唐惠敏++范和生

摘 要：農(nóng)地非農(nóng)開發(fā)是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化迅速推進(jìn)的結(jié)果。我國土地制度存在的缺陷以及相關(guān)法律法規(guī)的滯后性使得農(nóng)村土地征收與非農(nóng)開發(fā)過程中的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)不斷增加，已成為我國農(nóng)村土地制度改革和新型城鎮(zhèn)化的掣肘。因此，迫切需要加強(qiáng)頂層制度設(shè)計(jì)，既要對(duì)現(xiàn)行的土地所有制和土地管理相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行修訂，為失地農(nóng)民的土地權(quán)益提供堅(jiān)實(shí)的法理支撐和制度保障，又要?jiǎng)?chuàng)新地方政府社會(huì)治理方式，提升農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展能力，為我國農(nóng)村土地制度新一輪改革創(chuàng)造條件。

關(guān) 鍵 詞：農(nóng)地非農(nóng)開發(fā)；土地管理；社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)

中圖分類號(hào)：F301.24 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2017）01-0015-08

收稿日期：2016-09-20

作者簡介：唐惠敏，男，安徽安慶人，安徽大學(xué)法學(xué)院博士研究生，研究方向?yàn)閼椃ㄅc行政法、社會(huì)治理與法治；范和生，男，安徽合肥人，安徽大學(xué)社會(huì)與政治學(xué)院副院長，教授，博士研究生導(dǎo)師，研究方向?yàn)樯鐣?huì)治理與法治、農(nóng)村社會(huì)學(xué)。

基金項(xiàng)目：本文系2016年安徽省社會(huì)科學(xué)創(chuàng)新發(fā)展研究課題“涉環(huán)保重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與防控體系研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：2016ZD017；國家社會(huì)科學(xué)基金重大招標(biāo)項(xiàng)目“采煤沉陷區(qū)‘生態(tài)——經(jīng)濟(jì)——社會(huì)多維關(guān)系演化規(guī)律及調(diào)控機(jī)制研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：14ZDB145。

近年來，隨著城鎮(zhèn)化速度的不斷加快，土地問題特別是農(nóng)村土地非農(nóng)開發(fā)問題已成為我國社會(huì)矛盾的焦點(diǎn)之一。農(nóng)地非農(nóng)使用規(guī)模的不斷擴(kuò)大和無序開發(fā)，不僅浪費(fèi)了大量的土地資源，破壞了土地生態(tài)環(huán)境，而且臨近國家“土地紅線”，進(jìn)而影響了糧食和農(nóng)產(chǎn)品的供應(yīng)?，F(xiàn)行的土地制度和管理辦法存在諸多問題，由農(nóng)地非農(nóng)開發(fā)引發(fā)的一系列社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)折射出我國農(nóng)地非農(nóng)開發(fā)存在著深層次的制度問題。因此，對(duì)現(xiàn)行的土地所有制和土地管理相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行修訂已成為多數(shù)人的共識(shí)。2016年，習(xí)近平總書記在安徽鳳陽縣小崗村主持農(nóng)村改革座談時(shí)反復(fù)強(qiáng)調(diào)：“新形勢下深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系……要尊重農(nóng)民意愿和維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，把選擇權(quán)交給農(nóng)民，由農(nóng)民選擇而不是代替農(nóng)民選擇，可以示范和引導(dǎo)，但不搞強(qiáng)迫命令、不刮風(fēng)、不一刀切。不管怎么改，都不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了，不能把農(nóng)民利益損害了”。[1]因此，我國農(nóng)村土地制度改革應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，既要結(jié)合當(dāng)下實(shí)踐，加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)行的相關(guān)土地制度進(jìn)行修訂和完善，又要借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，從立法上保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益。

一、農(nóng)村土地管理與農(nóng)地非農(nóng)開發(fā)

農(nóng)地非農(nóng)開發(fā)是指農(nóng)村集體土地改變土地用途，從事非農(nóng)開發(fā)建設(shè)。自上個(gè)世紀(jì)80年代起，城鎮(zhèn)化開始復(fù)蘇并進(jìn)入持續(xù)發(fā)展階段，城市建設(shè)用地需求驟然上升，而計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下實(shí)行的建設(shè)用地?zé)o償劃撥政策既導(dǎo)致了土地的浪費(fèi)和不合理使用，也放大了用地需求。特別是上世紀(jì)70至80年代沿海地區(qū)社隊(duì)企業(yè)（后稱鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)）在土地包干后蓬勃發(fā)展，使得農(nóng)地轉(zhuǎn)工業(yè)使用的需求不斷加大。1987年12月1日，深圳經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)公開拍賣一宗開發(fā)土地，出讓50年的使用權(quán)，拉開了土地所有權(quán)與使用權(quán)的分離、將土地使用權(quán)作為財(cái)產(chǎn)權(quán)拍賣轉(zhuǎn)讓的序幕。雖然1986年制定的《土地管理法》規(guī)定：國家根據(jù)建設(shè)需要制訂土地開發(fā)使用的總體規(guī)劃。其中，各級(jí)政府設(shè)立統(tǒng)一的土地管理機(jī)構(gòu)，對(duì)建設(shè)用地實(shí)行統(tǒng)一的分級(jí)限額審批，縣鄉(xiāng)政府有權(quán)審批農(nóng)民宅基地使用面積。但在現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化建設(shè)的浪潮中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、宅基地建設(shè)等都采取了相當(dāng)寬松的政策。20世紀(jì)90年代，我國城市建設(shè)用地激增，蔓延至城市周邊農(nóng)村。由于政績考核長期以GDP總量和增速為核心指標(biāo)，一些地方政府在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中往往以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、農(nóng)地流轉(zhuǎn)等名義，肆意破壞土地用途管理制度，導(dǎo)致非法買賣土地、暴力征拆和擅自擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模等現(xiàn)象屢見不鮮，使大量農(nóng)村優(yōu)質(zhì)耕地被占用。與此同時(shí)，為改善農(nóng)民生活質(zhì)量，許多地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委會(huì)無序擴(kuò)大基礎(chǔ)公共設(shè)施建設(shè)用地范圍，農(nóng)民非法占用基本耕地新建或擴(kuò)建住宅，導(dǎo)致基本農(nóng)田急劇減少。農(nóng)村土地管理的亂象迫切要求對(duì)現(xiàn)行土地管理制度加以修改和完善。

為保護(hù)耕地和限制農(nóng)地的非農(nóng)使用，1988年我國《憲法》增加了“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給與補(bǔ)償”和“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”的規(guī)定。[2]同年，我國《土地管理法》也進(jìn)行了修訂，推出了一系列新辦法，具體規(guī)定了“國家實(shí)行土地用途管制制度……國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)”?！锻恋毓芾矸ā愤M(jìn)一步嚴(yán)格了農(nóng)村土地非農(nóng)使用的年度指標(biāo)，制定了嚴(yán)密的、層層分解的建設(shè)用地指標(biāo)分配和控制制度，加強(qiáng)了對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村集體公共設(shè)施和公益用地、村民住宅用地以及建設(shè)用地規(guī)劃的引導(dǎo)，并設(shè)定法定程序加大對(duì)農(nóng)村土地非農(nóng)開發(fā)的審批和核準(zhǔn)力度。這些舉措在一定程度上遏制了農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地非法占用、征收和建設(shè)的亂象。

在城鎮(zhèn)化迅速推進(jìn)的當(dāng)下，地方政府對(duì)集體農(nóng)用地的征收與開發(fā)不僅無法避免，而且將長時(shí)期保持一定規(guī)模。當(dāng)前學(xué)術(shù)界對(duì)農(nóng)村土地改革方向爭論很大，但無論是倡導(dǎo)土地國有化或私有制，還是在完善農(nóng)村集體土地所有制基礎(chǔ)上賦予農(nóng)民更多的土地收益權(quán)，其最終目標(biāo)都是為了保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益，而農(nóng)民土地權(quán)益的實(shí)現(xiàn)是以我國《憲法》為依據(jù)并受《憲法》保護(hù)的。但在現(xiàn)實(shí)中，一些地方政府按照《土地管理法》的規(guī)定行使土地征收權(quán)，將農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地并通過公開招、掛、拍的方式獲得了巨大的增值利益?！暗胤秸鲎尳ㄔO(shè)用地即為土地用途變更而產(chǎn)生的發(fā)展利益，從權(quán)利歸屬層面，可將其界定為土地發(fā)展權(quán)”。[3]對(duì)此，我國法律應(yīng)當(dāng)確保被征地農(nóng)民與地方政府、建設(shè)用地項(xiàng)目法人同等參與級(jí)差受益分享的權(quán)利。而實(shí)際情況是，大量被征地農(nóng)民的合法權(quán)益缺乏法律和政策保障，因農(nóng)用地征收補(bǔ)償、拆遷安置等矛盾引發(fā)的群體性事件逐年上升，嚴(yán)重威脅著社會(huì)穩(wěn)定。因此，地方政府在農(nóng)地非農(nóng)開發(fā)的利益分配中需要平衡好土地發(fā)展權(quán)在相關(guān)利益群體間的關(guān)系，既不能假公濟(jì)私，更不能枉顧法律的權(quán)威，隨意“拿蛋糕”。

二、農(nóng)地非農(nóng)開發(fā)帶來的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)

自21世紀(jì)以來，我國有關(guān)土地管理的規(guī)范性文件不斷出臺(tái)，但仍舊無法遏制各地非農(nóng)建設(shè)用地的態(tài)勢。雖然1988年修訂的《土地管理法》實(shí)施了嚴(yán)格的土地用途管制和規(guī)劃管理制度，但地方政府在農(nóng)地征用、補(bǔ)償與開發(fā)過程中的違法違規(guī)行為仍不同程度地存在，已成為我國農(nóng)村土地新一輪改革的掣肘。

（一）風(fēng)險(xiǎn)之源：土地制度缺陷與地方政府行為的異化

荷蘭學(xué)者何·皮特將中國農(nóng)村改革成功的關(guān)鍵歸納為“有意的制度模糊”。[4]筆者認(rèn)為，該觀點(diǎn)既抹殺了我國政府60年來為保障農(nóng)民土地權(quán)益所作的歷史性探索，也忽視了我國土地制度改革的本土性與復(fù)雜性。改革開放前的“共同綱領(lǐng)”“五四憲法”“七五憲法”在土地所有權(quán)規(guī)定方面都作了有益努力，為現(xiàn)行“八二憲法”制定的土地制度規(guī)范奠定了基礎(chǔ)。雖然現(xiàn)行《憲法》對(duì)農(nóng)村集體土地及其所有的具體形式?jīng)]有作具體說明，但我國《物權(quán)法》《土地管理法》等其他相關(guān)法律已對(duì)《憲法》的抽象性規(guī)定予以明確。因而“立法上的抽象性并不等同于制度模糊，更不是有意的制度模糊，恰恰相反，它是一個(gè)不斷明晰農(nóng)地所有權(quán)歸屬的立法過程”。[5]應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，我國土地制度之所以存在問題，與土地制度在概念明晰、地權(quán)歸屬、利益分配等方面的缺陷密不可分。正是因?yàn)橥恋刂贫鹊娜毕莶旁斐闪死嫦嚓P(guān)者對(duì)權(quán)屬認(rèn)識(shí)的模糊與混亂，才給地方政府提供了更多的權(quán)力尋租機(jī)會(huì)和異化空間。土地政策在制定和施行的過程中摻雜著地方政府與農(nóng)民權(quán)利博弈的異化現(xiàn)象，并由此帶來了兩方面的政治穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)：一方面，從土地行政關(guān)系的歷史變遷來看，中央傾向于采取正向的激勵(lì)策略，通過賦予地方政府在土地行政方面更多的自由裁量權(quán)，增強(qiáng)地方政府對(duì)土地管制和開發(fā)的自主性。然而，在現(xiàn)實(shí)中，“中央和地方陷入了一種演化博弈的格局當(dāng)中，雙方存在各自的支付考量”，[6]進(jìn)一步增加了央地關(guān)系的風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)。另一方面，土地改革思路不明確導(dǎo)致地方政府自行其是。目前，在我國《物權(quán)法》《土地管理法》《土地承包法》以及最高人民法院的司法解釋中，都沒有給出處理土地所有權(quán)與開發(fā)權(quán)糾紛的明確答案。以地生財(cái)、與民爭利的行政權(quán)力異化現(xiàn)象在地方土地糾紛中普遍存在。由于地方政府在農(nóng)地規(guī)劃、征用、開發(fā)和調(diào)控中的行政違法行為缺乏上級(jí)政府部門的管制和農(nóng)民的監(jiān)督，因而我國土地制度改革面臨著諸多困境，難以有序推進(jìn)。

（二）矛盾聚集：地方政府與被征地農(nóng)民之間權(quán)力（利）失衡

由于地方政府和農(nóng)民的利益訴求及達(dá)成目標(biāo)方式迥異，因而在拆遷補(bǔ)償、征地安置與后續(xù)生存保障等方面不可避免地存在矛盾，而農(nóng)民在與地方政府的利益博弈中往往處于弱勢地位。在多種因素的作用下，征地矛盾極易在短時(shí)間內(nèi)演化為具有強(qiáng)烈破壞性的群體性對(duì)抗事件?！稗r(nóng)村土地糾紛已取代稅費(fèi)爭議而成為了目前農(nóng)民維權(quán)抗?fàn)幓顒?dòng)的焦點(diǎn)，是當(dāng)前影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展的首要問題”。[7]當(dāng)前，土地產(chǎn)權(quán)制度缺陷、征地權(quán)濫用、生存與發(fā)展缺乏保障、利益表達(dá)機(jī)制受阻是農(nóng)地非農(nóng)開發(fā)過程中社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)聚集的主要誘因。⑴產(chǎn)權(quán)制度缺陷是風(fēng)險(xiǎn)聚集的根本因素。產(chǎn)權(quán)問題是土地制度的核心議題。巴澤爾在《產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)分析》中認(rèn)為，完備的產(chǎn)權(quán)是一束權(quán)利的集合，至少包含使用權(quán)、收益權(quán)、決策權(quán)和處置權(quán)。[8]我國《憲法》規(guī)定，集體土地所有權(quán)歸農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有，而農(nóng)民只享有對(duì)本集體土地的使用權(quán)，即承包經(jīng)營權(quán)。當(dāng)前，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度存在的問題就在于：雖然法律賦予農(nóng)民以集體的形式享有土地的所有權(quán)，但農(nóng)民卻沒有對(duì)土地處置、收益的獨(dú)享權(quán)和自由轉(zhuǎn)讓權(quán)。而地方政府憑借對(duì)土地管理、審批、征用與規(guī)劃的權(quán)力侵害了農(nóng)民對(duì)土地享有的法定權(quán)益。⑵征地權(quán)濫用是誘發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的直接原因。由于現(xiàn)行法定征地程序規(guī)范性欠缺、農(nóng)民參與征地決策與監(jiān)督的意識(shí)不足以及征地執(zhí)法制度不完善，因而暴力拆遷、違法征地、變相買賣土地的現(xiàn)象不同程度存在，偏離了政府征地的初衷。失地農(nóng)民只能被迫接受征地補(bǔ)償與拆遷安置方案，而征地規(guī)模、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置辦法、農(nóng)地用途等完全由地方政府自由裁量，潛在著一定的社會(huì)不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。⑶生存與發(fā)展缺乏保障是風(fēng)險(xiǎn)聚集的關(guān)鍵。我國法律賦予地方政府征地的自由裁定權(quán)，如果該權(quán)力得不到上級(jí)政府的控制和社會(huì)的監(jiān)督，極易壓縮農(nóng)民的土地權(quán)益，誘發(fā)以權(quán)謀私、濫用職權(quán)等腐敗問題。[9]當(dāng)前，地方政府壟斷了土地的一級(jí)市場開發(fā)權(quán)，導(dǎo)致土地價(jià)格異常升值。在征地過程中，地方政府傾向于貨幣安置，但失地農(nóng)民僅靠為數(shù)不多的拆遷安置補(bǔ)償難以擺脫貧困，養(yǎng)老、醫(yī)療、再就業(yè)等后續(xù)隱患嚴(yán)重制約著農(nóng)民的可持續(xù)發(fā)展。⑷利益表達(dá)機(jī)制受阻是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)聚集的外在推力。當(dāng)失地農(nóng)民的權(quán)益受損，上訪、投訴便成為其表達(dá)合法利益訴求的渠道。然而，某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或置之不理，或以各種理由推諉甚至以公權(quán)力予以壓制。由于缺乏表達(dá)利益訴求的渠道，加之訴訟成本高昂，司法協(xié)調(diào)機(jī)制不健全，因而農(nóng)民往往通過非制度化的方式給地方政府施壓，以達(dá)成既定目標(biāo)。不言而喻，當(dāng)下我國征地過程中地方政府與失地農(nóng)民之間權(quán)力（利）平衡機(jī)制的匱乏以及對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益的漠視，已成為我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中不可回避的矛盾和難題。

（三）畸形依賴：土地財(cái)政背后的利益博弈與負(fù)效應(yīng)

1994年，中央和地方的分稅制改革使得地方政府逐漸以土地征用、開發(fā)和出讓為發(fā)展模式，從而形成了“中國式土地財(cái)政”。誠然，“土地財(cái)政”在我國推進(jìn)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化建設(shè)中起到了關(guān)鍵性作用，但由于土地的一級(jí)開發(fā)都由地府政府進(jìn)行招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓，并且土地開發(fā)收益權(quán)屬于或主要屬于地方政府，為此，許多地方政府都成為違法違規(guī)用地的主體，產(chǎn)生了諸多負(fù)面效應(yīng)。一是在追求政績和財(cái)政收入增長的雙重驅(qū)動(dòng)下，地方政府往往以土地儲(chǔ)備與集約使用、土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)村城鎮(zhèn)化為名，先租后征、變相改變土地用途，把農(nóng)民的土地低價(jià)征用后通過招、拍、掛的方式獲取高額財(cái)政收入。二是嚴(yán)重侵害了被征地農(nóng)民的合法利益。法定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于政府以招、拍、掛的市場方式獲取的財(cái)政收入；而征地和售地之間形成的豐厚的級(jí)差地租幾乎全部劃歸政府所有。[10]在土地增減掛鉤和撤村并居過程中，一些地方政府違背農(nóng)民意愿強(qiáng)拆民居房屋，以低廉的征地補(bǔ)償誘導(dǎo)農(nóng)民“上樓”，而隨后又高價(jià)轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商。由此產(chǎn)生兩個(gè)扭曲結(jié)果：征地價(jià)格的不斷攀升和城鄉(xiāng)居民貧富差距的進(jìn)一步拉大。三是地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)加大。分稅制實(shí)施后形成的“土地財(cái)政”與房地產(chǎn)市場緊密聯(lián)系在一起，地方政府實(shí)質(zhì)上與房地產(chǎn)開發(fā)商、金融機(jī)構(gòu)形成了利益依存關(guān)系，而樓價(jià)和土地價(jià)格在很大程度上影響著地方政府的償債能力和金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)安全。一旦房地產(chǎn)業(yè)“空洞化”或者短期崩盤，就會(huì)給當(dāng)?shù)貛碡?cái)政和金融危機(jī)。四是浪費(fèi)了大量的土地資源。地產(chǎn)暴利和金融傾斜使得房地產(chǎn)業(yè)異軍突起，“制造出大量只有信用價(jià)值沒有真實(shí)消費(fèi)需求的‘鬼樓甚至‘鬼城”。[11]由于地方政府的推波助瀾，全國地產(chǎn)庫存已逼近7億平方米。2004年國務(wù)院批準(zhǔn)建立國家土地督查制度，設(shè)置國家土地督察機(jī)構(gòu)，實(shí)行省級(jí)以下國土資源主管部門垂直管理，中央向地方派駐土地督察專員監(jiān)督土地執(zhí)法，國土資源部門甚至利用現(xiàn)代衛(wèi)星遙感技術(shù)監(jiān)控地方土地的開發(fā)使用狀況。[12]雖然在短期內(nèi)取得了一定成效，但各地違法違規(guī)征地開發(fā)現(xiàn)象依然比較普遍。

（四）合法化之爭：“小產(chǎn)權(quán)房”與農(nóng)民自主城鎮(zhèn)化的悖論

由于我國地方政府并沒有對(duì)農(nóng)村土地用途實(shí)行嚴(yán)格的規(guī)劃管理與治理，加之村級(jí)自治組織能力相對(duì)薄弱，使得農(nóng)村土地非法流轉(zhuǎn)與改變土地用途用以建設(shè)住宅的現(xiàn)象長期存在。特別是在城市規(guī)劃建設(shè)的近郊農(nóng)村，地方政府低價(jià)征地補(bǔ)償引發(fā)了農(nóng)民的不滿，如“小產(chǎn)權(quán)房”就是農(nóng)民對(duì)地方政府壟斷土地開發(fā)權(quán)不滿的體現(xiàn)。當(dāng)前，有些學(xué)者對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”持寬容或支持的態(tài)度，認(rèn)為“小產(chǎn)權(quán)房”是城郊農(nóng)民參與土地增值收益分配和擁有自主城鎮(zhèn)化權(quán)利的表現(xiàn)，“小產(chǎn)權(quán)房”的產(chǎn)生具有正當(dāng)性，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)其合法性。然而，我國明確禁止違法破壞耕地與農(nóng)地自由進(jìn)入建設(shè)用地市場的法律規(guī)定是毋庸置疑的。這其中有多層面的考量：其一，國家耕地和糧食安全是反對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”合法化的最正當(dāng)?shù)睦碛?。[13]雖然并沒有確切的統(tǒng)計(jì)結(jié)果證明“小產(chǎn)權(quán)房”的面積已經(jīng)威脅到耕地面積的總量，但是因農(nóng)民違法利用耕地私建商品房和改擴(kuò)建現(xiàn)有住房，確實(shí)導(dǎo)致了現(xiàn)有大量耕地資源的流失。其二，“公地悲劇”的形成。由于“小產(chǎn)權(quán)房”本身沒有統(tǒng)一的規(guī)劃，倘若政府對(duì)其放任不管，既不承認(rèn)又不處理，勢必會(huì)助長法不責(zé)眾的社會(huì)心理。同時(shí)，“小產(chǎn)權(quán)房”具有獨(dú)特的市場優(yōu)勢，一旦缺乏監(jiān)管或執(zhí)法懈怠，本地農(nóng)民的改擴(kuò)建、外來城市移民的肆意搭建就難以遏制。這不僅侵占了公共用地空間，破壞了原有的村落景觀，更嚴(yán)重的是無序興建極易造成生存環(huán)境的惡化。其三，“小產(chǎn)權(quán)房”的泛濫不利于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在分稅制的大背景下，農(nóng)地非農(nóng)轉(zhuǎn)用與開發(fā)對(duì)于地方政府來說無疑是財(cái)政收入的重要來源和加快地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要支撐。任何一個(gè)法治國家都不會(huì)允許土地用途任意更改并進(jìn)入建設(shè)用地市場自由買賣。同屬東亞的日本和韓國都實(shí)施了嚴(yán)格的農(nóng)地轉(zhuǎn)用和保護(hù)制度。日本雖然實(shí)現(xiàn)土地私有制，但該國《農(nóng)地法》第四條仍明確規(guī)定：“農(nóng)地所有者將自己的農(nóng)地改變用途或轉(zhuǎn)賣他人，超過2公頃的由國家農(nóng)林水產(chǎn)大臣批準(zhǔn)；2公頃以下的由都道府縣知事批準(zhǔn)”。[14]韓國也規(guī)定農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地必須先取得中央政府主管部門長官簽發(fā)的農(nóng)地轉(zhuǎn)用許可證后方可轉(zhuǎn)用農(nóng)地，未經(jīng)許可轉(zhuǎn)用開發(fā)農(nóng)地都將受到嚴(yán)厲的處罰。

三、農(nóng)地非農(nóng)開發(fā)的社會(huì)穩(wěn)定

風(fēng)險(xiǎn)治理之策

（一）立法規(guī)范：確保農(nóng)民享有農(nóng)地非農(nóng)開發(fā)的收益權(quán)

鑒于土地是特殊商品的性質(zhì)，當(dāng)前我國農(nóng)村非農(nóng)開發(fā)和城鎮(zhèn)化遇到的真正問題，與其說是土地所有權(quán)的形式問題，不如說是土地開發(fā)權(quán)益的歸屬和分配問題。[15]土地開發(fā)權(quán)是建立在土地用途管制的基礎(chǔ)上而產(chǎn)生的權(quán)利。我國《物權(quán)法》第125條對(duì)此作出了較為明確的規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)人依法對(duì)其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”。[16]因此，即使農(nóng)村集體土地能夠基于法定事項(xiàng)非農(nóng)轉(zhuǎn)用，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員也不能基于土地承包人的身份分享農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中的土地開發(fā)收益，而絕大多數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織已不具備計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代組織經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)、核算和分配的功能。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織無法有效地完成土地用途轉(zhuǎn)換后的土地建設(shè)開發(fā)，雖然具有與地方政府同等的談判資格，但仍處于相對(duì)弱勢地位。在現(xiàn)行的土地法律制度框架內(nèi)，政府的“征收——補(bǔ)償”政策很難保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員之間土地權(quán)益的合理分配。因此，農(nóng)村集體土地上的土地開發(fā)權(quán)制度應(yīng)避免農(nóng)地轉(zhuǎn)用征收制度中農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織權(quán)益保護(hù)不足的功能性缺陷。筆者認(rèn)為，我國土地開發(fā)權(quán)制度建設(shè)的目的不應(yīng)當(dāng)是提高地府政府在土地資源配置中的控制性地位，而應(yīng)當(dāng)通過對(duì)公有土地資源的有效配置，實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值的全民共享。土地開發(fā)權(quán)必須保障土地開發(fā)權(quán)制度能夠透過農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的雙層產(chǎn)權(quán)機(jī)制，惠及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織背后的土地承包經(jīng)營權(quán)人。因此，有必要在現(xiàn)有法律法規(guī)框架內(nèi)，就農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員之間的土地開發(fā)權(quán)利益分配規(guī)則予以專門立法，或者借鑒我國臺(tái)灣地區(qū)的土地開發(fā)權(quán)立法制度，以行政規(guī)章等立法形式立法，減少土地開發(fā)權(quán)制度對(duì)土地法基本法律制度的沖擊和影響。

（二）制度建設(shè)：規(guī)避地方政府的行政危機(jī)

前文已述，央地財(cái)稅體制改革的遲緩造成了地方財(cái)源匱乏的尷尬處境，形成了地方政府普遍的“占地競賽”偏好，進(jìn)而獲取“土地財(cái)政”以彌補(bǔ)財(cái)政收入與支出的巨大缺口。[17]而農(nóng)地的非農(nóng)開發(fā)潛藏著巨大的經(jīng)濟(jì)利益，如果缺乏有效監(jiān)管，在現(xiàn)行績效考核體制下地方政府在土地行政中極易產(chǎn)生人為異化土地制度和土地政策的行為。為避免地方政府的合法性危機(jī)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)制度建設(shè)。具體來說，一要探索“分稅制”改革的實(shí)現(xiàn)路徑。可考慮兩點(diǎn)：明確地方稅主體稅種，賦予省級(jí)地方政府適當(dāng)?shù)牡胤蕉愂樟⒎?quán)和地方稅稅率調(diào)整權(quán)，加大中央對(duì)地方公共事業(yè)建設(shè)的轉(zhuǎn)移支付力度；開發(fā)新的融資平臺(tái)，比如進(jìn)一步擴(kuò)大“市政債”的推廣試點(diǎn)范圍，減輕地方政府對(duì)“土地財(cái)政”的過度依賴。二要改革現(xiàn)行地方政府績效考核制度。即改變績效考核的標(biāo)準(zhǔn)和方式，因地制宜設(shè)計(jì)出能夠體現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展質(zhì)量綜合提升的個(gè)性化指標(biāo)，同時(shí)，考核形式也不應(yīng)局限于自上而下的層級(jí)監(jiān)督，而應(yīng)發(fā)揮公眾監(jiān)督的作用。三要完善省級(jí)以下土地垂直監(jiān)管制度。首先，土地資源管理部門要在人事任命、財(cái)權(quán)和事權(quán)三個(gè)領(lǐng)域擺脫地方政府的牽制，這樣，才能形成對(duì)地方政府征地行為的威懾力。其次，建立健全重大決策終身責(zé)任追究及責(zé)任倒查機(jī)制，防止土地的無序和違法開發(fā)導(dǎo)致的土地資源浪費(fèi)，倒逼地方政府科學(xué)決策、民主決策和依法決策。[18]再次，如果土地資源管理部門無法有效處理農(nóng)民與地方政府之間的土地爭議與糾紛，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮法律兜底保障的功能?？蓢L試建立征地糾紛協(xié)調(diào)裁決制度，或?qū)⒂嘘P(guān)地方政府濫占地、亂征地的訴訟交由上級(jí)法院處理。[19]

（三）組織賦權(quán)：增強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展能力

我國農(nóng)村分散性和原子化的特征明顯，而工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)一步?jīng)_擊著傳統(tǒng)的農(nóng)村組織結(jié)構(gòu)。盡管我國農(nóng)民人數(shù)眾多，但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織能力薄弱，導(dǎo)致其在征地利益博弈格局中處于弱勢地位，缺乏與地方政府和企業(yè)相對(duì)等的話語權(quán)。依據(jù)我國《土地管理法》，地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告征地補(bǔ)償安置方案，聽取被征土地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見，但事實(shí)上鄉(xiāng)村精英往往主導(dǎo)土地的利益談判，而能力貧困的弱勢農(nóng)民群體的訴求則很少被重視。[20]由此看來，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，必須增強(qiáng)農(nóng)民參與征地談判的能力。此外，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員之間的權(quán)責(zé)關(guān)系不明確也不利于被征地農(nóng)民權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有的土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)村土地資源配置的主要法律形式，但在現(xiàn)有法制體系內(nèi)，根據(jù)我國《土地管理法實(shí)施條例》和《國土資源部關(guān)于加強(qiáng)征地管理工作的通知》的規(guī)定，要“切實(shí)保證征地費(fèi)用依法管理和使用?！币虼?，土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)支付給享有被征用土地所有權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，用于發(fā)展生產(chǎn)。由于現(xiàn)階段農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織缺乏基本的利益分配與組織生產(chǎn)能力，其成員在失去土地后難以恢復(fù)和開展新的生產(chǎn)活動(dòng)，因此，需要改革農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度，激活農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員更多的自主發(fā)展權(quán)。

（四）雙輪驅(qū)動(dòng)：實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化與農(nóng)民市民化的同步推進(jìn)

2014年中央農(nóng)村工作會(huì)議提出：加快推進(jìn)“新型城鎮(zhèn)化”，探索走出一條新的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。而“新型城鎮(zhèn)化”的核心問題是“人”和“地”的問題，這需要關(guān)注以下問題：一是被征地農(nóng)民的未來發(fā)展問題。被征地農(nóng)民的利益補(bǔ)償方式不僅要考慮眼前的經(jīng)濟(jì)損失，還要考慮失地農(nóng)民身份轉(zhuǎn)換后權(quán)能發(fā)展的需要。對(duì)此，可考慮取消一次性貨幣補(bǔ)償辦法，根據(jù)距離遠(yuǎn)近、農(nóng)戶類型及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的差異，因地制宜地采用不同的征地補(bǔ)償安置方式?；蛞栽姓貎稉Q城市保障性住房，或在原宅基地周邊按照規(guī)劃統(tǒng)一建設(shè)住宅區(qū)。同時(shí)，地方政府應(yīng)當(dāng)給予失地農(nóng)民相應(yīng)的制度安排和市民待遇。二是農(nóng)民進(jìn)城后農(nóng)用地的保護(hù)問題。隨著農(nóng)民大量轉(zhuǎn)換為城市居民，農(nóng)地非農(nóng)開發(fā)的規(guī)模逐步增大，耕地減少的步伐也會(huì)加快，盡管城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤備受爭議，但在現(xiàn)階段對(duì)于嚴(yán)格用地指標(biāo)仍具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。因此，新型城鎮(zhèn)化應(yīng)當(dāng)提高土地利用率，避免城市無序擴(kuò)張占用優(yōu)質(zhì)耕地。同時(shí)，地方政府要承擔(dān)起入城農(nóng)民宅基地的復(fù)墾和拋荒耕地流轉(zhuǎn)任務(wù)，切實(shí)守住18億畝耕地紅線。三是失地農(nóng)民市民化后的社會(huì)保障問題。由于地方政府分享了土地發(fā)展收益，因此，地方政府應(yīng)按照一定的比例提存農(nóng)地非農(nóng)開發(fā)的增值收益，填補(bǔ)進(jìn)城農(nóng)民（工）及家屬的公共福利與社會(huì)保障資金的空白。同時(shí)，要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)村保障制度。建議借助城鄉(xiāng)戶籍制度改革的契機(jī)，逐步穩(wěn)妥地剝離土地的社會(huì)保障功能，逐步建立起城鄉(xiāng)一體、統(tǒng)籌兼顧的社會(huì)保障體系。[21]

毋庸置疑，以農(nóng)村承包地、建設(shè)用地利用制度改革為核心的我國新一輪農(nóng)村土地改革是現(xiàn)階段推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化和發(fā)展新興工業(yè)的重要支撐。未來，我國農(nóng)地非農(nóng)使用與開發(fā)的規(guī)模將會(huì)不斷擴(kuò)大。當(dāng)前，我國土地制度的缺陷以及相關(guān)法律法規(guī)的滯后性導(dǎo)致了農(nóng)村土地征收與非農(nóng)開發(fā)過程中的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)不斷增加，特別是近年來，一些地方政府在“土地財(cái)政”的巨額利益誘惑下普遍存在違法違規(guī)征地行為，由此引發(fā)了群體性事件，已嚴(yán)重威脅了農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。因此，我國農(nóng)村土地新一輪改革的關(guān)鍵在于加強(qiáng)頂層制度設(shè)計(jì)，對(duì)現(xiàn)行的土地所有制和土地管理相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行修訂，從而為失地農(nóng)民的合法土地權(quán)益提供堅(jiān)實(shí)的法理支撐和制度保障。同時(shí)，地方政府既要秉公用權(quán)、造福百姓，又要“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”。在治理農(nóng)地非農(nóng)開發(fā)帶來的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的過程中，應(yīng)始終堅(jiān)持農(nóng)村土地改革的“三條底線”，捍衛(wèi)土地公有制地位，嚴(yán)守耕地紅線，確保農(nóng)民合法利益不受損害。

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（責(zé)任編輯：高 靜）