潘芳芷

(福建師范大學 公共管理學院，福建 福州 350007)

參與式扶貧存在的問題及其對策

潘芳芷

(福建師范大學 公共管理學院，福建 福州 350007)

當下扶貧難度越來越大，貧困戶因自身條件不足等原因，使得他們在扶貧的過程中容易被忽視。同時由于監(jiān)督不到位，有些村干部優(yōu)先把優(yōu)惠政策給自己的近親及朋友，忽略真正需要的貧困戶。要使貧困農民順利脫貧，必須讓農民真正地參與到扶貧中來。農民樹立脫貧信心，調動積極性，確實落實村干部一線指導作用。同時要對貧困戶進行再教育，掌握更多的脫貧技能。此外要加強監(jiān)督，財政公開，健全扶貧政策落實到戶的規(guī)則。

參與式扶貧；精準扶貧；精英俘獲；內卷化

隨著扶貧進程的推進，我國扶貧模式也不斷與時俱進，習主席強調要精準扶貧。要實現精準扶貧，提高扶貧效率，必須賦權于民，提高農民的積極性、主動性和參與性。只有充分體現民意，鼓勵農民真正參與扶貧，才能使扶貧確實解決民生問題。

“參與式扶貧”是指政府為了給貧困戶提供脫貧致富的機會，從政府財政劃撥一定數量的資金，進而賦予貧困戶應有的知情權、參與權和監(jiān)督權，鼓勵群眾參與扶貧項目的決策、實施、監(jiān)督和驗收的整個過程，借此提升貧困農戶自主脫貧、自我發(fā)展能力，從根本上達到脫貧致富[1]。在結構性貧困較為嚴重的邊遠地區(qū)，仍然存在著參與式扶貧流于形式的現象。精英俘獲資源，農村治理內卷化等各方面的原因，導致農村參與式扶貧遇到各種瓶頸。

一、農村參與式扶貧存在的問題

(一)精準識別環(huán)節(jié)中貧困戶參與積極性不高

目前尚未消除貧困的，大都是難度比較大的貧困區(qū)以及邊遠的山區(qū)。這些地區(qū)存在嚴重的精英俘獲扶貧資源的現象?！熬⒎@”是指精英借助手上掌握的不平等權力，控制資源分配的全過程，最終截取大部分資源收益，從而導致貧困戶不能有效獲取扶貧資源[2]。這里的精英主要指在村里擔任干部職位的村民，此外也指代那些雖沒有在村里擔任職務，卻與村干部有著緊密聯系的人物[3]。精英利益團體最先獲取扶貧信息，卻把個別無關輕重的信息給村民。村民沒有得到全面的關于扶貧政策、扶貧資源的信息，參與積極性不高。

村莊爭戴“貧困帽”。村民認為，能否成為“貧困村”，取決于村干部有沒有足夠的人脈、財力、能力獲得上級的許可。這也是精英俘獲資源得以被村民認可的文化基礎——他們深知，沒有精英的努力，貧民的艱難處境是不可能得到改善的[4]。陳舊的“等、靠、要”思想嚴重地影響村民參與扶貧的積極性，同時也缺乏投入扶貧的主人翁意識。

(二)項目決策環(huán)節(jié)中村干部獨自決策

在邊遠的小山村里參與式扶貧沒有得到真正地貫徹，農民享有的知情權、參與權和選擇權沒有實現。政府沒有搭建幫扶信息平臺，實現扶貧資訊的即時共享。農村精英俘獲扶貧信息，成了他們優(yōu)先發(fā)家致富的有利條件。

村干部假公濟私，精英俘獲扶貧資源，項目的受益人是“精英集團”而不是農民。村干部迫于績效壓力，不得不制定出扶貧項目。這些項目往往不可行，或經濟效益低，非村民迫切需要的。項目決策過程中，因為農村精英的排擠，本該廣開言路，集思廣益地商討項目，最終變成農民融入不進精英的圈子，決策參與權被剝奪。

(三)項目實施環(huán)節(jié)中監(jiān)督缺位

“結對子幫扶”是精準扶貧常用的方法之一。但現實情況并沒有那么可觀。一些企業(yè)家、商人、干部缺乏足夠的責任心和耐心。許多是走個過場，并不關心貧民實際發(fā)展狀況。因為沒有監(jiān)督，所以結對子“不作為”行為沒有得到遏制，加上貧困戶自身的自卑情緒，使結對子幫扶的效果大打折扣。

項目實施最關鍵的是公開透明，農民有扶貧資金去向、運用情況的知情權及監(jiān)督權。許多村莊扶貧項目是關于道路建設、修建橋梁、配備路燈等基礎設施建設。實施過程中，財政沒有公開，村民沒有監(jiān)督，導致村干部尋租，以及施工人員偷工減料，致使項目完成不達標，造成資源浪費。

(四)項目評估環(huán)節(jié)貧困戶參與度低

扶貧對象參與度低，就無法發(fā)揮自身在績效評估中的作用、也難以保障評估結果取信于扶貧對象，有失科學民主化[5]。參與式扶貧必須堅持到扶貧的最后一個階段。村干部認為只要達到上級的脫貧指標任務就完成了，村干部對上級負責不對貧困戶負責。所以項目收尾期，村干部沒有對貧困戶進行民意調查。他們知曉：只要上級感到滿意就可以了。干部們唯上級的經濟指標是瞻，以為農民只要有經濟收入就滿足了，完全是以“理性人”來對待農民，忽略了農民的其他需求。

二、問題存在的原因

(一)弱勢群體難以參與到扶貧項目

邊遠山區(qū)的貧困村，村民思想觀念陳舊，群眾整體素質偏低，缺乏一技之長，農民是弱勢群體。內生性原因導致的貧困使得農民被隔離在參與扶貧的外圍。再加上其他導致貧困的原因：因病、因學、缺資金、缺勞動力、殘疾等使得他們更加沒有精力參與扶貧。而這種由于缺乏生存技能、資源等綜合性原因導致的貧困，如果沒有外界的幫助，想要脫貧更加困難。精英團體的阻撓，無疑加大了農民參與扶貧的難度。

村干部一直以“己”為中心 ，村里的扶貧資源通過“有差等的次序和一根根私人聯系而構成的網絡”進行分配，從而鞏固自己的治理地位，導致農村治理“內卷化”[6]，與村干部沒有關系的村民對于獲得脫貧資源望而卻步。這導致了“扶富不扶貧”。農村治理內卷化是一個普遍現象，這種結構性排斥普通農民參與扶貧，使得扶貧只扶“精英”，精英先富，農民卻不能后富。

官員的腐敗懶政，村民有苦說不出，長此以往對村干部失去信心。村民向村干部反饋意見，干部敷衍了事，甚至不予理睬。村民對干部失去信任，以至于認為國家的扶貧政策只是形式化政策。

(二)村民自身的素質阻礙其參與扶貧

我國村民自治制度自實施以來，大大提高了村民參與村務的積極性。但在邊遠山區(qū)，農民的參與度更多的是形式主義。農村里有知識的年輕人大都外出學習或者工作，而留守兒童、老年人、殘疾人或者是游手好閑的人留在村里，他們自身能力不夠，大多受教育程度低，不懂得參與村里的事務。因此扶貧事項基本上是精英們做主。村民的低素質，使得他們無法完全參與到扶貧中。

大部分農民監(jiān)督意識薄弱，不懂得維護自身的合法利益。想要維護自己利益的農民，又苦于沒有途徑。向村干部反應，官官相護的“風氣”，導致反饋沒有效果，反而得罪了干部。更多的村民基于“多一事，不如少一事”，“民斗不過官”的思想而忍氣吞聲。沒有法律知識，沒有維權途徑，沒有監(jiān)督渠道，讓很多村民的權利得不到保障。

(三)村干部缺乏集思廣益的治理理念

基層治理需要村干部集思廣益，走群眾路線，把農民當作村民自治的一部分。農民參與扶貧是其實現參與公共治理權利的體現，也是我國構建多中心治理體現的必然要求。村干部認為，農民的教育程度低，政治素養(yǎng)不高，參與的意義不大。此外小農思想不利于他們從大局面來考慮事情。村干部思想覺悟不高，先入為主地排斥農民參與扶貧，自行剝奪農民的知情權、話語權、參與權、監(jiān)督權，包攬了扶貧資源的管理與使用。這種戴著有色眼鏡看農民的干部，做不到公平公正。

村干部為百姓服務的積極性不高，責任心不強。村干部工資低，生活得不到保障，加上升職空間很小，能夠達到村支書已是“天花板干部”，所以不熱衷于老百姓的服務事業(yè)。有的干部，生怕與村民起沖突，導致其上訪，因此也避免與農民打交道。而村干部的親朋好友則成為其掩蓋國家要求“農民參與”最好的“同盟者”。他們認為熟人做事更靠譜，其他農民只會擾亂秩序。

(四)保障農民參與扶貧的制度不完善

國家推行農村參與式扶貧多年，但是沒有制定相應的、具體的規(guī)章制度嚴格要求在實際操作過程中必須要農民參與其中。村干部鉆政策的空隙，把優(yōu)惠的政策、好的資源優(yōu)先給自己的親朋好友，也算是“農民參與扶貧”。這樣還有利于家族的發(fā)展、權利的鞏固。參與式扶貧具體的實施需要各地因地制宜地制定操作規(guī)則，要有第三方來監(jiān)督是否發(fā)動農民參與，否則就會給農村精英可乘之機。

三、完善參與式扶貧的對策

(一)提高農民運用公民權利的意識

1. 村民要樹立脫貧信心，提高公民意識。農民長期被農村精英蒙騙，沒有途徑改變貧困現狀，因此失去脫貧信心。要讓老百姓意識到，國家關注民生，會幫助其脫貧。在全國扶貧背景下，農民要充分參與扶貧，一定能夠順利脫貧。農民首先要在精神上脫貧，積極使用公民權利，從被動脫貧向主動脫貧致富轉變。此外，村干部在鼓勵村民參與扶貧的同時，要適當放權給貧困戶，讓農民真正地享有主人翁的權利，扶貧資訊毫無保留地告知貧困戶。

2. 加強村民法律知識教育。提高扶貧效率離不開群眾的積極監(jiān)督。邀請相關的法律專家或工作人員到村里給貧困戶講解通過恰當的方式，維護自身合法權利的途徑。同時打造良好的監(jiān)督平臺，給貧民提供更多便利、安全的監(jiān)督舉報渠道。讓法律維權成為貧困戶維護權益的首選方式。

(二)提高村民的自主發(fā)展能力

提高村民的基本生存技能，結合貧困村的特色產業(yè)對貧困農民進行相關生產技能的精準培訓。首先進行貧困戶勞動力調查，明確每戶所需要培訓的勞動技能，然后實名制建檔立卡，方便統(tǒng)計。邀請有關部門的專家到本村進行勞動技能培訓，主要培訓與該村生產相關等農村實用技術。培訓的方式要根據農民的水平而定，多種方式相結合，力求以最通俗易懂的方式讓老百姓接受新知識、新技能。只有提升農民自身的綜合素質，提高其發(fā)展能力，才能讓農民發(fā)揮優(yōu)勢投身于扶貧項目中，擺脫“福利依賴”[7]，真正的獨立自強。

(三)村干部要做好第一把手

1. 村干部要尊重貧困農民。村干部是扶貧政策順利執(zhí)行的重要人物，是一線官員。村干部作為基層官員，擺脫“精英思維”，尊重農民，真正成為為民服務的第一把好手。村干部是農民推選產生，要對農民負責，心系農民、植根農民、服務農民。無論何時，都要以權為民所用，利為民所謀，全心全意為農民服務為導向。不顧貧困戶的實際需求，自己搞特殊權不是干部的合法權利，要堅決抵制。

2. 構建村干部激勵機制。要重視對村干部的激勵。首先是適當地提高村干部的基本工資及福利。將工資與績效相結合，鼓勵村干部多為百姓做實事。為現任的村干部交納養(yǎng)老保險。其次，拓展優(yōu)秀村干部上升渠道。很多村干部一輩子呆在村里，做好做壞一個樣，無望升遷，覺得無需作出一番業(yè)績。所以，要加大優(yōu)秀村干部考錄公務員、事業(yè)單位或國企的比例。有才干者，還可以優(yōu)先考慮推薦到上一級的領導班子中。拓展村干部的職業(yè)晉升渠道，打破天花板干部的局面，優(yōu)秀村干部“公職化”是使村干部無后顧之憂的有效途徑，穩(wěn)固村干部隊伍、激發(fā)村干部活力的重要措施[8]。

(四)完善制度保障農民參與扶貧

為了更近一步確保農村地區(qū)參與式扶貧得到落實，上級政府應當制定具體的農民參與扶貧的運作流程，完善制度。在項目決策的過程中，需要通知村民參與，并要求到會者按手印，干部要詳細記錄發(fā)表的意見。這些材料要上交給上級政府，以便其監(jiān)督農民參與扶貧過程的真實性。明文規(guī)定貧困戶參與扶貧，建立結對子責任制，不讓結對子幫扶成為企業(yè)賺取“好名聲”的手段，確實保障貧困戶得到利益。

保證上下溝通順暢，建立高效的反饋機制。定期開展干部與貧困農民的交流會；結對子幫扶的企業(yè)或干部，要定期與受幫助農民聯系，及時跟進貧困農民的發(fā)展情況。開通舉報熱線，投訴電話，并將號碼張貼在宣傳欄里，方便貧困戶查閱。邀請第三方組織參與監(jiān)督，避免精英團體相互包庇。

[1]李興江, 陳懷葉. 參與式扶貧模式的運行機制及績效評價[J]. 開發(fā)研究, 2008(2): 94.

[2]劉升. 精英俘獲與扶貧資源資本化研究——基于河北南村的個案研究[J]. 南京農業(yè)大學學報(社會科學版)，2015(9): 25-30.

[3]邢成舉. 鄉(xiāng)村扶貧資源分配中的精英俘獲[D]. 北京:中國農業(yè)大學人文與發(fā)展學院, 2014: 25.

[4]Jean- Philippe Platteau.Monitoring elite capture in community－driven development[J]. Development and Change, 2004(2): 223-246.

[5]孫璐. 扶貧項目績效評估研究——基于精準扶貧的視角[D].北京: 中國農業(yè)大學經濟管理學院, 2015: 92.

[6]周常春, 劉劍鋒, 石振杰. 貧困縣農村治理“內卷化”與參與式扶貧關系研究——來自云南扶貧調查的實證[J].公共管理學報, 2016(1): 89.

[7]喬治·吉爾德. 儲玉坤譯.財富與貧困[M]. 上海: 上海譯文出版社, 1985: 1.

[8]劉小亮. 創(chuàng)新村干部激勵機制激發(fā)農村發(fā)展活力——以江西省L縣為例談優(yōu)秀村干部“公職化”[J]. 延邊黨校學報, 2015(6): 50.

C913.7

B

1674-327X (2017)05-0009-03

10.15916/j.issn1674-327x.2017.05.003

2017-03-26

潘芳芷(1989-)，女，福建泉州人，碩士生。

(責任編校：李延軍)