任建明

（北京航空航天大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100191）

論破解黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督難題的關(guān)鍵制度突破

任建明

（北京航空航天大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100191）

黨的十一屆五中全會(huì)以來(lái)，中央先后召開(kāi)了9次以黨建為主題的全會(huì)①。與前8次相比，十八屆六中全會(huì)可以說(shuō)是主題突出、導(dǎo)向鮮明，聚焦“全面從嚴(yán)治黨”這個(gè)關(guān)鍵主題，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向。本次全會(huì)在內(nèi)容方面不貪大求全，并未審議通過(guò)一個(gè)綜合性的“關(guān)于推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的決定”，而只是抓重點(diǎn)和要點(diǎn)，聚焦兩項(xiàng)關(guān)鍵課題，形成兩大關(guān)鍵成果。兩大關(guān)鍵課題正是政治建設(shè)②和黨內(nèi)監(jiān)督，形成的兩大關(guān)鍵成果，即審議通過(guò)了《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》（以下簡(jiǎn)稱《準(zhǔn)則》）和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)督條例》）。

作為黨內(nèi)重要法規(guī)制度的《監(jiān)督條例》，是執(zhí)政黨權(quán)力監(jiān)督方面最核心的制度，對(duì)于能否實(shí)現(xiàn)對(duì)執(zhí)政黨權(quán)力的有效監(jiān)督以及保障執(zhí)政黨的廉潔、政治等諸項(xiàng)建設(shè)均起到至關(guān)重要的作用。特別是關(guān)鍵制度上的創(chuàng)新和突破，是破解執(zhí)政黨權(quán)力監(jiān)督難題的根本所在。本文將著重分析和討論《監(jiān)督條例》及其相關(guān)的重點(diǎn)制度突破，制度理論及其核心觀點(diǎn)將作為本文的基本分析框架。

一、制度理論及其核心觀點(diǎn)

本文中的制度理論，主要是指基于經(jīng)濟(jì)學(xué)和新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)而構(gòu)建起來(lái)的制度理論。所謂制度，是指影響人的行為或行為選擇的規(guī)則體系。制度的相對(duì)方是人，即制度是為人而制定的。制度理論有兩大核心觀點(diǎn)：第一，制度相當(dāng)重要，甚至比人更重要；第二，制度中有好的和不好的甚至是壞的制度之分。制度有好壞之別告誡人們，制度雖然很重要，但也不能盲目迷信制度，更不能以為只要建立了制度就萬(wàn)事大吉。如果建立的制度是不好的，甚至是壞的，結(jié)果可能更糟。

上述制度理論的兩大核心觀點(diǎn)并非制度理論的明確結(jié)論，而是借助制度理論并經(jīng)由對(duì)現(xiàn)實(shí)社會(huì)進(jìn)行大量深入考察之后所獲得的重要見(jiàn)解。事實(shí)上，這些見(jiàn)解也并未得到人們的普遍認(rèn)同。特別是在我國(guó)，人們主導(dǎo)的看法依然是人的要素更重要而非制度。一個(gè)影響廣泛的看法就是：制度是由人制定的，再好的制度也要人去執(zhí)行，因此，還是人重要。至于制度有好壞之別，更是沒(méi)有多少人去仔細(xì)辨識(shí)。因此，要讓人們普遍地接受上述觀點(diǎn)，并不是一件容易的事情。為了能夠讓很多持不同看法的人先冷靜下來(lái)，能仔細(xì)地考慮一下上述觀點(diǎn)，而不是先入為主地予以拒絕，就很有必要回顧一下鄧小平的觀點(diǎn)。從制度理論的角度來(lái)看，他的觀點(diǎn)遠(yuǎn)超前于時(shí)代，遠(yuǎn)超過(guò)我們體制中的大多數(shù)人。

早在1980年，鄧小平就在《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的講話中，提出了和上述兩大觀點(diǎn)完全相同的看法。他說(shuō)：“我們過(guò)去發(fā)生的各種錯(cuò)誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問(wèn)題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行，制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗皇钦f(shuō)個(gè)人沒(méi)有責(zé)任，而是說(shuō)領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問(wèn)題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。這種制度問(wèn)題，關(guān)系到黨和國(guó)家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視?！盵1]在這段講話中，首先，他強(qiáng)調(diào)的是制度不僅重要，而且是比人更重要的因素。很多人會(huì)認(rèn)為鄧小平的這段講話只是強(qiáng)調(diào)了制度重要，這種理解是不準(zhǔn)確的。他的原意是制度比人更重要，而且是在對(duì)人和制度兩大因素做過(guò)幾次比較之后，明確提出來(lái)的。其次，在他的這段講話中，明確地講道，制度有好的，也有不好的，制度有好壞之分。很多人或許根本沒(méi)有注意到他講了這個(gè)觀點(diǎn)，之所以如此，可能主要是因?yàn)檫@些人都受到個(gè)人固有觀念的更大的影響。

為了說(shuō)明制度更為重要的觀點(diǎn)，這里列舉一個(gè)影響很大的案例。這個(gè)案例就是當(dāng)代中國(guó)是如何解決溫飽問(wèn)題的。中國(guó)雖然地大物博，但也是個(gè)人口大國(guó)。在改革開(kāi)放之前幾十年，我們一直沒(méi)有能夠解決好國(guó)民的溫飽問(wèn)題。而在改革開(kāi)放之后沒(méi)幾年，10億人的溫飽問(wèn)題居然奇跡般地解決了。奇跡究竟是如何創(chuàng)造的？究竟是什么因素發(fā)生了變化呢？主要因素不外乎耕地、人、制度、技術(shù)等。在實(shí)施農(nóng)村改革前后幾年內(nèi)，耕地、人、技術(shù)等因素都沒(méi)有明顯變化，唯一改變的就是制度，即在農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系方面的改變。我們把這場(chǎng)農(nóng)村改革稱為實(shí)行了“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”?！凹彝ヂ?lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”是很抽象的，但如果用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的合約理論來(lái)解釋，就既簡(jiǎn)單又明確。從古到今，土地合約主要是三種，即工資制、租佃制、分成制。其中，工資制和租佃制是兩種基本的土地合約制度，使用頻度也最高。土地耕作一定會(huì)有“剩余”，或剩余價(jià)值③?；诶硇匀思僭O(shè)，誰(shuí)有權(quán)獲得剩余，誰(shuí)就有積極性。在工資制下，土地的所有者擁有剩余，勞動(dòng)者缺乏積極性。而在租佃制下，勞動(dòng)者擁有剩余，所以勞動(dòng)者就有積極性。所謂的“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”，就是租佃制。改革初期的很多農(nóng)民就對(duì)這種制度有個(gè)十分形象的說(shuō)法，抓住了這個(gè)制度的實(shí)質(zhì)，即交夠國(guó)家的，留夠集體的，剩下都是自己的。國(guó)家和集體都只獲得事前約定的、確定的數(shù)量，而剩下的就是生產(chǎn)勞動(dòng)的剩余。

20世紀(jì)50年代有一本很有影響的小說(shuō)叫《高玉寶》，其中的一個(gè)精彩故事“半夜雞叫”就曾入選小學(xué)教科書(shū)。小說(shuō)中的主人公高玉寶和其他長(zhǎng)工、短工都缺乏勞動(dòng)積極性。當(dāng)時(shí)的普遍解釋是勞動(dòng)者是被壓迫者、被剝削者，所以他們沒(méi)有積極性。照這個(gè)解釋，在改革前的農(nóng)村，農(nóng)民都應(yīng)當(dāng)有積極性，但實(shí)際情況卻并非如此。這說(shuō)明，階級(jí)斗爭(zhēng)理論并不能解釋農(nóng)民缺乏勞動(dòng)積極性的問(wèn)題。不是說(shuō)階級(jí)斗爭(zhēng)理論不重要，而是說(shuō)任何理論都不可能有無(wú)限的解釋力。土地合約理論就能一致性地對(duì)此給出解釋。只要是在工資制下，無(wú)論是在新中國(guó)成立前還是新中國(guó)成立后到農(nóng)村改革前，農(nóng)民都一樣缺乏勞動(dòng)積極性。而只要是在租佃制下，無(wú)論是新中國(guó)成立前的佃農(nóng)，還是農(nóng)村改革后的農(nóng)民，積極性都同樣高漲。根據(jù)土地合約理論，在租佃制下，勞動(dòng)者積極性高漲是好事，但也有不利的方面，那就是經(jīng)營(yíng)者或勞動(dòng)者會(huì)出現(xiàn)短期行為，會(huì)過(guò)度利用土地資源，從而導(dǎo)致土地肥力下降甚至再也生產(chǎn)不出糧食，因?yàn)橥恋氐乃袡?quán)不屬于經(jīng)營(yíng)者。我國(guó)農(nóng)村改革后沒(méi)幾年，就出現(xiàn)了大面積土地“板結(jié)”情況。鑒于此，中央就出臺(tái)土地承包“30年不變制”或“50年不變制”以克服這種短期行為。倘若提早接受了這些理論，我國(guó)農(nóng)村改革政策制定的質(zhì)量一定會(huì)好很多。

需要對(duì)制度理論第二個(gè)觀點(diǎn)做出補(bǔ)充的是，制度不僅有好壞之別，而且從大多數(shù)國(guó)家的制度建設(shè)實(shí)際情況來(lái)看，好的制度往往是稀缺的，反而大量的制度是不好的，甚至是壞的。這個(gè)判斷可能會(huì)令很多人感到氣餒、不滿，但實(shí)際情況就是這樣。制度不好的情形有三種，也分別有其具體的原因。

第一，設(shè)立制度的目的或目標(biāo)有問(wèn)題，例如違背了公平正義，違反了人類文明演進(jìn)的大勢(shì)等。人類文明進(jìn)入近現(xiàn)代以來(lái)，公開(kāi)的壞的制度已經(jīng)極少了，但并非沒(méi)有。袁世凱復(fù)辟帝制就是一個(gè)例子。事實(shí)上，還有一定數(shù)量的制度，人們只能從這些制度的實(shí)際規(guī)則設(shè)計(jì)及其執(zhí)行結(jié)果來(lái)推斷隱藏在背后的真實(shí)目的是有問(wèn)題的，盡管其公開(kāi)宣稱的目的具有很大的迷惑性。

第二，雖然制度的多數(shù)規(guī)則是好的，但由于核心規(guī)則不合理，使得制度執(zhí)行的結(jié)果偏離甚至嚴(yán)重背離其目的。這種情況還比較多。例如，我國(guó)的《道路交通安全法》可能就屬于這種情況。其中的一個(gè)核心規(guī)則是關(guān)于“機(jī)動(dòng)車與非機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)恕⑿腥酥g發(fā)生交通事故造成人身傷亡、財(cái)產(chǎn)損失”之后的責(zé)任認(rèn)定以及賠償規(guī)定。該法核心規(guī)定是“非機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)?、行人沒(méi)有過(guò)錯(cuò)的，由機(jī)動(dòng)車一方承擔(dān)賠償責(zé)任”“機(jī)動(dòng)車一方?jīng)]有過(guò)錯(cuò)的，承擔(dān)不超過(guò)百分之十的賠償責(zé)任”④。上述核心規(guī)定對(duì)機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)耸紫仁恰坝凶铮ㄥe(cuò)）推定”；其次即使最終認(rèn)定完全無(wú)責(zé)，也要承擔(dān)賠償責(zé)任。對(duì)于非機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)撕托腥藖?lái)說(shuō)，該法就會(huì)使其產(chǎn)生“你不敢撞我”的心理，這應(yīng)當(dāng)是造成“中國(guó)式過(guò)馬路”的主要原因?，F(xiàn)如今，國(guó)人出國(guó)的情況越來(lái)越多，在發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)出現(xiàn)“中國(guó)式過(guò)馬路”的情況即使有也肯定不如在國(guó)內(nèi)嚴(yán)重。該法有兩大目的：一是提高道路的通行效率，二是減少交通事故的發(fā)生率，特別是降低生命財(cái)產(chǎn)的損失。然而，恰恰是由于“中國(guó)式過(guò)馬路”的普遍存在，既降低了道路通行效率，也顯著地增加了發(fā)生交通事故以及導(dǎo)致人身傷亡和財(cái)產(chǎn)損失的風(fēng)險(xiǎn)。究其緣由，該法的核心規(guī)則之所以顯失公允，可能是基于一個(gè)不正確的假定，即相對(duì)于非機(jī)動(dòng)車和行人，機(jī)動(dòng)車是強(qiáng)勢(shì)方。該假定是不能成立的。不能簡(jiǎn)單地看機(jī)動(dòng)車、非機(jī)動(dòng)車、行人的體積或重量，更應(yīng)該考慮人的因素。機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)丝赡芫褪且粋€(gè)辛苦跑貨運(yùn)的藍(lán)領(lǐng)司機(jī)，而行人完全可能是一個(gè)億萬(wàn)富豪。即使是有車一族，很多人也常會(huì)在強(qiáng)弱兩種狀態(tài)之間轉(zhuǎn)換。

第三，由于一些要素、環(huán)節(jié)、部件等缺失，使得制度不能運(yùn)行、不起作用。這種情況最為常見(jiàn)。制度設(shè)計(jì)其實(shí)是一項(xiàng)非常精細(xì)、專業(yè)的工作，決不能籠而統(tǒng)之、大而化之。制度的各種要素、環(huán)節(jié)、部件甚至執(zhí)行環(huán)節(jié)，在設(shè)計(jì)時(shí)都要考慮到，以使其達(dá)到完備的程度。任何一項(xiàng)缺失，都可能導(dǎo)致制度不能運(yùn)行、不起作用。這就好比要制造一輛各種部件都完備的小汽車，以使其真正成為交通工具。人們憑常識(shí)都知道，發(fā)動(dòng)機(jī)、傳動(dòng)系統(tǒng)、底盤、輪胎等缺損哪一樣，小汽車都不能成為可以駕駛的交通工具。我國(guó)的很多制度，都是因?yàn)槿鄙僖恍┍匾沫h(huán)節(jié)或部件而無(wú)法發(fā)揮作用。監(jiān)督制度普遍就屬于這種情況，常見(jiàn)的情形是監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏必要的獨(dú)立性和權(quán)威性，對(duì)監(jiān)督者的監(jiān)督往往也都缺失。甚至還有一些制度，要素、環(huán)節(jié)、部件缺失得太多，就好比一輛小汽車，揭開(kāi)轎廂，發(fā)現(xiàn)里面幾乎全是空的。我們可以把這樣的制度稱為“空殼制度”或“空喊口號(hào)的制度”。這樣的制度當(dāng)然不可能發(fā)揮任何作用。

二、《監(jiān)督條例》的主要內(nèi)容

《監(jiān)督條例》的主要內(nèi)容可以用三個(gè)關(guān)鍵詞和兩大關(guān)注點(diǎn)來(lái)概括。三個(gè)關(guān)鍵詞是：決心、責(zé)任、制度。兩大關(guān)注點(diǎn)是：同級(jí)相互監(jiān)督、外部監(jiān)督之“監(jiān)察機(jī)關(guān)”。

（一）三個(gè)關(guān)鍵詞

“決心”，指的是宣示監(jiān)督?jīng)Q心，即一定要解決執(zhí)政黨權(quán)力監(jiān)督問(wèn)題的堅(jiān)定的政治決心（Political Will）。監(jiān)督?jīng)Q心的宣示不僅體現(xiàn)在《監(jiān)督條例》中，也體現(xiàn)在《準(zhǔn)則》之中。例如，“黨內(nèi)監(jiān)督?jīng)]有禁區(qū)、沒(méi)有例外”（《監(jiān)督條例》，第三條）；“黨內(nèi)不允許有不受制約的權(quán)力，也不允許有不受監(jiān)督的特殊黨員”（《準(zhǔn)則》，第十一部分）；“堅(jiān)持紀(jì)律面前一律平等，遵守紀(jì)律沒(méi)有特權(quán)，執(zhí)行紀(jì)律沒(méi)有例外，黨內(nèi)決不允許存在不受紀(jì)律約束的特殊組織和特殊黨員”（《準(zhǔn)則》，第四部分）。

無(wú)論是在哪個(gè)國(guó)家，無(wú)論是要解決什么樣的具有挑戰(zhàn)性的問(wèn)題，領(lǐng)導(dǎo)人的政治決心都具有普遍的重要性。這里僅以黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)為例來(lái)說(shuō)明。雖然有多個(gè)原因，但主要還是由于缺乏政治決心，導(dǎo)致2003年發(fā)布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)督條例（試行）》中盡管有十大制度，但多數(shù)都沒(méi)有能夠發(fā)揮出應(yīng)有的作用，黨內(nèi)監(jiān)督的效果也并未發(fā)生什么實(shí)質(zhì)性改變?！侗O(jiān)督條例（試行）》于2003年頒布，過(guò)去10多年來(lái)，“詢問(wèn)和質(zhì)詢”“罷免或撤換”均無(wú)一個(gè)個(gè)案，可以說(shuō)完全沒(méi)有發(fā)揮作用；“巡視”制度是建立起來(lái)了，但巡視已慢慢變成了一把“鈍劍”，沒(méi)有發(fā)揮出應(yīng)有的發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的效力；“述職述廉”在很多地方雖都開(kāi)展起來(lái)了，但大多是輕描淡寫(xiě)、形式大過(guò)內(nèi)容，沒(méi)有產(chǎn)生什么實(shí)際監(jiān)督效果；“民主生活會(huì)”雖然在一定比例的黨組織生活中還在采用，但批評(píng)與自我批評(píng)這個(gè)法寶大多早已失傳，凡此等等。

“責(zé)任”，指的是壓實(shí)監(jiān)督責(zé)任?！侗O(jiān)督條例》中的黨內(nèi)“監(jiān)督體系”，實(shí)為多個(gè)監(jiān)督責(zé)任主體及其職責(zé)或責(zé)任的劃分：建立健全黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨委（黨組）全面監(jiān)督，紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)專責(zé)監(jiān)督，黨的工作部門職能監(jiān)督，黨的基層組織日常監(jiān)督，黨員民主監(jiān)督的黨內(nèi)監(jiān)督體系（第九條）。

與《監(jiān)督條例（試行）》監(jiān)督制度單列一章相比，《監(jiān)督條例》的一大特點(diǎn)是以“監(jiān)督（責(zé)任）主體”為統(tǒng)領(lǐng)，形成其主體內(nèi)容，而把相關(guān)監(jiān)督制度融會(huì)在相關(guān)監(jiān)督責(zé)任主體章節(jié)之中?！侗O(jiān)督條例》把黨內(nèi)監(jiān)督主體劃分為四類，即黨的中央組織、黨委（黨組）、黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)、基層黨組織和黨員。以這四類監(jiān)督主體為統(tǒng)領(lǐng)，分別構(gòu)成《監(jiān)督條例》的第二章、第三章、第四章、第五章。這四章正是《監(jiān)督條例》的主體內(nèi)容。

在監(jiān)督責(zé)任的具體劃分方面，是這樣規(guī)定的：黨的中央委員會(huì)、中央政治局、中央政治局常務(wù)委員會(huì)全面領(lǐng)導(dǎo)黨內(nèi)監(jiān)督工作（第十條）；黨委（黨組）在黨內(nèi)監(jiān)督中負(fù)主體責(zé)任，書(shū)記是第一責(zé)任人，黨委常委會(huì)委員（黨組成員）和黨委委員在職責(zé)范圍內(nèi)履行監(jiān)督職責(zé)（第十五條）；黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)是黨內(nèi)監(jiān)督的專責(zé)機(jī)關(guān)，履行監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)職責(zé)……（第二十六條）；黨的基層組織應(yīng)當(dāng)發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用（第三十五條），黨員應(yīng)當(dāng)本著對(duì)黨和人民事業(yè)高度負(fù)責(zé)的態(tài)度，積極行使黨員權(quán)利，履行下列監(jiān)督義務(wù)（第三十六條）。這個(gè)鮮明特點(diǎn)說(shuō)明《監(jiān)督條例》對(duì)于監(jiān)督責(zé)任主體是高度重視的，一定要壓實(shí)監(jiān)督責(zé)任。而在《問(wèn)責(zé)條例》的支撐下，《監(jiān)督條例》中的各個(gè)監(jiān)督責(zé)任主體的責(zé)任就有了保證，即壓實(shí)監(jiān)督責(zé)任的意圖不會(huì)落空。

“制度”，指的是固化監(jiān)督制度，主要是把十八大以來(lái)黨內(nèi)監(jiān)督制度上的突破通過(guò)黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)制度固化下來(lái)。綜觀《監(jiān)督條例》，圍繞每個(gè)監(jiān)督主體，都有或多或少的制度，一些制度還有一定的新意。例如，“領(lǐng)導(dǎo)干部插手干預(yù)重大事項(xiàng)記錄制度”［黨委（黨組），第三章第二十五條］。但最有價(jià)值的，還是固化了十八大以來(lái)監(jiān)督制度上的突破之處，主要是在紀(jì)委“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制上的突破?！奥鋵?shí)紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，執(zhí)紀(jì)審查工作以上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主，線索處置和執(zhí)紀(jì)審查情況在向同級(jí)黨委報(bào)告的同時(shí)向上級(jí)紀(jì)委報(bào)告，各級(jí)紀(jì)委書(shū)記、副書(shū)記的提名和考察以上級(jí)紀(jì)委會(huì)同組織部門為主?！保ǖ诙鶙l第二款）該具體規(guī)定和十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中的內(nèi)容是完全一致的。通過(guò)實(shí)行“兩個(gè)為主”“同時(shí)報(bào)告”⑤，顯著提升了自中紀(jì)委以下紀(jì)檢系統(tǒng)內(nèi)的垂直程度，等于是提升了省和省以下紀(jì)委的獨(dú)立性和權(quán)威性。

有了這樣的制度保障，《監(jiān)督條例》第二十六條第三款中規(guī)定的“紀(jì)委發(fā)現(xiàn)同級(jí)黨委主要領(lǐng)導(dǎo)干部的問(wèn)題，可以直接向上級(jí)紀(jì)委報(bào)告”，就成為可能。其實(shí)，在《監(jiān)督條例（試行）》的第八條中就有類似的規(guī)定：“黨的地方和部門紀(jì)委、黨組紀(jì)檢組可以直接向上級(jí)紀(jì)委報(bào)告本地區(qū)、本系統(tǒng)、本單位發(fā)生的重大問(wèn)題。”此后10多年之所以沒(méi)有一個(gè)直接報(bào)告?zhèn)€案，就說(shuō)明在關(guān)鍵制度部件缺失的情況下，這個(gè)制度規(guī)定并未起到預(yù)期的作用。

（二）兩大關(guān)注點(diǎn)

第一個(gè)關(guān)注點(diǎn)是同級(jí)相互監(jiān)督（第四條）。在我國(guó)傳統(tǒng)的監(jiān)督理念中，占主導(dǎo)的是單向監(jiān)督?！侗O(jiān)督條例》中首次使用“相互”監(jiān)督，即“雙向”或“制約”監(jiān)督，屬于監(jiān)督理念上的進(jìn)步。通過(guò)權(quán)力制約設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)權(quán)力的有效監(jiān)督，也是一個(gè)重要的監(jiān)督手段或途徑。這種理念上的進(jìn)步是值得肯定的。但是，制約設(shè)計(jì)同樣需要精細(xì)和適當(dāng)，而不能籠而統(tǒng)之。否則，不但不能通過(guò)制約改善權(quán)力的監(jiān)督效果，反而有限制或削弱原有監(jiān)督效果的可能。

第二個(gè)關(guān)注點(diǎn)是外部監(jiān)督之“監(jiān)察機(jī)關(guān)”。《監(jiān)督條例》中的監(jiān)督機(jī)關(guān)不是現(xiàn)有的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)，而是新的監(jiān)察機(jī)關(guān)，也就是即將呼之欲出的國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)。

“各級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)支持和保證同級(jí)人大、政府、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及公職人員依法進(jìn)行監(jiān)督……”（第三十七條）在看到這個(gè)規(guī)定的第一時(shí)間，很多人肯定會(huì)大感疑惑。當(dāng)然，這個(gè)謎底很快就隨著《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》的發(fā)布而揭開(kāi)了。圍繞新型國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)，即監(jiān)察委員會(huì)（簡(jiǎn)稱監(jiān)察委）的構(gòu)建，將在國(guó)家監(jiān)督體制方面引發(fā)重大的制度突破。最核心的一點(diǎn)是改變監(jiān)察委的隸屬關(guān)系，使其直接隸屬于人大。這也將顯著改變我國(guó)的憲法制度，即由“一府兩院”調(diào)整為“一府一委兩院”?；跊Q策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的通行權(quán)力架構(gòu)來(lái)看，這項(xiàng)改革將使我國(guó)國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)的合理化程度得以顯著提升。未來(lái)的國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)首長(zhǎng)（可能稱主任），很可能將由副國(guó)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)出任。正因?yàn)槿绱?，把“監(jiān)察機(jī)關(guān)”排列在政府和司法機(jī)關(guān)之間，就可以理解了。此次國(guó)家監(jiān)察體制的改革，對(duì)于“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”來(lái)說(shuō)意義重大；此外，對(duì)于黨內(nèi)監(jiān)督制度的未來(lái)突破來(lái)說(shuō)，也有重要的啟示。

三、破解黨內(nèi)監(jiān)督難題仍需在關(guān)鍵制度上尋求突破

對(duì)于三個(gè)關(guān)鍵詞所代表的《監(jiān)督條例》的三個(gè)方面內(nèi)容進(jìn)行一下簡(jiǎn)要的評(píng)論，大體是這樣的：政治決心應(yīng)當(dāng)予以高度肯定。《監(jiān)督條例》所構(gòu)建的由多個(gè)責(zé)任主體組成的監(jiān)督責(zé)任體系，還有待進(jìn)一步完善。短期內(nèi)，責(zé)任主體增多了，按照“人多力量大”的邏輯，黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督效果應(yīng)當(dāng)會(huì)有所改善。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，全員參與式的監(jiān)督責(zé)任體系并不符合專業(yè)分工原則，不僅效率不高，監(jiān)督效果也難以從根本上得到提升。

工業(yè)文明帶給人類的一個(gè)最為寶貴的遺產(chǎn)就是勞動(dòng)分工和專業(yè)化可以大大提高效率、能力與效果。工業(yè)文明之后，人類積累財(cái)富的速度大大提高，而且人類的能力也顯著提升，越來(lái)越多的超級(jí)工程成為現(xiàn)實(shí)就是明證。財(cái)富積累和工程技術(shù)方面如此，權(quán)力監(jiān)督也不例外。因此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，還是要走監(jiān)督分工或?qū)ｉT監(jiān)督的路子。專責(zé)監(jiān)督的機(jī)構(gòu)或人員只要能夠起到應(yīng)有的作用，權(quán)力監(jiān)督問(wèn)題就可以在很大程度上得以解決，而且效率會(huì)很高。背后的道理并不復(fù)雜。例如，中國(guó)近年在航天、高鐵等領(lǐng)域進(jìn)步神速，主要是因?yàn)閷I(yè)企業(yè)、科研團(tuán)隊(duì)的貢獻(xiàn)，而不是憑借人多。相反，1958年大煉鋼鐵運(yùn)動(dòng)的規(guī)模是空前的，可是，不僅不能讓中國(guó)成為鋼鐵強(qiáng)國(guó)，還造成了極大的資源浪費(fèi)。

中國(guó)的工業(yè)化起步較晚?；蛟S正是這個(gè)緣故，分工和專業(yè)化理念在中國(guó)還是相當(dāng)弱的。在黨政機(jī)關(guān)，一個(gè)最常見(jiàn)的現(xiàn)象就是：領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是主要領(lǐng)導(dǎo)十分辛苦，事無(wú)巨細(xì)，都得主要領(lǐng)導(dǎo)“一把抓”。與多數(shù)國(guó)家相比，中國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)干部可能屬于最辛苦的了。其中一個(gè)主要原因，就是缺乏專業(yè)分工。

如果能夠在政府管理領(lǐng)域普遍地引入勞動(dòng)分工和專業(yè)化，那效率、能力和效果方面的提升將是十分驚人的。筆者幾年前曾發(fā)表過(guò)一個(gè)公共管理教學(xué)案例，講的是北京市第二中級(jí)人民法院針對(duì)法院判決案件執(zhí)行難所進(jìn)行的執(zhí)行機(jī)制創(chuàng)新的事件。在這場(chǎng)影響很大的創(chuàng)新活動(dòng)中，其實(shí)唯一改變的地方就是由原來(lái)一個(gè)法官承包若干個(gè)案件——完全沒(méi)有任何分工，到執(zhí)行庭成立了幾個(gè)專門的機(jī)構(gòu)，有的專門負(fù)責(zé)窗口工作、有的專門負(fù)責(zé)執(zhí)行過(guò)程的管控工作、有的專門查找財(cái)產(chǎn)、有的專門負(fù)責(zé)實(shí)物財(cái)產(chǎn)的拍賣等，即引入了一定程度的工作分工。事實(shí)上，完整地執(zhí)行一個(gè)案件，對(duì)很多法官的能力來(lái)說(shuō)，都構(gòu)成不小的挑戰(zhàn)。而分工之后，工作的復(fù)雜性大大降低。改革之后，案件執(zhí)行效率大大提升，而且由于分工所形成的多部門間的制約，使得之前常常發(fā)生的不正之風(fēng)和腐敗風(fēng)險(xiǎn)也顯著降低。其實(shí)，很多政府部門的工作都具有不小的復(fù)雜性，也存在較高的腐敗風(fēng)險(xiǎn)，只要引入工作分工，改變將是顯著的。

當(dāng)前，監(jiān)督制度突破不足，仍是制約有效監(jiān)督執(zhí)政黨權(quán)力的主要短板或瓶頸。有鑒于此，將在本文的最后部分，就此提出建議。

監(jiān)督權(quán)力的制度可以羅列很多，但關(guān)鍵的制度就兩項(xiàng)：一是專責(zé)監(jiān)督機(jī)構(gòu)制度；二是民主制度或民主監(jiān)督制度。這兩項(xiàng)制度相互配合、取長(zhǎng)補(bǔ)短，才可以把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。人類權(quán)力監(jiān)督演進(jìn)的歷史就說(shuō)明了這個(gè)道理。人類真正把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子是近現(xiàn)代以來(lái)才有的事情。之所以會(huì)發(fā)生這樣的奇跡，主要是在兩個(gè)方面實(shí)現(xiàn)了飛躍：一是以分權(quán)替代集權(quán)；二是以民主替代君主。分權(quán)替代集權(quán)的一個(gè)直接結(jié)果就是將監(jiān)督權(quán)從原有的整體化的權(quán)力體系中分離了出來(lái)。

就黨內(nèi)監(jiān)督的實(shí)際情況來(lái)看，迄今為止，在上述兩個(gè)關(guān)鍵監(jiān)督制度方面都還存有差距，都需要進(jìn)行突破。紀(jì)委是黨內(nèi)專責(zé)監(jiān)督機(jī)關(guān)，以紀(jì)委為焦點(diǎn)的監(jiān)督制度突破還要繼續(xù)。筆者在相關(guān)研究中提出了一個(gè)將紀(jì)委體制改革到位的建議，就是要使紀(jì)委同時(shí)具備四大特征，即獨(dú)立、權(quán)威、廉潔、專業(yè)[2]。黨的十八大以來(lái)，相關(guān)的制度突破主要體現(xiàn)在獨(dú)立性方面，但也還不到位。在確保紀(jì)委廉潔方面，也開(kāi)始有了一些考慮，例如，倡導(dǎo)“信任不能代替監(jiān)督”的理念，成立了紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室，但還遠(yuǎn)不能解決有效監(jiān)督紀(jì)委、確保紀(jì)委廉潔的問(wèn)題。其他方面的差距就更大。

黨內(nèi)民主制度仍有待極大的發(fā)展?！稖?zhǔn)則》重申“黨內(nèi)民主是黨的生命”（第七部分），這個(gè)論斷當(dāng)然非常重要。但是，黨內(nèi)民主能否切實(shí)得到發(fā)展，關(guān)鍵還是要看黨內(nèi)民主制度上的突破。具體來(lái)說(shuō)，黨內(nèi)民主制度包括普通黨員和黨的各級(jí)代表大會(huì)兩個(gè)方面。普通黨員的民主權(quán)利，包括“知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)”等（《準(zhǔn)則》第七部分）的落實(shí)要依靠一系列制度的保障。沒(méi)有具體的、實(shí)質(zhì)性的制度突破予以支撐，黨員民主監(jiān)督的作用也就會(huì)落空。

黨的各級(jí)代表大會(huì)的監(jiān)督作用同樣重要。黨代表大會(huì)制度如何突破？這些年已經(jīng)有了一些思路，例如，實(shí)行黨代表大會(huì)常任制，實(shí)行黨代表任期制等。如果說(shuō)還有什么補(bǔ)充的話，那就是應(yīng)當(dāng)考慮把黨代表大會(huì)分離出來(lái)并使其成為黨的唯一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)[3]。只有拿出實(shí)際制度措施，使上述三項(xiàng)任務(wù)得以落實(shí)，黨代表大會(huì)的監(jiān)督作用才能發(fā)揮出來(lái)。其實(shí)，正在進(jìn)行的國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)層面的突破，對(duì)未來(lái)黨內(nèi)監(jiān)督體制改革，尤其是制度上的突破就有很大的啟發(fā)。例如，如何對(duì)黨內(nèi)權(quán)力架構(gòu)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)？紀(jì)委“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制還應(yīng)如何突破？方向是比較清楚的。甚至可以說(shuō)，黨代表大會(huì)監(jiān)督在黨內(nèi)監(jiān)督中處于核心的地位。例如，黨的各級(jí)代表大會(huì)在監(jiān)督本級(jí)黨委和紀(jì)委上，就發(fā)揮著不可替代的作用。只有這個(gè)監(jiān)督落實(shí)了，類似“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者”“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督中紀(jì)委”這樣的邏輯難題就有解了。

注釋：

①前8次黨建主題的中央全會(huì)分別是：（1）十一屆五中全會(huì)，討論通過(guò)《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》；（2）十一屆六中全會(huì)，通過(guò)《關(guān)于建國(guó)以來(lái)黨的若干歷史問(wèn)題的決議》；（3）十二屆二中全會(huì)，通過(guò)《中共中央關(guān)于整黨的決定》；（4）十三屆六中全會(huì)，審議通過(guò)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨同人民群眾聯(lián)系的決定》；（5）十四屆四中全會(huì)，作出《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的建設(shè)幾個(gè)重大問(wèn)題的決定》；（6）十五屆六中全會(huì)，審議通過(guò)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的作風(fēng)建設(shè)的決定》；（7）十六屆四中全會(huì)，審議通過(guò)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》；（8）十七屆四中全會(huì)，審議通過(guò)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下黨的建設(shè)若干重大問(wèn)題的決定》。

②筆者認(rèn)為，有關(guān)“黨內(nèi)政治生活”的相關(guān)內(nèi)容應(yīng)該歸于黨的政治建設(shè)。在現(xiàn)有的黨的五大建設(shè)體系，即思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)、制度建設(shè)中，政治建設(shè)并未作為一個(gè)獨(dú)立的方面，而是融合在相關(guān)建設(shè)之中。未來(lái)應(yīng)當(dāng)把政治建設(shè)獨(dú)立出來(lái)。從內(nèi)容方面看，黨的建設(shè)或許應(yīng)當(dāng)劃分為政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、廉潔建設(shè)等新的五大建設(shè)?！胺锤ㄔO(shè)”應(yīng)以“廉潔建設(shè)”替代。制度建設(shè)主要是手段方面的，而非內(nèi)容方面的。當(dāng)然，很多內(nèi)容方面的建設(shè)都需要制度建設(shè)予以保障?？紤]到制度建設(shè)的重要性，也可以列入黨建規(guī)劃。

③馬克思的一個(gè)重大理論貢獻(xiàn)就是揭示了資本剝削工人的秘密，即發(fā)現(xiàn)了“剩余價(jià)值”，資本正是通過(guò)獲取“剩余價(jià)值”而剝削工人的勞動(dòng)。其實(shí)，“剩余”或“剩余價(jià)值”是一個(gè)普遍現(xiàn)象，并非只在有資本參與的企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中才存在。這是因?yàn)?，人類的很多活?dòng)都具有不確定性或風(fēng)險(xiǎn)性，這是導(dǎo)致活動(dòng)結(jié)果產(chǎn)生不確定性或“剩余”的根本原因。農(nóng)村生產(chǎn)活動(dòng)更是一項(xiàng)高不確定性的活動(dòng)，出現(xiàn)“剩余”不僅是必然的，而且比重還很大。所謂“剩余”，就是與任何事前計(jì)劃的、確定的活動(dòng)結(jié)果之間所出現(xiàn)的差額。例如在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)中，剩余就是與事前計(jì)劃的、確定的產(chǎn)量或收成之間的差額。這個(gè)“剩余”當(dāng)然有正也有負(fù)。

④具體規(guī)定參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》第七十六條第二款。該法的現(xiàn)行版本是2011年的修訂版。

⑤有不少人把“線索處置和執(zhí)紀(jì)審查情況在向同級(jí)黨委報(bào)告的同時(shí)向上級(jí)紀(jì)委報(bào)告”簡(jiǎn)稱為“兩報(bào)告”。這種簡(jiǎn)稱是不準(zhǔn)確的。此項(xiàng)規(guī)定的關(guān)鍵點(diǎn)體現(xiàn)在“同時(shí)”二字上，因此，簡(jiǎn)稱為“同時(shí)報(bào)告”才準(zhǔn)確。

[1]鄧小平文選（第2卷）[M].北京：人民出版社，1994.

[2]任建明，張君翼.中國(guó)反腐敗機(jī)構(gòu)改革研究——基于中國(guó)香港和中國(guó)內(nèi)地間的比較[J].北京航空航天大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2016，（1）：1—8.

[3]任建明.決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的制約與協(xié)調(diào)——十七大以來(lái)的理論與實(shí)踐[J].人民論壇（學(xué)術(shù)前沿），2012，（11上）：52—64.

2016-11-02

任建明，男，北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，廉潔研究與教育中心主任，主要從事廉政建設(shè)、政府管理與公共組織領(lǐng)導(dǎo)研究。