李文釗

（中國(guó)人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100872）

論合作型政府：一個(gè)政府改革的新理論

李文釗

（中國(guó)人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100872）

過(guò)去的三十多年，指導(dǎo)世界各國(guó)政府改革實(shí)踐的核心理論是競(jìng)爭(zhēng)型政府理念，它強(qiáng)調(diào)分權(quán)、單一功能組織、政府競(jìng)爭(zhēng)和績(jī)效導(dǎo)向等，這些改革實(shí)踐在很大程度上使得政府更有效率、更好回應(yīng)民眾和更多地推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。不過(guò)，競(jìng)爭(zhēng)型政府也導(dǎo)致了一系列的負(fù)面效應(yīng)，包括中央政府對(duì)于組織的控制與協(xié)調(diào)能力下降、重復(fù)建設(shè)和公共物品供給能力下降等。新的時(shí)代和新的社會(huì)需要新的政府理論，一些糾正競(jìng)爭(zhēng)型政府的思潮和理念正在各國(guó)興起，其有代表性的理論包括整體性政府和合作治理等。在上述理論基礎(chǔ)上，提出一個(gè)更為一般性的分析框架來(lái)整合不同的理論改革主張，認(rèn)為合作型政府更適合作為競(jìng)爭(zhēng)型政府的替代范式來(lái)指導(dǎo)未來(lái)政府改革實(shí)踐。合作型政府范式從內(nèi)部與外部、組織與組織間兩個(gè)維度出發(fā)，將合作型政府的表現(xiàn)形式劃分為四種類(lèi)型，即合作生產(chǎn)、合作制組織、整體性政府和合作治理。合作生產(chǎn)強(qiáng)調(diào)政府與公民合作，合作制組織主張政府內(nèi)部的合作，整體性政府重視不同類(lèi)型、不同層級(jí)政府之間合作，合作治理則突出政府與非營(yíng)利組織、企業(yè)等組織之間合作。合作型政府的圖景正在形成中，值得我們重視。

合作型政府；合作生產(chǎn)；合作制組織；整體性政府；合作治理

政府改革實(shí)踐與政府理論存在緊密聯(lián)系，兩者相互促進(jìn)、相互協(xié)調(diào)和共同演化。一方面，政府改革的實(shí)踐有意或無(wú)意地受到政府理論的影響，簡(jiǎn)而言之，政府改革實(shí)踐是觀念的產(chǎn)物[1]。行政學(xué)鼻祖威爾遜提出政治與行政二分法，試圖建構(gòu)行政自身的身份和獨(dú)立性，并以此推動(dòng)政府改革和提升行政效率[2]。當(dāng)然，對(duì)政府改革實(shí)踐影響最大的理論應(yīng)該是韋伯的官僚制理論，它構(gòu)成了現(xiàn)代政府運(yùn)行的組織基礎(chǔ)[3]。另一方面，政府改革實(shí)踐也會(huì)推動(dòng)新的政府理論產(chǎn)生。新公共管理理論就是源于美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞、新西蘭等西方國(guó)家20世紀(jì)70年代和80年代的政府改革實(shí)踐，市場(chǎng)化和管理主義是其核心主張，至今仍然對(duì)世界各國(guó)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響[4]。

新的時(shí)代和新的社會(huì)需要新的政府理論。通過(guò)對(duì)世界各國(guó)政府改革新實(shí)踐和新理論的總結(jié)與分析，我們發(fā)現(xiàn)一種全新的合作型政府范式正在形成，這種理論范式強(qiáng)調(diào)以合作取代競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)政府部門(mén)之間、政府之間和政府內(nèi)外的合作來(lái)推進(jìn)政府改革，解決公共問(wèn)題。我們將首先從合作的對(duì)象和合作的領(lǐng)域兩個(gè)維度出發(fā)，將合作型政府劃分為四種類(lèi)型，即合作生產(chǎn)、合作制組織、整體性政府和合作治理。隨后，分別對(duì)每一種合作類(lèi)型進(jìn)行詳細(xì)介紹，討論不同合作類(lèi)型背后的理論基礎(chǔ)、政府改革建議以及中國(guó)政府改革實(shí)踐與案例。最后，對(duì)合作型政府范式的意義及其對(duì)中國(guó)政府改革實(shí)踐的意蘊(yùn)進(jìn)行簡(jiǎn)要評(píng)述。

一、從競(jìng)爭(zhēng)型政府到合作型政府：一個(gè)新的政府理論范式

競(jìng)爭(zhēng)型政府（Competitive Governments）是指導(dǎo)、推動(dòng)和影響政府改革理念和實(shí)踐的最重要理論之一。該理論最早由布雷頓提出，他認(rèn)為，“政府是競(jìng)爭(zhēng)的，每一個(gè)政府自身內(nèi)部存在競(jìng)爭(zhēng)，它們之間存在競(jìng)爭(zhēng)，最后它們也與社會(huì)中其他組織（Institutions）競(jìng)爭(zhēng)提供物品和服務(wù)”[5]。從布雷頓的定義可以看出，競(jìng)爭(zhēng)型政府存在三種類(lèi)型競(jìng)爭(zhēng)，即政府內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)（Intra-governmental Competition）、政府間競(jìng)爭(zhēng)（Inter-governmental Competition）和政府內(nèi)外競(jìng)爭(zhēng)（Extra-governmental Competition）。20世紀(jì)80年代以來(lái)西方政府改革實(shí)踐與競(jìng)爭(zhēng)型政府具有內(nèi)在契合性，改革的本質(zhì)是引入市場(chǎng)和競(jìng)爭(zhēng)概念，促進(jìn)政府部門(mén)間競(jìng)爭(zhēng)、政府間競(jìng)爭(zhēng)、政府內(nèi)外間競(jìng)爭(zhēng)，以提升行政效率、降低行政成本，為民眾提供更好的公共物品和服務(wù)。

競(jìng)爭(zhēng)型政府也是理解中國(guó)政府行為與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一個(gè)重要理論。德國(guó)學(xué)者何夢(mèng)筆首次將布雷頓的理論用于分析中國(guó)這種單一制國(guó)家，并提出轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)學(xué)者忽視了轉(zhuǎn)型研究的兩個(gè)重要維度：一個(gè)是國(guó)家，另一個(gè)是空間。政府競(jìng)爭(zhēng)可以提出一個(gè)理解中國(guó)或俄羅斯這樣大國(guó)轉(zhuǎn)型的分析范式。隨后，中國(guó)學(xué)者開(kāi)始將競(jìng)爭(zhēng)型政府范式用于分析中國(guó)政府行為、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等問(wèn)題，并進(jìn)一步將競(jìng)爭(zhēng)型政府范式用于分析中國(guó)地方政府競(jìng)爭(zhēng)，加深了我們對(duì)于中國(guó)地方政府行為邏輯及其與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間關(guān)系的理解[6]。在對(duì)地方政府競(jìng)爭(zhēng)的性質(zhì)研究中，研究者主要聚焦于稅收競(jìng)爭(zhēng)、支出競(jìng)爭(zhēng)、標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)等，并探討了不同競(jìng)爭(zhēng)策略，如模仿策略、標(biāo)尺策略等。在對(duì)地方政府競(jìng)爭(zhēng)的后果研究中，在地方政府競(jìng)爭(zhēng)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間關(guān)系得以實(shí)證檢驗(yàn)之后[7]，目前更多研究聚焦于地方政府競(jìng)爭(zhēng)的負(fù)面后果，如地方保護(hù)主義、公共支出結(jié)構(gòu)扭曲等[8]。由此可見(jiàn)，以競(jìng)爭(zhēng)型政府來(lái)推動(dòng)政府改革，其消極性越來(lái)越明顯，需要以新的理論創(chuàng)新來(lái)解決競(jìng)爭(zhēng)型政府所帶來(lái)的問(wèn)題和難題。

正如布雷頓所言，政府是復(fù)合的結(jié)構(gòu)（Composite Structure），不過(guò)，這一復(fù)合結(jié)構(gòu)不一定是競(jìng)爭(zhēng)性的，也可以是合作性的。這樣，我們可以建構(gòu)一種新的政府模型，即合作型政府，強(qiáng)調(diào)政府的合作屬性。合作型政府可以作為競(jìng)爭(zhēng)型政府的替代范式，以解決復(fù)雜性、不確定性時(shí)代面臨的政府行動(dòng)難題。由此，布雷頓所總結(jié)的七種政府模型，就可以轉(zhuǎn)化為筆者提出的八個(gè)政府模型。（見(jiàn)圖1）

合作型政府不僅意味著政府部門(mén)間、各級(jí)政府間、政府內(nèi)外是合作的，而且意味著政府本身的合作性，這一點(diǎn)對(duì)于合作型政府尤其重要。我們可以從合作的對(duì)象和合作的領(lǐng)域，將合作型政府劃分為四種合作機(jī)制，每一種合作機(jī)制與一些公共管理理論相聯(lián)系，這也意味著合作型政府范式本身代表了一些正在萌芽的對(duì)政府理論的系統(tǒng)總結(jié)和全面概括。（參見(jiàn)表1）

圖1 八個(gè)政府模型

表1 合作型政府的機(jī)制和理論

對(duì)于合作的對(duì)象屬于內(nèi)部、合作的領(lǐng)域?qū)儆诮M織間的范疇，我們可以進(jìn)一步借鑒政府競(jìng)爭(zhēng)中有縱向競(jìng)爭(zhēng)和橫向競(jìng)爭(zhēng)、功能性競(jìng)爭(zhēng)和地域性競(jìng)爭(zhēng)的概念，提出橫向政府合作和縱向政府合作、功能性合作和地域性合作，對(duì)政府間合作進(jìn)一步細(xì)化。在此基礎(chǔ)之上，結(jié)合合作型政府的機(jī)制和理論，進(jìn)一步構(gòu)造一個(gè)合作型政府的分析框架。（見(jiàn)圖2）

在后續(xù)四部分中，我們將首先對(duì)合作型政府的每一種類(lèi)型進(jìn)行詳細(xì)討論，論述它的理論基礎(chǔ)、機(jī)制和中國(guó)實(shí)際應(yīng)用，以厘清合作型政府的性質(zhì)和作用原理，為我們?cè)趯?shí)際中理解、診斷和推進(jìn)合作型政府改革提供理論基礎(chǔ)。

二、公共領(lǐng)域、開(kāi)放與合作生產(chǎn)

合作型政府首先意味著需要“找回公民”（Bring Citizens Back In）①，發(fā)揮公民在公共治理中的主體性作用，公民需要與政府合作來(lái)解決公共問(wèn)題，提供公共物品和服務(wù)。公民與政府之間不只是契約（Engagement）或者參與（Participation）關(guān)系，而且還是合作關(guān)系。對(duì)于合作關(guān)系的強(qiáng)調(diào)，它要求對(duì)政府改革超越官僚制邏輯和新公共管理邏輯，意味著公共領(lǐng)域需要從封閉走向開(kāi)放，從強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)到主張合作。官僚制理論認(rèn)為市場(chǎng)存在敗筆，官僚因?yàn)橛袑?zhuān)業(yè)知識(shí)，可以壟斷公共物品或服務(wù)的供給與生產(chǎn)，解決公平與效率問(wèn)題。新公共管理理論認(rèn)為政府存在失敗的可能性，需要通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)、分權(quán)、私有化與市場(chǎng)化等來(lái)解決公共物品與服務(wù)供給中的難題。這些觀點(diǎn)客觀上造成了埃莉諾·奧斯特羅姆所謂的國(guó)家與市場(chǎng)、政府與公民社會(huì)之間巨大的鴻溝（the Great Divide），并且人為地建立人類(lèi)問(wèn)題解決的“概念陷阱”（Conceptual Traps），使得人們常常墮入非此即彼的選擇思維[9]。

圖2 合作性政府范式的基本框架

公共服務(wù)的合作生產(chǎn)（Coproduction of Public Services）是公共管理研究中最早從合作角度討論政府與公民之間關(guān)系的理論。該理論起源于20世紀(jì)70年代后期美國(guó)印第安納大學(xué)政治理論與政策分析研究中心（Workshop on Political Theory and Policy Analysis）埃莉諾·奧斯特羅姆夫婦及其同事對(duì)于大城市治理的研究。因?yàn)椴粷M(mǎn)合并大城市的主張，他們通過(guò)對(duì)警察服務(wù)的實(shí)證研究，強(qiáng)調(diào)城市公共服務(wù)的差異性和異質(zhì)性，率先提出了公共服務(wù)的合作生產(chǎn)概念。后來(lái)，埃莉諾在回憶合作生產(chǎn)理論的提出時(shí)認(rèn)為，他們主要是在實(shí)踐中觀察到大的警察部門(mén)并不能夠在實(shí)踐中提供較好的警察服務(wù)，而一些由社群控制的警察部門(mén)則能夠?yàn)槭忻裉峁﹥?yōu)質(zhì)的警察服務(wù)，針對(duì)這一經(jīng)驗(yàn)事實(shí)，他們開(kāi)始進(jìn)行理論反思。在借鑒李普斯基有關(guān)街頭官僚制的思想基礎(chǔ)之上，他們認(rèn)識(shí)到公共服務(wù)的生產(chǎn)不同于物品生產(chǎn)，這些服務(wù)需要消費(fèi)者合作，公共服務(wù)的生產(chǎn)過(guò)程是一個(gè)生產(chǎn)者與消費(fèi)者合作的過(guò)程。

對(duì)于合作生產(chǎn)，埃莉諾給出一個(gè)經(jīng)典的定義，她指出“所謂合作生產(chǎn)，主要是指一種過(guò)程，在這一過(guò)程中，個(gè)人會(huì)貢獻(xiàn)一些用于生產(chǎn)物品或服務(wù)的投入，這些投入不屬于同一個(gè)組織”[9]。這一定義包含三個(gè)要素：專(zhuān)業(yè)生產(chǎn)者、公民和合作關(guān)系。一般而言，一些教育、衛(wèi)生或基礎(chǔ)設(shè)施的專(zhuān)業(yè)生產(chǎn)者或“常規(guī)生產(chǎn)者”（Regular Producer）是政府機(jī)構(gòu)，而“個(gè)人”（Individuals）主要是指公民，他們會(huì)貢獻(xiàn)時(shí)間、資源、金錢(qián)等，合作生產(chǎn)意味著個(gè)人投入與機(jī)構(gòu)投入相結(jié)合。隨后，一些研究者開(kāi)始加入該領(lǐng)域，合作生產(chǎn)理論受到廣泛關(guān)注。有研究者將合作生產(chǎn)的范圍擴(kuò)大，認(rèn)為不僅個(gè)人是合作對(duì)象，群體（Group）和組織（Organization）也是合作對(duì)象。還有研究者從服務(wù)的角度研究合作生產(chǎn)，認(rèn)為顧客會(huì)出現(xiàn)兩次：一次是以消費(fèi)者身份出現(xiàn)，一次是以服務(wù)提供系統(tǒng)的一部分出現(xiàn)[10]。

合作生產(chǎn)的理論基礎(chǔ)主要有四個(gè)，即知識(shí)論理論、生產(chǎn)函數(shù)理論、公民需求異質(zhì)性理論和公民權(quán)利理論。哈耶克很早就認(rèn)識(shí)到地方知識(shí)和科學(xué)知識(shí)的差異。他指出，知識(shí)分布在每一個(gè)人的頭腦中，要使得知識(shí)得到充分利用，必須調(diào)動(dòng)每一個(gè)人的積極性，競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)是實(shí)現(xiàn)分散知識(shí)得到充分利用的機(jī)制。從知識(shí)論的角度看合作生產(chǎn)，合作生產(chǎn)過(guò)程是一個(gè)知識(shí)分享和知識(shí)更有效率應(yīng)用的過(guò)程，通過(guò)合作生產(chǎn)，可以將專(zhuān)業(yè)人員的科學(xué)知識(shí)與公民的地方知識(shí)有機(jī)結(jié)合。與知識(shí)論相對(duì)應(yīng)，合作生產(chǎn)是基于對(duì)生產(chǎn)函數(shù)差異性的考慮。對(duì)此，埃莉諾討論了三種不同的生產(chǎn)函數(shù)，即政府和公民對(duì)于產(chǎn)出的貢獻(xiàn)可以替代的生產(chǎn)函數(shù)、政府和公民對(duì)于產(chǎn)出的貢獻(xiàn)是互補(bǔ)的生產(chǎn)函數(shù)以及產(chǎn)出在可能性邊界之下的生產(chǎn)函數(shù)，很顯然對(duì)于可替代的生產(chǎn)函數(shù)而言合作生產(chǎn)沒(méi)有優(yōu)勢(shì)，只有對(duì)于具有互補(bǔ)性的生產(chǎn)函數(shù)合作生產(chǎn)才具有優(yōu)勢(shì)。公民需求異質(zhì)性理論是合作生產(chǎn)的另一個(gè)重要理論基礎(chǔ)，異質(zhì)性是需求多樣性的前提，需要多樣性就要求通過(guò)合作來(lái)實(shí)現(xiàn)差異化生產(chǎn)[11]。公民權(quán)利更是合作生產(chǎn)合法性的基礎(chǔ)，它強(qiáng)調(diào)公民的主體性地位，公民應(yīng)該在自己獲得的公共服務(wù)中發(fā)揮更大作用。有研究者提出了公民參與的階梯理論（Ladder of Participation），指出公民發(fā)揮作用的不同程度和方式[12]。

經(jīng)過(guò)20世紀(jì)70年代和80年代的研究高潮，合作生產(chǎn)理論隨之走向“沉寂”，處于“等待它的生命到來(lái)”（Waiting for Life to Arrive）②的狀態(tài)。新公共管理理論是導(dǎo)致合作生產(chǎn)理論被放棄和取代的重要原因之一，該理論認(rèn)為“外包”“競(jìng)爭(zhēng)”和“市場(chǎng)”而不是“合作”應(yīng)該成為政府改革的思想基礎(chǔ)。大約從20世紀(jì)90年代末期開(kāi)始，一些學(xué)者在尋找“新治理理論”（New Governance Theory）時(shí)，重新對(duì)合作生產(chǎn)理論進(jìn)行闡述與發(fā)現(xiàn)，討論以合作生產(chǎn)理論推動(dòng)公共服務(wù)改革，甚至將合作生產(chǎn)應(yīng)用到更廣泛層面的政府改革之中，如合作政策制定、設(shè)計(jì)等。一些主流刊物如《公共行政評(píng)論》《公共管理評(píng)論》等都開(kāi)始大量發(fā)表以合作生產(chǎn)為主題的論文，其中《公共管理評(píng)論》已經(jīng)分別于2006年、2014年和2016年發(fā)表了合作生產(chǎn)理論專(zhuān)刊（Special Issue），對(duì)于合作生產(chǎn)理論的研究日益深化。范登伯格等對(duì)合作生產(chǎn)理論的研究進(jìn)展進(jìn)行了總結(jié)，他們將合作生產(chǎn)理論研究主要?jiǎng)澐譃槿齻€(gè)方面，即有關(guān)合作生產(chǎn)的動(dòng)機(jī)、合作生產(chǎn)的過(guò)程以及合作生產(chǎn)的效果。合作生產(chǎn)的動(dòng)機(jī)關(guān)注公民為什么愿意參與合作生產(chǎn)，合作生產(chǎn)的過(guò)程關(guān)注合作生產(chǎn)是如何組織的，合作生產(chǎn)的效果關(guān)注它對(duì)于服務(wù)質(zhì)量、民主和責(zé)任等的影響。當(dāng)然，學(xué)者們對(duì)合作生產(chǎn)的內(nèi)涵與外延存在廣泛爭(zhēng)論，甚至有學(xué)者專(zhuān)門(mén)寫(xiě)論文討論合作生產(chǎn)意味著什么[13]。

作為合作型政府的一個(gè)機(jī)制，我們可以從廣義的角度理解合作生產(chǎn)。合作生產(chǎn)理論不僅意味著公共服務(wù)的合作生產(chǎn)，政府的其他職能和活動(dòng)也可以使用合作生產(chǎn)的方法，如目標(biāo)設(shè)定的合作生產(chǎn)（Goal Priority Co-production）、城市規(guī)劃和設(shè)計(jì)的合作（Urban Design and Planning Co-production）生產(chǎn) 、公 共 政 策 的 合 作 生 產(chǎn)（Policy making Co-production）、監(jiān)管的合作生產(chǎn)（Regulation Co-Production）、績(jī)效評(píng)估的合作生產(chǎn)（Assessment Co-Production）等。合作生產(chǎn)的理念要求我們重構(gòu)政府與公民之間關(guān)系，要求公共領(lǐng)域的開(kāi)放性，以及公共領(lǐng)域重新從以政府為中心向以公民為中心轉(zhuǎn)變。在這一轉(zhuǎn)變過(guò)程中，合作生產(chǎn)是關(guān)鍵。

中國(guó)的很多政府改革實(shí)踐已經(jīng)體現(xiàn)了合作生產(chǎn)的理念。2015年，教育部發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)家庭教育工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)家庭教育的重要性，并明確家長(zhǎng)在家庭教育中主體責(zé)任，這是教育服務(wù)合作生產(chǎn)的典型案例。除了在傳統(tǒng)的公共服務(wù)領(lǐng)域，如教育、醫(yī)療、養(yǎng)老服務(wù)等方面體現(xiàn)了合作生產(chǎn)的理念之外，我國(guó)各級(jí)政府在其他方面的改革也開(kāi)始使用合作生產(chǎn)的理念。云南鹽津試點(diǎn)預(yù)算合作生產(chǎn)，改變過(guò)去單純由政府編制、執(zhí)行和監(jiān)督預(yù)算的方式，實(shí)行群眾議事員與政府部門(mén)一起對(duì)預(yù)算進(jìn)行管理。它的主要做法是在扣除行政性開(kāi)支和剛性支出之后，將余下的資金作為資金庫(kù)納入公民合作生產(chǎn)預(yù)算方案的總量資金之中，然后分別由議事員和政府部門(mén)共同提出項(xiàng)目組成項(xiàng)目庫(kù)。政府部門(mén)自身或委托專(zhuān)業(yè)人員對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行一些技術(shù)性和政策性審查，隨后由民主議事會(huì)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行表決形成預(yù)算計(jì)劃，預(yù)算執(zhí)行之后進(jìn)行評(píng)估與反饋，為下一年的預(yù)算合作生產(chǎn)做好準(zhǔn)備[14][15][16][17]。北京市于2014年在調(diào)整地鐵公交票價(jià)時(shí)，采取了政策制定的合作生產(chǎn)模式。與以往由政府單方面調(diào)整政策不同，這次北京市采取了合作生產(chǎn)的政策制定方式。首先，北京市將所有下屬地鐵公交成本收益信息向社會(huì)公開(kāi)，并且收集了國(guó)內(nèi)外不同城市地鐵公交票價(jià)政策，向社會(huì)公眾征求有關(guān)地鐵公交票價(jià)調(diào)整政策的意見(jiàn)和建議。隨后，在征求意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，形成了兩套有關(guān)地鐵公交票價(jià)調(diào)整的方案，并舉行了聽(tīng)證會(huì)，通過(guò)聽(tīng)證會(huì)選擇了北京市地鐵公交價(jià)格改革方案。目前，北京市又進(jìn)一步出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革的實(shí)施意見(jiàn)》，以后地鐵公交價(jià)格調(diào)整將每五年進(jìn)行一次，進(jìn)一步促進(jìn)決策制定規(guī)則化。

三、平等、信任與合作制組織

合作性政府不僅要求與公民合作生產(chǎn)，而且還要求自身的組織也體現(xiàn)合作的原則和合作的精神，用合作替代控制，這意味著政府的組織模式需要變革，從官僚制組織向合作制組織變革[18]。事實(shí)上，只有本身具備合作精神的組織才能夠更好地與公民進(jìn)行合作生產(chǎn)，兩者是相輔相成、共同促進(jìn)和協(xié)調(diào)發(fā)展的。此外，與官僚制組織相比，合作制組織更可能與其他政府組織、社會(huì)組織和私人部門(mén)合作，合作本身具有溢出效應(yīng)、互惠效應(yīng)和疊加效應(yīng)。

組織作為一種集體行動(dòng)的工具，它本身需要對(duì)不同行為進(jìn)行協(xié)調(diào)，以實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)。巴納德最早認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，并將組織看作是一個(gè)協(xié)作系統(tǒng)。西蒙更是對(duì)組織中協(xié)作機(jī)制進(jìn)行了探討，他稱(chēng)之為組織影響機(jī)制，主要包括權(quán)威機(jī)制、溝通機(jī)制、效率機(jī)制和忠誠(chéng)機(jī)制，其核心是實(shí)現(xiàn)個(gè)人目標(biāo)與組織目標(biāo)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。湯姆·克里斯滕森等對(duì)組織研究的精髓進(jìn)行了總結(jié)，提出世界上的公共組織的結(jié)構(gòu)和運(yùn)行可以按照兩個(gè)核心變量去描述和分析，即分工（Specialization）和協(xié)調(diào)（Coordination），每一個(gè)變量都包含橫向和縱向要素。這意味著分工可以是橫向分工和縱向分工，前者如組織中經(jīng)常討論的按照目的、過(guò)程、顧客和地理區(qū)域進(jìn)行組織，后者則是西蒙討論的重點(diǎn)，即決策的縱向分工。不同層級(jí)組織承擔(dān)不同決策任務(wù)，可以是橫向協(xié)調(diào)也可以是縱向協(xié)調(diào)，橫向協(xié)調(diào)主要是同一個(gè)層級(jí)部門(mén)之間協(xié)調(diào)，縱向協(xié)調(diào)則是不同層級(jí)部門(mén)或組織之間協(xié)調(diào)，如中央政府與地方政府之間協(xié)調(diào)。對(duì)于組織間協(xié)調(diào)問(wèn)題（Inter-Organizational Coordination），我們將在下一部分中討論。在這一部分，我們重點(diǎn)討論組織內(nèi)協(xié)調(diào)問(wèn)題（Intra-Organizational Coordination），并且指出官僚制組織是實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)的主要機(jī)制。在傳統(tǒng)上，協(xié)調(diào)意味著更多的控制，通過(guò)控制來(lái)實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)，重視組織結(jié)構(gòu)在協(xié)調(diào)中的作用。組織結(jié)構(gòu)的核心是縱向分工，而縱向分工的過(guò)程也是強(qiáng)化控制的過(guò)程，協(xié)調(diào)與控制具有內(nèi)在一致性。正如張康之所言，“由于控制是協(xié)調(diào)的前提，所以，組織的部門(mén)劃分、結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)等，都優(yōu)先考慮的是能否實(shí)現(xiàn)有效的控制……組織既是控制者也是控制對(duì)象，當(dāng)組織實(shí)現(xiàn)了對(duì)自身的控制時(shí)，是控制者與控制對(duì)象的統(tǒng)一；當(dāng)組織實(shí)現(xiàn)了對(duì)環(huán)境的控制時(shí)，是控制者與控制對(duì)象的分立”[18]。不過(guò)，協(xié)調(diào)的需要會(huì)導(dǎo)致更多的控制，而更多的控制則需要更多的協(xié)調(diào)，這最終會(huì)導(dǎo)致協(xié)調(diào)失敗。塔洛克曾經(jīng)分析官僚制中信息失真和無(wú)政府主義，認(rèn)為官僚制不可避免會(huì)導(dǎo)致信息傳遞失真，以及由于信息傳遞失真導(dǎo)致的控制不足，最終使得控制導(dǎo)向的官僚制組織處于無(wú)政府狀態(tài)[19]。

合作型政府要求政府自身的組織邏輯從控制導(dǎo)向轉(zhuǎn)向合作導(dǎo)向，合作制組織是將組織邏輯與合作的思想有機(jī)結(jié)合的產(chǎn)物。對(duì)于合作制組織的核心特征，張康之指出，“合作制組織更多地受到組織任務(wù)的引導(dǎo)和受到合作意識(shí)形態(tài)的規(guī)范”[18]。從對(duì)組織的關(guān)注到對(duì)任務(wù)的關(guān)注，這是合作制組織不同于官僚制組織的重大區(qū)別。對(duì)于任務(wù)的重視，使得所有成員都需要關(guān)注如何完成任務(wù)，專(zhuān)家的重要性也會(huì)在關(guān)注任務(wù)中得以突顯，這放松了對(duì)于控制的要求，為合作提供了可能性。一旦任務(wù)成為焦點(diǎn)，組織必須放棄自我中心主義，在組織內(nèi)部進(jìn)行合作，與組織外部進(jìn)行合作，這也是合作型政府的核心思想。與此同時(shí)，組織在完成任務(wù)和應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)過(guò)程中，也會(huì)逐漸形成一種合作文化，這種合作文化有利于克服組織中機(jī)會(huì)主義行為，避免組織中不合作行為的產(chǎn)生。在組織任務(wù)和合作文化的主導(dǎo)之下，組織系統(tǒng)會(huì)逐漸形成一種組織成員之間相互信任和基于信任的合作行為。合作行為內(nèi)嵌于合作制組織之中，合作制組織也會(huì)內(nèi)嵌于合作社會(huì)之中，最終實(shí)現(xiàn)合作在微觀、中觀與宏觀的有機(jī)統(tǒng)一。在合作型政府的建構(gòu)中，合作制組織仍然是關(guān)鍵，這主要是因?yàn)楝F(xiàn)代社會(huì)是組織化社會(huì)所決定的，通過(guò)組織實(shí)現(xiàn)集體行動(dòng)仍然是人類(lèi)行動(dòng)系統(tǒng)中最主要的方式。由此可見(jiàn)，合作制組織要求組織從控制邏輯走向合作邏輯，用平等取代不平等，用信任取代規(guī)則，用合作取代協(xié)作，最終實(shí)現(xiàn)開(kāi)放系統(tǒng)之下合作制組織的生成。

需要指出的是，當(dāng)前合作制組織的理念并沒(méi)有在中國(guó)政府改革實(shí)踐中得到貫徹，究其原因，相對(duì)于與公民或社會(huì)合作，政府自身組織結(jié)構(gòu)和組織邏輯變革更為困難。當(dāng)然，官僚制組織內(nèi)部也正在形成一些有利于合作的探索與實(shí)踐，如建立一些基于任務(wù)導(dǎo)向和戰(zhàn)略導(dǎo)向的跨部門(mén)組織，設(shè)立一些跨部門(mén)的委員會(huì)或領(lǐng)導(dǎo)小組，促進(jìn)人員在部門(mén)之間有效流動(dòng)，推行組織內(nèi)大部門(mén)體制改革，舉行一些有利于合作、學(xué)習(xí)與信任的溝通、對(duì)話和合作平臺(tái)等。不過(guò)，由于公共事務(wù)的復(fù)雜性和不確定性，政府部門(mén)之間、政府與社會(huì)之間邊界正在變得模糊，這也使得合作本身需要跨越邊界，探討組織內(nèi)部、組織之間、組織與社會(huì)之間廣泛而多層次的合作體系，這也正是合作型政府的精髓所在。

四、跨部門(mén)、聯(lián)合與整體性政府

合作型政府的第三種類(lèi)型是關(guān)注政府或部門(mén)間合作，整體性政府（Whole-of-Government）是實(shí)現(xiàn)這種合作的主要理論和機(jī)制。由于政府結(jié)構(gòu)是復(fù)合的而非單一的，不同類(lèi)型和不同層次政府或部門(mén)在面對(duì)一些復(fù)雜的公共問(wèn)題時(shí)，任何單一政府或部門(mén)都不能夠很好應(yīng)對(duì)和解決，它需要不同政府或部門(mén)共同行動(dòng)（Working Together）來(lái)解決難題。正如湯姆·克里斯滕森等所提出的，大的問(wèn)題與任務(wù)很少遵循組織邊界，但是它們常?？缭叫姓蛹?jí)、部門(mén)和單位，這些對(duì)于政治和行政領(lǐng)導(dǎo)者而言造成了很多挑戰(zhàn)。

對(duì)于政府或部門(mén)間合作的重視，可以追溯到政府間關(guān)系研究的文獻(xiàn)中?？峡傻略趯?duì)美國(guó)聯(lián)邦主義發(fā)展階段的總結(jié)中，將聯(lián)邦主義發(fā)展階段總結(jié)為二元聯(lián)邦制（Dual Federalism）、合作聯(lián)邦制（Cooperative Federalism）和強(qiáng)制聯(lián)邦制（Coercive Federalism）。在這三種聯(lián)邦制度中，合作聯(lián)邦制是對(duì)不同層級(jí)政府合作的強(qiáng)調(diào)，不過(guò)，這種模式很快就被聯(lián)邦主導(dǎo)模式取代。德?tīng)?S.懷特則從另一個(gè)更為宏大的視角對(duì)美國(guó)聯(lián)邦制的發(fā)展階段進(jìn)行了總結(jié)。他指出，美國(guó)聯(lián)邦制可以劃分為三個(gè)階段：聯(lián)邦主義階段（Federalism）、政府間關(guān)系階段（Inter-governmental Relations）、政府間管理階段（Inter-governmental Management）。很顯然，越是后面的階段，越是強(qiáng)調(diào)不同層級(jí)和不同類(lèi)型政府間合作，政府間關(guān)系也取代聯(lián)邦主義成為描述美國(guó)不同層級(jí)政府間關(guān)系的概念。

不過(guò)，對(duì)于跨部門(mén)、聯(lián)合與共同行動(dòng)的強(qiáng)調(diào)則是新公共管理運(yùn)動(dòng)（New Public Management，NPM）和政府改革實(shí)踐面臨的共同問(wèn)題。一方面，新公共管理的理論主張結(jié)構(gòu)化分權(quán)（Structural Devolution），給予傳統(tǒng)機(jī)構(gòu)更多的自主性，建立更多的具有制度和法律獨(dú)立性的管制機(jī)構(gòu)，按照單一功能或服務(wù)建立組織（Single Purpose Organization），主張通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)提升效率。這使得政府自身的縱向和橫向分化產(chǎn)生了過(guò)多的公共組織，不同公共組織之間協(xié)調(diào)、合作、沖突處理等成為重大問(wèn)題，政治和行政領(lǐng)導(dǎo)人面臨對(duì)公共組織間實(shí)現(xiàn)控制和協(xié)調(diào)的難題，合作能力也成為政治和行政領(lǐng)導(dǎo)人面臨的挑戰(zhàn)之一。另一方面，按照新公共管理理論進(jìn)行的政府改革實(shí)踐并不能夠很好回應(yīng)復(fù)雜性和不確定性問(wèn)題給政府帶來(lái)的挑戰(zhàn)，這些挑戰(zhàn)既包括國(guó)內(nèi)難題，如城市中環(huán)境、能源、交通難題，流域水治理難題，大氣治理難題等；也包括國(guó)際性問(wèn)題，如“9·11事件”引發(fā)的國(guó)家安全和全球反恐問(wèn)題、全球氣候變暖問(wèn)題、SARS等全球性公共衛(wèi)生問(wèn)題、全球性金融危機(jī)問(wèn)題等。

針對(duì)這些問(wèn)題，政府實(shí)踐和理論研究都給予了關(guān)注，實(shí)踐者正在嘗試一些改革措施，研究者則提出一些觀念和主張。歐洲學(xué)者和美國(guó)學(xué)者對(duì)于同樣的問(wèn)題，分別使用了不同概念進(jìn)行描述和提出方案，美國(guó)學(xué)者稱(chēng)之為合作性公共管理（Collaborative Public Management）或機(jī)構(gòu)性集體行動(dòng)（Institutional Collective Action Framework），歐洲學(xué)者稱(chēng)之為整體性政府（Whole-of-Government）或聯(lián)合政府（Joint up Government）。奧里利對(duì)合作性公共管理下了一個(gè)定義，他認(rèn)為，“合作性公共管理是一個(gè)概念，它主要描述促進(jìn)和控制用多組織制度安排解決問(wèn)題的過(guò)程，這些問(wèn)題通常不能夠或者不容易被一個(gè)組織解決”[20]。理查德.C.菲沃克則主要從集體行動(dòng)困境角度討論了政府部門(mén)之間面臨跨部門(mén)合作時(shí)，有哪些合作機(jī)制可以選擇。湯姆·克里斯滕森在探討整體性政府理論時(shí)，將其作為后公共管理（Post-NPM）的理論來(lái)討論，是對(duì)新公共管理理論的超越，其核心特征包括從結(jié)構(gòu)層面（Structure Feature）促進(jìn)政府間或政府部門(mén)間合作。這種結(jié)構(gòu)層面既包括縱向等級(jí)式合作，也包括橫向協(xié)調(diào)式合作；注重跨部門(mén)之間的談判特征（Negotiate Feature），由于不同部門(mén)之間存在不同目標(biāo)，要共同行動(dòng)就必須相互協(xié)調(diào)；強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)力（Leadership Perspective）在促進(jìn)合作中的重要性，跨部門(mén)合作與領(lǐng)導(dǎo)力、公共企業(yè)家精神存在緊密聯(lián)系；認(rèn)為跨部門(mén)合作需要注重價(jià)值觀點(diǎn)（Cultural Perspective），倫理法則和價(jià)值基礎(chǔ)在合作中發(fā)揮重要作用；主張跨部門(mén)合作有時(shí)是一種迷思（Myth Perspective），整體性政府從某種程度上看是一種裝飾門(mén)面的措施（Window-Dressing），更多是出于合法性考慮而不是效率考慮。

很顯然，與美國(guó)學(xué)者相比，歐洲學(xué)者的整體性政府的概念更加強(qiáng)調(diào)政府之間或政府部門(mén)之間合作；而美國(guó)學(xué)者的合作性公共管理則既包括政府部門(mén)或政府之間合作，也可能包含政府與第三部門(mén)等其他組織之間的合作，包含范圍更廣泛。考慮到我們將政府與社會(huì)之間合作問(wèn)題納入合作治理的范疇中討論，因此，在探討合作性公共管理時(shí)主要關(guān)注政府之間或部門(mén)之間合作。不過(guò)，這兩個(gè)學(xué)派之間存在共同特點(diǎn)，都認(rèn)為需要通過(guò)政府部門(mén)之間合作來(lái)解決公共問(wèn)題。對(duì)此，美國(guó)學(xué)者巴達(dá)赫有精辟的闡述，他指出:“本人把合作界定為兩個(gè)或兩個(gè)以上的機(jī)構(gòu)從事的任何共同活動(dòng)，通過(guò)一起工作而非獨(dú)立行事來(lái)增加公共價(jià)值?！盵21]根據(jù)這一定義，跨部門(mén)合作有兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)：一是一起工作和聯(lián)合行動(dòng)，二是增加公共價(jià)值。當(dāng)然，這一新的情景也給公共管理構(gòu)成了重大挑戰(zhàn)。

對(duì)于跨部門(mén)或跨政府間合作，我們可以根據(jù)政府的層次和類(lèi)型兩個(gè)維度，將整體性政府所討論的部門(mén)間合作或政府間合作劃分為四種類(lèi)型，即部門(mén)間合作、縱向部門(mén)間合作、政府間合作和縱向政府間合作等（見(jiàn)表2）。當(dāng)然，在實(shí)際合作形態(tài)中，可能存在混合形式（Hybrid Forms），即同時(shí)包含橫向、縱向、功能性和地域性的政府合作。

表2 跨部門(mén)和跨政府合作的類(lèi)型

中國(guó)政府之間在遵循政府競(jìng)爭(zhēng)邏輯的同時(shí)，也開(kāi)始重視政府之間或部門(mén)之間合作，整體性政府也逐漸成為中國(guó)政府改革的一種重要邏輯。在中央層面，國(guó)務(wù)院通過(guò)建立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、部際聯(lián)席會(huì)議和部門(mén)協(xié)議來(lái)促進(jìn)部委之間協(xié)調(diào)與合作[22]。在地方層面，目前泛珠江三角洲區(qū)域合作則是地方政府或部門(mén)之間合作的典型，來(lái)自泛珠三角“9+2”的合作區(qū)目前共簽訂了191項(xiàng)政府間協(xié)議，形成了“地理路徑”“抱團(tuán)路徑”“借勢(shì)路徑”等不同合作形式[23]。在縱向?qū)用婧献鞣矫?，中關(guān)村國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)是中央部委與北京市形成的中央部門(mén)—省級(jí)政府之間合作的新方式。在部門(mén)間或政府間合作的混合形式方面，京津冀合作是其中典型，它既包括中央政府和中央部委，也包括地方政府和地方委辦局，形成了復(fù)雜的政府間或部門(mén)間合作網(wǎng)絡(luò)。

伊拉克政治平衡被打破以及“新月帶”的出現(xiàn)，使什葉派伊朗陣營(yíng)不斷壯大，破壞了美國(guó)中東戰(zhàn)略與地區(qū)平衡，加上美元霸權(quán)和以色列安全受到威脅，美國(guó)特朗普政府上臺(tái)后就改變了對(duì)伊朗的政策，采取極限施壓手段，退出伊朗核協(xié)議，重啟對(duì)伊朗制裁，限制各國(guó)進(jìn)口伊朗石油等。以色列則對(duì)伊朗在敘利亞的軍事目標(biāo)采取軍事打擊。伊朗面臨更為嚴(yán)峻的局面。

五、多元主體、共同行動(dòng)與合作治理

合作型政府的第四種類(lèi)型是關(guān)注政府與社會(huì)的組織間合作，合作治理（Collaborative Governance）是實(shí)現(xiàn)這種合作的主要理論和機(jī)制。張康之對(duì)合作治理給出了非常精辟的定義，他指出，“合作治理是指政府與社會(huì)、公共部門(mén)與私部門(mén)之間在社會(huì)運(yùn)行中所實(shí)現(xiàn)的合作與互動(dòng)”[18]。合作治理既是合作型政府最復(fù)雜的形態(tài)和模式，也是治理理論發(fā)展的高級(jí)階段，它代表了合作型政府的最高級(jí)類(lèi)型。

合作治理既強(qiáng)調(diào)政府部門(mén)之間、政府之間合作，也強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)之間合作，它是對(duì)于合作生產(chǎn)理論和整體性政府理論的綜合，也意味著需要處理更為復(fù)雜的關(guān)系模式。對(duì)此，美國(guó)學(xué)者斯蒂芬·戈德史密斯和威廉.D.埃格斯用了一個(gè)不同的詞語(yǔ)來(lái)概括這種現(xiàn)象，他們稱(chēng)之為“網(wǎng)絡(luò)化治理”（Governing by Network），并認(rèn)為“網(wǎng)絡(luò)化治理象征著世界上改變公共部門(mén)形態(tài)的四種有影響的發(fā)展趨勢(shì)正在合流”[24]，這些有影響的發(fā)展趨勢(shì)包括第三方政府、協(xié)同政府、數(shù)字化革命和消費(fèi)者需求。以此為基礎(chǔ)，他們根據(jù)公私合作程度和網(wǎng)絡(luò)管理能力，區(qū)分了四種不同類(lèi)型的政府，即層級(jí)制政府、協(xié)同政府、第三方政府和網(wǎng)絡(luò)化政府（見(jiàn)圖3）。戈德史密斯等討論的網(wǎng)絡(luò)化政府就是我們這里討論合作型政府的第四種類(lèi)型，即包含外部主體的組織間合作。他們所討論的網(wǎng)絡(luò)化政府也包含了第三方政府、協(xié)作政府等特征，與我們討論的合作治理包含合作生產(chǎn)理論與整體性政府具有內(nèi)在一致性。這說(shuō)明，世界上正在發(fā)生同樣的變革趨勢(shì)和事實(shí)，不同學(xué)者從不同角度使用不同詞語(yǔ)，用不同理論對(duì)此進(jìn)行闡述。

合作治理也是治理理論的最新發(fā)展，它代表了治理理論的核心和精華，即對(duì)于合作的強(qiáng)調(diào)和重視，通過(guò)合作實(shí)現(xiàn)治理，也使得治理回歸到其本來(lái)的含義。20世紀(jì)70年代和80年代興起的新公共管理運(yùn)動(dòng)很快被世界銀行所倡導(dǎo)的治理理論所取代。與新公共管理相比，治理理論最大的特色是放棄了政府對(duì)公共事務(wù)治理的“壟斷”，強(qiáng)調(diào)公共領(lǐng)域的“開(kāi)放性”，網(wǎng)絡(luò)治理（Network Governance）是治理理論中最典型和最具有代表性的理論。根據(jù)學(xué)者Eva Sorensen和 Jacob Torfing對(duì)網(wǎng)絡(luò)治理的定義，它包含如下特征：（1）相對(duì)穩(wěn)定、相互依賴(lài)的橫向關(guān)系，不過(guò)在操作上各個(gè)主體是獨(dú)立的；（2）各主體之間通過(guò)談判、協(xié)商與合作進(jìn)行互動(dòng)；（3）各主體之間在一個(gè)管制、規(guī)范、認(rèn)知和想象的框架之下行動(dòng)；（4）在外部主體制定的有限規(guī)則之下自我管制；（5）它是為了實(shí)現(xiàn)公共利益和公共目的。由此可見(jiàn)，治理理論的最大特色是強(qiáng)調(diào)政府與其他主體之間合作、信任與共同行動(dòng)，從而一起解決人類(lèi)自身面臨的公共問(wèn)題。在我們的討論中，網(wǎng)絡(luò)治理將作為合作治理的一種類(lèi)型進(jìn)行分析，網(wǎng)絡(luò)是合作的體現(xiàn)。張康之更是基于全球化、后工業(yè)化變革的背景討論了合作治理成為人類(lèi)社會(huì)治理的方向和趨勢(shì)，他認(rèn)為：“可以斷定，在全球化、后工業(yè)化的歷史進(jìn)程中，合作治理理論就是新的思維工具庫(kù)中的一種最有必要試著使用的思維工具。有了這種思維工具，也就會(huì)使合作治理的實(shí)踐成為可能。”[18]

圖3 政府管理的形態(tài)

合作治理作為實(shí)現(xiàn)組織之間、政府內(nèi)外之間合作的形式，主張國(guó)家—市場(chǎng)—社會(huì)的有效合作和多主體之間合作[25]。很多研究者試圖為合作治理提出一個(gè)一般性的理論框架，為合作治理研究的知識(shí)積累提供基礎(chǔ)。在理論模型的建構(gòu)中，主要有兩個(gè)有代表性的理論模型，即克里斯·安塞爾等的“合作治理的權(quán)變模型”（A Contingency Model of Collaborative Governance）和愛(ài)默生等的“合作治理的整合性框架 ”（An Integrated Framework for Collaborative Governance）。在“合作治理的權(quán)變模型”中，克里斯·安塞爾和艾利森·蓋西通過(guò)對(duì)137個(gè)合作治理個(gè)案的研究，發(fā)現(xiàn)了影響合作治理的因素，這些因素包括：沖突和合作的歷史、利益相關(guān)者參與的激勵(lì)、權(quán)力與資源不平衡、領(lǐng)導(dǎo)力和制度設(shè)計(jì)等。此外，有一些影響因素對(duì)合作過(guò)程同樣重要，即面對(duì)面對(duì)話、信任建立、承諾發(fā)展和共享信念建立等。在“合作治理的整合性框架”中，愛(ài)默生等則發(fā)展了一個(gè)更為宏觀的分析框架。這一分析框架是由一些嵌套的維度構(gòu)成，這些維度主要有三類(lèi)，即一個(gè)更大的系統(tǒng)，合作治理政體（Collaborative Governance Regime，CGR）以及合作治理政體中動(dòng)態(tài)演化所導(dǎo)致的行動(dòng)、結(jié)果、影響和適應(yīng)性等。他們還初步提出一個(gè)供理論檢驗(yàn)的10個(gè)命題，這10個(gè)命題包括合作治理產(chǎn)生的條件、合作過(guò)程與動(dòng)機(jī)、聯(lián)合行動(dòng)的能力、合作行動(dòng)、合作行動(dòng)的結(jié)果以及合作行動(dòng)的可持續(xù)性等問(wèn)題。應(yīng)該說(shuō)，這兩個(gè)理論模型都強(qiáng)調(diào)信任、承諾、相互理解、合法性等在合作治理中的作用，這也意味著合作治理本身是合作的理念在多組織共同行動(dòng)的情景中被加以應(yīng)用。

中國(guó)政府也開(kāi)始使用合作治理來(lái)解決其所面臨的復(fù)雜公共問(wèn)題，這尤其體現(xiàn)在公共服務(wù)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市更新、區(qū)域環(huán)境治理[26][27][28]、國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)[29]等領(lǐng)域。以區(qū)域環(huán)境治理為例，河流、空氣都具有跨區(qū)域特征，需要各級(jí)、各類(lèi)政府部門(mén)、非營(yíng)利組織、企業(yè)、公民等通過(guò)合作方式來(lái)解決水污染和空氣污染問(wèn)題，如淮河、太湖、珠江等流域開(kāi)展合作治理解決水污染和實(shí)現(xiàn)水資源有效利用，京津冀通過(guò)聯(lián)防聯(lián)治來(lái)解決大氣污染難題等。以創(chuàng)新領(lǐng)域?yàn)槔袊?guó)非常重視國(guó)家、產(chǎn)業(yè)、高校等主體在創(chuàng)新系統(tǒng)中作用互補(bǔ)，建立產(chǎn)學(xué)研合作機(jī)制，實(shí)施產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，注重科技、教育、金融等領(lǐng)域合作，通過(guò)合作治理來(lái)提升中國(guó)創(chuàng)新能力，試圖讓中國(guó)從制造業(yè)大國(guó)走向創(chuàng)新強(qiáng)國(guó)。在城市發(fā)展領(lǐng)域，通常需要政府、居民、社區(qū)、非營(yíng)利組織、企業(yè)等共同設(shè)計(jì)方案、共同實(shí)施計(jì)劃、共同完成改造目標(biāo)，充分調(diào)動(dòng)各方面積極性，有效使用各方面知識(shí)，實(shí)現(xiàn)歷史傳承、基礎(chǔ)設(shè)施更新和居民生活品質(zhì)提升。很顯然，合作治理成為城市治理的新選擇和新方向。

五、結(jié)論

政府改革既是實(shí)踐的主題，也是公共管理研究的重心[30]。理論研究需要回應(yīng)政府改革實(shí)踐，反過(guò)來(lái)，政府改革實(shí)踐需要理論研究的指導(dǎo)。本文試圖提出一個(gè)更為一般性的分析框架來(lái)整合不同的理論改革主張，認(rèn)為合作型政府可以作為競(jìng)爭(zhēng)型政府的替代范式，以此為基礎(chǔ)指導(dǎo)未來(lái)政府的改革實(shí)踐。合作型政府范式從內(nèi)部與外部、組織與組織間兩個(gè)維度出發(fā)，將合作型政府的表現(xiàn)形式劃分為四種類(lèi)型，即合作生產(chǎn)、合作制組織、整體性政府和合作治理。

合作型政府范式對(duì)于未來(lái)中國(guó)政府的改革實(shí)踐具有重要指導(dǎo)意義，它可以為我們理解中國(guó)政府改革的實(shí)踐、診斷中國(guó)政府改革存在問(wèn)題和提供中國(guó)政府改革的建議提供一個(gè)系統(tǒng)性的分析框架與理論模型。不同政府部門(mén)，可以分別針對(duì)不同維度來(lái)進(jìn)行合作型政府建設(shè)，各級(jí)政府、各個(gè)不同部門(mén)可以有不同側(cè)重面。而向合作型政府邁進(jìn)的過(guò)程，將會(huì)使得中國(guó)政府通過(guò)改革實(shí)踐更好地解決自身面臨的公共問(wèn)題，尤其是全球化、后工業(yè)社會(huì)給政府帶來(lái)的挑戰(zhàn)。當(dāng)然，本文只是提供了一個(gè)概念性分類(lèi)框架，對(duì)于不同維度的合作型政府之間內(nèi)在邏輯、合作型政府建設(shè)的影響因素、合作型政府的績(jī)效、合作型政府的實(shí)證檢驗(yàn)等仍然需要進(jìn)一步深入研究，這也是發(fā)展一個(gè)更為一般的合作型政府范式理論的必經(jīng)之路。對(duì)于這些問(wèn)題，仍然有待后續(xù)深入研究，也有待不同學(xué)者的合作研究。

注釋?zhuān)?/p>

①這一詞匯主要是受“找回國(guó)家”（Bring State Back In）的啟發(fā)?！罢一貒?guó)家”由彼得·埃文斯、迪特里?！斒┻~耶和西達(dá)·斯考克波等提出，他們主編了《找回國(guó)家》一書(shū)，重新討論了國(guó)家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)再分配、國(guó)際關(guān)系和社會(huì)治理中作用。

②“等待它的生命到來(lái)”借用了Cook對(duì)于斷點(diǎn)回歸設(shè)計(jì)歷史回顧時(shí)的用法，強(qiáng)調(diào)一種新的設(shè)計(jì)被發(fā)明，隨后研究者放棄了這一研究設(shè)計(jì)，而經(jīng)過(guò)很長(zhǎng)的等待之后，斷點(diǎn)回歸設(shè)計(jì)才重新獲得新的生命，更多的人接受了間斷回歸的設(shè)計(jì)。同樣，合作生產(chǎn)理論也經(jīng)歷了類(lèi)似過(guò)程。

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編輯 王秀芳

G529

A

1007-905X（2017）01-0065-09

2016-11-23

國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目（71633004）；中國(guó)人民大學(xué)專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目（15XNL001）

李文釗，男，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，主要從事治理理論、政府改革、制度分析理論與方法研究。