)略由只注重城市職業(yè)教育發(fā)展轉(zhuǎn)移到注重城市與農(nóng)村職業(yè)教育均衡發(fā)展上來。政府在注重城市職業(yè)教育發(fā)展的同時，更應(yīng)多關(guān)注農(nóng)村職業(yè)教育的發(fā)展，借用城市職業(yè)教育資源，讓農(nóng)村職業(yè)教育跟上城市職業(yè)教育的步伐，協(xié)調(diào)全面發(fā)展職業(yè)教育，達(dá)到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的目標(biāo)。

（二）由注重規(guī)模向注重規(guī)模與質(zhì)量并重轉(zhuǎn)變

改革開放以后，我國職業(yè)教育學(xué)校數(shù)量呈逐年減少的趨勢。2004年，全國普通中等職業(yè)技術(shù)學(xué)校1.45萬所，比1998年的17106所減少2606所，2007年為14832所，到了2013年為12262所，近年來基本趨于穩(wěn)定在1.2萬所左右，學(xué)生人數(shù)到2013年達(dá)到244萬 。這是因為市場經(jīng)濟的結(jié)果，注重效率的結(jié)果，小學(xué)院合并成更具規(guī)模的大學(xué)院，數(shù)量上有所減少，規(guī)模上有所擴大。在高等職業(yè)教育方面，其發(fā)展規(guī)模也得到較強的擴大，而在民辦職業(yè)教育方面，各種職業(yè)培訓(xùn)學(xué)校如春筍般涌現(xiàn)在各地，為各地的職業(yè)教育發(fā)展注入一股新鮮活力。

在現(xiàn)有職業(yè)教育規(guī)模的基礎(chǔ)上，并結(jié)合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的統(tǒng)籌理論，職業(yè)教育走的應(yīng)該是合理、提高學(xué)校質(zhì)量這條道路上來。從第一點職能重心轉(zhuǎn)移可以看出，農(nóng)村職業(yè)教育方面，規(guī)模該擴大的就必須要擴大，滿足農(nóng)村職業(yè)教育有效需求。但同時，在現(xiàn)有職業(yè)教育學(xué)校的基礎(chǔ)上，政府與學(xué)校應(yīng)致力于提高現(xiàn)有學(xué)校的質(zhì)量，促使學(xué)校結(jié)構(gòu)優(yōu)化，走精品特色之路。這是時代背景所必然要求的，政府在這方面的職能理應(yīng)由首要注重規(guī)模向注重規(guī)模、質(zhì)量雙重因素轉(zhuǎn)變。

（三）由注重職業(yè)教育效率向注重職業(yè)教育公平轉(zhuǎn)變

建國以后，我國經(jīng)歷了計劃經(jīng)濟為主和市場經(jīng)濟為主的時代，計劃經(jīng)濟時代，由于計劃體制的作用，職業(yè)教育完全由政府計劃，較多的體現(xiàn)了職業(yè)教育的公平性。而在市場經(jīng)濟時代，職業(yè)教育出現(xiàn)了比較頻繁的變化過程，可能某一時段，職業(yè)教育體現(xiàn)的是公平性，另一時段則體現(xiàn)的是效率性。但隨著市場經(jīng)濟體制的不斷完善，政府也應(yīng)逐漸找到自己的定位。因為市場的資源配置比計劃經(jīng)濟的資源配置要高效，在職業(yè)教育這一方面，所體現(xiàn)的更多是資源配置好，效率高，而公平性這一塊就需要政府的職能作用才能良好地體現(xiàn)出來。政府應(yīng)該更加注重職業(yè)教育的公平性，職業(yè)教育發(fā)展已經(jīng)取得很好的成就了，若不再關(guān)注職業(yè)教育的公平，則可能會引發(fā)政府與社會的不和諧，體現(xiàn)著政府依然不夠為民著想，這不利于職業(yè)教育的長期發(fā)展。由開始的兩個職能重心轉(zhuǎn)移就能看出，目前職業(yè)教育的不公平性主要體現(xiàn)在農(nóng)村，政府應(yīng)該為農(nóng)村多做一些事情。另外，不公平性還可能體現(xiàn)在公辦學(xué)校與民辦學(xué)校之間，如對公辦學(xué)校的偏好、對民辦學(xué)校的為難等，這需要政府協(xié)調(diào)調(diào)控好。

二、職能關(guān)系的轉(zhuǎn)變

當(dāng)我們明確政府在職業(yè)教育發(fā)展中的重心之后，接下來所探討論證的是理清職能關(guān)系。職能關(guān)系主要涉及不同職能有由誰來行駛及主體間職責(zé)權(quán)限的劃分問題，簡而言之是政府應(yīng)當(dāng)干什么，關(guān)系對象應(yīng)該干什么。當(dāng)前，我國職業(yè)教育主體間即政府與職業(yè)教育各主體對象之間關(guān)系并沒有較清晰的關(guān)系，職責(zé)較混淆的現(xiàn)象還是較嚴(yán)重的。因此，進(jìn)行關(guān)系的調(diào)整與轉(zhuǎn)移是非常有必要的，是實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變、優(yōu)化的一個重要環(huán)節(jié)。

（一）政府內(nèi)部關(guān)系

我國在職業(yè)教育中的政府部門中央有教育部，地區(qū)有教育局，中央管地區(qū)，每一級政府主管部門機構(gòu)設(shè)置比較合理，但是各級關(guān)系仍不清晰。建國以來，政府在這方面一直存在著問題，如“上有政策，下有對策”的情況出現(xiàn)，職能行使不通暢，職能混淆不清，同級或職能部門職能交叉嚴(yán)重，政府與事業(yè)單位職能越權(quán)、交叉現(xiàn)象較嚴(yán)重。在職業(yè)教育發(fā)展過程中，各級政府部門之間、同級政府各部門之間存在嚴(yán)重的部門利益傾向，權(quán)力部門化、部門利益化、利益法定化現(xiàn)象突出，協(xié)調(diào)成本高，組織績效低，行政資源配置不合理，決策權(quán)、調(diào)控權(quán)、規(guī)劃權(quán)集中不夠，服務(wù)、監(jiān)管重心下移不夠，存在多頭管理、多頭建設(shè)等現(xiàn)象突出 。由于這些因素多重交叉的影響，將導(dǎo)致政府在此方面宏觀調(diào)控失靈。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌時期，根據(jù)兩者關(guān)系之間的職能交叉、混淆現(xiàn)象較嚴(yán)重，必須先理清政府內(nèi)部關(guān)系，做到有效管理。首先，要確保中央與上級制定的關(guān)于中等職業(yè)教育發(fā)展的各項政策、目標(biāo)得到及時的、順利的落實。其次，各地方政府職業(yè)教育主管部門能及時有效處理管轄區(qū)內(nèi)或職能范圍內(nèi)的相關(guān)事實。最后就是理清調(diào)整同級主管部門或同一級主管部門的關(guān)系，消除職能交叉或界限模糊不清等問題 。從這三個方面可以看出，這需要政府以法律的形式明確各自職能范圍與相互關(guān)系以及監(jiān)督制度。所以，這就需要政府進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能的依法行政職能，制定好政府內(nèi)部法律、規(guī)定，調(diào)整各部門之間的具體職責(zé)權(quán)限，確保監(jiān)督有力，保證在政府這個環(huán)節(jié)上不出現(xiàn)職能問題，影響職業(yè)教育發(fā)展。

（二）政府與學(xué)校的關(guān)系

政府對學(xué)校主要提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)、提供資金、戰(zhàn)略規(guī)劃，而學(xué)校主要發(fā)揮自己的作用，優(yōu)化學(xué)校結(jié)構(gòu)，提高教學(xué)質(zhì)量。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下，為打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，加速農(nóng)村發(fā)展，我們在與學(xué)校職能關(guān)系中應(yīng)進(jìn)一步的放權(quán)，減少政府不應(yīng)有的職能，如微觀直接職能等，讓學(xué)校更多的擁有自由性和自主性，提高學(xué)校的主動積極性，加速學(xué)校方面的發(fā)展。在政府與學(xué)校關(guān)系研究中，可以從兩個角度來分析。從學(xué)校的所有制上看，我們可以把學(xué)校分為公辦學(xué)校與民辦學(xué)校。從地域性上講，學(xué)校可分為城市職業(yè)教育學(xué)校和農(nóng)村職業(yè)教育學(xué)校，我們可以針對行性對其職能關(guān)系進(jìn)行分析。在現(xiàn)有的了解基礎(chǔ)上，政府在總的方面實行放權(quán)政策，讓學(xué)校自己有規(guī)劃地朝自己預(yù)想方向發(fā)展，政府所應(yīng)做的是提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，調(diào)控大的方向發(fā)展，制定好這一領(lǐng)域的政策、制度、法律保障。其次，政府讓城市職業(yè)教育學(xué)校走精、強、特色之路，至于政府要保證民辦學(xué)校的自主性，給其一定的自由發(fā)展提升空間，而在農(nóng)村職業(yè)教育學(xué)校，政府應(yīng)該做的是加大投入，擴大規(guī)模，激發(fā)農(nóng)村需求，提高農(nóng)村職業(yè)教育水平。至于學(xué)?？梢栽谡囊龑?dǎo)下，自由創(chuàng)新出自己的特色，充分發(fā)揮主觀能動性。

（三）政府與市場的關(guān)系

市場經(jīng)濟時代下，市場的作用主要體現(xiàn)在資源配置優(yōu)化，減少一些非必要資源的浪費流失，效率高等，但同時市場還是存在一定缺陷的，市場不能消除壟斷和非公平競爭，也不能解決外部性問題，職業(yè)教育作為準(zhǔn)公共物品，市場在一定程度上無法滿足其需求。職業(yè)教育需求應(yīng)以市場為主，政府為輔，只是在市場失靈狀態(tài)或政府夠不到的方面發(fā)揮政府職能作用，政府為市場服務(wù) 。在此階段中，理清了政府與市場的關(guān)系，政府在城市方面應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮市場作用，政府起輔助作用，起一個監(jiān)督評價、制定政策法規(guī)的作用，維護(hù)市場秩序，為職業(yè)教育發(fā)展提供良好的平臺。但因為農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展緩慢，政府要起一個重要帶頭作用，在農(nóng)村職業(yè)教育這方面政府應(yīng)該放更多精力。為促使其發(fā)展，政府可以遵循兩個原則，市場需求與社會職業(yè)教育公平相適應(yīng)原則和職業(yè)教育公平原則。職業(yè)教育在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下發(fā)展，通過政府職能的轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步的改善政府與市場間的關(guān)系，特別在農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展方面，政府應(yīng)在加速新農(nóng)村建設(shè)的基礎(chǔ)上，可以引進(jìn)市場，讓農(nóng)村走市場主導(dǎo)，政府計劃為輔的道路。

（四）政府與社會職業(yè)教育團體的關(guān)系

社會職業(yè)教育團體是職業(yè)教育發(fā)展不可或缺的一份力量，它來自于社會，與政府的聯(lián)系密切。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的內(nèi)在要求是團結(jié)一切可以團結(jié)的力量推動城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，而在職業(yè)教育方面，政府也必須這樣做，社會職業(yè)教育團體就是政府要團結(jié)的力量，政府必須在這方面做出相應(yīng)的職能轉(zhuǎn)變，應(yīng)放寬對社會職教團體的管理，為社會職業(yè)教育團體提供制度、法律等保障，引導(dǎo)社會團體力量為職業(yè)教育轉(zhuǎn)型出力，通過放權(quán)來推動社會職業(yè)教育團體的快速發(fā)展。

三、職能方式的改變

在清楚了解職能重心以及理順關(guān)系，明確政府與職業(yè)教育其它各主體間的職能，對政府職能轉(zhuǎn)變有了一個較明顯的理解，回過頭來研究職能方式，即政府以何種方式運行職能，實現(xiàn)政府相應(yīng)的、較完善的職能轉(zhuǎn)變。

（一）以市場為主充分配置職業(yè)教育資源

職業(yè)教育算是一種準(zhǔn)公共物品，但可以利用市場能很好的反映某一地區(qū)的職業(yè)教育需求，用市場達(dá)到資源合理的配置的目的，這樣政府就可能減少對資源的直接微觀管理，減少政府職能出錯的幾率。同時根據(jù)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展要求，政府在發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育方面，政府應(yīng)整合資源，規(guī)劃構(gòu)建好農(nóng)村職業(yè)教育新體系，以適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。政府應(yīng)先加大農(nóng)村職業(yè)教育資金的投入，開拓農(nóng)村市場，讓市場能更有效的配置農(nóng)村資源，也可利用城市教育資源帶動農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展，利用社會職業(yè)教育團體、教育慈善基金等社會資源來拉動農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展。

（二）由微觀、直接模式向宏觀、間接模式轉(zhuǎn)變

從管理角度上看，政府對職業(yè)教育的管理方式由以前的直接模式逐漸轉(zhuǎn)向間接模式，由以前的微觀管理逐漸轉(zhuǎn)向宏觀管理。在高度集權(quán)的計劃管理體制下，我國在對職業(yè)教育發(fā)展管理中，采取的都是直接的微觀的管理方式，對職業(yè)教育的事務(wù)，事無巨細(xì)，由政府統(tǒng)一計劃、統(tǒng)一管理。這就是政府管了許多不該管、管不了、也管不好的事情，并且也不利于職業(yè)教育的其它主體，如學(xué)校、社會職教團體、市場等主體的主動性、積極性的有效發(fā)揮，嚴(yán)重阻礙了職業(yè)教育發(fā)展。在市場經(jīng)濟體制下，要大力實現(xiàn)管理職能社會化改革，把許多本來不應(yīng)該由政府行使職能歸還給職業(yè)教育各主體，以充分調(diào)動社會主動積極性，另外，充分運用市場的調(diào)節(jié)功能，建立政府引導(dǎo)市場，市場調(diào)節(jié)資源的宏觀、間接的政府運行方式。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌時期，這種管理角度轉(zhuǎn)變應(yīng)該持續(xù)下去，這樣的做法才是政府職能發(fā)揮作用的正確做法，以宏觀、間接的方式全面協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌兼顧職業(yè)教育發(fā)展。

（三）管理手段以行政手段為主向以經(jīng)濟、法律手段為主轉(zhuǎn)變

在管理手段上，職業(yè)教育政府職能應(yīng)由以運用行政手段為主轉(zhuǎn)向以運用經(jīng)濟、法律手段為主。職業(yè)教育發(fā)展實踐證明，政府行政手段的過多行使，會造成各方面資源的浪費和無形流失，而經(jīng)濟與法律手段更有助于調(diào)動各主體的積極主動性和創(chuàng)造性潛能，從而更好地促進(jìn)職業(yè)教育發(fā)展。城市統(tǒng)籌背景下，職業(yè)教育要發(fā)展，政府必須加快提供一套較完善的職業(yè)教育制度，通過法律來規(guī)范職業(yè)教育領(lǐng)域。目前，我國職業(yè)教育制度體系仍不完善，需加強制度建設(shè)。這一套制度必須合理，涵蓋面廣，包含職業(yè)教育的各個主體，當(dāng)然也包括政府這個主體。同時，加強出臺一系列合理的對職業(yè)教育有序發(fā)展的相關(guān)政策扶持，保證城市與農(nóng)村職業(yè)教育統(tǒng)籌發(fā)展，尤其是農(nóng)村職業(yè)教育的政策扶持。另外，政府運用經(jīng)濟手段時，應(yīng)該先做的是建立一套適應(yīng)職業(yè)教育發(fā)展的長效投入機制，保證資金的充足以及資金的正確投入，這樣可以借用市場社會力量及各種可以團結(jié)的力量創(chuàng)新、完善投入機制。

四、結(jié)語

上面論述、論證了在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下對職業(yè)教育發(fā)展中的政府職能重心、政府與職業(yè)教育各主體的關(guān)系、政府職能方式的轉(zhuǎn)變，這是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與職業(yè)教育發(fā)展對政府的必然要求。從以上所寫的內(nèi)容中，我們應(yīng)該不難看出，政府在職業(yè)教育中應(yīng)該更多的是轉(zhuǎn)移工作重心，采用宏觀間接調(diào)控的方式，充分利用各種資源和職業(yè)教育各主體推動其發(fā)展。本論文潛在地強調(diào)政府應(yīng)加強服務(wù)理念的灌輸，讓政府走服務(wù)型、法治、責(zé)任、有限統(tǒng)籌的政府之路。

注釋：

李興洲.職業(yè)教育有效推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的理論研究.教育學(xué)報.2009（5）.115-120.

數(shù)據(jù)來源：中國教育統(tǒng)計年鑒.

蔣家勝、易果平.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的政府職能轉(zhuǎn)變探析.華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報.2010 （4）.57-61.

黎民.公共管理學(xué).高等教育出版社.2008.