謝 冬 慧

(南京審計(jì)大學(xué) 法學(xué)院,南京 211815)

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民國(guó)時(shí)期行政審判機(jī)構(gòu)之變遷

謝 冬 慧

(南京審計(jì)大學(xué) 法學(xué)院,南京 211815)

中國(guó)歷史上專門籌建和設(shè)立行政審判機(jī)構(gòu)的時(shí)代當(dāng)屬民國(guó)，啟動(dòng)于清末效仿日本而醞設(shè)的行政裁判院，真正實(shí)踐于北洋政府，建立了近代中國(guó)第一個(gè)行政審判機(jī)構(gòu)——平政院，在中國(guó)行政法制史上具有里程碑的意義。國(guó)民政府時(shí)期，隨著法律現(xiàn)代化的推進(jìn)和政治體制的變遷，行政審判機(jī)構(gòu)的重建進(jìn)入了官方和學(xué)界的視野。經(jīng)過反復(fù)的論爭(zhēng)之后，行政法院?jiǎn)为?dú)設(shè)立最終占了上風(fēng)，并且存續(xù)15年之久，是中國(guó)近代法制最完備的行政審判機(jī)關(guān)。民國(guó)時(shí)期三個(gè)不同歷史階段的行政審判機(jī)構(gòu)應(yīng)時(shí)而生，順勢(shì)變遷，對(duì)于限制行政權(quán)力的濫用與民眾權(quán)益的保護(hù)，發(fā)揮了重要作用。

行政審判；機(jī)構(gòu)變遷；設(shè)立爭(zhēng)議；民國(guó)時(shí)期

審判機(jī)構(gòu)作為審判的主要工作場(chǎng)所，它是審判制度中不可或缺的部分，行政審判機(jī)構(gòu)也不例外。民國(guó)時(shí)期行政審判機(jī)構(gòu)幾度變遷，從清末的行政裁判院到民初的平政院，再到后來的行政審判院、行政法院等，其職能也發(fā)生了相應(yīng)變化。清末的行政裁判院只是草案設(shè)想中的行政審判機(jī)構(gòu)，隨著清朝政權(quán)而終結(jié)。北洋政府時(shí)期的平政院，主管行政訴訟，負(fù)責(zé)察理行政官吏之違法行為，就行政訴訟及糾彈事件行使審判權(quán)。而國(guó)民政府時(shí)期的行政法院，是在經(jīng)歷一系列論爭(zhēng)后建立起來的。民國(guó)時(shí)期行政審判機(jī)構(gòu)籌建和設(shè)立的背后，實(shí)質(zhì)上是當(dāng)時(shí)政治力量博弈的寫照。

一、清朝末年行政裁判院的醞設(shè)

行政審判機(jī)構(gòu)，通稱行政法院，用以受理行政爭(zhēng)議案件。而專設(shè)行政法院是大陸法系的通行做法，*“行政法院最早誕生于法國(guó)。法國(guó)大革命后，執(zhí)政的資產(chǎn)階級(jí)，為防止貴族勢(shì)力盤踞的普通法院藉審判權(quán)來干擾行政運(yùn)作，乃利用‘三權(quán)分立’學(xué)說，禁止普通法院受理有關(guān)行政權(quán)的訴訟?！?899年之后，已成為行政案件可直接向行政法院起訴，不必先經(jīng)部長(zhǎng)裁決，且由‘參政院’為最高行政法院。其他歐陸法系國(guó)家，也都在十九世紀(jì)參照法國(guó)之例，建立其行政法院?！眳⒁娡跆┥杜_(tái)灣法律史概論》，元照出版公司2004年2版，第110頁(yè)。隨著中國(guó)法制的近代化，大陸法系的這種法律文化也被繼受。清朝末期，隨著變法思潮的促動(dòng)，近現(xiàn)代意義的司法裁判機(jī)構(gòu)也“呼之欲出”，除了普通裁判機(jī)構(gòu)，更有行政裁判機(jī)構(gòu)。1907年9月，清政府依照《日本行政裁判法》草擬《行政裁判院官制草案》，其前言中表明預(yù)設(shè)行政裁判院的目的：“今各國(guó)有行政裁判院，凡行政各國(guó)之辦理違法，致人民身受損害者，該院得受其呈控，而裁判其曲直，英、美、比等國(guó)以司法裁判官兼行政裁判之事，其弊在于隔膜，意、法等國(guó)則以行政衙門自行裁判，其弊在于專斷。惟德、奧、日本等國(guó)，特設(shè)行政裁判衙門，既無以司法權(quán)侵害行政權(quán)之虞，又免去行政官獨(dú)行獨(dú)斷之弊，最為良法美意，今采德、奧、日本之制，特設(shè)此院，明定權(quán)限，用以尊國(guó)法，防束蠹，似于國(guó)家整飭綱紀(jì)，勤恤民隱之意不無禆益。 ”[1]248

清朝末年行政審判機(jī)構(gòu)是“西學(xué)”的結(jié)果，其直接的“藍(lán)本”是日本。日本依據(jù)1890年的明治憲法正式建立行政訴訟制度，它是效仿大陸法系的產(chǎn)物，特別是德、奧的模式，在司法法院外專設(shè)行政法院進(jìn)行行政裁判，而這種模式又借助于語(yǔ)言的優(yōu)勢(shì)直接影響了清末政府的制度模式。有學(xué)者考證：“清宣統(tǒng)二年(1910年)十二月，在《憲政編查館擬呈修正憲政逐年籌備事宜折》中已經(jīng)有了增頒行政審判法，設(shè)立行政審判院的意向。在厘定官制草案中，已明定設(shè)立行政裁判院，并已擬具行政裁判院官制草案。”[2]

《行政裁判院官制草案》第1條明確規(guī)定裁判的對(duì)象：行政裁判院掌理裁判行政各官員辦理違法，致被控事件。也即行政裁判院受理行政訴訟案件，且是專門受理行政訴訟案件的機(jī)構(gòu)，因?yàn)樵摬莅傅?1條對(duì)審判權(quán)做了排除性規(guī)定，即行政裁判院不得受理刑事、民事訴訟。根據(jù)《行政裁判院官制草案》的前言及其條文不難判斷，中國(guó)最早的行政法院——行政裁判院與其他近代意義的法律制度一樣，是西學(xué)的產(chǎn)物。對(duì)此，國(guó)民政府司法院參事于1933年撰文指出：“考行政法院之制，在19世紀(jì)中葉，仿自法蘭西，及于德意志，更由奧地利以傳播于日本。我國(guó)往時(shí)，北京政府曾有平政院之設(shè)，北伐而后，久付闕如。查國(guó)民政府訓(xùn)政時(shí)期約法第22條，規(guī)定人民依法律有提起訴愿及行政訴訟之權(quán)，國(guó)民政府組織法第36條，規(guī)定司法院設(shè)最高法院行政法院及公務(wù)員懲戒委員會(huì)。至于行政法院組織法及行政訴訟法，已由國(guó)民政府于1932年11月17日公布，1933年1月5日司法院院令派委員茅祖權(quán)負(fù)責(zé)籌備，此設(shè)立行政法院之根據(jù)也。 ”*參見王齡?！墩撔姓ㄔ骸?，載《法律評(píng)論》第10卷第24號(hào)，1933年3月。

國(guó)民政府司法院參事的文章揭示一個(gè)史實(shí)：民國(guó)時(shí)期的行政法院雖然表面上直接模仿了日本的行政裁判院，但其深層的根源和范本仍是法國(guó)和德國(guó)等大陸法系國(guó)家的行政法院設(shè)置理念及制度。德國(guó)“在確定訴訟方法時(shí)，只有公法爭(zhēng)議才能在行政法院進(jìn)行”[3]。行政法是典型的公法，因此行政案件理當(dāng)在行政法院進(jìn)行審理。

雖然當(dāng)時(shí)對(duì)此觀念曾發(fā)生爭(zhēng)議，但清政府后來還是接受設(shè)立行政裁判院的意見。1907年“新政”時(shí)期草擬的《行政裁判院官制草案》明確特設(shè)行政裁判院，獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)和司法審判機(jī)關(guān)，形成督察院與行政審判院并存的格局。“督察院以中國(guó)傳統(tǒng)方式糾正官邪、伸民怨，而行政審判院受理行政訴訟，以近代司法手段救濟(jì)民權(quán)”[4]。理論上如此，但清政府卻遲遲沒有賦予實(shí)踐，著手設(shè)立行政裁判院。

時(shí)隔三年，在立憲思潮*在行政訴訟制度正式見之于臨時(shí)約法之前，清末最后十年憲政思潮的傳播和立憲活動(dòng)的展開，使立憲思想在中國(guó)有了一定的影響。立憲思想的內(nèi)容之一就是，國(guó)家機(jī)關(guān)也應(yīng)遵循法律，尤其是行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)也必須受到法律的約束，如果行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)違法而損害了民眾權(quán)益，民眾就可以提起訴訟。在這種歷史背景下，外國(guó)行政訴訟的理論和制度也就逐漸地傳播到了中國(guó)。參見李秀清《從平政院到行政法院——民國(guó)時(shí)期大陸型行政審判制度探究》，載《中國(guó)法律與社會(huì)》，北京大學(xué)出版社2006年版，第379頁(yè)。的影響下，清政府在《法院編制法草案》和《預(yù)備立憲逐年籌備清單》中明確設(shè)立行政裁判院的決定，但仍未落實(shí)到行動(dòng)中。 1910年12月28日頒布的《法院編制法》第2條規(guī)定，各級(jí)審判衙門掌民事、刑事訴訟案件，而其關(guān)于軍法和行政訴訟等另有法令規(guī)定者，不在此限。所以，各級(jí)審判廳無權(quán)受理行政訴訟案件，而行政裁判院當(dāng)時(shí)亦沒有設(shè)立，行政訴訟案件該由什么機(jī)關(guān)來受理，一直成為困擾清政府及民眾的問題。

二、民國(guó)初年平政院的設(shè)立及運(yùn)行

1912年1月，宋教仁主持起草的《中華民國(guó)臨時(shí)政府組織法草案》第14條規(guī)定：“人民得訴訟于司法，求其審判。其對(duì)于行政官署違法損害權(quán)利之行為，則訴訟于平政院?！痹摬莅冈峤粎⒆h院，但參議院接受此草案之后，仍主張自行起草，將草案退回臨時(shí)政府。1912年3月11日公布的《中華民國(guó)臨時(shí)約法》第10條規(guī)定：“人民對(duì)于官吏違法損害權(quán)利之行為，有陳訴于平政院之權(quán)。”1912年10月，發(fā)生號(hào)稱“國(guó)民控告官署”第一案的民國(guó)大學(xué)告工商部總長(zhǎng)劉揆一訴訟案?；景盖椋好駠?guó)元年，袁世凱接受民國(guó)大學(xué)的呈請(qǐng)，同意將前清翰林院的房屋撥給大學(xué)使用。及至大學(xué)接收屋產(chǎn)時(shí)，發(fā)現(xiàn)其早已被工商部占用。雙方交涉均不相讓，大學(xué)遂將工商部告到京師地方審判廳，當(dāng)時(shí)劉揆一是第一任工商部總長(zhǎng)，因此成為被告。被告方提出，早在民國(guó)大學(xué)申請(qǐng)之前，國(guó)務(wù)院已經(jīng)同意將該地產(chǎn)交工商部使用，因此，“此案原由行政處分而起，與私法上之契約關(guān)系絕對(duì)不同”，即使是工商部侵害了該大學(xué)的所有權(quán)，也應(yīng)該屬于行政處分問題，而不是司法糾紛。但當(dāng)時(shí)究竟哪里可作為行政訴訟的機(jī)關(guān)，誰擁有行政裁判權(quán)，一時(shí)還不明確，地方審判廳“是否有權(quán)兼理行政上之訴訟，并無法律規(guī)定”[5]。

民國(guó)初年，設(shè)立行政審判機(jī)構(gòu)受到廣泛關(guān)注。據(jù)考證，“民國(guó)初年，圍繞如何設(shè)立一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)來受理行政訴訟、處理官民糾紛，朝野曾經(jīng)產(chǎn)生了激烈的爭(zhēng)論”[6]。 關(guān)于行政訴訟制度模式問題，當(dāng)時(shí)的學(xué)者也有過激烈爭(zhēng)論，主要有英、美、法模式和大陸法模式兩種觀點(diǎn)。時(shí)任教育部部長(zhǎng)章士釗傾向于英、美、法模式，主張不設(shè)立專門的平政院，也無須制定單獨(dú)的行政訴訟法，可以由普通法院依照民事訴訟有關(guān)程序?qū)σ虿环ㄐ姓袨槎鸬脑V訟進(jìn)行審理；另一位學(xué)者汪叔賢也主張以普通法院對(duì)行政訴訟案件管轄，但又認(rèn)為應(yīng)依行政訴訟法專門程序?qū)徖硇姓V訟。*參見汪叔賢《論平政院》，載《庸言》1914年第2卷第4期。而張保彝則傾向于大陸法模式，主張單獨(dú)設(shè)立平政院，專門處理有關(guān)行政訴訟。*參見張保彝《平政院制度之研究》，載《憲法新聞》第15-16冊(cè)。爭(zhēng)論最后的結(jié)果是行政審判采取大陸法系的二元制審判結(jié)構(gòu)，由專門機(jī)關(guān)審理行政訴訟案件，審判機(jī)構(gòu)是平政院。

當(dāng)時(shí)日本只有一所設(shè)在東京的行政法院，實(shí)行一審終審。北洋政府在北京設(shè)立全國(guó)唯一的行政審判機(jī)關(guān)——平政院，也實(shí)行一審終審。北洋政府沿著“西學(xué)”的道路繼續(xù)向前走，在司法制度的設(shè)置上效仿大陸法系，將行政訴訟、普通民事和刑事訴訟分開，各設(shè)不同的法院管轄。很明顯，自民國(guó)時(shí)期開始，政府已有普通法院與行政法院之分。1914年設(shè)立的平政院是中國(guó)近代第一個(gè)行政審判機(jī)構(gòu)。1914年3月31日，袁世凱頒布《平政院編制令》，以院長(zhǎng)1人、評(píng)事15人組成平政院。該編制令規(guī)定，平政院直隸大總統(tǒng)，察理行政官吏之違法不正行為，但以法令屬特別機(jī)關(guān)管轄者，不在此限。平政院審理糾彈事件，不妨及司法官署之行使職權(quán)。該編制令的頒布標(biāo)志著平政院正式宣告成立，成為民國(guó)初年行政審判的專門機(jī)構(gòu)，并且形成了行政法院與普通法院二元體制的司法體系。有學(xué)者指出：“該法令與清末《行政裁判院官制草案》諸多仿佛……平政院的設(shè)置可看作是晚清行政裁判官制草案的實(shí)現(xiàn)?！盵7]可見，行政審判機(jī)構(gòu)的設(shè)立自清朝末年《行政裁判院官制草案》開始，已逐漸地被國(guó)人所接受。

有學(xué)者評(píng)價(jià)：“當(dāng)時(shí)設(shè)平政院，以受理行政訴訟，與今之行政法院，名異而實(shí)同，其所以未仿英美等國(guó)由普通法院管轄者，在避免司法權(quán)侵犯行政權(quán)?！盵4]民國(guó)時(shí)期的著名法學(xué)家錢端升指出：“中國(guó)為采用大陸制司法制度之國(guó)家，即將行政訴訟與普通民刑訴訟分離；因之，于普通法院之外，需要掌握行政訴訟機(jī)關(guān)，臨時(shí)約法及三年新約法均系如此規(guī)定?！盵8]無論學(xué)界如何評(píng)論，平政院建立已成史實(shí)，它“猶行政裁判機(jī)關(guān)，所以察理行政官吏之違法不正行為也。分記錄、文牘、會(huì)計(jì)、庶務(wù)四科，皆直隸于院長(zhǎng)，外分第一、第二、第三庭。每庭設(shè)庭長(zhǎng)一人，評(píng)事四人中須有法官出身者一人或二人”[9]。

平政院自1914年建立后，其發(fā)展并非順利，1923年頒布的《中華民國(guó)憲法》推翻二元制的司法體系，改用英美制，取消了平政院。該憲法第97條明確規(guī)定：“中華民國(guó)之司法權(quán)，由法院行之?！钡?9條規(guī)定：“法院依法受理民事、刑事、行政及其他一切訴訟?！比堪讣挥善胀ǚㄔ簛韺徖恚馕吨秸簺]有存在的必要，不再為行政訴訟設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)。然而，這只是一種理論預(yù)設(shè)，沒有付諸實(shí)踐，畢竟當(dāng)時(shí)的中國(guó)法制行進(jìn)在大陸法系的道路上。

臺(tái)灣學(xué)者黃源盛認(rèn)為，平政院是中國(guó)第一個(gè)行政審判訴訟機(jī)關(guān)，平政院的成立，是中國(guó)正式采行行政訴訟制度的創(chuàng)舉[10]。平政院的設(shè)立，意味著近代中國(guó)的行政訴訟制度基本確立。平政院成立后，北洋政府相繼頒布《行政訴訟條例》《訴愿條例》兩部重要的法律，對(duì)平政院辦理行政訴訟的程序進(jìn)行規(guī)范。

但是，司法經(jīng)費(fèi)的短缺，嚴(yán)重阻礙中央及地方法院的建制，也影響到行政法院的留存。學(xué)者范揚(yáng)認(rèn)為：“關(guān)于行政審判，究應(yīng)設(shè)立獨(dú)立法院，抑即并屬司法機(jī)關(guān)，在性質(zhì)上，原無一定，要須視其實(shí)際上，有無獨(dú)立設(shè)立之必要，以決定之。如或行政訴訟事件，不甚繁雜，一時(shí)猶無設(shè)立多數(shù)法院必要，即將行政審判機(jī)關(guān)列入司法組織，自成獨(dú)立一院；或即并設(shè)于普通法院，自成獨(dú)立一庭，概使有特殊之學(xué)識(shí)與經(jīng)驗(yàn)者，充當(dāng)斯職。如是不特?zé)o妨礙，且足使其組織簡(jiǎn)單而易行也?！盵11]其實(shí)，1913年的《天壇憲草》也主張普通法院受理行政案件，即民事、刑事、行政及其他一切訴訟均由普通法院統(tǒng)管?？梢?，行政法院的設(shè)立并不順利。

民國(guó)初年的行政法院——平政院的設(shè)立，在當(dāng)時(shí)有其現(xiàn)實(shí)意義，因?yàn)楫?dāng)時(shí)法制不健全，法制觀念淡薄，為官者視人民為草芥，行政部門及其酷吏殘害民眾之違法案件屢屢發(fā)生，上訴到平政院的案件甚多，平政院進(jìn)行了大量的審理工作。

三、國(guó)民政府設(shè)立行政法院之爭(zhēng)

民國(guó)時(shí)期，“國(guó)人對(duì)于行政審判制的態(tài)度有的表示接受，有的則堅(jiān)決反對(duì)”，*參見呂秉仁《憲法中的行政審判制》，載《東北論叢》1948年第1卷第1期。集中體現(xiàn)在對(duì)行政審判機(jī)關(guān)——行政法院的設(shè)置問題上。從世界范圍看，受理行政訴訟案件的機(jī)關(guān)有三種立法模式：“第一，行政訴訟之裁判，由司法機(jī)關(guān)行之者，例如英、美諸國(guó)，即屬于此，無所謂獨(dú)立的行政裁判機(jī)關(guān)之設(shè)置。第二，行政訴訟之裁判，設(shè)獨(dú)立的行政裁判機(jī)關(guān)者，例如法、德、奧、日諸國(guó)，其行政裁判機(jī)關(guān)，與司法裁判機(jī)關(guān)，分離獨(dú)立，凡關(guān)于行政訴訟之裁判，均屬行政法院掌理之。第三，行政訴訟之裁判，由一般行政官署行之者，例如比利時(shí)、瑞典、挪威、丹麥、希臘諸國(guó)，關(guān)于行政訴訟之裁判，既無獨(dú)立的行政裁判機(jī)關(guān)，亦不歸司法裁判機(jī)關(guān)掌理，即由一般行政官署行之。”*參見黃右昌《行政訴訟應(yīng)歸普通法院受理之我見》，載《時(shí)代公論》1933年第2卷第57期。也即是說，當(dāng)時(shí)的世界立法存在著普通法院、行政法院和行政機(jī)關(guān)三種機(jī)構(gòu)處理行政爭(zhēng)議的模式。而在國(guó)內(nèi)，當(dāng)時(shí)學(xué)界存在著兩種觀點(diǎn)：

第一，主張由普通法院受理行政裁判案件。理由有二：其一，依據(jù)憲法原則，人民與官吏，于法律上為平等，即應(yīng)受同一法律之支配，乃憲法上一大原則，而凡反乎此大原則者，皆應(yīng)在排斥之列。又查總理遺教：主張“官吏為人民之公仆”，更無分別審判之理。若以官吏身份，即另受特別機(jī)關(guān)之裁判，是假平等而非真平等也。其二，公法、私法之區(qū)別，乃學(xué)理上之分類，而非立法上之標(biāo)準(zhǔn)。凡屬法律問題之訴訟，司法裁判機(jī)關(guān)，均應(yīng)有裁判之權(quán)，固不必問其為國(guó)家與個(gè)人之法律關(guān)系。第二，主張行政訴訟應(yīng)獨(dú)立設(shè)置行政法院受理。主要理由兩點(diǎn)：其一，司法官吏之知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)，大抵偏重民刑法方面，對(duì)于行政法方面之知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)，未能充分。其二，行政權(quán)與司法權(quán)，須分離獨(dú)立，若令司法裁判機(jī)關(guān)管轄行政事件之爭(zhēng)訟，則當(dāng)付與以審查行政處分及取消或變更之權(quán)，是行政權(quán)為司法權(quán)所牽制矣。②可見，國(guó)民政府時(shí)期，行政法院的設(shè)置與否存在一定的爭(zhēng)議。

國(guó)民政府官方一度堅(jiān)持行政審判由專門法院管理的觀點(diǎn)，但也發(fā)生一些變化。1925年，廣州國(guó)民政府曾設(shè)審政院，很快又撤銷。史料記載：“民國(guó)十四年六月，中國(guó)國(guó)民黨中央執(zhí)行委員會(huì)政治委員會(huì)于第25次會(huì)議決議設(shè)立監(jiān)察院，推鮑羅廷起草組織法；草竣后，提經(jīng)第34次會(huì)議決議通過，交國(guó)民政府，旋復(fù)于第62次會(huì)議加以修正。至十五年十月，中央執(zhí)行委員會(huì)政治會(huì)議第26次會(huì)議，又將《國(guó)民政府監(jiān)察院組織法》為第二次之修正，通過后，即交國(guó)民政府公布施行。此法全文14條，規(guī)定監(jiān)察院之職權(quán)凡六：(1)發(fā)覺官吏犯罪；(2)懲治官吏；(3)審判行政訴訟；(4)考察各種行政；(5)稽核財(cái)政收支；(6)統(tǒng)一官?gòu)d簿記及表冊(cè)之方式。監(jiān)察院不設(shè)院長(zhǎng)，置監(jiān)察委員5人，審判委員3人，并置秘書長(zhǎng)，分4科，置秘書長(zhǎng)、科長(zhǎng)、科員、監(jiān)察員各職員?！盵12]356由史料可以判斷：1926年10月，《國(guó)民政府監(jiān)察院組織法》規(guī)定將審判行政訴訟作為監(jiān)察院的職權(quán)之一，也就是此后一段時(shí)期，廣州國(guó)民政府的行政審判機(jī)關(guān)，名為監(jiān)察院。

到南京國(guó)民政府時(shí)期，關(guān)于行政法院與普通法院的合一與分立問題在學(xué)界曾產(chǎn)生過激烈爭(zhēng)議，其中影響較大的是王寵惠的觀點(diǎn)。王寵惠作為民國(guó)時(shí)期著名法學(xué)家、政治家、外交家，于1927年6月出任南京國(guó)民政府司法部長(zhǎng)，1928年8月出任國(guó)民政府委員、第一任司法院院長(zhǎng)，他極力主張采用英美法系體制，因此主張行政法院與普通法院合一。主要理由：“行政法終將與普通法律合而為一，行政法院也終將同樣被廢止，那還不如從開始就采用英美法系的體制；另設(shè)行政法院必將增加國(guó)家開支，人民訴訟手續(xù)也將更加煩瑣；行政法院的審判會(huì)有偏袒行政之虞；人民會(huì)輕視普通法院，對(duì)行政法院也會(huì)產(chǎn)生懷疑；實(shí)行民權(quán)之國(guó)，人民與官吏應(yīng)于法律上平等，即應(yīng)受同一法律之支配，而行政法即是使官吏與人民在法律上不平等。”[1]257-258在王寵惠那里，行政法院設(shè)置的意義不大。

與王寵惠持相似觀點(diǎn)的還有曾擔(dān)任國(guó)民政府行政法院院長(zhǎng)的張知本，他在談到五權(quán)憲法體制下的司法建設(shè)問題時(shí)認(rèn)為，在審判方面，可在司法院組織之下，設(shè)立民事庭、刑事庭及平政庭(或政事庭)、察吏庭(或吏事庭)，分掌民事、刑事及平政、懲戒等審判事務(wù)，這樣的司法院才是真正的五權(quán)憲法下的司法院。*參見張知本《五權(quán)憲法中的司法建設(shè)問題》，載《司法》第7輯，廈門大學(xué)出版社2012版，第396頁(yè)。表面上，張知本是將民事、刑事、行政等合在司法院統(tǒng)一管理，該觀點(diǎn)似乎與王寵惠一致，但具體工作還是分開的，分屬不同的分支機(jī)構(gòu)管理，與孫中山倡導(dǎo)的五權(quán)憲法理念是統(tǒng)一的。

國(guó)民政府定都南京，實(shí)行“五權(quán)”政治，1928年10月8日公布的《中華民國(guó)國(guó)民政府組織法》規(guī)定：“司法院為國(guó)民政府最高司法機(jī)關(guān)，掌理司法審判、司法行政、官吏懲戒及行政審判之職權(quán)?！泵鞫ㄋ痉ㄔ褐校胀ㄔV訟與行政訴訟并立的二元司法體制。這也是當(dāng)時(shí)大陸法系國(guó)家共同的做法。“法國(guó)、意大利、德國(guó)以及其他一些國(guó)家，實(shí)行的是行政法庭自成一體、只處理行政案件的體系，作為這種體系的自然結(jié)果，行政法以自己獨(dú)立的方式發(fā)展，并不像英美法系那樣與普通私法纏在一起”[13]。

這種體制是效仿德國(guó)的結(jié)果，德國(guó)的行政法院隸屬于司法系統(tǒng)，它確保一切具有司法性質(zhì)的爭(zhēng)議，無論是產(chǎn)生于私人之間的糾紛，還是公民和國(guó)家之間的糾紛，都屬于司法法院的管轄，任何公民的合法權(quán)利只要受到公共機(jī)關(guān)的侵犯，都可以向法院起訴。德國(guó)這種具有司法性質(zhì)的行政法院的設(shè)置，決定了德國(guó)的行政法院以保護(hù)公民個(gè)人的權(quán)利為己任，以確保德國(guó)公民的司法救濟(jì)權(quán)利，更加符合公正審判和實(shí)質(zhì)法治的要求。在一定程度上，行政法院的非行政化，有利于對(duì)行政機(jī)關(guān)全方位的監(jiān)督和制約。因此，行政審判機(jī)構(gòu)單獨(dú)設(shè)立最終占了上風(fēng)。

1928年10月20日公布的《司法院組織法》規(guī)定：“司法院以司法行政、司法審判、行政審判三署，及官吏懲戒委員會(huì)組織之。司法行政署綜理司法行政事宜；司法審判署對(duì)于民刑訴訟事件，依法行使最高審判權(quán)；行政審判署依法掌理行政審判事宜；官吏懲戒委員會(huì)依法掌理文官、法官懲戒事宜。”[12]354不過，此后司法院下屬的四大機(jī)構(gòu)名稱就發(fā)生了變化，據(jù)記載：“旋中央政治會(huì)議又將《司法院組織法》加以修改，經(jīng)國(guó)民政府于十七年十一月十七日公布。此修正案即將組織司法院之‘司法行政署’改為‘司法行政部’，‘司法審判署’改為‘最高法院’，‘司法審判署’改為‘行政法院’，其余均照原案?！盵12]355

從上述記載中可以判斷：1928年11月的《修正司法院組織法》將行政審判署改設(shè)為行政法院，也就是在司法院之下設(shè)立行政法院，與司法行政部、最高法院公務(wù)院、公務(wù)員懲戒委員會(huì)并列。1930年《中華民國(guó)約法草案》第109條明確規(guī)定：關(guān)于司法審判，設(shè)法院管理之。關(guān)于行政審判，設(shè)行政審判院管理之。其組織均以法律定之。與國(guó)民政府組織法相一致，實(shí)行普通訴訟與行政訴訟并立的二元司法體制。“我國(guó)現(xiàn)行制度，司法訴訟與行政訴訟分立而非混合。凡系形式上屬于行政法院所處理的事件，不必盡合于實(shí)質(zhì)上的意義。換言之，即系行政法院對(duì)于行政官署自由裁量范圍內(nèi)之處分是否正當(dāng)。固亦不失為形式上的行政裁判?！盵14]“南京國(guó)民政府行政法院系直接仿效歐陸諸國(guó)及日本創(chuàng)建而成，屬大陸法系?！盵15]具體說，國(guó)民政府的行政法院源自于清朝末年仿效日本籌設(shè)的“行政裁判院”。

另外，南京國(guó)民政府設(shè)立行政法院受理行政審判案件，也是追隨世界各國(guó)法院體制潮流的結(jié)果。因?yàn)槭澜绺鲊?guó)普遍認(rèn)為，審判“系就個(gè)別具體案件，運(yùn)用法律之謂”，審判屬于法院之職權(quán)，由其獨(dú)立行使，不受任何干涉。各國(guó)具體模式有所不同：“瑞士、比利時(shí)則于司法機(jī)關(guān)中特設(shè)一部管轄之；法蘭西則以參事院及州參事會(huì)兼管之；日本、奧地利則特設(shè)行政法院掌理之；普魯士則于特設(shè)行政法院以外，以州參事會(huì)兼之?！盵12]1052-1053在行政法最為發(fā)達(dá)的法國(guó)主張行政法院與普通法院相互獨(dú)立，“行政法獨(dú)立于普通法最明顯的表現(xiàn)在于行政司法機(jī)構(gòu)與普通司法機(jī)構(gòu)是分立的；但這一分立首要的緣由是這樣一種觀念，是它促成了特殊司法機(jī)構(gòu)的建立，這就是公共權(quán)力的特權(quán)”[16]。該行政法影響了德國(guó)及后來的日本、奧地利。

國(guó)民政府最終直接選擇日本、奧地利的模式，《行政訴訟法》第1條明定行政訴訟歸行政法院受理，當(dāng)然該法條的制定不是憑空想象而來的：“此法依《國(guó)民政府組織法》第33條及《修正司法院組織法》第1條、第6條之規(guī)定，采用日、奧制，以行政法院為受理行政訴訟之機(jī)關(guān)(第1條)?！盵12]1053無疑，國(guó)民政府行政法院的設(shè)置與北洋時(shí)期平政院的設(shè)立模式一致，或是順應(yīng)了歷史的慣性所致。

由上可知，國(guó)民政府官方對(duì)于行政法院與普通法院分合問題，宏觀上采納“合一論”，即受理行政案件的行政法院與受理民刑案件的普通法院歸屬于司法院統(tǒng)一管理；而微觀上則實(shí)行“分立論”，行政法院與普通法院相對(duì)獨(dú)立，各自受理屬于自己的案件。毫無疑問，南京國(guó)民政府時(shí)期，行政審判歸于行政法院受理，行政法院是國(guó)民政府依法設(shè)立的審理行政案件的審判機(jī)關(guān)。

四、國(guó)民政府行政法院正式設(shè)置

從司法院組織法，很容易判斷行政法院的歸屬，也即行政審判署直隸于司法院，掌理行政訴訟審判事宜。而早年的平政院則隸屬于掌握行政大權(quán)的大總統(tǒng)，并非屬于司法系統(tǒng)。對(duì)于國(guó)民政府的行政法院歸屬問題，《民國(guó)司法志》有過相應(yīng)的記載：“民國(guó)十七年，國(guó)民政府決定實(shí)行五權(quán)制度，設(shè)行政、立法、司法、考試、監(jiān)察五院，分掌治權(quán)。司法院為國(guó)民政府最高司法機(jī)關(guān)，與其他四院立于平等地位。是年十一月，公布司法院組織法，司法院即于同月十六日成立。其直屬機(jī)關(guān)凡四：(一)司法行政部，(二)最高法院，(三)行政法院，(四)公務(wù)員懲戒委員會(huì)?！?參見汪楫寶《民國(guó)司法志》，正中書局1959年版，第1頁(yè)。

1930年1月31日，國(guó)民政府下過一道“訓(xùn)令”，指出速成立行政法院，并且對(duì)行政法院成立之前的行政案件的受理機(jī)構(gòu)，提出指導(dǎo)性意見。*參見《第四六號(hào)令直轄文職各機(jī)關(guān)(行政訴訟在行政法院未成立以前得暫行援用舊有之訴愿法提起訴愿由)》，載《國(guó)民政府公報(bào)》1930年第386期。其實(shí)，在行政法院設(shè)立之前，國(guó)民政府不斷收到請(qǐng)求行政訴訟的材料，如1931年在《司法公報(bào)》上刊登一公民不服再訴愿提起行政訴訟，因無法院接受被退還材料。甚至針對(duì)當(dāng)時(shí)的江蘇通海墾務(wù)公司及上海唐海山等不服當(dāng)?shù)卣疀Q定而提起的行政訴訟，司法院在報(bào)刊上直接解釋：訴愿事件援用前北京政府施行之訴愿法，其行政訴訟俟行政法院成立后辦理。 可見，當(dāng)時(shí)設(shè)立行政法院的確是社會(huì)實(shí)踐的需要。

學(xué)者郭殊指出：“從清末法制改革到南京國(guó)民政府時(shí)期，設(shè)立行政法院成為中國(guó)近代行政訴訟體制的一種選擇。原因大致有以下三方面：第一，中國(guó)法制近代以來即有繼受大陸法系法律文化的傾向，而專設(shè)行政法院正是大陸法系通行的做法，制度較為成熟，便于法制后起國(guó)家學(xué)習(xí)；第二，中國(guó)數(shù)千年的封建專制歷史，造成官本位的社會(huì)意識(shí)，行政異化現(xiàn)象嚴(yán)重，必須設(shè)立專門機(jī)關(guān)，對(duì)公民受到行政機(jī)關(guān)侵權(quán)情況進(jìn)行救濟(jì)；第三，普通法院的法官缺乏行政方面的專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立獨(dú)立的行政法院有利于對(duì)行政案件進(jìn)行公正合理的審判?！盵17]這種判斷也不無道理，很值得信賴。

但是，國(guó)民政府司法院成立后，司法機(jī)構(gòu)的建立較為遲緩。由于司法經(jīng)費(fèi)的短缺，嚴(yán)重阻礙中央及地方法院的建制。而在國(guó)民政府個(gè)人關(guān)于憲法草案中，對(duì)行政案件設(shè)置了不同的機(jī)構(gòu)。例如，吳經(jīng)熊的《中華民國(guó)憲法草案初稿試擬稿》中，則提議建立國(guó)事法院受理行政訴訟案件，統(tǒng)一解釋行政法令。遇行政法令之解釋與普通法令之解釋有沖突時(shí)，由國(guó)事法院與最高法院各推相等之人數(shù)，合組委員會(huì)互相討論，以求統(tǒng)一。又如，在張知本的《中華民國(guó)憲法草案》中，主張由最高法院處理行政訴訟案件。司法院不用設(shè)行政法院，刑事、民事及行政訴訟均由最高法院受理，司法行政部處理司法行政，公務(wù)員懲戒委員會(huì)審判不屬國(guó)民大會(huì)管轄之彈劾案件。對(duì)此，社會(huì)各界意見較大，學(xué)界提出“行政法院應(yīng)早設(shè)立或在中央法院暫設(shè)行政法庭”的建議：“北京政府時(shí)代，人民權(quán)利受行政官?gòu)d違法處分者，猶得向平政院提起行政訴訟，以資救濟(jì)。國(guó)民政府為革命的政府，轉(zhuǎn)無此種保障人民權(quán)利之機(jī)關(guān)。致數(shù)年以來，官?gòu)d違法濫權(quán)，人民權(quán)利，橫受摧殘，竟無呼頜之門，實(shí)屬現(xiàn)在政治上之一缺憾。甚望此番三中全會(huì)通過從速成立行政法院之議案，使行政訴訟案件，早見解決。如以財(cái)政困難，組織匪易，則行政法院原為司法院所管轄，同屬司法權(quán)之作用，不過一為純粹的司法，稍有區(qū)別。僅不妨于中央法院審判處(最高法院)內(nèi)，除民事法庭、刑事法庭外，暫設(shè)行政法庭數(shù)庭，處理行政訴訟，其評(píng)事應(yīng)由行政法學(xué)知識(shí)宏富或具有行政經(jīng)驗(yàn)者擔(dān)任，則經(jīng)費(fèi)既省，責(zé)任亦專，未始非權(quán)宜可行之計(jì)也?！?參見趙琛《討論幾個(gè)司法行政組織的問題》，載何勤華、姚建龍《趙琛法學(xué)論著選》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2006版，第48頁(yè)。

行政法院的名稱在國(guó)民政府初期為“行政審判署”，1928年10月頒布的《司法院組織法》第1條規(guī)定：“司法院由司法行政署、司法審判署、行政審判署及官吏懲戒委員會(huì)組成?！卑雌涞?條規(guī)定：“行政審判署依法律掌理行政訴訟審判事宜?！?928年11月7日，中政會(huì)第162次會(huì)議改司法行政署為司法行政部，改司法審判署為最高法院，改行政審判署為行政法院[18]?！懊駠?guó)二十年一月，司法院以政局統(tǒng)一，百度更新，審判全國(guó)行政訴訟之最高機(jī)關(guān)，應(yīng)從速成立，爰擬具《行政法院組織法草案》13條，呈由國(guó)民政府令交立法院審議。”[12]10561931年12月，南京國(guó)民政府公布修正的《國(guó)民政府組織法》第36條規(guī)定：“司法院設(shè)最高法院、行政法院及公務(wù)員懲戒委員會(huì)?！钡谝淮卧诹⒎ㄖ惺褂谩靶姓ㄔ骸边@一機(jī)構(gòu)名稱。

1932年民國(guó)政府對(duì)組織法進(jìn)行修訂，但行政法院的地位沒有改變。居正就任司法院長(zhǎng)后，于1932年提出《行政訴訟法草案》，送立法院審議并獲通過。1932年11月17日，國(guó)民政府公布《行政法院組織法》和《行政訴訟法》，具體規(guī)定行政法院的組織與職權(quán)。據(jù)史料記載，1932年11月20日，頒布《行政法院組織法》，其他3個(gè)機(jī)關(guān)都相繼建立，唯獨(dú)因經(jīng)費(fèi)及法庭問題，行政法院歷時(shí)4年，至1933年初尚未建立起來。*參見《司法院將籌設(shè)行政法院》，載《法律評(píng)論》10卷1號(hào)，1933年1月22日。但同年2月，情況有所變化，此時(shí)的國(guó)民政府編制行政法院經(jīng)常費(fèi)、開辦費(fèi)支出概算書，5月份該概算書獲得國(guó)民黨中央政治會(huì)議通過，開辦費(fèi)1萬元，經(jīng)常費(fèi)每月1.4萬元。*參見中央統(tǒng)計(jì)處《中國(guó)國(guó)民黨指導(dǎo)下之政治成績(jī)統(tǒng)計(jì)：行政法院組織之完成》，1933年11月17日。經(jīng)費(fèi)問題解決，行政法院的建立指日可待。

1933年6月，國(guó)民政府行政法院正式成立，院址位于今江蘇省南京市中山北路101號(hào)。具體來說，1933年6月2日，國(guó)民政府任命茅祖權(quán)*茅祖權(quán)，字泳薰，1883年生，江蘇海門人。早年留學(xué)日本學(xué)習(xí)法政，后加入同盟會(huì)。1912年后任國(guó)會(huì)議員，1924年任國(guó)民黨中央候補(bǔ)執(zhí)行委員，后任江蘇省民政長(zhǎng)、中央公務(wù)員懲戒委員會(huì)主任委員。1932年底，司法院以院令的形式命茅祖權(quán)負(fù)責(zé)籌備行政法院，后出任首任院長(zhǎng)。接著任司法院秘書長(zhǎng)、總統(tǒng)府國(guó)策顧問等職。1950年在上海被人民政府逮捕，1952年病死獄中。、于恩波、王淮琛、胡翰、梅光羲、王子弦、王芝庭、王建祖、蘇兆祥和葉大澄等10人為評(píng)事，其中茅祖權(quán)為首任院長(zhǎng)，茅祖權(quán)與于恩波為庭長(zhǎng)。6月23日，也即《行政訴訟法》施行當(dāng)天，院長(zhǎng)茅祖權(quán)視事(就職治事)，啟用印章，標(biāo)志著行政法院正式成立。*參見《行政法院正式成立》，載《申報(bào)》1933年6月24日第9版。

行政法院成立后并未馬上受理案件，而是先由院長(zhǎng)部署院內(nèi)行政事項(xiàng)，配備必要人員。1933年6月24日，司法院公布《行政法院處務(wù)規(guī)程》，其中第27條規(guī)定：“書記廳由書記官長(zhǎng)承院長(zhǎng)命令指揮監(jiān)督書記官分掌事物。配置各庭之書記官應(yīng)受庭長(zhǎng)評(píng)事之指揮監(jiān)督，每庭得以一人為主任。又據(jù)《行政法院書記廳辦事細(xì)則》，書記廳下轄會(huì)計(jì)股、文書股、總務(wù)股?！蓖?月27日，國(guó)民政府任命朱錫百為行政法院書記官長(zhǎng)。需要說明的是，南京國(guó)民政府行政法院初創(chuàng)時(shí)的院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、評(píng)事、書記官長(zhǎng)、主任書記官和書記官等人員合在一起，規(guī)模約在20～30人左右，是當(dāng)時(shí)中央機(jī)關(guān)中最小的一個(gè)部門，知道它的人也很少，以致很多人將行政法院與行政院相混淆。

行政法院在配備人員的時(shí)候，非常重視人員的素質(zhì)和條件。根據(jù)當(dāng)時(shí)的《法治周報(bào)》報(bào)道，關(guān)于行政審判的主要人員——評(píng)事人選做了專門要求：“依行政訴訟法第三條規(guī)定，對(duì)于行政法院之裁判不得上訴或抗告。第四條規(guī)定行政法院之判決，就其事件有拘束各關(guān)系官署之效力。是行政法院對(duì)于各官署之行政處分，有最終裁判之職權(quán)。換言之，人民雖因不服官署之再訴愿決定，或因官署三十日內(nèi)不為再訴愿而提起行政訴訟，經(jīng)該院裁判后，行政處分即發(fā)生確定力，另無救濟(jì)之道矣，行政法院既有如此之強(qiáng)大職權(quán)，則司此種裁判職權(quán)之評(píng)事，自非特別注意其人選不可……自以熟識(shí)法律而兼富于行政經(jīng)驗(yàn)者充任之為宜，而此項(xiàng)人才如何羅致，如何配置于各庭，自應(yīng)予以深切之注意，以期貫徹不法行政之救濟(jì)主旨。評(píng)事之人選，尤應(yīng)注意其平時(shí)之操守。若評(píng)事受理行政訴訟，或?yàn)橥{，或?yàn)槔T，瞻循顧忌，顛倒是非，又何能平反違法之行政處分？又何能謀人民之權(quán)利保障？故評(píng)事之人選，一方則須其兼富于司法及行政之經(jīng)驗(yàn)，一方則須其具有不畏強(qiáng)禦守正不阿之精神?！?/p>

此外，對(duì)法官要求也較為嚴(yán)格，依據(jù)1932年4月公布的《修正司法院組織法草案》，考核法院之確定判決，如發(fā)現(xiàn)承辦法官有違法失職情事，得依法交付懲戒，或加以警告[12]355。那么，行政法院的人員配備就位后，隨即正式受理行政審判案件。 1933年8月22日，田成明等人作為原告，因提充凈土寺廟產(chǎn)不服江蘇省政府決定向行政法院起訴，行政法院于第二日正式受理，并于1933年12月8日做出判決(判字第1號(hào))，這是國(guó)民政府行政法院所受理的第一起行政審判案件。

田成明等因提充凈土寺廟產(chǎn)不服江蘇省政府決定提起行政訴訟案，詳見案件史料：*參見《田成明等因提充凈土寺廟產(chǎn)不服江蘇省政府決定提起行政訴訟案》，載《法令周刊》1933年第192期。

要旨：(一)提起訴愿期間固為訴愿法第五條所明定，但提起訴愿雖已逾期，而在期間以內(nèi)曾向原處分官署為不服之聲明者，仍應(yīng)認(rèn)為合法。至?xí)鵂羁v令程式稍有欠缺，而于事件實(shí)體上不生影響，自不能據(jù)為攻擊訴愿決定之理由。(二)行政機(jī)關(guān)之處分除了在職權(quán)范圍以內(nèi)依法得以自由裁量者外，必須有法規(guī)之依據(jù)。

原告：田成明等83人(詳原卷)。

代理人：朱成邦，年齡44歲，江蘇省六合縣中所鄉(xiāng)人；涂曉庵，年齡51歲，江蘇省六合縣中所鄉(xiāng)人。

被告官署：江蘇省政府。

原告因提充凈土寺廟產(chǎn)不服江蘇省政府中華民國(guó)二十一年五月十九日所為再訴愿之決定，提起行政訴訟到本院審理判決如下：

主文：原告之訴駁回。

事實(shí)：緣江蘇六合縣中所集凈土寺管有田山等業(yè)，民國(guó)十九年五月間，原告朱成邦等指該寺管田山各業(yè)。內(nèi)有凉帽山地涂公保陳興圣三戶絕產(chǎn)，原屬地方公產(chǎn)，以舉辦保衛(wèi)團(tuán)需費(fèi)為詞，呈請(qǐng)縣政府準(zhǔn)予收回，以作防務(wù)基金。該寺住持尼開慧則主張：此項(xiàng)寺產(chǎn)系前清末年由地方董甲立約捐助，早經(jīng)更名過戶執(zhí)業(yè)已閾20余年，并非公產(chǎn)，亦具呈縣政府，請(qǐng)駁斥朱成邦等之請(qǐng)求。經(jīng)六合縣政府令由第七區(qū)區(qū)長(zhǎng)查明，議覆亦認(rèn)此項(xiàng)產(chǎn)業(yè)原系地方董甲立約歸庵執(zhí)業(yè)，惟以防務(wù)重要，擬就該產(chǎn)每年孽息中分作三股以二股充作防費(fèi)，以一股留作庵用?？h政府認(rèn)所擬辦法尚屬妥協(xié)，于十九年六月二十三日指令該區(qū)長(zhǎng)，準(zhǔn)予備案。即由該區(qū)長(zhǎng)督飭該鄉(xiāng)長(zhǎng)副依據(jù)辦理，惟并未做成處分書，通知關(guān)系人。嗣尼開慧得悉，乃呈請(qǐng)六合縣黨部函縣取消成議……

理由：本件再訴愿系二十一年五月十九日決定，于六月八日送達(dá)于原告，當(dāng)時(shí)行政訴訟法尚未公布施行，本院亦未成立。原告曾于同年七月十二日向行政院聲明提起行政訴訟，自應(yīng)認(rèn)為法定期間內(nèi)已有合法之聲明，仍予受理，特先說明。本件可分兩點(diǎn)論究之：

(甲)江蘇民政廳受理訴愿是否合法，按提起訴愿期間固為訴愿法第五條所明定，但提起訴愿雖已逾期而在期間以內(nèi)，曾向原處分官署為不服之聲明者，仍應(yīng)認(rèn)為合法。本件尼開慧請(qǐng)收取消成議之原呈雖非逕呈原處分官署，然既經(jīng)由縣黨部以公文轉(zhuǎn)達(dá)于縣政府，自應(yīng)認(rèn)為已有不服之聲明，民政廳受理訴訟尚無不合，至訴愿書狀縱令程式稍有欠缺，既于事件實(shí)體上不生影響，自不能據(jù)以為攻擊訴愿決定之理由；

(乙)六合縣政府原處分是否合法，按行政機(jī)關(guān)之處分，除在職權(quán)范圍以內(nèi)依法得以自由裁量者外，必須有法規(guī)之根據(jù)。據(jù)本件凈土寺所管田山等業(yè)無論其來源如何及是否已取得所有權(quán)，然歷年歸該寺管業(yè)，則為明顯之事實(shí)，即令僅屬占有亦應(yīng)受法律之保護(hù)。六合縣政府僅據(jù)一部分人之請(qǐng)求及區(qū)長(zhǎng)之議覆，毫無法規(guī)上之根據(jù)，遽為提拔。該產(chǎn)業(yè)孳息之處分，自難謂為適法至原告指此項(xiàng)田產(chǎn)原屬地方公有主張收回，姑無論所稱是否屬實(shí)，然此乃私權(quán)之爭(zhēng)，應(yīng)屬民事訴訟范圍，亦非行政官署所能裁斷。訴愿決定認(rèn)原處分于法不合，予以撤銷，原決定駁回再訴愿均無不當(dāng)。

依上論結(jié)本件原告之訴為無理，由爰依行政訴訟法第21條判決如主文。

從案件史料描述可見，第一起行政審判案件在國(guó)民政府行政法院成立之前就已經(jīng)提起，表明此時(shí)的行政法院是應(yīng)社會(huì)民眾的訴求應(yīng)運(yùn)而生。

有學(xué)者指出：“南京國(guó)民政府行政法院較北洋政府時(shí)期的平政院有五大改進(jìn)：第一，性質(zhì)上，行政法院屬于司法機(jī)關(guān)，隸屬于司法院；第二，組織人事上，行政法院行使行政審判權(quán)，糾彈官員違法案件則由監(jiān)察院與司法院公務(wù)員懲戒委員會(huì)負(fù)責(zé)，對(duì)院長(zhǎng)及評(píng)事任職資格要求更高；第三，受案范圍和審級(jí)制度上，凡屬行政處分，不論其關(guān)于何種事項(xiàng)，均可提起行政訴訟，并可附帶提起損害賠償之訴訟，行政法院原則上實(shí)行一審終審，但兼采德國(guó)、奧地利制度，規(guī)定當(dāng)事人可以提起再審之訴；第四，被告行政官署不派訴訟代理人，或不提出答辯書，經(jīng)行政法院催告無效，可以職權(quán)調(diào)查事實(shí)，直接判決；第五，關(guān)于行政訴訟準(zhǔn)用民事訴訟的規(guī)定，使該法更為完善?！盵17]鑒于這五大改進(jìn)，有學(xué)者指出：與北洋政府、南京臨時(shí)政府相比，南京國(guó)民政府“行政法院是中國(guó)近代法制最完備的行政審判機(jī)關(guān)”[4]。

但是，1934年的《中華民國(guó)憲法草案初稿》及其修正案只字未提行政法院，而是提到由法院依法律受理民事、刑事、行政及其他一切訴訟，表明國(guó)民政府對(duì)行政法院的職能未予充分肯定。后來的三個(gè)《中華民國(guó)憲法草案》都規(guī)定，司法院為中央政府行使司法權(quán)之最高機(jī)關(guān)，掌理民事、刑事、行政訴訟之審判，公務(wù)員懲戒及司法行政。實(shí)際上，這里的司法院與1928年司法院的職權(quán)是類似的，它是行政法院及最高法院的上級(jí)機(jī)構(gòu)。盡管憲法中未提到行政法院，但是行政法院是存在的，這從當(dāng)年的行政訴訟裁判文書題頭“行政法院判決”表述中可以得到驗(yàn)證。

“南京國(guó)民政府時(shí)期組織設(shè)立的行政法院，存續(xù)于1933年至1948年，是我國(guó)歷史上第一個(gè)專理行政訴訟案件的司法機(jī)關(guān)，是我國(guó)法律制度在行政訴訟領(lǐng)域的一次果敢的嘗試?！盵19]不過，即使設(shè)置了行政法院，數(shù)量也極為有限，它與普通法院的設(shè)置不同。據(jù)記載，行政法院僅設(shè)于國(guó)民政府所在地，各地方既沒有設(shè)置地方行政法院，也沒有設(shè)置分院?？梢哉f，國(guó)民政府設(shè)置的行政法院是屬于中央一級(jí)的行政訴訟機(jī)構(gòu)，與最高法院平行而立。南京國(guó)民政府的行政法院，是中國(guó)近代法制最完備的行政審判機(jī)關(guān)。它的創(chuàng)建對(duì)于限制行政權(quán)力的濫用，保護(hù)民眾權(quán)益，具有一定的積極意義。

簡(jiǎn)言之，清朝末年的行政裁判院成為民國(guó)時(shí)期行政法院的“祖先”，北洋政府的平政院是民國(guó)時(shí)期行政審判機(jī)構(gòu)發(fā)展的重要里程碑，南京國(guó)民政府的行政法院則是民國(guó)時(shí)期較為完善的行政審判機(jī)構(gòu)。三個(gè)不同歷史階段的行政審判機(jī)構(gòu)應(yīng)時(shí)而生，順勢(shì)變遷，實(shí)質(zhì)上是當(dāng)時(shí)政治力量博弈的結(jié)果，同時(shí)也折射出民國(guó)時(shí)期復(fù)雜的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景和理性的行政司法訴求。

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[責(zé)任編輯：肖海晶]

2016-11-23

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“民國(guó)時(shí)期行政權(quán)力制約機(jī)制研究”(14FFX026)；2014年度江蘇高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重點(diǎn)項(xiàng)目“司法管理制度改革與法治江蘇建設(shè)”(2014ZDIXM017)

謝冬慧(1969—)，女，安徽池州人，教授，法學(xué)博士，南京師范大學(xué)法治現(xiàn)代化研究院特邀研究員，從事司法文化研究。

D926.1

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1007-4937(2017)02-0092-09