王 捷

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福建省周寧縣精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐困境與應(yīng)對(duì)路徑

王 捷

(福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院，福建福州 350007)

福建省周寧縣在實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的過程中面臨諸多困難，如縣貧困面較大且返貧現(xiàn)象不斷發(fā)生，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)困難導(dǎo)致脫貧進(jìn)程緩慢，扶貧對(duì)象素質(zhì)較低且缺乏參與性，以及扶貧干部的“扶貧路徑定式”等。因此，本文基于周寧縣當(dāng)?shù)貙?shí)際，探索破解扶貧難題，提出堅(jiān)持瞄準(zhǔn)認(rèn)定對(duì)象并進(jìn)行分類指導(dǎo)，利用當(dāng)?shù)胤A賦資源因地制宜，內(nèi)生農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力；轉(zhuǎn)變貧困對(duì)象思想觀念，強(qiáng)化脫貧意識(shí)等對(duì)策，以推進(jìn)扶貧工作的高效開展，不斷提高縣政府的治理能力。

周寧縣；精準(zhǔn)扶貧；實(shí)踐困境；應(yīng)對(duì)路徑

一、福建省周寧縣貧困概況與精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐

周寧縣位于閩東北山區(qū)，縣城海拔880余米，素有“高山明珠”之稱。幅員1047.1平方千米，轄6鎮(zhèn)3鄉(xiāng)，140個(gè)村，7個(gè)社區(qū)。2015常住人口11.8萬人，其中農(nóng)業(yè)人口6.16萬人。1996年摘“國(guó)定貧困縣”帽子，2000年被定為福建省20個(gè)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)之一，2012年被定福建省23個(gè)省級(jí)扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣之一。截至2015年，全縣貧困戶2 918戶，貧困人口10 059人。在貧困特征上，周寧縣既有全省面臨的面廣量大、程度深的共性問題，也有底子薄災(zāi)難多，地高、偏、邊分散、脫貧成果鞏固困難的個(gè)性問題。近年來，周寧縣各級(jí)干部認(rèn)真貫徹中央要求和省市重大扶貧決策，堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，推動(dòng)各項(xiàng)精準(zhǔn)扶貧政策與精準(zhǔn)扶貧措施的落實(shí)，扶貧工作取得一定成效。在逐步推進(jìn)精準(zhǔn)脫貧的道路上堅(jiān)持多手抓，一是統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)。通過層層的學(xué)習(xí)和專題討論研究，深刻領(lǐng)會(huì)中央要求和省市委政策，將各級(jí)干部心思與精力都匯聚到新一輪扶貧攻堅(jiān)工作上來；二是審時(shí)度勢(shì)，完善扶貧思路。組織各鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人、縣直單位，開展精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧實(shí)地調(diào)研[1]。在摸清縣情，收集貧困數(shù)據(jù)和致貧原因的前提下，研究把握國(guó)家各項(xiàng)扶持政策，制定“五個(gè)一”工作機(jī)制和精準(zhǔn)扶貧路線圖；三是在考核督查推動(dòng)扶貧成效。周寧縣委、縣政府成立縣鄉(xiāng)精準(zhǔn)扶貧督導(dǎo)辦，將精準(zhǔn)扶貧脫貧工作納入年終鄉(xiāng)鎮(zhèn)績(jī)效考核體系，并加大分值與比例，壓實(shí)責(zé)任，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)脫貧奔康目標(biāo)。2015年，周寧縣實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值48.8億元，增長(zhǎng)9.0%,固定資產(chǎn)投資49.05億元，增長(zhǎng)22.3%；地方公共財(cái)政總收入4.88億元，增長(zhǎng)6.8%。

二、目前周寧縣精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐困境

(一)貧困面較大，返貧現(xiàn)象不斷

國(guó)家和省定貧困人口標(biāo)準(zhǔn)的上調(diào)說明扶貧對(duì)象產(chǎn)生重大變化，大量的低收入者成為扶貧對(duì)象。周寧縣貧困面依然較大，9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其中有4個(gè)被定為省市級(jí)扶貧開發(fā)重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，按省定貧困標(biāo)準(zhǔn)家庭人均純收入低于3 310元的有勞動(dòng)能力的人列為扶貧開發(fā)對(duì)象。省貧困標(biāo)準(zhǔn)為3 000元從2010年的20 800人減至2014年8月2361戶9 736人。調(diào)查摸底統(tǒng)計(jì)，按當(dāng)前省貧困標(biāo)準(zhǔn)，全縣尚有貧困人口2 663戶11 030人，貧困人口大多數(shù)居住在邊遠(yuǎn)山區(qū)，公共服務(wù)設(shè)施欠缺的貧困山村留守農(nóng)民。他們經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差，抗災(zāi)防險(xiǎn)能力弱。遭遇自然災(zāi)害、疾病和市場(chǎng)波動(dòng)等都會(huì)導(dǎo)致返貧，屬于短期貧困的扶貧對(duì)象占較大比例。

另外，由于個(gè)體素質(zhì)差異和家庭環(huán)境特殊性等各因素的影響，經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)較好的鄉(xiāng)村也有貧困人口。他們解決溫飽的標(biāo)準(zhǔn)低且不穩(wěn)定，大災(zāi)大返貧，小災(zāi)小返貧現(xiàn)象發(fā)生呈規(guī)律性，加之社會(huì)保障體系不健全，有相當(dāng)一部分特殊困難群體缺乏必要的社會(huì)保障，解決貧困人口的溫飽問題和鞏固扶貧成果的難度加大，所需要的投入成本也不斷增加。

(二)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)困難，脫貧進(jìn)程緩慢

第一，農(nóng)村“空心化”。周寧縣將近有10萬人口在外務(wù)工，其中農(nóng)村青壯年占多數(shù)。農(nóng)村青壯年常年在外務(wù)工，一般逢年過節(jié)才返回家鄉(xiāng)，只有極少部分有種植經(jīng)濟(jì)農(nóng)作物的青壯年在村里，農(nóng)村常住人口變成是老人與兒童，因而勞動(dòng)力的長(zhǎng)期缺乏牽制了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

第二，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，經(jīng)濟(jì)效益低下。貧困農(nóng)戶的主要收入依然來源于人工種植稻谷和晚季蔬菜等第一產(chǎn)業(yè)，結(jié)構(gòu)單一且其產(chǎn)品附加值不高，農(nóng)戶難以依靠傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)收，擺脫貧困。另外，當(dāng)前農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)合作社經(jīng)濟(jì)組織發(fā)育較慢，組織程度低，發(fā)展不完善，農(nóng)戶可獲得的實(shí)際收益較少。

第三，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱，難奔小康。交通、網(wǎng)絡(luò)、水力等基礎(chǔ)設(shè)施滯后，是制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸之一。周寧縣鎮(zhèn)公路等級(jí)低，經(jīng)多年的車輛行駛與風(fēng)雨沖刷，路段破損嚴(yán)重，晴通雨阻，存在嚴(yán)重的安全隱患，一旦發(fā)生事故，很可能導(dǎo)致貧困人口增加。而至今還有部分較大的自然村還有未開通公路，或是已開通卻未能水泥硬化，較小的自然村就更不用說了。

(三)扶貧對(duì)象素質(zhì)較低，參與性不強(qiáng)

周寧縣地處山區(qū)，交通不便，受歷史與地理位置、資源等現(xiàn)實(shí)條件的多重約束，教育資源也相對(duì)缺乏。相當(dāng)一部分貧困農(nóng)民的綜合素質(zhì)不高，思想觀念保守落后，貧富觀念存在偏差，習(xí)慣“窮自在”，相信“宿命論”，或形成依賴、懶惰思想，依賴政府救濟(jì)和社會(huì)幫扶，缺乏積極性，亦有“寧死不折腰”、“清高”好面子的貧困戶，拒絕公眾的救助與政府幫扶，出現(xiàn)“皇帝不急，太監(jiān)急”的現(xiàn)象。這大大增加了扶貧難度，減緩了脫貧致富的進(jìn)程。同時(shí)也因?yàn)槲幕讲桓?，缺乏基礎(chǔ)，加之農(nóng)村人口老齡化嚴(yán)重，對(duì)新技術(shù)新事物接受能力差，難以掌握科技知識(shí)，面對(duì)技術(shù)推廣與使用更是排斥，致使大部分農(nóng)民轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式困難，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率很難有很大提高。也不滿足進(jìn)入非農(nóng)業(yè)發(fā)展的條件，造成農(nóng)民想要擺脫農(nóng)業(yè)而進(jìn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)困難重重。

(四)扶貧干部“扶貧路徑定式”

要實(shí)現(xiàn)脫貧致富，全面奔小康的目標(biāo)任務(wù)，干部起著關(guān)鍵性作用，因而干部們的素質(zhì)和能力對(duì)扶貧工作產(chǎn)生較大影響。一是在扶貧觀念的理解和認(rèn)識(shí)上難以突破傳統(tǒng)窠臼。周寧縣部分鎮(zhèn)村級(jí)老干部尚未認(rèn)識(shí)到扶貧攻堅(jiān)的緊迫性，始終認(rèn)為做讓老百姓直接受益的事才是正道，而忽視增加農(nóng)民收入和產(chǎn)業(yè)扶貧的工作。還有老干部對(duì)新時(shí)期的精準(zhǔn)扶貧政策研讀不深刻，面對(duì)新問題依舊是老辦法。扶貧工作仍是送錢贈(zèng)物[2]。甚至還有干部認(rèn)為，拔窮根，治窮病，時(shí)間長(zhǎng)，進(jìn)展慢，效益低，為了表現(xiàn)政績(jī)，就習(xí)慣性抓示范點(diǎn)，實(shí)則扶貧進(jìn)程緩慢。二是精準(zhǔn)幫扶缺乏針對(duì)性，持續(xù)性較差。周寧縣實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)干部掛鉤幫扶農(nóng)村貧困戶制度，某些單位和部門出現(xiàn)重短期見效，長(zhǎng)期發(fā)展，重物質(zhì)幫扶，輕脫貧能力培養(yǎng)的現(xiàn)象。單位部門的性質(zhì)特點(diǎn)不同，貧困戶的受益效果也有所差異，比如醫(yī)生、警察等幫扶群體，因工作性質(zhì)原因，對(duì)其所負(fù)責(zé)的幫扶對(duì)象常常是給以物資幫助，這并未真正達(dá)到貧困戶的心理預(yù)期。

三、周寧縣精準(zhǔn)扶貧的應(yīng)對(duì)路徑

(一)堅(jiān)持瞄準(zhǔn)認(rèn)定對(duì)象，分類指導(dǎo)

精準(zhǔn)扶貧中“六個(gè)精準(zhǔn)”的前提是“對(duì)象精準(zhǔn)”，因此，要做好扶貧面擴(kuò)大后的貧困對(duì)象認(rèn)定工作，做到扶真貧，實(shí)現(xiàn)扶貧資源的精準(zhǔn)化與高效化[3]。首先要確立扶貧對(duì)象的標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大建檔范圍。由于致貧是多因素相互作用的結(jié)果，因此扶貧對(duì)象的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)除了包括收入之外，還應(yīng)包括體現(xiàn)貧困對(duì)象生存質(zhì)量和自我發(fā)展能力等評(píng)定指標(biāo)，例如公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)資本、科教水平等，還需要依據(jù)區(qū)域內(nèi)整體發(fā)展條件進(jìn)行靈活調(diào)整。并采取基層走訪調(diào)查、隨機(jī)抽查，收集群眾意見等方式，確保貧困對(duì)象的信息真實(shí)、準(zhǔn)確。另一方面，還突出分類指導(dǎo)的原則，對(duì)于具有勞動(dòng)能力且自主能力強(qiáng)的貧困對(duì)象，通過提供資金或技能培訓(xùn)等方式助其脫貧致富；對(duì)于居住在偏高偏遠(yuǎn)、環(huán)境比較惡劣的貧困對(duì)象，不僅要助其易地搬遷，還有做好移民搬遷后的引導(dǎo)工作，解決搬遷后就業(yè)、生產(chǎn)生活和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展問題；而對(duì)于因病因?yàn)?zāi)而無勞動(dòng)能力的特困戶，不僅要完善社會(huì)保障制度，還要鼓勵(lì)社會(huì)力量參與扶貧，確保其能夠有持續(xù)、穩(wěn)定的基本生活來源。

(二)利用稟賦資源因地制宜，內(nèi)生農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力

貧困對(duì)象能否實(shí)現(xiàn)真正的脫貧，關(guān)鍵之一在于有無持續(xù)的增收來源。立足周寧縣自然條件與天然資源，周寧縣擁有培育特色產(chǎn)業(yè)的好底子，集中力量發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)及特色旅游業(yè)，并扶持一批能力強(qiáng)、輻射范圍廣，影響大的龍頭企業(yè)，探索出一條穩(wěn)定的增收渠道，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展[4]。

第一，完善基礎(chǔ)設(shè)施，借助政策推動(dòng)，利用扶貧資源與財(cái)政資金的有限使用，改善貧困地區(qū)發(fā)展生產(chǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施，特別是資源環(huán)境貧瘠地區(qū)的交通、水利設(shè)施、通訊設(shè)備等，盡量減小惡劣自然環(huán)境對(duì)貧困對(duì)象生產(chǎn)發(fā)展的影響。

第二，用好精準(zhǔn)扶貧政策與優(yōu)惠鼓勵(lì)政策，以農(nóng)民增收、增效為核心，根據(jù)市場(chǎng)需求和當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，重點(diǎn)扶持能夠滿足農(nóng)民就業(yè)增收需求的產(chǎn)業(yè)。周寧縣具有福建省特有的高山小氣候，可發(fā)展如油茶、錐粟、金銀花等高山特色農(nóng)產(chǎn)品，要積極推動(dòng)優(yōu)勢(shì)高山農(nóng)產(chǎn)品的開發(fā)[5]。為了確保特色產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展，境內(nèi)可以借助“互聯(lián)網(wǎng)+”的契機(jī)，利用電子商務(wù)平臺(tái)，積極推廣本地特色高山無污染農(nóng)產(chǎn)品，擴(kuò)大營(yíng)銷渠道，解決產(chǎn)品流通問題。

第三，強(qiáng)化旅游業(yè)開發(fā)與扶貧相結(jié)合。周寧縣有國(guó)家AAAA級(jí)旅游景區(qū)——鯉魚溪·九龍漈，還有陳峭、芹山湖、官山等一批旅游景點(diǎn)，具有開發(fā)價(jià)值的旅游資源較多。因此發(fā)展以旅游業(yè)為首的第三產(chǎn)業(yè)。充分發(fā)揮獨(dú)有的旅游資源特色，在保護(hù)并完善旅游基礎(chǔ)設(shè)施的前提下，發(fā)展觀光旅游，農(nóng)家樂等多種旅游形式。建立科學(xué)的利益分配機(jī)制，在發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)的過程中，給當(dāng)?shù)鼐用裉峁└嗟木蜆I(yè)機(jī)會(huì)。另外，當(dāng)?shù)鼐用窨梢愿鶕?jù)自身?xiàng)l件與資源稟賦進(jìn)行合資入股，可以是資本，技術(shù)或勞動(dòng)力等多種形式，增大收益。

(三)轉(zhuǎn)變貧困對(duì)象思想觀念，強(qiáng)化脫貧意識(shí)

想要打破長(zhǎng)期以來小農(nóng)經(jīng)濟(jì)對(duì)人的思想禁錮，改變舊思想、舊觀念，使貧困群體被動(dòng)的“要人扶”舊思想觀念轉(zhuǎn)變?yōu)椤白约簛?、自己扶”的主?dòng)意識(shí)。首先，要轉(zhuǎn)變固有觀念，強(qiáng)化脫貧意識(shí)。加強(qiáng)對(duì)貧困人口觀念的轉(zhuǎn)變，加大對(duì)山區(qū)人口特別是貧困人口的教育，提高貧困對(duì)象基本素質(zhì)。政府部門可以通過加大宣傳和職業(yè)教育等方式幫助貧困對(duì)象轉(zhuǎn)變落后觀念，政府部門可以組織由鄉(xiāng)到村的干部集中學(xué)習(xí)，形成一個(gè)貧困對(duì)象的教育隊(duì)伍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村干部再通過組織貧困對(duì)象持續(xù)進(jìn)行集中教育學(xué)習(xí)和職業(yè)能力培訓(xùn)等，不斷提高他們的思想觀念和知識(shí)結(jié)構(gòu)，逐步轉(zhuǎn)變其思想觀念。其次，增強(qiáng)參與意愿。精準(zhǔn)扶貧雖然政府部門是主導(dǎo)，但是貧困人口始終是扶貧工作的參與者與直接受益者，因此要充分調(diào)動(dòng)貧困人口的參與積極性。要加強(qiáng)與貧困對(duì)象的溝通，可以集中貧困對(duì)象進(jìn)行面對(duì)面的宣講交流，也可通過宣傳手冊(cè)，電視廣播等媒體方式進(jìn)行大力宣傳，貧困對(duì)象對(duì)扶貧政策有疑問或建議的可直接找村干部進(jìn)行交流溝通，扶貧隊(duì)伍要及時(shí)了解貧困對(duì)象的情況和想法，積極采納他們的有利建議，使貧困對(duì)象感受到自己也是出謀劃策的一份子，踴躍參與到扶貧的具體工作上。扶貧方式要以貧困人口的具體需求為導(dǎo)向，解決貧困人口的實(shí)際困難，要讓貧困對(duì)象切實(shí)感受到所受的利益，促使其為了改變自身的條件而努力參與。要不斷對(duì)他們的價(jià)值觀念進(jìn)行重新樹立和轉(zhuǎn)變，使他們能了解和領(lǐng)會(huì)國(guó)家扶貧政策的用意，真正積極主動(dòng)參與到扶貧工作中。

(四)狠抓隊(duì)伍，提高扶貧干部素質(zhì)

第一，加強(qiáng)扶貧工作隊(duì)伍的建設(shè)。要選拔和善用扶貧人才，愿意到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的大學(xué)生、優(yōu)秀黨員等納入到扶貧工作隊(duì)伍中，充分發(fā)揮他們的優(yōu)勢(shì)，提高扶貧隊(duì)伍的整體素質(zhì)，改善扶貧隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，解決扶貧隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不合理的問題。針對(duì)排斥公共部門人員的情況，扶貧隊(duì)伍可以采納在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中有名望和信譽(yù)的賢士作為扶貧一份子，使扶貧工作更加順利進(jìn)行。其次，提高扶貧隊(duì)伍的素質(zhì)。干部要秉持不斷學(xué)習(xí)和更新知識(shí)的宗旨，通過各方面不斷的學(xué)習(xí)和實(shí)踐，為扶貧工作順利的開展儲(chǔ)備知識(shí)。

第二，要加強(qiáng)對(duì)國(guó)家精準(zhǔn)扶貧政策的學(xué)習(xí)。充分研究國(guó)家精準(zhǔn)扶貧的政策，通過結(jié)合所在貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)里的貧困對(duì)象與精準(zhǔn)扶貧政策的契合點(diǎn)，準(zhǔn)確提出具體相對(duì)應(yīng)的扶貧辦法，做到?jīng)Q策精準(zhǔn)。

第三，學(xué)習(xí)和適應(yīng)應(yīng)對(duì)新情況。在扶貧工作過程中，新問題層出不窮，這要求扶貧隊(duì)伍要經(jīng)常與貧困對(duì)象進(jìn)行溝通，掌握扶貧對(duì)象的情況，把握事件發(fā)展的動(dòng)向，及時(shí)做出科學(xué)合理的決策，以便扶貧工作持續(xù)穩(wěn)定開展。再次，增強(qiáng)扶貧隊(duì)伍的責(zé)任意識(shí)。干部隊(duì)伍在扶貧工作中要處處為貧困對(duì)象考慮，在做決策和執(zhí)行工作過程中要時(shí)刻提醒自己所做的決策和執(zhí)行的工作是否有利于貧困對(duì)象，還有如何做才能對(duì)貧困對(duì)象最有福祉，這樣才能以最優(yōu)的工作狀態(tài)開展精準(zhǔn)扶貧工作。

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(責(zé)任編校：李延軍)

10.15916/j.issn1674-327x.2017.02.005

F126

B

1674-327X (2017)02-0011-03

2016-10-26

王捷(1990-)，女，福建福安人，碩士生。

網(wǎng)絡(luò)出版時(shí)間：2017-03-10 12:22；

http://kns.cnki.net/kcms/detail/21.1415.C.20170310.1222.004.html