張 震

(西南政法大學(xué) a.行政法學(xué)院；b.地方立法研究院，重慶 401120)

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跨行政區(qū)劃設(shè)置法院、檢察院的合憲性分析

張 震a,b

(西南政法大學(xué) a.行政法學(xué)院；b.地方立法研究院，重慶 401120)

目前，司法機(jī)關(guān)設(shè)置完全與行政區(qū)域一致的狀況是造成司法行政化的最主要原因。因此，跨行政區(qū)劃設(shè)置法院、檢察院是去除司法行政化，實(shí)現(xiàn)司法體制改革既定目標(biāo)的突破口?？缧姓^(qū)劃設(shè)置法院、檢察院在憲法上具有較充分的理論基礎(chǔ)；而且根據(jù)合憲性推定原則，至少具備間接性的憲法依據(jù)；在此基礎(chǔ)上，可形成在憲法框架內(nèi)的具體實(shí)施方案。

跨行政區(qū)劃;法院；檢察院；合憲性

一、跨行政區(qū)劃設(shè)置法院、檢察院：深化司法體制改革的突破口

司法權(quán)是近代以來各國(guó)憲法所普遍設(shè)定的一項(xiàng)重要國(guó)家權(quán)力，司法體制是以司法權(quán)為核心的包括司法管理體制和司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制在內(nèi)的一系列制度的總稱。從憲法權(quán)力體系中司法權(quán)的配置看，有狹義與廣義兩種解釋。狹義的司法權(quán)指的是審判權(quán)，即審判機(jī)關(guān)通過訴訟案件的審訊、判決以執(zhí)行法律權(quán)；廣義的司法權(quán)則除審判權(quán)之外，還包括仲裁、調(diào)解、公證、對(duì)公務(wù)員的懲戒以及對(duì)法官和律師的培訓(xùn)與任用等多方面的權(quán)力，有的國(guó)家還把法律的違憲審查權(quán)置于司法權(quán)之內(nèi)，稱之為司法審查[1]。司法權(quán)以其中立性、終極性的特點(diǎn)，在國(guó)家權(quán)力中起到“定紛止?fàn)帯钡墓δ?，?duì)于國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的合法性及相互平衡性具有不可替代的作用，是一項(xiàng)重要的憲法權(quán)力。

國(guó)務(wù)院新聞辦公室于2012年10月發(fā)布的《中國(guó)的司法改革白皮書》指出，自20世紀(jì)80年代以來，中國(guó)啟動(dòng)了三輪司法體制改革，呈現(xiàn)出不斷深化、系統(tǒng)推進(jìn)的局面。然而，司法體制中的一些不合理因素仍然存在，司法權(quán)的管理及運(yùn)行存在不少問題。為此，黨的十八屆三中全會(huì)明確指出：“深化司法體制改革”；黨的十八屆四中全會(huì)進(jìn)一步指出：“必須完善司法管理體制和司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制?！彼痉w制改革作為全面推進(jìn)依法治國(guó)重大戰(zhàn)略的一個(gè)突破口，已經(jīng)進(jìn)入到全面深化和重點(diǎn)破題的關(guān)鍵階段[2]。

從司法存在的問題上看，司法地方化和行政化是中國(guó)司法長(zhǎng)期存在的詬病之一。司法的人財(cái)物受制于當(dāng)?shù)卣瑢?dǎo)致地方化色彩濃重、行政化傾向明顯。所謂司法的行政化，即以行政的目的、構(gòu)造、方法、機(jī)理及效果取代司法自身的內(nèi)容，形成以行政方式操作的司法。司法行政化過度發(fā)展的危害主要表現(xiàn)在不能堅(jiān)守司法的目的和價(jià)值；以管理權(quán)干預(yù)審判，案件質(zhì)量缺乏保證；行政程序疊床架屋，部分案件訴訟效率低下；司法權(quán)威難以建立，司法公信力有下降的趨勢(shì)等幾大方面[3]。司法的地方化主要表現(xiàn)為基于地方利益干涉司法，從而破壞國(guó)家法制統(tǒng)一，易形成司法腐敗。因此，有學(xué)者一言以蔽之：“司法的地方化及司法的行政化，這成為影響中國(guó)司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職權(quán)的兩大‘頑疾’。”[4]事實(shí)上，司法地方化本質(zhì)上屬于司法行政化。首先，司法地方化是地方黨委、政府等主要基于地方行政利益對(duì)獨(dú)立行使審判權(quán)和檢察權(quán)的干涉；其次，司法地方化對(duì)獨(dú)立行使審判權(quán)和檢察權(quán)的干涉也是以行政或類行政化的方式體現(xiàn)的。司法權(quán)行政化，混淆了司法權(quán)與行政權(quán)的概念與功能，不尊重司法規(guī)律，阻礙司法公正及司法正義的實(shí)現(xiàn)。

去除司法行政化被作為全面深化司法體制改革的攻堅(jiān)內(nèi)容之一，而目前行政區(qū)域與司法區(qū)域一致化，導(dǎo)致司法機(jī)關(guān)在設(shè)置之初即被打上深深的行政烙印，使得司法權(quán)力管理體制自始不暢。因此，跨行政區(qū)劃設(shè)置法院和檢察院是其中重要的突破口。

二、跨行政區(qū)劃設(shè)置法院、檢察院的憲法理論基礎(chǔ)

黨的十八屆四中全會(huì)提出，全面推進(jìn)依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó)，因此，跨行政區(qū)劃設(shè)置法院和檢察院以及全面深化司法體制改革需要在中國(guó)憲法所確定的框架之內(nèi)進(jìn)行。需要明確的是，以西方語(yǔ)境下的司法獨(dú)立作為指導(dǎo)中國(guó)司法體制改革的核心理念，與中國(guó)的政體所蘊(yùn)含的司法理念及概念并不兼容。中國(guó)憲法并沒有明確提出司法獨(dú)立，而使用的是依法獨(dú)立行使審判權(quán)和依法獨(dú)立行使檢察權(quán)的表述，并且審判獨(dú)立加檢察獨(dú)立也并非等同于西方語(yǔ)境下的司法獨(dú)立。西方語(yǔ)境下的司法獨(dú)立包括司法權(quán)力的獨(dú)立、司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立和司法人員的獨(dú)立，這種意義上的司法獨(dú)立具有排他性，即只服從法律和良心。中國(guó)憲法所規(guī)定的依法獨(dú)立行使審判權(quán)和依法獨(dú)立行使檢察權(quán)，顯然并不具有針對(duì)任何非審判和檢察機(jī)關(guān)的排他性。

中國(guó)憲法將司法權(quán)和行政權(quán)確認(rèn)為兩項(xiàng)不同的權(quán)力，司法權(quán)的去行政化在中國(guó)具備充分的憲法理論基礎(chǔ)?，F(xiàn)行憲法序言明確了中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)社會(huì)主義國(guó)家和事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)地位。第2條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)?！钡?條規(guī)定：“國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督?！痹诘谌隆皣?guó)家機(jī)構(gòu)”中，又分別規(guī)定了“行政機(jī)關(guān)”(即國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府)與“人民法院和人民檢察院”的性質(zhì)、地位與職權(quán)。而且，第126條明確規(guī)定：“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉?！庇衷诘?31條明確規(guī)定：“人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。”這充分表明了以下三個(gè)方面。

1.黨對(duì)人大、行政和司法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)

中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)各項(xiàng)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心?，F(xiàn)行憲法序言中關(guān)于中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)共出現(xiàn)了四處。第五段規(guī)定，1949年，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)各族人民，建立了中華人民共和國(guó)。第七段規(guī)定，中國(guó)社會(huì)主義事業(yè)的成就，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)各族人民取得的。同時(shí)，明確了中國(guó)各族人民將繼續(xù)在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，把中國(guó)建設(shè)成為富強(qiáng)、民主、文明的社會(huì)主義國(guó)家。還有一處是在第十段關(guān)于政黨制度中強(qiáng)調(diào)中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)?？傊?，黨的領(lǐng)導(dǎo)在中國(guó)憲法上具有歷史正當(dāng)性和政治正當(dāng)性[5]。法學(xué)界主流承認(rèn)憲法序言的法律效力[6]。中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)在從國(guó)家建立到建設(shè)的全過程，體現(xiàn)在從革命黨向執(zhí)政黨轉(zhuǎn)變的全過程。這種政治上的領(lǐng)導(dǎo)通過憲法規(guī)定產(chǎn)生根本法上的法律效力，也即中國(guó)共產(chǎn)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)地位具有明確憲法依據(jù)。

在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與司法權(quán)行使的關(guān)系上，政治上司法機(jī)關(guān)接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨對(duì)司法工作的領(lǐng)導(dǎo)是一項(xiàng)基本的原則，是中國(guó)長(zhǎng)期的革命和執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。法律上黨的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)尊重司法權(quán)行使的規(guī)律及特點(diǎn)。1979年9月9日，中共中央發(fā)布了《關(guān)于堅(jiān)決保證刑法、刑事訴訟法切實(shí)實(shí)施的指示》，即中共中央1979年第64號(hào)文件。該文件對(duì)于中國(guó)的法治建設(shè)來說，是具有里程碑意義的黨的文件，其意義堪稱是中國(guó)政法工作領(lǐng)域的“十一屆三中全會(huì)公報(bào)”[7]。64號(hào)文件指出：“國(guó)家法律是黨領(lǐng)導(dǎo)制定的，司法機(jī)關(guān)是黨領(lǐng)導(dǎo)建立的，任何人不尊重法律和司法機(jī)關(guān)的職權(quán)，這首先就是損害黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的威信?！睆?4號(hào)文件到十八屆四中全會(huì)提出的“黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會(huì)主義法治”均意味著黨的領(lǐng)導(dǎo)要以法治的方式實(shí)現(xiàn)。

2.人民代表大會(huì)是中國(guó)的權(quán)力機(jī)關(guān)，人民代表大會(huì)制度是中國(guó)的根本政治制度，司法改革應(yīng)在憲法所確定的人大制度的框架內(nèi)進(jìn)行

人民代表大會(huì)制度是中國(guó)的根本政治制度，是其他國(guó)家政治制度的根本點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)?，F(xiàn)行憲法第57條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。”這表明人民代表大會(huì)是中國(guó)的權(quán)力機(jī)關(guān)，與國(guó)外議會(huì)僅是立法機(jī)關(guān)的性質(zhì)和地位不同；這也決定了中國(guó)以人民代表大會(huì)制度為核心的政治體制與西方國(guó)家三權(quán)分立的政治體制，在憲法國(guó)家權(quán)力配置上的根本不同。

中國(guó)的司法制度在人民代表大會(huì)制度的基礎(chǔ)上產(chǎn)生。綜合現(xiàn)行憲法第2、3條等相關(guān)條文，清晰地顯示了中國(guó)權(quán)力配置的基本路徑。即首先確認(rèn)人民主權(quán)原則，明確中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民，但人民雖為主權(quán)者，實(shí)際上代表人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)是人民代表大會(huì)。因此，憲法上的國(guó)家權(quán)力在人民民主選舉產(chǎn)生人民代表大會(huì)的基礎(chǔ)上進(jìn)行再次配置。行使其他國(guó)家權(quán)力(包括行政權(quán)、司法權(quán))的行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)均由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督?，F(xiàn)行憲法第三章第七節(jié)規(guī)定了中國(guó)的人民法院和人民檢察院，其中第126條和第131條強(qiáng)調(diào)審判權(quán)和檢察權(quán)獨(dú)立行使。從該兩條的規(guī)定看，首先，沒有直接使用司法獨(dú)立的字眼；其次，人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)和人民檢察院獨(dú)立行使檢察權(quán)的去干涉因素，僅針對(duì)行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人。此規(guī)范表達(dá)是中國(guó)司法權(quán)及司法制度的獨(dú)有內(nèi)容，具體表明了司法制度與人民代表大會(huì)制度的產(chǎn)生與支配關(guān)系。

需要說明的是，依現(xiàn)行憲法的規(guī)定，人民代表大會(huì)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，司法機(jī)關(guān)由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，受人民代表大會(huì)監(jiān)督。但此規(guī)范強(qiáng)調(diào)的是司法機(jī)關(guān)由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，而并非司法人員由人民代表大會(huì)產(chǎn)生；司法機(jī)關(guān)對(duì)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)而并非司法人員對(duì)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)。因此，針對(duì)作為權(quán)力機(jī)關(guān)的人民代表大會(huì)，司法權(quán)的相對(duì)獨(dú)立行使具有憲法基礎(chǔ)，應(yīng)該尊重司法人員在產(chǎn)生及行使職權(quán)的司法規(guī)律。從人民代表大會(huì)對(duì)一府兩院的監(jiān)督上看，首先，不管是從西方議會(huì)監(jiān)督的內(nèi)容主要指向行政權(quán)的傳統(tǒng)，還是中國(guó)行政權(quán)在國(guó)家權(quán)力中的強(qiáng)勢(shì)地位，人民代表大會(huì)監(jiān)督的重心應(yīng)放在行政權(quán)而非司法權(quán)；其次，人民代表大會(huì)對(duì)司法的監(jiān)督應(yīng)是事后性的、外圍性的。

3.司法權(quán)和行政權(quán)在中國(guó)是不同的權(quán)力，由不同的機(jī)關(guān)去行使

行政權(quán)干涉司法權(quán)，導(dǎo)致司法權(quán)的行政化是違反中國(guó)憲法理論的。拉德布魯赫曾指出：“司法不僅不能與行政共存于同一機(jī)關(guān)中，而且也不可以隸屬于行政：司法不依賴于行政！”[8]首先，從行政權(quán)的概念及屬性上看。行政權(quán)是指由國(guó)家或其他行政主體擔(dān)當(dāng)?shù)膱?zhí)行法律，對(duì)行政事務(wù)主動(dòng)、直接、連續(xù)、具體管理的權(quán)力，是國(guó)家權(quán)力的組成部分。(1)從屬法律性是行政權(quán)的最基本特征。“行政權(quán)的責(zé)任承擔(dān)者不能根據(jù)獨(dú)自的判斷進(jìn)行，而必須根據(jù)由代表國(guó)民的議會(huì)所制定的一般性的規(guī)則(法律)進(jìn)行?！盵9](2)行政權(quán)的產(chǎn)生源自公共利益的需要，行政權(quán)的行使必須維護(hù)和促進(jìn)公共利益，因此，公益性是行政權(quán)的顯著特征。(3)與立法權(quán)的民主性和司法權(quán)的被動(dòng)性不同，行政權(quán)的主動(dòng)性色彩明顯。(4)廣義上的行政權(quán)包含了直接使用和指揮軍隊(duì)、警察的權(quán)力，帶有極強(qiáng)的強(qiáng)制色彩。這種強(qiáng)制性是立法權(quán)和司法權(quán)所不具備的。當(dāng)然，強(qiáng)制性本身并不是目的，而是行政權(quán)提供公共服務(wù)的一種手段，而且不是唯一的手段。另外，這種強(qiáng)制是一種法定的強(qiáng)制，并不是純粹的暴力。其次，從司法權(quán)與行政權(quán)的比較上看。(1)行政是面對(duì)廣泛、多樣、復(fù)雜且不斷形成的社會(huì)生活所采取的國(guó)家活動(dòng)，是國(guó)家的積極行為。而司法奉行“不告不理”原則，體現(xiàn)出消極性。(2)行政具有合法性、目的性，是追求特定公共利益的活動(dòng)。而司法則要求盡可能中立、公正地做出裁決。(3)行政權(quán)在運(yùn)行中，對(duì)內(nèi)講求領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、溝通和協(xié)助，對(duì)外應(yīng)盡量使其決定為人民所接受。司法權(quán)則要求司法獨(dú)立，以做出公正的終局裁判。

三、跨行政區(qū)劃設(shè)置法院、檢察院的憲法依據(jù)

根據(jù)合憲性推定原則，任何一個(gè)違憲審查機(jī)關(guān)的權(quán)力都是相對(duì)的，當(dāng)特定機(jī)關(guān)行使違憲審查權(quán)或進(jìn)行憲法解釋時(shí)應(yīng)考慮審查對(duì)象涉及的各種因素，需要在合理的范圍內(nèi)有節(jié)制地行使違憲審查權(quán)，以減少因違憲判決可能引起的社會(huì)矛盾與社會(huì)震動(dòng)。當(dāng)判斷某一項(xiàng)法律或行為是否違憲時(shí)，如沒有十分確實(shí)、有效的依據(jù)認(rèn)定其違憲時(shí)應(yīng)盡可能推定其合憲，做出合憲性判斷，以避免做出違憲判決。即使審查對(duì)象存在一定的違憲因素，但仍存在合憲性判斷余地時(shí)不宜宣布其違憲，應(yīng)做出合憲性判決[10]。因此，盡管某些事項(xiàng)在憲法中沒有明確規(guī)定，但只要與憲法理論及條文沒有明顯抵觸，即視之為合憲?？缧姓^(qū)劃設(shè)置法院、檢察院既具備中國(guó)憲法上的理論基礎(chǔ)，又至少具備間接的憲法依據(jù)。

1.在中國(guó)憲法上，地方各級(jí)人民法院、人民檢察院并無明確的規(guī)定必須與同級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)設(shè)立

現(xiàn)行憲法第124條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)設(shè)立最高人民法院、地方各級(jí)人民法院和軍事法院等專門人民法院?！钡?30條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)設(shè)立最高人民檢察院、地方各級(jí)人民檢察院和軍事檢察院等專門人民檢察院?！焙苊黠@，憲法只是明確了應(yīng)設(shè)立“地方各級(jí)人民法院”和“地方各級(jí)人民檢察院”，但并無明確規(guī)定“地方”人民法院與檢察院需要與“地方”各級(jí)人民政府一一對(duì)應(yīng)。而且，依據(jù)憲法第30條、第95條，所謂地方各級(jí)的概念并非是固定不變的，自1982年特別是1983年市管縣制度[11]改革以來，地方各級(jí)的概念一直在發(fā)生變化?，F(xiàn)行憲法于1982年制定時(shí)，地方各級(jí)主要指的是省、縣、鄉(xiāng)三級(jí)，市呈現(xiàn)在1982年的憲法文本中至少在數(shù)量上是較少的。但是，自1983年的市管縣制度改革以來，大量的地級(jí)市開始涌現(xiàn)，使得中國(guó)地方各級(jí)的概念由主要是省、縣、鄉(xiāng)三級(jí)轉(zhuǎn)變?yōu)槭?、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)劃設(shè)。

2.跨行政區(qū)劃設(shè)置法院、檢察院與中國(guó)的人大制度并無抵觸

現(xiàn)行憲法第128條規(guī)定：“地方各級(jí)人民法院對(duì)產(chǎn)生它的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)?！爆F(xiàn)行憲法第133條規(guī)定：“地方各級(jí)人民檢察院對(duì)產(chǎn)生它的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和上級(jí)人民檢察院負(fù)責(zé)?！痹搩蓷l規(guī)定表明了地方各級(jí)人民法院和人民檢察院需要對(duì)產(chǎn)生它們的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，但并沒有明確一定要同級(jí)別、同區(qū)劃內(nèi)產(chǎn)生。因此，跨行政區(qū)劃設(shè)置人民法院與檢察院只需明確有產(chǎn)生它們的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)即可。當(dāng)前，中國(guó)各直轄市內(nèi)設(shè)立的中級(jí)人民法院即為實(shí)例。以重慶市為例，在設(shè)立直轄市之前，在原四川省萬(wàn)州市設(shè)置中級(jí)人民法院，四川省萬(wàn)州市中級(jí)人民法院對(duì)產(chǎn)生它的四川省萬(wàn)州市人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)；設(shè)立直轄市后，在原四川省萬(wàn)州市中級(jí)人民法院的基礎(chǔ)上改制為重慶市第二中級(jí)人民法院，而對(duì)應(yīng)的四川省萬(wàn)州市人民代表大會(huì)隨著四川省萬(wàn)州市的建制改變而取消，重慶市萬(wàn)州區(qū)人民代表大會(huì)并非之前的四川省萬(wàn)州市人民代表大會(huì)，因此，重慶市第二中級(jí)人民法院對(duì)產(chǎn)生它的高一級(jí)的重慶市人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)。

3.跨行政區(qū)劃設(shè)置法院、檢察院與現(xiàn)有的法院上下級(jí)監(jiān)督以及檢察院上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的體制并無矛盾

現(xiàn)行憲法第127條規(guī)定：“最高人民法院監(jiān)督地方各級(jí)人民法院和專門人民法院的審判工作，上級(jí)人民法院監(jiān)督下級(jí)人民法院的審判工作。”現(xiàn)行憲法第132條規(guī)定：“最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)人民檢察院和專門人民檢察院的工作，上級(jí)人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)人民檢察院的工作?！痹搩蓷l規(guī)定明確了法院上下級(jí)之間的監(jiān)督關(guān)系以及檢察院上下級(jí)之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而且依據(jù)現(xiàn)行憲法第133條，地方各級(jí)人民檢察院需對(duì)上級(jí)人民檢察院負(fù)責(zé)，因此，只需明確跨行政區(qū)劃設(shè)置的法院上下級(jí)的監(jiān)督關(guān)系和檢察院上下級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，或者不違反現(xiàn)有的法院上下級(jí)監(jiān)督關(guān)系和檢察院上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系即屬合憲。

四、跨行政區(qū)劃設(shè)置法院、檢察院的建議方案

可結(jié)合現(xiàn)行憲法第30條規(guī)定的行政區(qū)劃的改革及調(diào)整，逐步改變基層、中級(jí)、高級(jí)人民法院及同級(jí)人民檢察院的設(shè)置與行政區(qū)劃完全一致的現(xiàn)狀。中國(guó)自1983年實(shí)行市管縣制度以來，運(yùn)行中出現(xiàn)諸如“小馬拉大車”等現(xiàn)象，并沒有達(dá)到期望通過設(shè)立若干地級(jí)市帶動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。除此以外，有的省級(jí)行政區(qū)劃過大，整體數(shù)量偏少等也是問題之一[12]。因此，行政區(qū)劃改革是近些年學(xué)術(shù)界普遍提出的建議。包括改革市管縣體制，實(shí)行省直管縣；增加省級(jí)行政區(qū)劃設(shè)置；逐步將城市地方從一般地方中單獨(dú)列出，實(shí)行市縣分治。*參見任進(jìn)《進(jìn)一步推動(dòng)行政區(qū)劃改革》，載《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2011年10月31日；張震《中國(guó)市制改革之探討——以“市”的憲法內(nèi)涵為主線》，載《政治與法律》2015年第4期?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出：“優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，有條件的地方探索推進(jìn)省直接管理縣(市)體制改革?！痹诖嘶A(chǔ)上，具體方案如下。

1.最高人民法院繼續(xù)增設(shè)巡回法庭

現(xiàn)行憲法第138條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)首都是北京?！痹偌由现袊?guó)屬單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，因此最高人民法院和最高人民檢察院只能設(shè)在首都。但巡回法庭的設(shè)置是不違反憲法的，甚至說更能體現(xiàn)憲法中對(duì)司法權(quán)國(guó)家權(quán)力屬性(與地方立法權(quán)、地方行政權(quán)的概念不同，中國(guó)憲法不承認(rèn)地方司法權(quán))的界定。在當(dāng)前尚沒有大規(guī)模啟動(dòng)跨行政區(qū)劃設(shè)置法院、檢察院的改革的情形下，增設(shè)巡回法庭是較為有效的舉措。并且，最高人民檢察院增設(shè)巡回機(jī)構(gòu)更能體現(xiàn)司法權(quán)的國(guó)家權(quán)力屬性以及人民檢察院上下級(jí)之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。

至于地方各級(jí)人民法院和檢察院的跨行政區(qū)劃設(shè)置改革，有兩種路徑，一種為撤銷型，這種方式遇到的現(xiàn)實(shí)阻力和實(shí)際問題會(huì)比較多，因此應(yīng)該謹(jǐn)慎適度進(jìn)行；另一種是指結(jié)合行政區(qū)劃改革合理推進(jìn)，即隨著行政區(qū)劃的改革與調(diào)整，法院和檢察院的設(shè)置自然實(shí)現(xiàn)了跨區(qū)劃的改革。

2.中級(jí)人民法院這一層次應(yīng)成為跨行政區(qū)劃改革的重點(diǎn)

高級(jí)人民法院的調(diào)整應(yīng)該謹(jǐn)慎，基層人民法院的改革盡管屬基礎(chǔ)環(huán)節(jié)但對(duì)整個(gè)改革的影響度較低，因此，中級(jí)人民法院這一層次應(yīng)成為跨行政區(qū)劃的重點(diǎn)。一種方案為選取試點(diǎn)，撤并相鄰的人口較少、地域較小、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較低的地市的中級(jí)人民法院；另一種方案，隨著行政區(qū)劃改革的推進(jìn)，例如省縣直轄的實(shí)現(xiàn)，即地級(jí)市管轄的縣脫離原屬地市級(jí)，直接歸屬所在省管，那么原有的地級(jí)市中級(jí)人民法院自然實(shí)現(xiàn)了司法區(qū)域與行政區(qū)域的分離。在此種方案中，建議可先從兩種類型的中級(jí)人民法院進(jìn)行改革。一類為各省、自治區(qū)中人口較少、地域較小、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較低的地級(jí)市中級(jí)人民法院，這類市本身存在行政區(qū)劃中的“小馬拉大車”現(xiàn)象，行政區(qū)劃改革的呼聲較高，改革的現(xiàn)實(shí)需求也比較強(qiáng)烈；另一類為發(fā)達(dá)地區(qū)的地級(jí)市以上的中級(jí)人民法院，這類市的法官的素養(yǎng)整體較高，對(duì)改革的接受度會(huì)更高一些。對(duì)應(yīng)級(jí)別檢察院的改革可考慮同級(jí)法院的方案。

3.適時(shí)適度啟動(dòng)高級(jí)人民法院這一層次的跨行政區(qū)劃改革

高級(jí)人民法院的改革也存在兩種方案。一種方案為選取試點(diǎn)，合并若干省級(jí)的高級(jí)法院，但應(yīng)綜合考慮多種現(xiàn)實(shí)因素；另一種方案，隨著省級(jí)區(qū)劃的調(diào)整，即設(shè)置新的省級(jí)行政地方，但不增設(shè)對(duì)應(yīng)的高級(jí)法院。總的來講，高級(jí)人民法院的改革應(yīng)謹(jǐn)慎進(jìn)行，適時(shí)適度啟動(dòng)。對(duì)應(yīng)級(jí)別檢察院的改革可考慮同級(jí)法院的方案。

4.穩(wěn)步推進(jìn)基層人民法院這一層次的跨行政區(qū)劃改革

基層人民法院是法院系統(tǒng)的基礎(chǔ)，而且改革的阻力相對(duì)較小，因此應(yīng)穩(wěn)步推進(jìn)基層法院這一層次的跨行政區(qū)劃改革。建議在全國(guó)每個(gè)省級(jí)地方全面推開，特別是人口較少、地域較小、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較低的地方的基層人民法院應(yīng)加快撤銷與合并。對(duì)應(yīng)級(jí)別檢察院的改革可考慮同級(jí)法院的方案。

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[責(zé)任編輯：楊大威]

2016-11-23

司法部國(guó)家法治與法學(xué)理論研究中青年項(xiàng)目“提升司法公信力的憲法路徑研究”(13SFB3008)

張震(1977—)，男，河南南陽(yáng)人，憲法教研室主任，教授，研究員，從事憲法學(xué)研究。

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1007-4937(2017)02-0107-05