□朱繼勝

（廣西民族大學(xué) 法學(xué)院，廣西 南寧 530006）

農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”改革的法律風(fēng)險(xiǎn)及其防范

□朱繼勝

（廣西民族大學(xué) 法學(xué)院，廣西 南寧 530006）

農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”改革隱藏著宏觀與微觀兩個(gè)層面的法律風(fēng)險(xiǎn)。在宏觀風(fēng)險(xiǎn)中，對(duì)土地私有化的防范，應(yīng)著重于探索公有制的實(shí)現(xiàn)形式；對(duì)突破耕地紅線，應(yīng)構(gòu)建最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度并強(qiáng)化土地用途監(jiān)管。在微觀風(fēng)險(xiǎn)中，要防范違約風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)完善契約形式、發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)；對(duì)失地風(fēng)險(xiǎn)的防范，應(yīng)從端正規(guī)模經(jīng)營觀念、約束政績(jī)沖動(dòng)和嚴(yán)格追責(zé)著手；對(duì)生活保障風(fēng)險(xiǎn)的防范，應(yīng)建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金、設(shè)置保障性自留地、解決“薄利風(fēng)險(xiǎn)”和強(qiáng)化社會(huì)保障供給。

三權(quán)分置；法律風(fēng)險(xiǎn)；宏觀風(fēng)險(xiǎn)；微觀風(fēng)險(xiǎn)

農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”改革，即將土地的集體所有權(quán)、農(nóng)戶的承包權(quán)、土地經(jīng)營者的經(jīng)營權(quán)分置并行，是一項(xiàng)重大的制度創(chuàng)新。這一改革對(duì)于構(gòu)建以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)，家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等共同發(fā)展的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，對(duì)于發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，具有重要意義。但是，它也隱藏著若干不容忽視的法律風(fēng)險(xiǎn)，需要加以防范。

1 農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”的涵義與模式

農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”是對(duì)“兩權(quán)分離”的發(fā)展，旨在通過市場(chǎng)機(jī)制對(duì)土地資源進(jìn)一步優(yōu)化配置。要理解這一改革潛藏的法律風(fēng)險(xiǎn)，需要先對(duì)農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”的涵義和模式等進(jìn)行分析。

1.1 農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”的涵義

對(duì)于農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”的涵義，經(jīng)濟(jì)學(xué)者（包括管理學(xué)者、社會(huì)學(xué)者）基于產(chǎn)權(quán)思維的解讀與法律學(xué)者基于權(quán)利思維的理解之間存在明顯差別。鑒于這一改革的推行必須依靠法治，因而有必要在產(chǎn)權(quán)思維與權(quán)利思維之間進(jìn)行調(diào)和，并將經(jīng)濟(jì)邏輯轉(zhuǎn)換為法律邏輯，從而為相關(guān)法律的修改和完善提供理論基礎(chǔ)。

早在20世紀(jì)90年代初，已經(jīng)有經(jīng)濟(jì)學(xué)者注意到，在農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，隨著農(nóng)業(yè)經(jīng)營形式向多樣化發(fā)展，出現(xiàn)了“集體—承包戶—公司型”、“集體—承包戶—聯(lián)營體型”和“集體—農(nóng)戶—使用戶型”等，這一現(xiàn)象當(dāng)時(shí)被稱為“三權(quán)分離”，即土地所有權(quán)歸農(nóng)民集體，土地承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)戶，土地的經(jīng)營權(quán)則由實(shí)際耕作者享有［1］。此后，農(nóng)村土地“三權(quán)分離”的現(xiàn)象在經(jīng)濟(jì)學(xué)界、管理學(xué)界和社會(huì)學(xué)界引起了廣泛關(guān)注，相關(guān)研究不斷推進(jìn)。這些研究有一個(gè)共同特點(diǎn)，即均基于產(chǎn)權(quán)思維，將土地承包經(jīng)營權(quán)簡(jiǎn)單、直觀地拆分為兩種權(quán)利——土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)，前者歸農(nóng)戶，后者歸土地經(jīng)營者，再加上原來的土地集體所有權(quán)，就構(gòu)成所謂“三權(quán)分離”。但是，這種理解方式在法律學(xué)者看來，明顯違背法律邏輯，因而法學(xué)界對(duì)上述探討保持沉默，在有限的回應(yīng)中，反對(duì)的聲音居多［2］［3］［4］。

2013年11 月，黨的十八屆三中全會(huì)通過《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，“賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營?！北灰恍W(xué)者解讀為對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行“承包權(quán)”與“經(jīng)營權(quán)”分權(quán)設(shè)置，建立所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)并行分置”的新型農(nóng)地制度［5］。2014 年 1 月“中央一號(hào)文件”《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》明確提出：“在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資?！?014年11月中共中央辦公廳、國家院辦公廳在《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》中進(jìn)而提出：“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)?！敝链?，農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”作為國家層面的政策正式確立。

如何將基于經(jīng)濟(jì)邏輯的國家政策轉(zhuǎn)換成法律邏輯？答案只能是，以權(quán)利思維取代產(chǎn)權(quán)思維，通過構(gòu)建一套法律機(jī)制，使“三權(quán)分置”政策轉(zhuǎn)換成由權(quán)利義務(wù)生成及變動(dòng)邏輯驅(qū)動(dòng)的、可以有效運(yùn)作的法律關(guān)系。據(jù)此，我們認(rèn)為，“三權(quán)分置”是在“兩權(quán)分離”的基礎(chǔ)上，土地承包經(jīng)營權(quán)資本化的結(jié)果：當(dāng)農(nóng)戶自己利用承包的土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)時(shí)，稱之為“土地承包經(jīng)營權(quán)”；當(dāng)農(nóng)戶將土地承包經(jīng)營權(quán)以出租（轉(zhuǎn)包）、設(shè)定用益物權(quán)、入股等方式流轉(zhuǎn)，將土地交給他人利用時(shí)，其占有、使用權(quán)能受到土地經(jīng)營權(quán)限制的土地承包經(jīng)營權(quán)，可形象地簡(jiǎn)稱為“土地承包權(quán)”；土地流入方享有的土地經(jīng)營權(quán)，依流轉(zhuǎn)方式的不同，其性質(zhì)可以是債權(quán)、物權(quán)等。

從法學(xué)的角度看，理解“三權(quán)分置”應(yīng)把握以下幾點(diǎn)：（1）“三權(quán)分置”是在“兩權(quán)分離”的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，它并不排斥“兩權(quán)分離”，不可將其與“兩權(quán)分離”割裂開來，甚至對(duì)立起來。（2）“三權(quán)分置”是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的結(jié)果，不是簡(jiǎn)單、直觀地將土地承包經(jīng)營權(quán)分離為土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)，這樣的理解符合產(chǎn)權(quán)邏輯，但不符合法律邏輯，欠缺法理依據(jù)［6］［7］。 （3）依土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式的不同，可形成不同的“三權(quán)分置”模式，包括債權(quán)模式、物權(quán)模式和股權(quán)模式。

1.2 “三權(quán)分置”的模式

在實(shí)踐中，基于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式的不同，“三權(quán)分置”呈現(xiàn)為三種模式：出租（轉(zhuǎn)包），形成債權(quán)模式；設(shè)定權(quán)利用益物權(quán)，形成物權(quán)模式；入股，包括入股土地股份合作社和入股農(nóng)業(yè)企業(yè)，形成股權(quán)模式。

1.2.1 債權(quán)模式。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第32條、《物權(quán)法》第128條的規(guī)定，通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租的方式流轉(zhuǎn)。以轉(zhuǎn)包、出租方式流轉(zhuǎn)的，即形成債權(quán)模式的“三權(quán)分置”，其土地權(quán)利結(jié)構(gòu)為：土地所有權(quán)（農(nóng)民集體）—土地承包經(jīng)營權(quán)（農(nóng)戶）—債權(quán)性土地使用權(quán)（承租人、轉(zhuǎn)包受讓人）。

有學(xué)者認(rèn)為，所謂承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，不過是承包地的租賃經(jīng)營方式［4］。將“三權(quán)分置”理解為承包地的租賃經(jīng)營，不能說完全沒有道理，因?yàn)樽赓U（轉(zhuǎn)包）的確是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主要方式。統(tǒng)計(jì)顯示，截止2014年底，全國家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到4.03億畝，流轉(zhuǎn)面積占家庭承包經(jīng)營耕地面積的30.4%，其中轉(zhuǎn)包、出租流轉(zhuǎn)的比重分別為46.6%、33.1%［8］。兩者相加達(dá)79.7%，占了絕大多數(shù)。但是，它并不周延、不準(zhǔn)確，因?yàn)?，“三?quán)分置”除了債權(quán)模式之外，還有股權(quán)模式，比重為 6.7%［8］。

更嚴(yán)重的是，債權(quán)模式的“三權(quán)分置”雖有簡(jiǎn)便、靈活的優(yōu)點(diǎn)，但它對(duì)于追求規(guī)模經(jīng)營的土地流入方存在明顯的不利之處。因?yàn)樽鳛閭鶛?quán)的土地經(jīng)營權(quán)，效力較弱、保障性差，而且一般期限較短，無法滿足土地流轉(zhuǎn)中交易安全的需要，無法滿足經(jīng)營權(quán)人設(shè)置抵押的需要，也不利于規(guī)模經(jīng)營者的穩(wěn)定經(jīng)營。在實(shí)踐中，經(jīng)營投入比較大的農(nóng)業(yè)企業(yè)，對(duì)使土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化，構(gòu)建“三權(quán)分置”的物權(quán)模式，更是充滿期待。

1.2.2 物權(quán)模式。在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行物權(quán)性流轉(zhuǎn)，即在土地承包經(jīng)營權(quán)上設(shè)定物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)，就是“三權(quán)分置”的物權(quán)模式。應(yīng)該說，“物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)，對(duì)于土地經(jīng)營者具有期限更長(zhǎng)、可以針對(duì)第三人主張權(quán)利、可以方便流轉(zhuǎn)以至于設(shè)置抵押等法律制度上的優(yōu)點(diǎn)”［9］，既有利于其穩(wěn)定經(jīng)營，又便于抵押融資，因而更能達(dá)到“三權(quán)分置”的目標(biāo)。

在物權(quán)模式下，農(nóng)村土地的權(quán)利結(jié)構(gòu)為：土地所有權(quán)（農(nóng)民集體）—土地承包經(jīng)營權(quán)（農(nóng)戶）—物權(quán)性土地使用權(quán)（權(quán)利用益物權(quán)人）。不過，物權(quán)模式盡管優(yōu)勢(shì)明顯，但物權(quán)性質(zhì)的土地使用權(quán)在現(xiàn)行法上尚無規(guī)定，根據(jù)“物權(quán)法定”原則，必須修改相關(guān)法律，方能適應(yīng)改革的需求。

1.2.3 股權(quán)模式。如果說，在債權(quán)模式和物權(quán)模式下，土地承包經(jīng)營權(quán)在流轉(zhuǎn)后，其權(quán)利性質(zhì)不變，僅用以表彰和實(shí)現(xiàn)自身的權(quán)能發(fā)生變更，即由占有、使用土地，變更為獲得流轉(zhuǎn)收益，那么，在股權(quán)模式下，土地承包經(jīng)營權(quán)則發(fā)生權(quán)利性質(zhì)變更，即由物權(quán)變?yōu)楣蓹?quán)。股權(quán)模式的“三權(quán)分置”有兩種形態(tài)，即入股股份合作社和入股農(nóng)業(yè)企業(yè)。

入股股份合作社，是農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權(quán)入股，組成股份合作社，實(shí)行土地股份合作制。其基本做法有五個(gè)方面：一是土地折股；二是合理設(shè)置股權(quán)；三是產(chǎn)權(quán)界定；四是明確分配方式；五是確定組織管理機(jī)構(gòu)等［10］。在實(shí)踐中，土地股份合作制又有全體社員入股與社員自愿組合入股之區(qū)分，其權(quán)利結(jié)構(gòu)為：土地所有權(quán)（農(nóng)民集體）—股權(quán)（農(nóng)戶）—土地經(jīng)營權(quán)（全員土地股份合作組織，或自愿組合的土地股份合作組織）。

入股農(nóng)業(yè)企業(yè)，是農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)業(yè)公司等，土地承包經(jīng)營權(quán)成為公司資產(chǎn)的一部分，由公司來經(jīng)營、管理。其權(quán)利結(jié)構(gòu)為：土地所有權(quán)（農(nóng)民集體）—股權(quán)（農(nóng)戶）—土地經(jīng)營權(quán)（農(nóng)業(yè)企業(yè)）。

2 農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”的法律風(fēng)險(xiǎn)

無論是“三權(quán)分置”的債權(quán)模式、物權(quán)模式抑或股權(quán)模式，都潛藏著法律風(fēng)險(xiǎn)。

所謂“風(fēng)險(xiǎn)”，根據(jù)《現(xiàn)代漢語詞典》的解釋，是指“可能發(fā)生的危險(xiǎn)”［11］；而“危險(xiǎn)”，是與“安全”相對(duì)應(yīng)的，指的是“有遭到損害或失敗的可能”［11］。有人主張，“風(fēng)險(xiǎn)主要是指某一特定情況發(fā)生的可能性以及各種不確定后果的組合”［12］，其實(shí)是不準(zhǔn)確的，它并沒有指明是什么“情況”“后果”。有人將法律體系不完善等同于法律風(fēng)險(xiǎn)［13］。這是不正確的，法律不完善只是導(dǎo)致法律風(fēng)險(xiǎn)的原因，或說風(fēng)險(xiǎn)因素，不是風(fēng)險(xiǎn)本身。我們認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)指向的是“不利后果”，是不利后果發(fā)生的可能性。而“法律風(fēng)險(xiǎn)”，就是法律上的不利后果發(fā)生的可能性。農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”的法律風(fēng)險(xiǎn)包括兩個(gè)層次：宏觀風(fēng)險(xiǎn)和微觀風(fēng)險(xiǎn)，前者是相對(duì)于整個(gè)國家、社會(huì)的不利后果；后者是相對(duì)于“三權(quán)分置”當(dāng)事方的不利后果，當(dāng)然，兩者之間顯然具有不可分割的聯(lián)系。

2.1 宏觀風(fēng)險(xiǎn)

對(duì)于農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”改革的法律風(fēng)險(xiǎn)，中央有著清醒的認(rèn)識(shí)，并在2015年“中央一號(hào)文件”《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》中為改革設(shè)置了三條底線：土地公有制性質(zhì)不改變，耕地紅線不突破，農(nóng)民利益不受損。其中，前二者屬于宏觀風(fēng)險(xiǎn)范疇；第三條底線則屬于微觀風(fēng)險(xiǎn)范疇。換言之，農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”改革的宏觀法律風(fēng)險(xiǎn)主要有二：私有化風(fēng)險(xiǎn)和突破耕地紅線風(fēng)險(xiǎn)。

2.1.1 私有化風(fēng)險(xiǎn)。土地的私有化，意味著改變了土地的公有制性質(zhì)，是一種方向性風(fēng)險(xiǎn)。黨的十八屆三中全會(huì)明確規(guī)定了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的目標(biāo)，是為了構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，而不是“土地私有化”。但是，如果對(duì)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行過度解讀，并在此種解讀下進(jìn)行實(shí)踐推進(jìn)且以市場(chǎng)化的方式操作，就很難說不存在私有化的風(fēng)險(xiǎn)。有學(xué)者甚至認(rèn)為，按照市場(chǎng)化進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，“土地流轉(zhuǎn)”必然導(dǎo)致私有化［14］。論斷雖嫌絕對(duì)，但并非毫無道理。

事實(shí)上，土地私有化的風(fēng)險(xiǎn)一直存在：首先，在土地集體所有制遇到困難時(shí)，私有化的主張有一定的市場(chǎng)①比如，有學(xué)者主張，用農(nóng)民集體成員“按份共有”的實(shí)現(xiàn)形式來改造農(nóng)村土地集體所有制度，使其所有權(quán)主體具體化、人格化；同時(shí)把“30年不變”“土地承包經(jīng)營權(quán)”拓展為“永佃土地使用權(quán)”，法律將其界定為“農(nóng)民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)”，納入私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)范疇（王景新：《中國農(nóng)村土地制度變遷30年：回眸與瞻望》，載《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討》2008年第6期，第10頁）。其實(shí)，“共有”是對(duì)一個(gè)所有權(quán)的量的分割，屬于私有制范疇，其與“公有”在法律性質(zhì)上是完全不同的，將“集體所有”置換為集體成員的“按份共有”，是典型的私有化改造。。其次，雖然憲法確立了“統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”，但集體所有、家庭承包經(jīng)營制只能算是“完成了一半的改革”，在雙層經(jīng)營體制中，只建成了農(nóng)戶一個(gè)經(jīng)營層次，集體經(jīng)營層次在大部分地區(qū)都很薄弱［15］。最后，土地承包關(guān)系由“長(zhǎng)期不變”改為“長(zhǎng)久不變”使土地承包經(jīng)營權(quán)獲得了“類所有權(quán)”的法律地位。在后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代，土地承包經(jīng)營權(quán)人“不僅獲得了基于土地承包經(jīng)營權(quán)產(chǎn)生的全部收益，而且還獲取了作為農(nóng)民集體的成員應(yīng)分享的基于土地所有權(quán)產(chǎn)生的收益”，而集體所有權(quán)則喪失了收益權(quán)能［16］。

土地公有制是我國的基本經(jīng)濟(jì)制度，堅(jiān)持土地集體所有權(quán)，事關(guān)土地改革的方向，如果發(fā)生私有化風(fēng)險(xiǎn)，土地改革就從整體上背離初衷，走向了反面。中央看到了這一風(fēng)險(xiǎn)，因而在頂層設(shè)計(jì)中明確將“土地公有制性質(zhì)不改變”設(shè)置為改革的底線，但要真正防范這一風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，仍需落實(shí)到具體制度上。

2.1.2 突破耕地紅線。18億畝耕地的紅線，關(guān)系到中國的糧食安全，無論怎么強(qiáng)調(diào)都不為過分。為了保證糧食安全，2015年“中央一號(hào)文件”明確將“耕地紅線不突破”作為改革的底線之一。但在現(xiàn)實(shí)中，土地流轉(zhuǎn)后屢屢發(fā)生土地“非農(nóng)化”“非糧化”，表明其中存在著巨大的風(fēng)險(xiǎn)。資料顯示，2014年農(nóng)戶流轉(zhuǎn)出的承包耕地達(dá)4.03億畝，其中用于種植糧食作物面積為2.29億畝，僅占流轉(zhuǎn)總面積的56.82%，反過來說，“非糧化”的比例高達(dá)43.18%，而這，比之2013年，已經(jīng)增加了0.3個(gè)百分點(diǎn)［8］。可見情況堪憂。

耕地減少的主要原因，是土地在流轉(zhuǎn)之后 “非農(nóng)化”。原因在于，與其他產(chǎn)業(yè)相比，經(jīng)營農(nóng)業(yè)比較效益較低，一些工商企業(yè)動(dòng)機(jī)不純，其流轉(zhuǎn)土地的目的根本不是為了發(fā)展農(nóng)業(yè)，而是要盡快改變土地用途，從事非農(nóng)建設(shè)。其改變耕地性質(zhì)的形式有：（1）以租代征。通過流入土地，以發(fā)展“觀光農(nóng)業(yè)”“休閑農(nóng)業(yè)”等名義，違法占用農(nóng)用地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)。（2）未批先建。一些企業(yè)未經(jīng)辦理手續(xù)，就違規(guī)改變耕地性質(zhì)，建休閑娛樂村等［17］。（3）超標(biāo)用地。以“建設(shè)配套生產(chǎn)設(shè)施”之名，在其經(jīng)營地域內(nèi)過度占用耕地，其配套設(shè)施遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過為生產(chǎn)服務(wù)的范疇，造成流轉(zhuǎn)土地事實(shí)上的非農(nóng)使用［18］。在實(shí)踐中，土地“非農(nóng)化”呈現(xiàn)出兩個(gè)特點(diǎn)：一是違法土地面積大，動(dòng)輒成百上千畝；二是公然違法，無視國家法律、政策的明令禁止，性質(zhì)惡劣。而在這些情況發(fā)生過程中，地方政府往往在其中推波助瀾。

此外，雖然耕地性質(zhì)不改變，但改變其種植結(jié)構(gòu)，也會(huì)影響糧食安全。由于在農(nóng)業(yè)內(nèi)部不同的種植結(jié)構(gòu)其效益也有差別，而種糧的比較收益偏低。因此，一些土地在流轉(zhuǎn)后雖不改農(nóng)用，但更多地用來發(fā)展優(yōu)質(zhì)經(jīng)濟(jì)作物、反季節(jié)作物、水產(chǎn)養(yǎng)殖和旅游觀光等高附加值農(nóng)業(yè)，很少用于糧食種植，導(dǎo)致耕地的“非糧化”，種糧面積減少［18］。 土地“非糧化”后，雖有耕地之名，卻不再生產(chǎn)糧食，并無耕地之實(shí)，從糧食安全的角度來看，與耕地減少并無區(qū)別。更嚴(yán)重的是，一些地方政府的政策取向出現(xiàn)偏差：對(duì)于將流轉(zhuǎn)土地用于發(fā)展高效農(nóng)業(yè)且達(dá)到一定規(guī)模的，給予財(cái)政補(bǔ)貼；而對(duì)糧食生產(chǎn)和種糧大戶的扶持，卻長(zhǎng)期不予落實(shí)［19］。如此明目張膽地鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)土地“非糧化”，其于國家糧食安全，可謂危害甚烈。

2.2 微觀風(fēng)險(xiǎn)

根據(jù)2015年“中央一號(hào)文件”，“農(nóng)民利益不受損”是土地改革的底線之一。從維護(hù)農(nóng)民利益的角度看，農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”改革的微觀風(fēng)險(xiǎn)主要有三：違約風(fēng)險(xiǎn)，失地風(fēng)險(xiǎn)，生活保障風(fēng)險(xiǎn)。

2.2.1 違約風(fēng)險(xiǎn)。違約風(fēng)險(xiǎn)，也有學(xué)者稱為“契約風(fēng)險(xiǎn)”①有學(xué)者認(rèn)為，契約風(fēng)險(xiǎn)是指雙方交易完成后因沒有或無法履行約定事項(xiàng)所產(chǎn)生的損失的可能（參見李毅，等：《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)：表現(xiàn)、成因及其形成機(jī)理——基于浙江A鄉(xiāng)的分析》，載《中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃》2016年第1期，第122頁）。我們認(rèn)為，與“契約風(fēng)險(xiǎn)”一語相比，“違約風(fēng)險(xiǎn)”更能直指此種風(fēng)險(xiǎn)的本質(zhì)。，是指合同有效成立后，因一方違約導(dǎo)致另一方的預(yù)期利益不能實(shí)現(xiàn)的可能性。農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”改革的一個(gè)重點(diǎn)，是處理好土地流轉(zhuǎn)中承包農(nóng)戶與經(jīng)營主體之間的關(guān)系。在現(xiàn)實(shí)生活中，承包農(nóng)戶和經(jīng)營主體都可能違約，從而使對(duì)方的利益受損。鑒于農(nóng)戶在經(jīng)濟(jì)上的弱勢(shì)地位，此處僅討論經(jīng)營主體對(duì)農(nóng)戶的違約風(fēng)險(xiǎn)②我們并不否認(rèn)農(nóng)戶違約對(duì)經(jīng)營主體的利益損害，事實(shí)上，當(dāng)農(nóng)戶聯(lián)合起來要求收回土地時(shí)，對(duì)于在當(dāng)?shù)貏?shì)單力薄的土地流入者，其前期投入可能血本無歸，風(fēng)險(xiǎn)可想而知（參見蔣永穆，等：《土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)及防范》，載《福建論壇·人文社會(huì)科學(xué)版》2010年第6期，第6頁）。。

經(jīng)營主體在流入土地后，需要從農(nóng)業(yè)經(jīng)營中獲取收益，并從中支付土地租金。違約風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，可能出于經(jīng)營主體的故意，即能履行而故意不履行；但更多的，可能是出于經(jīng)營障礙。農(nóng)業(yè)是風(fēng)險(xiǎn)較高的產(chǎn)業(yè)，具有天然的脆弱性，而集約化、規(guī)模經(jīng)營本身也是風(fēng)險(xiǎn)因素之一。農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，尤其是龍頭企業(yè)，在農(nóng)業(yè)經(jīng)營中，除了要像一般企業(yè)那樣面對(duì)市場(chǎng)變動(dòng)、經(jīng)營決策之類的風(fēng)險(xiǎn)外，還需要面對(duì)自然風(fēng)險(xiǎn)，包括水災(zāi)、旱災(zāi)、高溫、霜凍等。只要出現(xiàn)經(jīng)營障礙，農(nóng)戶的可期待利益就處于違約風(fēng)險(xiǎn)之中。

此外，農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)中很多采用“口頭協(xié)議”的形式，而不是簽訂規(guī)范的書面流轉(zhuǎn)合同，這不僅為合同履行埋下隱患，而且會(huì)增加違約風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的幾率。實(shí)踐中，經(jīng)營主體獲得的土地是諸多農(nóng)戶土地的集合，甚至是整村、整鄉(xiāng)的土地集中流轉(zhuǎn)而來，這意味著，大量農(nóng)戶的土地收益系于少數(shù)農(nóng)業(yè)企業(yè)手中，而流轉(zhuǎn)租金的交付一般并無擔(dān)保，只靠契約信用維系［20］。一旦發(fā)生違約風(fēng)險(xiǎn)，很容易被放大，產(chǎn)生一種“漣漪效應(yīng)”［21］，不可不慎重對(duì)待。

2.2.2 失地風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)民的失地風(fēng)險(xiǎn)，除少數(shù)盲目流轉(zhuǎn)土地者外，多因基層政府、集體經(jīng)濟(jì)組織強(qiáng)制流轉(zhuǎn)所致。土地流轉(zhuǎn)屬于意思自治范疇，農(nóng)戶作為流轉(zhuǎn)主體，應(yīng)由其自主決定是否流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)給誰，基層政府、集體經(jīng)濟(jì)組織均無權(quán)干預(yù)，這本是不言自明之事。但在實(shí)踐中，一些基層政府在追求政績(jī)、追逐經(jīng)濟(jì)利益及其他因素的驅(qū)動(dòng)下，以招商引資、為農(nóng)民增收、發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)等名義，在土地流轉(zhuǎn)中違背“自愿、有償”的原則，無視農(nóng)民的實(shí)際需要和流轉(zhuǎn)意愿，強(qiáng)制或變相強(qiáng)制農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，或強(qiáng)征耕地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)，導(dǎo)致農(nóng)民失地①以重慶市萬州區(qū)為例，該區(qū)共有承包耕地81.44萬畝，在基層政府的主導(dǎo)下，僅2008年第三季度就流轉(zhuǎn)土地18.44萬畝，占承包耕地總額的22.6%，土地流轉(zhuǎn)的速度可謂驚人，而其于農(nóng)民的危害則令人擔(dān)憂（參見朱新方：《土地流轉(zhuǎn)的利弊及風(fēng)險(xiǎn)防范》，載《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2009年第6期，第19頁）。。

2.2.3 生活保障風(fēng)險(xiǎn)。土地流轉(zhuǎn)后，如何保障農(nóng)民原有的生活水平，是農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”改革的首要問題。如果改革之后，流出土地的農(nóng)民生活水平下降，甚至失去基本生活保障，那就意味著改革失敗。

其一，在我國廣大農(nóng)村地區(qū)，社會(huì)保障體系尚欠完備，土地除具有生產(chǎn)要素功能外，還承擔(dān)著農(nóng)民群體的基本生活保障功能。當(dāng)土地由農(nóng)戶自行耕種時(shí)，其農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)出是有保障的，即使收成差些，效益低些，也不至于影響基本生活。但是，當(dāng)土地流轉(zhuǎn)出去后，農(nóng)戶對(duì)土地的支配權(quán)就轉(zhuǎn)變?yōu)樽饨鹫?qǐng)求權(quán)，其流轉(zhuǎn)收益能否實(shí)現(xiàn)具有較大的不確定性。

其二，從實(shí)際情況來看，當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)保障給付水平較低，而土地的流轉(zhuǎn)租金也不高，兩者相加也不一定能滿足農(nóng)民的生活需要，進(jìn)城務(wù)工是大多數(shù)農(nóng)民的必然選擇。但是，進(jìn)城務(wù)工涉及諸多問題，包括就業(yè)崗位、就業(yè)技能、住房、各種配套設(shè)施等。如果不能穩(wěn)定就業(yè)，就可能陷入回鄉(xiāng)無地、進(jìn)城無業(yè)的尷尬境地②城鎮(zhèn)化是社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，但我國人多地少的國情，意味著規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展速度不能快于農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移就業(yè)的速度，土地流轉(zhuǎn)必須先“動(dòng)人”后“動(dòng)地”，否則一部分流出土地的農(nóng)民會(huì)發(fā)生生活保障風(fēng)險(xiǎn)（參見陳錫文：《土地流轉(zhuǎn)必須先“動(dòng)人”后“動(dòng)地”》，載《領(lǐng)導(dǎo)決策信息》2002年第 8期，第 27頁）。。當(dāng)失地農(nóng)民被迫游蕩于城鄉(xiāng)邊緣時(shí)，必然成為社會(huì)安全的隱患。

其三，是農(nóng)民的“薄利風(fēng)險(xiǎn)”［14］。經(jīng)營主體通常希望土地流轉(zhuǎn)期限長(zhǎng)些，以獲得長(zhǎng)期、穩(wěn)定的土地經(jīng)營權(quán)。但對(duì)農(nóng)戶來說，土地流轉(zhuǎn)期限過長(zhǎng)存在“薄利風(fēng)險(xiǎn)”，因?yàn)殚L(zhǎng)期轉(zhuǎn)讓的利潤(rùn)通常少于短期多次轉(zhuǎn)讓。應(yīng)該在兩者之間尋求平衡。

3 農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”改革法律風(fēng)險(xiǎn)的防范

對(duì)農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”改革法律風(fēng)險(xiǎn)的防范，應(yīng)區(qū)分宏觀風(fēng)險(xiǎn)與微觀風(fēng)險(xiǎn)，采取不同的防范措施。

3.1 宏觀風(fēng)險(xiǎn)的防范

3.1.1 私有化風(fēng)險(xiǎn)的防范。對(duì)于土地私有化風(fēng)險(xiǎn)的防范，應(yīng)在對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估、識(shí)別、監(jiān)測(cè)和控制的基礎(chǔ)上，采取發(fā)展壯大公有經(jīng)濟(jì)，抑制私有傾向的思路。具體說來，至少應(yīng)采取如下措施：其一，在制度建設(shè)上，堅(jiān)決維護(hù)土地公有制。首先，在法律上明確，土地承包經(jīng)營權(quán)是一種用益物權(quán)，無論其期限多長(zhǎng)，如何流轉(zhuǎn)，均不能改變其“他物權(quán)”性質(zhì)，農(nóng)村土地的所有權(quán)，只能歸屬于農(nóng)民集體。其次，在堅(jiān)持家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)上，重視集體經(jīng)營層次的制度建設(shè)，使憲法規(guī)定的“雙層經(jīng)營體制”落到實(shí)處，使兩個(gè)經(jīng)營層次取長(zhǎng)補(bǔ)短，互相配合，共同促進(jìn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。其二，在實(shí)踐中，積極探索公有制的實(shí)現(xiàn)形式。應(yīng)貫徹黨的十八屆三中全會(huì)精神，在依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，探索公有制的實(shí)現(xiàn)形式，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，并使農(nóng)戶在集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中受益。有條件的地方，應(yīng)探索農(nóng)民的“再集體化”，包括全員入股合作社，入股自愿組合的合作社，以及“高效農(nóng)業(yè)的經(jīng)營合作社”［22］，均應(yīng)因地制宜，在實(shí)踐中探索、總結(jié)和推廣。

3.1.2 突破耕地紅線的防范。突破耕地紅線的風(fēng)險(xiǎn)，主要由流轉(zhuǎn)土地的“非農(nóng)化”“非糧化”造成，其防范措施應(yīng)從兩個(gè)方面來進(jìn)行：一是制度構(gòu)建，即建立和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度；二是用途監(jiān)管，包括對(duì)經(jīng)營主體進(jìn)行資格審查、行為監(jiān)管、違法懲治、損害賠償?shù)取?/p>

關(guān)于制度構(gòu)建，早在10年前，張曉山就曾尖銳地指出：“最嚴(yán)格的土地管理和耕地保護(hù)制度仍然沒有建立起來”［23］。10年后的今天情況又怎么樣呢？從前述數(shù)據(jù)來看，2014年土地流轉(zhuǎn)后“非糧化”比例為43.18%，2013年更高達(dá)43.48%，恐怕不容樂觀。

在法律規(guī)定上，根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第33條，《物權(quán)法》第128條，土地流轉(zhuǎn)不得改變其農(nóng)業(yè)用途是一項(xiàng)基本原則；《土地管理法》第四章更以“耕地保護(hù)”命名，設(shè)專章保護(hù)耕地，其第31條明確規(guī)定：“國家保護(hù)耕地，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地?！钡牵瑢?duì)于經(jīng)營主體擅自改變土地用途的，上述法律并未針對(duì)性地規(guī)定法律責(zé)任，使不得改變用途的規(guī)定成為空文。而在實(shí)踐中，這些紙上的規(guī)定在地方政府、企業(yè)的實(shí)際利益面前，更顯得蒼白無力。原因在于，違法行為收益很高，成本卻很低。

要改變流轉(zhuǎn)土地“非農(nóng)化”“非糧化”傾向，在制度構(gòu)建上，應(yīng)對(duì)擅自改變土地用途的行為建立嚴(yán)格的責(zé)任追究制度。首先，在《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》中，對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)改變土地用途的行為，規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任，以補(bǔ)充法律漏洞。其次，對(duì)地方政府瀆職或共謀而改變土地用途的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)嚴(yán)格的問責(zé)機(jī)制，追究其行政責(zé)任。再次，應(yīng)建立土地復(fù)耕保證金制度。流轉(zhuǎn)期間發(fā)生改變土地用途的，則以該保證金作為復(fù)耕費(fèi)用。最后，條件允許的地方，應(yīng)建立耕地保護(hù)基金，根據(jù)土地類別對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶和土地流入方等的耕地保護(hù)行為予以補(bǔ)貼。

此外，應(yīng)加強(qiáng)流出土地的用途監(jiān)管，主要包括三個(gè)方面：（1）對(duì)經(jīng)營主體大規(guī)模流入土地進(jìn)行資格審查，實(shí)行農(nóng)業(yè)經(jīng)營準(zhǔn)入制度。（2）對(duì)經(jīng)營主體的經(jīng)營行為進(jìn)行日常監(jiān)管。上到政府部門，下到集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶等，均有監(jiān)管的權(quán)利或職責(zé)。對(duì)于承包耕地被改變用途的，土地流出方有權(quán)終止合同，并請(qǐng)求恢復(fù)原狀、給予損害賠償。（3）對(duì)一些企業(yè)為追逐利益違法改變土地用途的，應(yīng)加大執(zhí)法力度，依法嚴(yán)懲，不但沒收其違法所得，而且要重罰，使其所受損失遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于違法所得，從而樹立法律的權(quán)威。

3.2 微觀風(fēng)險(xiǎn)的防范

農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”改革后，對(duì)土地流轉(zhuǎn)的限制大大減少，為了切實(shí)保障“農(nóng)民利益不受損”，防止違約風(fēng)險(xiǎn)、失地風(fēng)險(xiǎn)和生活保障風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，有必要采取相應(yīng)的防范措施。

3.2.1 違約風(fēng)險(xiǎn)的防范措施。對(duì)于經(jīng)營主體違約風(fēng)險(xiǎn)的防范，應(yīng)從完善契約形式、發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)兩個(gè)方面來進(jìn)行：第一，完善契約形式。對(duì)于“三權(quán)分置”的債權(quán)模式，除了相熟的農(nóng)戶之間小規(guī)模流轉(zhuǎn)，因?yàn)楸舜酥g有著地緣、血緣或業(yè)緣作為紐帶，以“口頭協(xié)議”亦不妨外，對(duì)于債權(quán)模式中規(guī)模較大的土地流轉(zhuǎn)，以及物權(quán)模式和股權(quán)模式的土地流轉(zhuǎn)，均應(yīng)依法訂立規(guī)范的書面合同。在合同中明確規(guī)定土地流轉(zhuǎn)的期限、費(fèi)用、土地用途以及違約責(zé)任等，從源頭上防范經(jīng)營主體違約，并減少合同糾紛。各地基層政府應(yīng)提供示范合同文本，引導(dǎo)雙方以書面形式簽約，如果能提供“鑒證”服務(wù)，則更佳。第二，推廣農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，任何企業(yè)都存在經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。土地集約經(jīng)營，本身會(huì)使風(fēng)險(xiǎn)趨于集中，一旦發(fā)生經(jīng)營障礙，很容易引起大規(guī)模違約。為了分散風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，為農(nóng)業(yè)大戶及農(nóng)業(yè)企業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)提供預(yù)后補(bǔ)償，應(yīng)是一個(gè)可行的選擇。所謂“農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)”，是針對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者遭受自然災(zāi)害、疾病、突發(fā)事故等可能對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理造成損失的一種保險(xiǎn)，尚屬一種新興險(xiǎn)種［24］。

農(nóng)業(yè)中的大部分風(fēng)險(xiǎn)均為自然風(fēng)險(xiǎn)，為了降低由此引致的其他風(fēng)險(xiǎn)，在制度建設(shè)上，有必要建立、健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)機(jī)制，以分散風(fēng)險(xiǎn)。在具體操作上，包括兩個(gè)部分：（1）對(duì)于農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，在保險(xiǎn)模式的選擇上，應(yīng)采取政府與市場(chǎng)相結(jié)合的模式，在政府的主導(dǎo)下，將政府與商業(yè)保險(xiǎn)公司“混合經(jīng)營”作為主導(dǎo)形式；在保險(xiǎn)定位上，應(yīng)確定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的強(qiáng)政策性，由政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品給予財(cái)政支持，在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建政策性與商業(yè)性并舉的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系。（2）對(duì)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的再保險(xiǎn)機(jī)制，以分散農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)人承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。應(yīng)由農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主管部門制定政策，調(diào)動(dòng)國內(nèi)外再保險(xiǎn)公司的積極性，研究、制定農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)分保方案，從而分散農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)能夠可持續(xù)地、穩(wěn)健地發(fā)展［25］。

3.2.2 失地風(fēng)險(xiǎn)的防范措施。農(nóng)民失地，多由基層政府強(qiáng)制流轉(zhuǎn)、集體經(jīng)濟(jì)組織越俎代庖引起，要防范這一風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，應(yīng)從端正觀念、約束政績(jī)沖動(dòng)和嚴(yán)格追責(zé)三方面著手。首先，對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，要端正一個(gè)觀念，即要認(rèn)識(shí)到規(guī)模經(jīng)營未必優(yōu)于家庭經(jīng)營。不少地方政府替民作主，強(qiáng)制農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，是基于一個(gè)錯(cuò)誤觀念，以為家庭經(jīng)營效益不高，只能解決溫飽，要想富裕必須流轉(zhuǎn)土地，搞規(guī)模經(jīng)營。其實(shí)，我國幅員遼闊，各地地勢(shì)、地貌很不一樣，是否實(shí)行規(guī)模經(jīng)營，應(yīng)因地制宜而定，不能一刀切。而且，對(duì)于大田作物的生產(chǎn)環(huán)節(jié)，規(guī)模經(jīng)營未必比家庭經(jīng)營更有效益。劉鳳芹等學(xué)者對(duì)國內(nèi)外的相關(guān)研究均表明，土地規(guī)模經(jīng)營的大小，與單位產(chǎn)量并不相關(guān)［26］。而農(nóng)業(yè)的季節(jié)性特點(diǎn)，更適于家庭經(jīng)營，尤其在有社會(huì)化服務(wù)的條件下，家庭的勞動(dòng)力，包括老弱婦幼，都可以勝任，與規(guī)模經(jīng)營相比，更能夠節(jié)約成本、提高效益。其次，約束地方政府的政績(jī)沖動(dòng)。在目前的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系下，一些地方政府為了政績(jī)需要，往往取代農(nóng)民的主體地位，主導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)，通過行政命令下指標(biāo)、限時(shí)間、限面積，強(qiáng)制農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地。應(yīng)從國家層面嘗試優(yōu)化政績(jī)考核指標(biāo)體系，以農(nóng)業(yè)的發(fā)展而非土地流轉(zhuǎn)面積作為核心指標(biāo)，以減少基層政府土地流轉(zhuǎn)的行政壓力，而把注意力放到因地制宜發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上來。對(duì)于確實(shí)適于規(guī)模經(jīng)營，有利于農(nóng)業(yè)發(fā)展，而部分農(nóng)戶又不愿意流轉(zhuǎn)的，可以采取互換地塊、預(yù)留集體機(jī)動(dòng)地等折衷方式解決。沒有了政府的外部強(qiáng)制，土地流轉(zhuǎn)自然就會(huì)回歸到理性秩序當(dāng)中。最后，嚴(yán)格追責(zé)。基層政府強(qiáng)制流轉(zhuǎn)農(nóng)民土地，屬于嚴(yán)重侵害農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的違法行為，這種行為如果普遍化、擴(kuò)散化，無疑會(huì)使黨執(zhí)政為民的形象蕩然無存，從而嚴(yán)重侵蝕執(zhí)政合法性，其政治意義、政治影響不可小覷。因此，對(duì)于政府（包括村委會(huì)）強(qiáng)制流轉(zhuǎn)農(nóng)民承包地的行為，應(yīng)當(dāng)通過行政、刑事和民事責(zé)任予以追究。對(duì)政府的強(qiáng)制流轉(zhuǎn)，更要進(jìn)行嚴(yán)格的問責(zé)，在操作上，可以由上級(jí)政府、農(nóng)業(yè)主管部門、土地管理和土地督察、行政監(jiān)察部門聯(lián)合問責(zé)，追究其行政責(zé)任；上述問責(zé)部門中，任何一個(gè)部門都有首問職責(zé)，問責(zé)滯后或失職的，應(yīng)當(dāng)追究各個(gè)問責(zé)部門的責(zé)任［27］。

3.2.3 生活保障風(fēng)險(xiǎn)的防范措施。對(duì)生活保障風(fēng)險(xiǎn)的防范，從根本上說，是在農(nóng)村建立全面覆蓋的、比較完備的社會(huì)保障體系，但這是一個(gè)歷史過程，在現(xiàn)階段還難于做到的情況下，采取以下措施是必要的：其一，建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金制度。在土地流轉(zhuǎn)中，政府向企業(yè)收取一定比例的風(fēng)險(xiǎn)保障金，當(dāng)企業(yè)遇到經(jīng)營障礙、無力支付土地流轉(zhuǎn)費(fèi)，或股份合作組織因經(jīng)營不善農(nóng)戶無紅利可分，或企業(yè)不能支付農(nóng)戶土地股金時(shí)，即以風(fēng)險(xiǎn)保障金兜底，解決農(nóng)民的基本生活保障問題。其二，設(shè)置保障性自留地。對(duì)于基礎(chǔ)條件、生存能力較差農(nóng)戶，在將賴以生存的土地長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)出去之前，應(yīng)優(yōu)先考慮其未來的生活保障問題。一個(gè)比較現(xiàn)實(shí)的做法是，為農(nóng)民保留一部分土地，以作為基本生活的保障，只流轉(zhuǎn)富余的土地［20］。其三，為解決農(nóng)民的“薄利風(fēng)險(xiǎn)”，應(yīng)在土地流轉(zhuǎn)合同中設(shè)置農(nóng)民有權(quán)分享土地自然收益增值部分的條款，以保障雙方共贏，避免經(jīng)營主體利用資本的先天優(yōu)勢(shì)對(duì)農(nóng)民利益進(jìn)行長(zhǎng)期的隱性蠶食。其四，在有條件的地方，應(yīng)強(qiáng)化社會(huì)保障供給，徹底解除這一風(fēng)險(xiǎn)。在財(cái)力允許的地方，政府應(yīng)根據(jù)“因地制宜，量力而行，形式多樣，農(nóng)民自愿”的原則，多層次、多渠道籌集資金，構(gòu)建養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、傷殘等保險(xiǎn)體系，弱化土地的社保功能。具體途徑是：（1）先建立“政府財(cái)政＋承包地＋個(gè)人賬戶”的多元保障體制，積累社會(huì)保障基金；（2）在基金積累到一定數(shù)量后，保障體系轉(zhuǎn)為“政府財(cái)政＋個(gè)人賬戶”，承包土地退出其社會(huì)保障功能，只作為一種生產(chǎn)要素發(fā)揮經(jīng)濟(jì)功能［28］。

4 結(jié)語

人類社會(huì)的任何一次改革都必然伴隨著風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”改革也不例外。我們能做的，是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)見、評(píng)估、識(shí)別、監(jiān)控和防范，以盡可能地減少風(fēng)險(xiǎn)所帶來的消極影響。

農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”改革的法律風(fēng)險(xiǎn)，呈現(xiàn)在宏觀與微觀兩個(gè)層面。宏觀層面的風(fēng)險(xiǎn)，主要是土地私有化和突破耕地紅線。微觀層面的風(fēng)險(xiǎn)，主要有違約風(fēng)險(xiǎn)、農(nóng)民失地風(fēng)險(xiǎn)和生活保障風(fēng)險(xiǎn)。鑒于此，中央為農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”改革劃定了三條底線：土地公有制性質(zhì)不改變，耕地紅線不突破，農(nóng)民利益不受損，可謂未雨綢繆。

對(duì)于農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”改革法律風(fēng)險(xiǎn)的防范，應(yīng)以中央的“三條底線”為指導(dǎo)，以法治思維，從制度構(gòu)建著手；以整體性、系統(tǒng)性思維，妥善處理農(nóng)民與土地的關(guān)系，土地流轉(zhuǎn)雙方的關(guān)系，基層政府、村委會(huì)與土地流轉(zhuǎn)的關(guān)系，以及規(guī)模經(jīng)營與家庭經(jīng)營的關(guān)系等。

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10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.11.001

D616

A

1004-0544（2017）11-0005-08

廣西哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題（15DFX002）；廣西民族大學(xué)校級(jí)科研項(xiàng)目一般項(xiàng)目（2017MDSKYB04）。

朱繼勝（1969-），男，廣西桂林人，法學(xué)博士，廣西民族大學(xué)法學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師。

責(zé)任編輯 梅瑞祥