王俊巧++葉勇

摘 要：PDCA和SDCA循環(huán)理論作為一種重要的全面質(zhì)量管理理論和流程優(yōu)化工具，對(duì)我國(guó)政府應(yīng)急管理具有一定的指導(dǎo)性作用。本文在界定流程優(yōu)化涵義的基礎(chǔ)上，分析了PDCA和SDCA循環(huán)理論在應(yīng)急管理中應(yīng)用的可行性，以及我國(guó)政府在監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)對(duì)與救援、恢復(fù)與重建等應(yīng)急管理流程方面存在的問(wèn)題，并從計(jì)劃、執(zhí)行、檢查、處置等方面探討了應(yīng)急管理流程優(yōu)化的對(duì)策。

關(guān) 鍵 詞：政府應(yīng)急管理；流程優(yōu)化；PDCA和SDCA循環(huán)理論；PDCA循環(huán)；SDCA循環(huán)

中圖分類(lèi)號(hào)：D630.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2017）01-0008-07

收稿日期 ：2016-11-06

作者簡(jiǎn)介：王俊巧（1988—），女，河北邯鄲人，福州大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)檎畡?chuàng)新管理、應(yīng)急管理；葉勇（1978—），男，湖南宜章人，福州大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副教授，博士，福建省高校人文社會(huì)科學(xué)研究基地廉政與治理研究中心副主任，研究方向?yàn)檎畡?chuàng)新管理、應(yīng)急管理、廉政與治理。

基金項(xiàng)目：本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“我國(guó)政府權(quán)力清單制度實(shí)施效果評(píng)價(jià)及推進(jìn)策略研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：15BZZ071；教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“服務(wù)驅(qū)動(dòng)型政府流程再造改革模式的績(jī)效評(píng)估、影響機(jī)理與優(yōu)化策略研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：13YJCZH228。

近年來(lái)，上海外灘踩踏事件、天津港爆炸事故、邢臺(tái)大賢村事件等突發(fā)事件的發(fā)生，對(duì)我國(guó)政府應(yīng)急管理提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。能否及時(shí)、有效地應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，關(guān)系著人民群眾的切身利益及社會(huì)的和諧穩(wěn)定。本文在對(duì)流程優(yōu)化進(jìn)行界定的基礎(chǔ)上，運(yùn)用PDCA和SDCA循環(huán)理論分析了我國(guó)政府應(yīng)急管理流程中存在的主要問(wèn)題并提出了流程優(yōu)化的對(duì)策。

一、流程優(yōu)化

（一）流程優(yōu)化的基本內(nèi)涵

20世紀(jì)80年代，西方管理學(xué)界認(rèn)為，管理的首要工作是預(yù)防問(wèn)題的發(fā)生，而從源頭上阻止問(wèn)題發(fā)生的關(guān)鍵在于業(yè)務(wù)流程設(shè)計(jì)。廣義的業(yè)務(wù)流程包括改進(jìn)、優(yōu)化、重組、再造等。其中流程優(yōu)化是指以組織的業(yè)務(wù)流程為優(yōu)化的對(duì)象和中心，以建立標(biāo)準(zhǔn)化的操作程序?yàn)槟繕?biāo)，對(duì)組織現(xiàn)有的業(yè)務(wù)流程進(jìn)行分析，保留先進(jìn)的管理模式及信息化要求的部分，改進(jìn)、調(diào)整或重建不合理的環(huán)節(jié)，構(gòu)建組織科學(xué)合理的流程體系，從而提高組織運(yùn)作效率、降低組織運(yùn)行成本的過(guò)程。[1]受企業(yè)流程再造理論的影響，應(yīng)急管理領(lǐng)域的流程優(yōu)化也逐漸成為學(xué)界研究的熱點(diǎn)。

（二）流程優(yōu)化的基本程序

流程優(yōu)化是一個(gè)包括流程再造和流程重新設(shè)計(jì)在內(nèi)的破舊立新的過(guò)程，其優(yōu)化的對(duì)象和核心為組織的業(yè)務(wù)流程。業(yè)務(wù)流程優(yōu)化一般包括啟動(dòng)、梳理、描述、評(píng)估、設(shè)計(jì)、實(shí)施和改進(jìn)七個(gè)主要步驟，這些步驟共同構(gòu)成了一個(gè)組織流程優(yōu)化的循環(huán)系統(tǒng)（如圖1所示）。[2]它圍繞著優(yōu)化對(duì)象要達(dá)到的目標(biāo)而進(jìn)行，并在優(yōu)化對(duì)象現(xiàn)有狀況基礎(chǔ)上，評(píng)估改進(jìn)方案，設(shè)計(jì)優(yōu)化組織業(yè)務(wù)流程，直至滿(mǎn)意后開(kāi)始試行；試行通過(guò)后開(kāi)始正式實(shí)施，在實(shí)施過(guò)程中持續(xù)改進(jìn)組織業(yè)務(wù)流程，并重新開(kāi)始優(yōu)化新的組織業(yè)務(wù)流程，進(jìn)而形成一個(gè)組織業(yè)務(wù)流程優(yōu)化的程序系統(tǒng)。

（三）流程優(yōu)化的工具

⒈P(pán)DCA循環(huán)。PDCA循環(huán)也稱(chēng)戴明循環(huán)，起源于20世紀(jì)20年代，由著名統(tǒng)計(jì)學(xué)家休哈特提出，后經(jīng)戴明改進(jìn)，成為廣泛應(yīng)用于日常管理、項(xiàng)目管理、流程測(cè)試管理等的一種質(zhì)量持續(xù)改進(jìn)模型。PDCA循環(huán)（如圖2所示）依次為P（Plan，計(jì)劃）、D（Do，執(zhí)行）、C（Check，檢查）、A（Action，行動(dòng)），呈現(xiàn)大環(huán)帶小環(huán)、階段式上升的特點(diǎn)，四個(gè)階段并非運(yùn)行一次就結(jié)束，而是呈螺旋式上升的態(tài)勢(shì)。新的PDCA循環(huán)將在上一循環(huán)未解決問(wèn)題的基礎(chǔ)上，持續(xù)進(jìn)行改善，周而復(fù)始，循環(huán)反饋，最終使得質(zhì)量和管理水平得到提高。

⒉SDCA循環(huán)。SDCA循環(huán)即標(biāo)準(zhǔn)化維持，即S（Standardization，標(biāo)準(zhǔn)化）、D（Do，執(zhí)行）、C（Check，檢查）、A（Action，調(diào)整）模式，包括所有與改進(jìn)過(guò)程相關(guān)的流程的更新（標(biāo)準(zhǔn)化），并使其平衡運(yùn)行，然后檢查流程以確保其精確性，最后作出合理分析和調(diào)整，使流程能夠滿(mǎn)足愿望和要求。SDCA循環(huán)即為達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)化和穩(wěn)定現(xiàn)有流程的目的。SDCA循環(huán)（如圖3所示）。

⒊PDCA和SDCA循環(huán)的結(jié)合。任何一個(gè)新的工作流程，初期都會(huì)呈現(xiàn)出不穩(wěn)定狀態(tài)，要穩(wěn)定現(xiàn)有流程，就需要運(yùn)用SDCA循環(huán)，這樣，不穩(wěn)定的工作流程經(jīng)過(guò)SDCA循環(huán)就會(huì)趨于穩(wěn)定。如果要改善流程就需要運(yùn)用PDCA循環(huán)，通過(guò)PDCA循環(huán)，質(zhì)量、管理和技術(shù)水平才能得到提高。雖然SDCA和PDCA循環(huán)運(yùn)用的時(shí)機(jī)不同，但二者是相輔相成、缺一不可的。沒(méi)有SDCA循環(huán)，優(yōu)化結(jié)果就會(huì)不穩(wěn)定；沒(méi)有PDCA循環(huán)，質(zhì)量或技術(shù)就得不到提高，就只能維持在現(xiàn)有水平上。在流程優(yōu)化的過(guò)程中，總會(huì)遇到各種障礙，使流程優(yōu)化進(jìn)程受阻，這就有必要在一定時(shí)間內(nèi)通過(guò)SDCA穩(wěn)定優(yōu)化后的流程?？梢?jiàn)，SDCA在PDCA之間起到了重要的銜接作用。[3]PDCA和SDCA循環(huán)是企業(yè)提升管理水平的兩大輪子，PDCA是使管理水平不斷提升的驅(qū)動(dòng)力，SDCA則是防止管理水平下滑的驅(qū)動(dòng)力。也就是說(shuō)，沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)化，企業(yè)不可能維持在較高的管理水平上。[4]PDCA和SDCA循環(huán)關(guān)系（如圖4所示）。

二、PDCA和SDCA循環(huán)理論在應(yīng)急

管理中應(yīng)用的可行性

PDCA和SDCA循環(huán)理論被廣泛應(yīng)用于企業(yè)內(nèi)部管理的目的在于及時(shí)識(shí)別、防范企業(yè)生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)范企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理流程，提高產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量。[5]所謂應(yīng)急管理，就是指組織為應(yīng)對(duì)各種危機(jī)情景所進(jìn)行的信息收集、信息分析、問(wèn)題決策、計(jì)劃和措施制定、化解處理、動(dòng)態(tài)調(diào)整、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和自我診斷的全過(guò)程。[6]PDCA和SDCA循環(huán)與應(yīng)急管理在某些方面的一致性決定了PDCA和SDCA循環(huán)在應(yīng)急管理中的應(yīng)用具有一定的可行性，這些一致性主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）管理步驟一致

PDCA需要經(jīng)過(guò)計(jì)劃、執(zhí)行、檢查、處置四大步驟，SDCA需要經(jīng)過(guò)標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)行、檢查、調(diào)整四個(gè)步驟。應(yīng)急管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要經(jīng)過(guò)事前的監(jiān)測(cè)與預(yù)警、事中的應(yīng)對(duì)與救援、事后的恢復(fù)與重建等步驟，三者的管理步驟是一致的，管理流程步驟環(huán)環(huán)緊扣、相互促進(jìn)，不斷循環(huán)、反饋就能夠達(dá)到管理效果不斷提升的目的。

（二）管理目的一致

PDCA通過(guò)四個(gè)步驟能夠達(dá)到長(zhǎng)期有效質(zhì)量管理、提供優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品的目的。SDCA通過(guò)四個(gè)步驟，按照標(biāo)準(zhǔn)化、具體化和可操作的要求能夠達(dá)到優(yōu)化流程的目的。應(yīng)急管理則努力踐行預(yù)防為主、防救結(jié)合、快速反應(yīng)、協(xié)同應(yīng)對(duì)、社會(huì)動(dòng)員、全民參與等基本原則，以達(dá)到提高應(yīng)急管理水平的目的，由此可以看出三者的管理目的在本質(zhì)上具有一致性。

（三）倡導(dǎo)理念一致

PDCA和SDCA循環(huán)理論所倡導(dǎo)的是系統(tǒng)管理、動(dòng)態(tài)管理等理念。應(yīng)急管理作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及到應(yīng)急管理預(yù)案的設(shè)計(jì)、預(yù)警預(yù)測(cè)、處置救援、考核評(píng)價(jià)、恢復(fù)重建等方面。作為一種動(dòng)態(tài)管理，需要在預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)等階段，根據(jù)突發(fā)事件的危害程度、波及范圍、影響力大小等采取有針對(duì)性的措施?？梢?jiàn)，PDCA和SDCA循環(huán)理論與應(yīng)急管理所倡導(dǎo)的系統(tǒng)管理與動(dòng)態(tài)理念是一致的。

從以上分析可以看出，PDCA和SDCA循環(huán)理論與應(yīng)急管理在管理步驟、管理目的、倡導(dǎo)的理念等方面具有一致性，因此，可以結(jié)合應(yīng)急管理流程的特點(diǎn)和需要，將PDCA和SDCA循環(huán)理論融入到應(yīng)急管理的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和應(yīng)對(duì)處置的全過(guò)程，構(gòu)建全方位、立體化的應(yīng)急管理預(yù)防預(yù)警、處置救援、恢復(fù)重建的系統(tǒng)。

三、我國(guó)政府應(yīng)急管理的一般流程

政府應(yīng)急管理流程是指政府根據(jù)突發(fā)事件發(fā)生的生命周期，采取一系列的連續(xù)應(yīng)對(duì)措施。突發(fā)事件生命周期主要有三個(gè)階段：潛伏階段、暴發(fā)階段、消除階段。與之相對(duì)應(yīng)，我國(guó)政府應(yīng)急管理可歸納為三個(gè)主要流程：潛伏階段的監(jiān)測(cè)與預(yù)警、爆發(fā)階段的應(yīng)對(duì)與救援、消除階段的恢復(fù)與重建。我國(guó)政府應(yīng)急管理的一般流程（如圖5所示）。

（一）突發(fā)事件潛伏階段的監(jiān)測(cè)與預(yù)警

突發(fā)事件潛伏階段的監(jiān)測(cè)與預(yù)警是應(yīng)急管理的首要環(huán)節(jié)，很多突發(fā)事件的發(fā)生或危害擴(kuò)大都是由于監(jiān)測(cè)與預(yù)警出現(xiàn)問(wèn)題而造成的。因此，要高度重視應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)和預(yù)警等各項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，重點(diǎn)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范、預(yù)案準(zhǔn)備、隊(duì)伍建設(shè)等方面的工作，做好PDCA循環(huán)的計(jì)劃（P）環(huán)節(jié)和SDCA循環(huán)的標(biāo)準(zhǔn)化（S）環(huán)節(jié)的工作。

（二）突發(fā)事件爆發(fā)階段的應(yīng)對(duì)與救援

突發(fā)事件爆發(fā)階段的應(yīng)對(duì)與救援是應(yīng)急管理中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。突發(fā)事件發(fā)生后，應(yīng)在最短的時(shí)間內(nèi)采取措施，控制事態(tài)發(fā)展，減少人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。因此，這個(gè)階段要重點(diǎn)做好突發(fā)事件的快速評(píng)估、信息報(bào)告、決策指揮、社會(huì)動(dòng)員和信息發(fā)布等方面的工作，即做好PDCA和SDCA循環(huán)的執(zhí)行（D）環(huán)節(jié)的工作。

（三）突發(fā)事件消除階段的恢復(fù)與重建

突發(fā)事件消除階段的恢復(fù)與重建，始于突發(fā)事件發(fā)展態(tài)勢(shì)得到控制，結(jié)束于完全從事件結(jié)果狀態(tài)恢復(fù)到基本正常狀態(tài)，這是進(jìn)行應(yīng)急管理的最后一個(gè)階段，也是應(yīng)急管理由非常態(tài)轉(zhuǎn)向常態(tài)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此，這個(gè)階段要做好善后恢復(fù)、救助補(bǔ)償、責(zé)任追究和規(guī)劃重建工作，做好PDCA和SDCA循環(huán)的檢查（C）環(huán)節(jié)和處置（A）環(huán)節(jié)工作，檢查突發(fā)事件應(yīng)急管理執(zhí)行人員的執(zhí)行情況并對(duì)檢查結(jié)果進(jìn)行分析，之后開(kāi)啟新一輪的PDCA和SDCA循環(huán)。

四、我國(guó)政府應(yīng)急管理流程

存在的主要問(wèn)題

（一）P/S階段：政府在突發(fā)事件潛伏階段缺乏健全的監(jiān)測(cè)與預(yù)警機(jī)制

當(dāng)前，我國(guó)政府在應(yīng)急管理方面多側(cè)重于突發(fā)事件發(fā)生時(shí)的應(yīng)急工作，忽視突發(fā)事件的前期預(yù)防、監(jiān)測(cè)和預(yù)警階段的相關(guān)機(jī)制建設(shè)，在突發(fā)事件的風(fēng)險(xiǎn)防范、預(yù)案準(zhǔn)備、隊(duì)伍建設(shè)方面略顯不足，對(duì)應(yīng)急信息的研判也不夠準(zhǔn)確。例如：在2013年江西永修縣潦河水污染事件中，由于上游石油輸油管道安裝了老化破裂的支管，加上當(dāng)?shù)夭环ǚ肿映脵C(jī)打孔盜取石油，導(dǎo)致石油泄漏污染了下游水源，影響了人們正常的生活秩序。如果永修縣政府能夠及時(shí)采取措施，更換老化的石油輸油管道，就可以避免此次水污染事件的發(fā)生。除此之外，應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急管理平臺(tái)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)還比較落后。

（二）D階段：政府在突發(fā)事件爆發(fā)階段缺乏專(zhuān)業(yè)的應(yīng)對(duì)與救援措施

突發(fā)事件自身的特性要求政府必須采取專(zhuān)業(yè)的應(yīng)對(duì)與救援措施，這樣，才能夠及時(shí)、有效地應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。目前，政府在這方面還存在以下問(wèn)題：在人力、物力、財(cái)力等方面投入不足，對(duì)突發(fā)事件的影響范圍和損失的快速評(píng)估不及時(shí)，突發(fā)事件初報(bào)、續(xù)報(bào)及結(jié)報(bào)的信息報(bào)告制度不完善，突發(fā)事件預(yù)案啟動(dòng)、現(xiàn)場(chǎng)指揮及資源調(diào)配等決策指揮不專(zhuān)業(yè)，突發(fā)事件的社會(huì)參與及社會(huì)動(dòng)員不到位，突發(fā)事件新聞發(fā)布及現(xiàn)場(chǎng)溝通的信息發(fā)布不準(zhǔn)確。例如：在2014年蘭州“4·11”水污染事件中，蘭州市政府沒(méi)有及時(shí)、準(zhǔn)確地把水污染信息告知市民，加上不法分子趁機(jī)散播謠言，導(dǎo)致市民瘋狂搶購(gòu)礦泉水，有些不良商家更是趁機(jī)抬高礦泉水價(jià)格來(lái)牟取暴利，引起市民恐慌，影響了正常的社會(huì)秩序。

（三）C/A階段：政府在突發(fā)事件消除階段缺乏有效的責(zé)任追究機(jī)制和恢復(fù)重建措施

突發(fā)事件態(tài)勢(shì)得到控制之后，要及時(shí)開(kāi)展行政問(wèn)責(zé)和恢復(fù)重建工作。在2016年“兩會(huì)”上，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在《政府工作報(bào)告》中提出：要健全督查問(wèn)責(zé)機(jī)制，堅(jiān)決整肅庸政懶政怠政行為，決不允許占著位子不干事。目前，我國(guó)公眾的監(jiān)督意識(shí)還比較薄弱，應(yīng)急管理機(jī)制對(duì)政府的約束力不強(qiáng)，這就增加了某些政府應(yīng)急管理人員不當(dāng)使用公共權(quán)力的機(jī)會(huì)。受諸多因素的影響，政府在突發(fā)事件消除階段的責(zé)任追究機(jī)制還存在問(wèn)責(zé)主體單一、多為上問(wèn)下責(zé)，問(wèn)責(zé)范圍較窄、偏重事后問(wèn)責(zé)等[7]問(wèn)題。例如：2012年“8·24”哈爾濱陽(yáng)明灘大橋坍塌事故，當(dāng)?shù)卣皇窃凇笆潞蟆边M(jìn)行了問(wèn)責(zé)，沒(méi)有對(duì)突發(fā)事件發(fā)生前的“不作為”承擔(dān)責(zé)任。

恢復(fù)重建是一項(xiàng)長(zhǎng)期復(fù)雜的工作，不只是簡(jiǎn)單地恢復(fù)生產(chǎn)與穩(wěn)定生活秩序，而是需要有長(zhǎng)期的系統(tǒng)規(guī)劃。然而，我國(guó)的應(yīng)急恢復(fù)重建工作仍存在監(jiān)督機(jī)制不完善、心理干預(yù)不充分等問(wèn)題。例如：2009年云南省姚安縣由于山體滑坡造成多處房屋損毀而進(jìn)行重建，一年后，這些安置房卻出現(xiàn)不同程度的問(wèn)題，90%質(zhì)量不合格。[8]據(jù)相關(guān)資料表明，在危機(jī)過(guò)后，人們產(chǎn)生心理障礙的比例會(huì)增加17%，對(duì)酒精和藥物的依賴(lài)性會(huì)增大，[9]災(zāi)后自殺案例也會(huì)不斷增加。

五、我國(guó)政府應(yīng)急管理流程優(yōu)化的對(duì)策

基于流程優(yōu)化的政府應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)目標(biāo)是提高應(yīng)急管理的效率，即縮短突發(fā)事件發(fā)生地和管理者決策地之間的距離，及時(shí)、有效地采取措施控制事態(tài)的發(fā)展。應(yīng)對(duì)突發(fā)事件是對(duì)政府應(yīng)急管理能力的嚴(yán)峻考驗(yàn)，因此，政府應(yīng)急管理人員要加強(qiáng)公共危機(jī)理論學(xué)習(xí)，改變傳統(tǒng)觀(guān)念，建立從單項(xiàng)向綜合、從應(yīng)對(duì)向預(yù)防、從政府包攬向政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法制保障，從孤立向協(xié)調(diào)合作轉(zhuǎn)變的明顯具有完整性和回應(yīng)性的政府。[10]

我國(guó)政府應(yīng)急管理流程優(yōu)化就是在傳統(tǒng)職能型應(yīng)急管理模式的基礎(chǔ)上，針對(duì)我國(guó)政府在應(yīng)急管理流程中存在的主要問(wèn)題，根據(jù)社會(huì)環(huán)境的變化對(duì)其不斷進(jìn)行調(diào)整和完善的過(guò)程。結(jié)合PDCA和SDCA循環(huán)理論，主要應(yīng)從計(jì)劃、執(zhí)行、檢查、處置四個(gè)方面探討應(yīng)急管理流程優(yōu)化的對(duì)策。

（一）計(jì)劃：完善政府應(yīng)急管理監(jiān)測(cè)與預(yù)警機(jī)制，增強(qiáng)危機(jī)意識(shí)，提高風(fēng)險(xiǎn)防控能力

⒈增強(qiáng)危機(jī)意識(shí)，完善應(yīng)急預(yù)案。增強(qiáng)公眾的危機(jī)意識(shí)，需要轉(zhuǎn)變當(dāng)前我國(guó)政府應(yīng)急管理人員及公眾的應(yīng)急觀(guān)念并逐步完善應(yīng)急預(yù)案。首先，需要提高政府應(yīng)急管理人員的綜合素質(zhì)，立足提升危機(jī)意識(shí)和應(yīng)對(duì)能力，加大應(yīng)急管理培訓(xùn)力度；其次，加強(qiáng)宣傳教育，在對(duì)政府應(yīng)急管理人員進(jìn)行短期培訓(xùn)和長(zhǎng)期培訓(xùn)的基礎(chǔ)上，加大應(yīng)急管理宣傳力度，增強(qiáng)公眾的危機(jī)意識(shí)，提高其應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力；再次，立足實(shí)訓(xùn)，編制適合本地實(shí)際的應(yīng)急預(yù)案，并對(duì)預(yù)案進(jìn)行審核和常規(guī)性演練，通過(guò)實(shí)戰(zhàn)訓(xùn)練提升公眾應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力。

⒉建立標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化的政府應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)。應(yīng)急管理屬于政府公共服務(wù)行為，這就要求各級(jí)政府、各職能部門(mén)之間應(yīng)協(xié)同應(yīng)對(duì)。[11]從橫向來(lái)說(shuō)，應(yīng)急管理涉及到政府各職能部門(mén)；從縱向來(lái)看，應(yīng)急管理涉及到從中央到地方的各級(jí)政府。因此，在應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)中，必須建立標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化的核心應(yīng)急決策機(jī)構(gòu)，以協(xié)調(diào)整合人力、物力等資源。例如：美國(guó)建立了專(zhuān)業(yè)的聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局（FEMA），作為危機(jī)應(yīng)對(duì)的核心決策機(jī)構(gòu)。2001年，加拿大建立了關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)與應(yīng)急準(zhǔn)備辦公室，作為加拿大國(guó)內(nèi)應(yīng)急管理的第一機(jī)構(gòu)。

⒊加強(qiáng)政府應(yīng)急管理隊(duì)伍建設(shè)。專(zhuān)業(yè)的應(yīng)急管理隊(duì)伍可以在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)節(jié)約寶貴的時(shí)間，減少應(yīng)急資源浪費(fèi)。首先，要提高政府應(yīng)急指揮領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)。突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，政府應(yīng)急管理的指揮領(lǐng)導(dǎo)者起著指揮、協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌的作用，因此，要定期對(duì)他們進(jìn)行專(zhuān)業(yè)的應(yīng)急管理知識(shí)培訓(xùn)，增強(qiáng)其協(xié)調(diào)部門(mén)、人員、物資、交通、醫(yī)院等方面的模擬訓(xùn)練及案例訓(xùn)練的能力。其次，要強(qiáng)化政府對(duì)職業(yè)應(yīng)急人員的管理。職業(yè)應(yīng)急人員是應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的重要力量，公共衛(wèi)生事件、自然災(zāi)害事件、危險(xiǎn)品爆炸事件、群體性突發(fā)事件等都需要職業(yè)應(yīng)急人員進(jìn)行處置，如果突發(fā)事件處置不當(dāng)，可能會(huì)引發(fā)更大的次生事件或衍生事件。再次，加強(qiáng)政府對(duì)社會(huì)臨時(shí)救災(zāi)人員的管理。臨時(shí)救災(zāi)人員來(lái)源于社會(huì)的各個(gè)方面，主要有社會(huì)志愿者、基層群眾、高校大學(xué)生等，培訓(xùn)的重點(diǎn)應(yīng)是提高他們?cè)趹?yīng)對(duì)突發(fā)事件中的自救互救能力，使他們能夠應(yīng)對(duì)一般性的突發(fā)事件。

⒋完善政府應(yīng)急管理監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)。美國(guó)、日本、加拿大、德國(guó)、俄羅斯等都建立了適合本國(guó)國(guó)情的突發(fā)事件監(jiān)測(cè)預(yù)警制度，形成了上下結(jié)合、分工協(xié)作、效能統(tǒng)一的突發(fā)事件監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)。對(duì)此，我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)應(yīng)急信息技術(shù)管理平臺(tái)建設(shè)，以提高突發(fā)事件的監(jiān)測(cè)、信息評(píng)估和預(yù)警等突發(fā)事件信息管理水平。應(yīng)急管理平臺(tái)的優(yōu)勢(shì)在于能夠通過(guò)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)使各部門(mén)、各級(jí)政府互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)信息共享，在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)能夠組織、協(xié)調(diào)、利用各種行政資源，形成行政合力。[12]目前，我國(guó)政府在應(yīng)急管理監(jiān)測(cè)預(yù)警網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)上還存在注重形象工程、平臺(tái)孤立、數(shù)據(jù)共享程度低等問(wèn)題。因此，要通過(guò)規(guī)范政府應(yīng)急管理監(jiān)測(cè)預(yù)警流程，有效地協(xié)調(diào)、綜合利用各種信息資源，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)信息收集、分析以及決策分析，以此來(lái)提高應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的監(jiān)測(cè)與預(yù)警水平，減少突發(fā)事件帶來(lái)的損失。

（二）執(zhí)行：規(guī)范政府應(yīng)急管理處置流程

⒈完善政府應(yīng)急信息發(fā)布機(jī)制。應(yīng)急信息發(fā)布關(guān)系重大，在突發(fā)事件發(fā)生后，故意遲報(bào)、謊報(bào)、瞞報(bào)、漏報(bào)都將受到相應(yīng)的懲罰，因此，政府部門(mén)要加強(qiáng)應(yīng)急管理信息發(fā)布機(jī)制建設(shè)，具體來(lái)說(shuō)就是建立由信息報(bào)告、信息發(fā)布、信息評(píng)估三部分構(gòu)成的移動(dòng)應(yīng)急信息平臺(tái)。信息報(bào)告要確定信息報(bào)送情況、事件基本信息、處置工作情況等；信息發(fā)布要通過(guò)廣播、電視、網(wǎng)站、短信、郵件、報(bào)紙等多種途徑，做到及時(shí)、準(zhǔn)確、全面、真實(shí)，使公眾可以及時(shí)跟蹤突發(fā)事件進(jìn)展情況；信息評(píng)估則要通過(guò)信息采集和信息評(píng)判，確定突發(fā)事件本身信息、信息源、上報(bào)信息等，以確保突發(fā)事件信息研判的準(zhǔn)確性和實(shí)效性。

⒉完善政府應(yīng)急決策機(jī)制。任何一個(gè)健全的決策程序都應(yīng)該是一個(gè)科學(xué)的系統(tǒng)，而且每一步驟都要有科學(xué)的涵意，步驟相互間又是有機(jī)聯(lián)系的。[13]因此，在調(diào)查研究、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、確定目標(biāo)、擬定方案、分析評(píng)估、選擇方案、執(zhí)行方案的應(yīng)急決策管理流程中，要考慮應(yīng)急決策的約束條件，如時(shí)間、信息、人力、技術(shù)、設(shè)備等，在此基礎(chǔ)上，進(jìn)行可行性論證，在每個(gè)環(huán)節(jié)不斷地進(jìn)行反饋修正。

⒊完善政府應(yīng)急物資保障機(jī)制。建立完善的應(yīng)急物資儲(chǔ)備系統(tǒng)，優(yōu)化應(yīng)急資源儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，充分挖掘大數(shù)據(jù)的價(jià)值，建立與可用應(yīng)急裝備聯(lián)系的跟蹤制度和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，建立快速、有效、常規(guī)的應(yīng)急物資保障體系，即建立應(yīng)急物資目錄、應(yīng)急物資標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)急物資實(shí)物準(zhǔn)備保障、應(yīng)急物資生產(chǎn)能力準(zhǔn)備、應(yīng)急物資緊急采購(gòu)和進(jìn)口等一套較為完善的應(yīng)急物資保障體系。[14]

⒋完善政府應(yīng)急協(xié)同合作機(jī)制。政府危機(jī)管理在許多方面都扮演著重要的角色，當(dāng)公共危機(jī)事件發(fā)生時(shí)，政府要在第一時(shí)間啟動(dòng)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系，密切監(jiān)測(cè)事件進(jìn)展情況，并聯(lián)系專(zhuān)家進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)指揮。同時(shí)，動(dòng)員社會(huì)力量進(jìn)行自救、互救，鼓勵(lì)公眾參與到應(yīng)急管理的準(zhǔn)備和執(zhí)行階段的工作當(dāng)中，在這個(gè)過(guò)程中還要規(guī)范公眾的行為，避免其盲目行動(dòng)。

（三）檢查：做好政府應(yīng)急管理績(jī)效考評(píng)工作，引進(jìn)第三方監(jiān)督機(jī)制

⒈開(kāi)展政府應(yīng)急管理績(jī)效評(píng)價(jià)工作?？?jī)效評(píng)價(jià)可以簡(jiǎn)單理解為對(duì)績(jī)效的評(píng)價(jià)、估量。傳統(tǒng)的績(jī)效評(píng)估主要是針對(duì)個(gè)體的，是評(píng)估者定期或不定期對(duì)被評(píng)估者的日常工作行為進(jìn)行觀(guān)察、記錄，并在此基礎(chǔ)上對(duì)被評(píng)估者的工作行為、工作成果進(jìn)行客觀(guān)公正的評(píng)估?，F(xiàn)代社會(huì)的績(jī)效評(píng)估不僅針對(duì)個(gè)體，而且還會(huì)針對(duì)組織、團(tuán)隊(duì)、機(jī)構(gòu)等。對(duì)政府應(yīng)急管理績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，是從考核主體、評(píng)價(jià)方法、評(píng)價(jià)指標(biāo)等方面進(jìn)行的，通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果找出政府應(yīng)急管理過(guò)程的薄弱環(huán)節(jié)，以此優(yōu)化應(yīng)急管理流程。

⒉引進(jìn)第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制。目前，公眾的依法監(jiān)督意識(shí)還比較薄弱，需要引入第三方監(jiān)督機(jī)制，拓寬監(jiān)督渠道。由于第三方監(jiān)督的獨(dú)立身份，由其對(duì)政府應(yīng)急管理進(jìn)行監(jiān)督比較公平，因此，可以由第三方對(duì)政府應(yīng)急管理全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督。第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)既可以是獨(dú)立的社會(huì)組織，也可以是專(zhuān)業(yè)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)或研究所，但需要以其公信力作為保證。

（四）處置：強(qiáng)化政府應(yīng)急管理責(zé)任體系和責(zé)任追究機(jī)制建設(shè)

⒈強(qiáng)化政府應(yīng)急管理責(zé)任。國(guó)內(nèi)外公共管理學(xué)者對(duì)政府責(zé)任提出了極為豐富的理論分析框架。國(guó)外學(xué)者保羅·托馬斯提出了責(zé)任二分法理論，凱文·肯斯提出了無(wú)縫隙國(guó)家責(zé)任理論，喬納森·卡珀?duì)柼岢隽宋寰S度責(zé)任理論等。我國(guó)學(xué)者蔡放波將政府責(zé)任劃分為憲法責(zé)任、政治責(zé)任、行政法律責(zé)任、行政道德責(zé)任，[15]劉慶樂(lè)將政府責(zé)任分為憲法責(zé)任、行政責(zé)任、政治責(zé)任和道德責(zé)任。[16]基于對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)的梳理，筆者認(rèn)為，政府應(yīng)急管理責(zé)任體系應(yīng)包括責(zé)任主體（誰(shuí)負(fù)責(zé)）、責(zé)任受體（對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)）、責(zé)任內(nèi)容（對(duì)什么負(fù)責(zé)）、具體責(zé)任和責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)五個(gè)方面的內(nèi)容，而政府應(yīng)急管理責(zé)任內(nèi)容主要有應(yīng)急管理的道德責(zé)任、應(yīng)急管理的憲法責(zé)任、應(yīng)急管理的政治責(zé)任、應(yīng)急管理的行政責(zé)任。

⒉完善應(yīng)急管理責(zé)任追究機(jī)制。不標(biāo)準(zhǔn)和不規(guī)范的應(yīng)急責(zé)任追究機(jī)制會(huì)導(dǎo)致政府應(yīng)急管理人員“不敢為”或“不作為”；如果應(yīng)急責(zé)任追究機(jī)制過(guò)于苛刻，懲罰過(guò)于嚴(yán)重，會(huì)使政府應(yīng)急管理人員不敢作出應(yīng)急決策；如果應(yīng)急責(zé)任追究機(jī)制過(guò)于寬松，會(huì)使政府應(yīng)急管理人員對(duì)自己作出的應(yīng)急決策不負(fù)責(zé)任或者負(fù)輕微責(zé)任。因此，在不斷強(qiáng)化應(yīng)急管理責(zé)任追究機(jī)制的同時(shí)，還要激發(fā)政府應(yīng)急管理人員的創(chuàng)新潛能和積極性。

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