萬(wàn)邵鵬

（江蘇省揚(yáng)州市公安局，江蘇揚(yáng)州 225000）

科學(xué)原則對(duì)中國(guó)當(dāng)下公安立法實(shí)踐的啟迪

萬(wàn)邵鵬

（江蘇省揚(yáng)州市公安局，江蘇揚(yáng)州 225000）

作為國(guó)家行政立法體系的重要組成部分，公安立法在推動(dòng)社會(huì)法制化建設(shè)方面日益發(fā)揮出重要作用。相較于當(dāng)前學(xué)界所熱烈探討的“民主原則”“合憲原則”等，公安立法的“科學(xué)原則”似乎關(guān)注度不高。雖然由于歷史及現(xiàn)實(shí)的諸多原因，當(dāng)前公安立法在實(shí)踐中還存在諸多不足，但如果突破思維的桎梏，圍繞科學(xué)原則這條主線，未來(lái)該項(xiàng)工作的發(fā)展前景值得期待。

科學(xué)原則；公安立法；立法實(shí)踐

“立法”一詞，在中國(guó)古代的典籍中已有記載?！渡叹吩疲骸胺松褶r(nóng)教而不誅，黃帝堯舜誅而不怒，及至文武，各當(dāng)時(shí)而立法”。可見(jiàn)早在西周時(shí)期，中國(guó)古代的統(tǒng)治階級(jí)已經(jīng)有了立法活動(dòng)的初步探索。最終經(jīng)過(guò)不斷的嘗試與革新，自李悝著《法經(jīng)》始，中國(guó)法律成文法的進(jìn)程步入軌道，后世“立法”活動(dòng)所立之法，無(wú)論經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與政治體制機(jī)制如何風(fēng)云變幻，大抵皆指成文法而言。放眼西方社會(huì)，“立法”一詞早在古希臘文明時(shí)期，就由先哲亞里士多德在其《政治學(xué)》一書中予以明確闡釋，至于近現(xiàn)代大陸法系與英美法系的碰撞交鋒，不過(guò)是其法學(xué)傳統(tǒng)的一脈相承?！读⒎ǚā返诹鶙l明確規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和全面深化改革的要求，科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)、國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任”。作為國(guó)家行政立法的重要組成部分，公安立法在為公安機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)提供法律依據(jù)的同時(shí)，也要最大可能的維護(hù)廣大人民群眾的合法權(quán)利。換言之，公安機(jī)關(guān)承擔(dān)著刑事司法、行政執(zhí)法和社會(huì)管理的任務(wù)，其各項(xiàng)執(zhí)法工作都與人民群眾息息相關(guān)，公安立法既是對(duì)其執(zhí)法行為的法律確認(rèn)，也是對(duì)社會(huì)公民自身權(quán)利的法律保障。

一、科學(xué)原則內(nèi)涵之探究

何為立法的“科學(xué)原則”？誠(chéng)然，談及立法活動(dòng)的基本原則，一直以來(lái)人們較多的著眼于“民主原則”“合憲原則”“法治原則”等，而對(duì)于立法的科學(xué)性探究尚顯欠缺。但隨著社會(huì)法制化進(jìn)程的不斷加快，我們可喜的看到，立法活動(dòng)的科學(xué)原則逐漸為人們所知曉。黨的十八大報(bào)告指出：“法治是治國(guó)理政的基本方式。要推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，堅(jiān)持法律面前人人平等”。其中的“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”更是被有些學(xué)者譽(yù)為當(dāng)前我國(guó)法治建設(shè)的“新十六字方針”。[1]可以看到，上述“新十六字方針”并不是并列關(guān)系，其中的“科學(xué)立法”原則處于引領(lǐng)全局的地位。換言之，沒(méi)有遵循“科學(xué)”原則制定的法律，后續(xù)國(guó)家機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)、司法活動(dòng)和公民的守法行為都無(wú)從談起。從“有法可依”到“科學(xué)立法”，隨著我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程的不斷加快，中國(guó)的法制化建設(shè)已不僅僅滿足于“量”的需求，更希望于“質(zhì)”的突破，通過(guò)由“量變”向“質(zhì)變”的轉(zhuǎn)化，我們可以清晰的看出一條中國(guó)法制建設(shè)不斷前進(jìn)的脈絡(luò)。我們不僅僅需要一定數(shù)量的“法”，更需要相當(dāng)數(shù)量的“科學(xué)的法”，并且通過(guò)這些“科學(xué)的法”，去指導(dǎo)當(dāng)前中國(guó)法制建設(shè)的社會(huì)實(shí)踐。

從語(yǔ)意上來(lái)看，“科學(xué)”是指一種反映現(xiàn)實(shí)世界各種現(xiàn)象的本質(zhì)或規(guī)律的認(rèn)識(shí)，是在對(duì)客觀世界及其現(xiàn)象無(wú)偏見(jiàn)的觀察和系統(tǒng)實(shí)驗(yàn)的基礎(chǔ)上形成的任何知識(shí)體系。一直以來(lái)，人們對(duì)于“科學(xué)”這一概念的把握，多數(shù)時(shí)候著眼于其“客觀性”“規(guī)律性”“真理性”的特征，容易陷入拿“自然科學(xué)”去衡量事物標(biāo)準(zhǔn)的慣性思維。具體到公安立法實(shí)踐來(lái)看，一段時(shí)間以來(lái)，不少學(xué)者對(duì)于“科學(xué)原則”的內(nèi)涵把握存在以下誤區(qū)：其一，以“自然科學(xué)”的理論類比立法活動(dòng)，試圖將“自然科學(xué)”中某些絕對(duì)真理的屬性引入到立法活動(dòng)中。這種觀點(diǎn)沒(méi)有從科學(xué)立法的產(chǎn)生動(dòng)因上去探索，而是形而上學(xué)的將自然科學(xué)中某些程序性的做法機(jī)械的照搬到立法活動(dòng)中，極易走向極端主義的偏激。其二，拘泥于語(yǔ)詞本身的概念，將“科學(xué)立法”簡(jiǎn)單的理解為“科學(xué)地立法”，這種做法沒(méi)有厘清“科學(xué)”與“立法”兩者之間的關(guān)系，很容易使立法活動(dòng)等同于“科學(xué)活動(dòng)”，使得法律等同于客觀規(guī)律，畸變?yōu)榱⒎ǖ摹拔茖W(xué)主義”。其三，局限于現(xiàn)有科學(xué)概念的認(rèn)識(shí)偏差，以某一僅具有相對(duì)可靠性的事物作為立法活動(dòng)一成不變的標(biāo)準(zhǔn)。這種做法沒(méi)有認(rèn)識(shí)到立法活動(dòng)動(dòng)態(tài)發(fā)展的過(guò)程，“科學(xué)原則”絕不是永世不變的客觀真理，這種“唯真理論”的立法思想往往會(huì)陷入教條主義的誤區(qū)。

相比一般意義上的科學(xué)實(shí)踐，立法活動(dòng)充滿了社會(huì)性和歷史性。諸如“禁槍令”在中國(guó)屬于放之四海而皆準(zhǔn)的金科鐵律，而在大洋彼岸的美國(guó)則舉步維艱，二戰(zhàn)結(jié)束后至今，幾乎每一次官方的禁槍立法嘗試都因受到各種阻力而胎死腹中。造成這一差別的重要原因就是中美兩國(guó)完全不同的社會(huì)體制和歷史傳統(tǒng)：中國(guó)歷朝歷代的封建統(tǒng)治階級(jí)出于鞏固皇權(quán)的需要，無(wú)一不對(duì)殺傷性的武器進(jìn)行嚴(yán)格限制，私藏管制器具往往會(huì)受到刑罰的制裁①唐代《擅興律》規(guī)定：私藏甲一領(lǐng)及弩三張，流二干里；私藏甲三領(lǐng)及弩五張，處以絞刑。。由此形成了國(guó)家政權(quán)對(duì)于民間武器嚴(yán)格管控的歷史傳統(tǒng)，“禁槍令”的頒布自然是水到渠成。相反，大洋彼岸的美國(guó)自建國(guó)伊始，就形成了民間合法持槍的歷史傳統(tǒng)，部分軍火寡頭更是和政治集團(tuán)有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，故而貿(mào)然地在美國(guó)企圖頒布“禁槍令”顯然不切實(shí)際。“科學(xué)原則”之“科學(xué)”，并不是指所立之法與某個(gè)客觀真理嚴(yán)絲合縫，而是指這些法律遵循“科學(xué)的精神”，亦即是在“科學(xué)的精神”引領(lǐng)下完成的立法活動(dòng)。更進(jìn)一步而言，公安立法的“科學(xué)原則”也是一種立法制度，比如制定公安立法計(jì)劃和規(guī)劃，在公安業(yè)務(wù)類法律的立、改、廢過(guò)程中依托科學(xué)技術(shù)的手段運(yùn)用，借鑒某些科學(xué)數(shù)據(jù)的分析方法，使得立法效率的顯著提高。關(guān)于科學(xué)原則的內(nèi)涵闡釋，總結(jié)來(lái)看包括以下幾點(diǎn)：其一，客觀性。法律本身是一個(gè)客觀的現(xiàn)實(shí)存在，公安立法的客觀性，其實(shí)質(zhì)就是要在執(zhí)法主體和執(zhí)法客體的個(gè)人意識(shí)思維和行為舉止之外尋求一種客觀標(biāo)準(zhǔn)。這些標(biāo)準(zhǔn)主要包括：立法者的原意、成文法的文意、社會(huì)公序良俗、公眾法律習(xí)慣等?！傲⒎ㄕ邞?yīng)該把自己看作一個(gè)自然科學(xué)家，他不是在創(chuàng)造法律，而僅僅是在表述法律”，馬克思的上述觀點(diǎn)旗幟鮮明的指出了公安立法應(yīng)當(dāng)遵循的客觀標(biāo)準(zhǔn)。任何涉及“科學(xué)”的領(lǐng)域，都不能離開(kāi)客觀性的尺度，失去客觀評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)所立的“法”，只能是充斥著“立法者”個(gè)人情感的“私法、惡法”。其二，規(guī)律性。規(guī)律性是指在事物發(fā)展進(jìn)程中存在的某種程度的一致性、連續(xù)性和確定性，它是事物平穩(wěn)健康發(fā)展的重要保證。規(guī)律可以是數(shù)字化的科學(xué)公式，也可以是概括性的發(fā)展趨勢(shì)，但最重要的是具有穩(wěn)定性和可預(yù)測(cè)性。公安立法的規(guī)律性意味著立法者在制定公安法律的過(guò)程中，要深刻研究法律問(wèn)題產(chǎn)生的根源、發(fā)展態(tài)勢(shì)以及預(yù)期結(jié)果，在統(tǒng)一的理念原則和秩序框架內(nèi)進(jìn)行立法活動(dòng)，體現(xiàn)出法律確定、連續(xù)、穩(wěn)定、公開(kāi)的內(nèi)在品格[2]。其三，調(diào)和性。作為社會(huì)調(diào)整體系的表現(xiàn)形式，法律固然有其客觀與穩(wěn)定的先天優(yōu)勢(shì)，但法律也離不開(kāi)與其他社會(huì)存在之間的相互調(diào)和。特別是公安業(yè)務(wù)類法律，由于公安工作直接面向社會(huì)大眾，對(duì)于公安立法而言，是不是“接地氣”，是不是“因時(shí)制宜”“因地制宜”，越來(lái)越成為立法者值得深思的問(wèn)題。二、當(dāng)下中國(guó)公安立法之困境

公安機(jī)關(guān)作為武裝性質(zhì)的治安行政力量和刑事司法力量，其核心職能在于運(yùn)用現(xiàn)行法律法規(guī)，采取行政或刑事強(qiáng)制力，來(lái)規(guī)制公眾的行為和維持社會(huì)的秩序。因此，經(jīng)由立法機(jī)關(guān)通過(guò)并加以公布的規(guī)范性法律文件，是公安機(jī)關(guān)開(kāi)展執(zhí)法活動(dòng)的法律根基。十一屆三中全會(huì)提出的依法治國(guó)“十六字方針”①即“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”。把“有法可依”放在首要位置，無(wú)疑是對(duì)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)“合法性”提出的前提要求。遺憾的是，在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，公安機(jī)關(guān)的管理模式較大程度上參照軍隊(duì)的體制機(jī)制，專門性的公安立法活動(dòng)少之又少，部分基層公安機(jī)關(guān)甚至存在“學(xué)好兩規(guī)兩法②即《刑法》《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》《治安管理處罰法》《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》。，走遍天下都不怕”的現(xiàn)象。雖然國(guó)家立法權(quán)只能經(jīng)由全體國(guó)民選舉產(chǎn)生的人民代表履行，但現(xiàn)實(shí)中大量的公安業(yè)務(wù)類行政立法活動(dòng)都是由立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)公安機(jī)關(guān)具體實(shí)施的，最后的表決程序很大程度上僅具有“形式審查”的意義。雖然近年來(lái)相當(dāng)數(shù)量的法律法規(guī)相繼頒布實(shí)施，公安機(jī)關(guān)執(zhí)法依據(jù)匱乏的困境一定程度上有了改善，但總體而言這項(xiàng)工作還存在諸多缺陷，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)包括以下幾個(gè)方面：

（一）公安立法留有大量空白

雖然從整體環(huán)境來(lái)看，我國(guó)社會(huì)主義法制化進(jìn)程成果顯著，但公安立法嚴(yán)重滯后確是不爭(zhēng)的事實(shí)。大量公安一線執(zhí)法工作迫切需要的法律法規(guī)和規(guī)章亟待出臺(tái)，或者雖然存在法律文件但缺乏可操作性。當(dāng)今社會(huì)科技水平迅猛發(fā)展，新的社會(huì)矛盾日益涌現(xiàn)，現(xiàn)行的法律法規(guī)是否滿足公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法需求值得關(guān)注。以我局所辦理的某起案件為例：在一起治安行政案件中，違法行為人依法被決定處以10日行政拘留后以需要提起行政復(fù)議為由向我局申請(qǐng)暫緩執(zhí)行，并依法按照每日200元標(biāo)準(zhǔn)繳納保證金。按照《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》的第一百九十六條的規(guī)定：“被處罰人不服行政拘留處罰決定，申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的，可以向作出行政拘留決定的公安機(jī)關(guān)提出暫緩執(zhí)行行政拘留的申請(qǐng)”，據(jù)此我局依法批準(zhǔn)其暫緩執(zhí)行行政拘留的申請(qǐng)。但該違法行為人在獲得暫緩行政拘留執(zhí)行批準(zhǔn)后既沒(méi)有依法提出行政復(fù)議也沒(méi)有向人民法院提起行政訴訟，并且更換聯(lián)系方式和住處后失去聯(lián)系，導(dǎo)致該行政拘留處罰無(wú)法執(zhí)行?？v觀《治安管理處罰法》和《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》中“暫緩行政拘留執(zhí)行”的有關(guān)內(nèi)容，法律條文針對(duì)違法行為人只是籠統(tǒng)的規(guī)定其“權(quán)利與義務(wù)”，要求其“不得逃避處罰”，而行為人一旦逃避處罰，其相應(yīng)的法律后果并未明示。對(duì)比刑事案件，對(duì)于負(fù)案逃跑的犯罪嫌疑人，《刑事訴訟法》和《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》規(guī)定了相應(yīng)的“網(wǎng)上追逃”程序，極大的保障了公安機(jī)關(guān)打擊犯罪的工作需要。法律應(yīng)當(dāng)像一張嚴(yán)密的天網(wǎng)，既涵蓋社會(huì)的方方面面，又保持適度的彈性和張力，該起案件的違法行為人逍遙法外，無(wú)疑是相關(guān)法律的漏洞造成的。

（二）公安立法缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

公安立法既包括制定新的法律、法規(guī)和規(guī)章，也包括對(duì)原有的法律文件進(jìn)行修、補(bǔ)、廢的過(guò)程，這二者構(gòu)成公安立法實(shí)踐的統(tǒng)一整體。值得關(guān)注的是，大量上個(gè)世紀(jì)制定頒布的法律法規(guī)仍在使用,雖然有的已經(jīng)不適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求，但由于諸多客觀原因的影響，這些理應(yīng)修改甚至廢除的“舊法”仍然“活躍”在公安執(zhí)法一線。上位法排斥下位法，特別法排斥普通法是法律沖突適用的判斷依據(jù)，但現(xiàn)實(shí)情況中下位法違反上位法的要求，導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)執(zhí)法依據(jù)不協(xié)調(diào)的情況也屢見(jiàn)不鮮。以行政案件的簡(jiǎn)易程序?yàn)槔缎姓幜P法》規(guī)定：“違法事實(shí)確鑿并有法定依據(jù)，對(duì)公民處以五十元以下、對(duì)法人或者其他組織處以一千元以下罰款或者警告的行政處罰的，可以當(dāng)場(chǎng)作出行政處罰決定?！睋Q言之，作為行政處罰行為的統(tǒng)領(lǐng)性法律文件，按照《行政處罰法》的規(guī)定，公安機(jī)關(guān)適用簡(jiǎn)易程序，只能是對(duì)公民處以五十元以下以及對(duì)法人或其他組織處以一千元以下或者警告的行政處罰。但在交通違法案件中，按照《道路交通安全法》的規(guī)定：“對(duì)道路交通違法行為人予以警告、200元以下罰款，交通警察可以當(dāng)場(chǎng)作出行政處罰決定，并出具行政處罰決定書?！备鶕?jù)該項(xiàng)規(guī)定，對(duì)于應(yīng)當(dāng)處以50元以上200元以下的道路交通違法行為，交警部門也可以實(shí)施簡(jiǎn)易程序。顯然，交通違法行為屬于行政違法行為的下位概念，《行政處罰法》屬于《道路交通安全法》的上位法，后者在涉及行政處罰的種類、數(shù)額方面應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制在前者規(guī)定范圍之內(nèi)。作為行政處罰法律規(guī)范性文件，上述兩部法律均是公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法依據(jù)，但在涉及處罰額度的具體限度時(shí)卻產(chǎn)生了沖突，給執(zhí)法活動(dòng)造成了不必要的困擾。

（三）公安立法存在部門傾向

公安機(jī)關(guān)的職責(zé)是打擊各類違法犯罪，維護(hù)社會(huì)的秩序穩(wěn)定，而非謀取本部門的利益。根據(jù)《立法法》的規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)。全國(guó)人民代表大會(huì)制定和修改刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律。全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律以外的其他法律。”“國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)?！睆牧⒎?quán)限來(lái)看，似乎公安機(jī)關(guān)并不具有立法活動(dòng)的主體資格，但現(xiàn)實(shí)中某些專業(yè)性較強(qiáng)的法律文件起草工作多數(shù)是由權(quán)力機(jī)關(guān)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，公安機(jī)關(guān)具體實(shí)施的?！坝捎陔y以避免的受部門利益驅(qū)動(dòng)，公安機(jī)關(guān)在參與起草法律、法規(guī)、政府規(guī)章時(shí)，爭(zhēng)管理權(quán)限，爭(zhēng)處罰權(quán)、許可權(quán)和收費(fèi)權(quán)的現(xiàn)象也是屢見(jiàn)不鮮”。[3]不僅僅是狹義上的立法工作，在公安執(zhí)法文件頒布實(shí)施后的法律修改過(guò)程中，對(duì)于該法律文件的局部修改意見(jiàn)，也往往是以公安機(jī)關(guān)的反饋?zhàn)鳛橹鲗?dǎo)。公安立法的宗旨是維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益，打擊懲治違法犯罪行為人，然而長(zhǎng)期以來(lái)，該項(xiàng)工作主觀主義色彩濃厚，實(shí)踐中很少征求群眾意見(jiàn)。這就容易造成公安立法中的某些制度規(guī)定不公開(kāi)透明，或者僅僅是公安機(jī)關(guān)的“一廂情愿”。此舉一方面極易滋生腐敗，另一方面也對(duì)公安機(jī)關(guān)的公信力造成損害。

三、未來(lái)公安立法實(shí)踐之展望

公安立法實(shí)踐既是一項(xiàng)技術(shù)，更是一門科學(xué)?！翱茖W(xué)的法”換言之就是高質(zhì)量的法，為了提高質(zhì)量，公安立法應(yīng)該在實(shí)踐中堅(jiān)持以科學(xué)原則為指導(dǎo)，這不僅是理論層面上的提倡，更是實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)，構(gòu)建社會(huì)主義法律體系的現(xiàn)實(shí)需求。當(dāng)前已經(jīng)有學(xué)者富有前瞻性的提出：“我們以憲法的規(guī)定為指引，從以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的立法思路轉(zhuǎn)變到推進(jìn)法治秩序建構(gòu)的立法思路”。[4]思維決定行動(dòng)，隨著立法理念的逐漸轉(zhuǎn)變，公安立法實(shí)踐也在潛移默化中悄然改變。“徒法不足以自行”，雖然僅憑法律文本的“應(yīng)然”并不等于達(dá)到了法制建設(shè)的“實(shí)然”，但是沒(méi)有法律的法制社會(huì)更是無(wú)從談起。作為執(zhí)法主體，公安機(jī)關(guān)的主要職能就是貫徹并落實(shí)業(yè)已頒布的各項(xiàng)法律法規(guī)，嚴(yán)格依照法定程序開(kāi)展執(zhí)法活動(dòng)。因此，法律之于警察猶如土壤之于樹(shù)木，唯有扎根于穩(wěn)固而又深厚的法治沃土，警察的執(zhí)法活動(dòng)才能結(jié)出累累碩果。圍繞“科學(xué)原則”這條主線，我們可以對(duì)未來(lái)的公安立法實(shí)踐做出以下幾點(diǎn)展望：

（一）培育先進(jìn)的公安立法理念

物質(zhì)決定意識(shí)，意識(shí)反作用于物質(zhì)。所謂理念，是人們的一種思維習(xí)慣，或者叫思維定式。立法理念即立法的指導(dǎo)思想，是指影響和制約立法活動(dòng)的思維和意識(shí)。立法理念決定了立法活動(dòng)的價(jià)值取向和工作水平，立法理念引領(lǐng)立法行為，對(duì)立法活動(dòng)的具體實(shí)施有著提綱挈領(lǐng)的價(jià)值意義。對(duì)“科學(xué)原則”內(nèi)涵的認(rèn)知不應(yīng)囿于字面上的表達(dá)，這不僅無(wú)助于公安立法理論的研究，還會(huì)對(duì)具體的公安立法實(shí)踐產(chǎn)生誤導(dǎo)。如上文所述，“科學(xué)原則”強(qiáng)調(diào)的是一種科學(xué)精神，即公安立法必須符合科學(xué)精神，以科學(xué)精神指導(dǎo)立法活動(dòng)?！翱茖W(xué)原則”是對(duì)公安立法理念的創(chuàng)新突破，意味著立法機(jī)關(guān)在開(kāi)展公安立法活動(dòng)之前，就要反思“立什么樣的法”“為什么立法”“如何立法”等諸多問(wèn)題。公安工作千頭萬(wàn)緒，執(zhí)法依據(jù)的落后與匱乏在很大程度上嚴(yán)重影響了公安機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)的公信力，諸如2003年發(fā)生的“孫志剛案件”，廣東警方依照1982年國(guó)務(wù)院頒布的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，對(duì)孫志剛采取強(qiáng)制收容遣送的舉措，在當(dāng)時(shí)沒(méi)有其他執(zhí)法依據(jù)的客觀情況下，似乎是一種無(wú)奈之舉①雖然城市流浪乞討人員的救助工作并不由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，但在《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》廢止之前，大量的強(qiáng)制收容遣送工作由公安機(jī)關(guān)予以實(shí)施，造成了相當(dāng)惡劣的社會(huì)影響。。而此案發(fā)生后僅數(shù)月之內(nèi)，全新的《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》由國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施，似乎有些許“亡羊補(bǔ)牢”的含義。立法活動(dòng)不是查漏補(bǔ)缺，立法機(jī)關(guān)更不是消防隊(duì)，上述“救火”性質(zhì)的立法行為從根本上來(lái)說(shuō)是不正常的態(tài)勢(shì)?？茖W(xué)精神呼喚的是一種對(duì)于價(jià)值真理的積極追求，立法者應(yīng)當(dāng)立足于公安工作實(shí)際，以探求科學(xué)真理的毅力和勇氣，主動(dòng)在公安日常工作中尋找執(zhí)法依據(jù)的漏洞，及時(shí)啟動(dòng)立法程序，將抽象意義上的立法需要轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)可行的法律文件。

（二）制定規(guī)范的公安立法程序

立法程序是指擁有立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)，在制定、修改和廢止法律文件的活動(dòng)中，所遵循的法定步驟和方法。公安立法程序就是公安機(jī)關(guān)對(duì)涉及執(zhí)法活動(dòng)的法律文件所實(shí)施的立、改、廢的步驟和方法。公安工作從廣義上來(lái)說(shuō)是一種群眾工作，而作為執(zhí)法客體的社會(huì)公民，對(duì)于與自身權(quán)益密切相關(guān)的法律文件，理應(yīng)有提出自己合理意見(jiàn)的權(quán)利，這也是科學(xué)原則的應(yīng)有之意。諸如制定某項(xiàng)涉及場(chǎng)所管理的執(zhí)法文件過(guò)程中，在法律文件起草提交階段，立法機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)廣泛聽(tīng)取各方面的建議和意見(jiàn)，必要時(shí)可以邀請(qǐng)相關(guān)的行業(yè)協(xié)會(huì)成員參與起草過(guò)程。作為執(zhí)法主體，公安機(jī)關(guān)不可避免的對(duì)場(chǎng)所管理缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我們也不能苛求立法者在立法過(guò)程中既做“裁判員”又做“運(yùn)動(dòng)員”。如果立法活動(dòng)一昧的閉門造車，只會(huì)使該部法律文件的現(xiàn)實(shí)可行性大大降低；在法律文件的審議表決階段，立法機(jī)關(guān)一方面應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《立法法》規(guī)定的立法程序，以憲法原則為指導(dǎo)，審議并表決法律草案；另一方面，也要充分利用草案公示制度，聽(tīng)取各方面特別是法學(xué)界專家學(xué)者對(duì)于法律草案的修改意見(jiàn)，從而有針對(duì)性的進(jìn)行補(bǔ)充完善，保障該項(xiàng)法律文件的科學(xué)性；在法律文件頒布實(shí)施后，公安機(jī)關(guān)在嚴(yán)格依法開(kāi)展執(zhí)法活動(dòng)的同時(shí)，隨著執(zhí)法環(huán)境的不斷變化，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注法律文件的適用性問(wèn)題，立足于具體的執(zhí)法實(shí)踐，綜合考慮執(zhí)法客體的評(píng)價(jià)反饋，對(duì)于該項(xiàng)法律文件存在的漏洞和難以適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的部分，及時(shí)向立法機(jī)關(guān)提出法律修改的意見(jiàn)。

（三）引入先進(jìn)的公安立法技術(shù)

立法技術(shù)是指立法實(shí)踐中所遵循的用以促進(jìn)立法臻于科學(xué)化的方法和操作技巧的總稱，它是由許多相對(duì)獨(dú)立而又緊密聯(lián)系的環(huán)節(jié)組成。法律草案醞釀、起草、提交、審議、表決、通過(guò)等諸多環(huán)節(jié)，都相應(yīng)的付諸于一定的立法技術(shù)，依靠每個(gè)立法步驟環(huán)環(huán)相扣，最終組成一根牢固的“立法鏈”?？茖W(xué)原則不僅要求我們?cè)诠擦⒎ㄟ^(guò)程中堅(jiān)持探求科學(xué)真理的高貴品質(zhì)，同時(shí)也提示立法者在立法過(guò)程中借鑒科學(xué)研究的方式方法，靈活運(yùn)用多種科學(xué)分析的手段技巧，使得整個(gè)立法過(guò)程如同科學(xué)實(shí)驗(yàn)一般穩(wěn)定、可控。“立法技術(shù)由立法活動(dòng)運(yùn)籌技術(shù)、法的結(jié)構(gòu)營(yíng)造技術(shù)、立法實(shí)施與監(jiān)督制度、立法效果評(píng)估與反饋制度等系統(tǒng)有機(jī)組成”。[5]以“危險(xiǎn)駕駛罪”的設(shè)立修改為例，2015年表決通過(guò)的《刑法修正案九》對(duì)該罪名作出修改：“在道路上駕駛機(jī)動(dòng)車，有下列情形之一的，處拘役，并處罰金：（一）追逐競(jìng)駛，情節(jié)惡劣的；（二）醉酒駕駛機(jī)動(dòng)車的；（三）從事校車業(yè)務(wù)或者旅客運(yùn)輸，嚴(yán)重超過(guò)額定乘員載客，或者嚴(yán)重超過(guò)規(guī)定時(shí)速行駛的；（四）違反危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理規(guī)定運(yùn)輸危險(xiǎn)化學(xué)品，危及公共安全的。”上述第三第四款是對(duì)原有“危險(xiǎn)駕駛罪”犯罪形態(tài)的擴(kuò)充，之所以有上述法律條文的修改，就是因?yàn)樵凇缎谭ㄐ拚赴恕吩O(shè)立“危險(xiǎn)駕駛罪”后，在公安交警部門的技術(shù)支持下，經(jīng)過(guò)全國(guó)交通違法案件數(shù)據(jù)庫(kù)的分析比對(duì)，發(fā)現(xiàn)仍有相當(dāng)數(shù)量的危險(xiǎn)駕駛行為難以處罰，全國(guó)范圍內(nèi)道路交通惡性違法案件仍然居高不下，廣大群眾對(duì)于該類犯罪的打擊需求日益增長(zhǎng)。有鑒于此，立法機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)數(shù)據(jù)庫(kù)的篩選比對(duì)，從各類交通惡性違法案件的成因和類型入手，對(duì)比原“危險(xiǎn)駕駛罪”的犯罪形態(tài)，相應(yīng)的擴(kuò)大了該罪的表現(xiàn)形式，從而有效的填補(bǔ)了法律條文的漏洞?？梢钥吹?，創(chuàng)設(shè)一部“科學(xué)”的法，不僅僅需要理念上和程序上的前瞻性，也需要在微觀上借鑒先進(jìn)技術(shù)的輔助支持。公安立法實(shí)踐發(fā)展到今天，講求技術(shù)已勢(shì)成必然。

[1]易有祿，武楊琦.科學(xué)立法的內(nèi)涵與訴求——基于“法治建設(shè)新十六字方針”[J].江漢學(xué)術(shù)，2015，（2）:5

[2]馮玉軍，王柏榮.科學(xué)立法的科學(xué)性標(biāo)準(zhǔn)探析[J].中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2014，（1）:93

[3]房蔚，馮志毅，房雨霞.淺談公安立法中存在的問(wèn)題及對(duì)策[J].行政與法，2003，（11）:125

[4]沙苗苗.論科學(xué)立法理念對(duì)我國(guó)立法活動(dòng)的啟示[J].法制與社會(huì)，2015，（23）:5

[5]周宗良.立法的科學(xué)原則探析——一種概念學(xué)的研究進(jìn)路[J].福建法學(xué)，2015，（2）:43

Scientific Principles of the Present Public-Security Legislation in China

WANShao-peng
(Yangzhou Public SecurityBureau,Yangzhou,Jiangsu,225012)

As it is an important part of the legislation in a country,public-security legislation plays an increasingly important role in promoting the social legal construction.Compared with the current academic discussion such as“the principle of democracy”or“the principle of constitutional”,the“scientific principle”of public-security legislation seems lack of concentration.Although because of some historical reasons and the reality of the current,there are still many problems of the public-security legislation in the practice,If we can break the shackles of thinking,on the main line of the scientific principles,the future development of the public-security legislation is worth looking forward to.

scientific principles;public-security legislation;practice of legislation

D631.2

A

2095-1140（2017）02-0052-06

（責(zé)任編輯：天下溪）

2017-01-19

萬(wàn)邵鵬（1991-），男，江蘇揚(yáng)州人，揚(yáng)州大學(xué)法學(xué)院2016級(jí)法律碩士研究生，揚(yáng)州市公安局巡特警支隊(duì)四大隊(duì)民警，主要從事刑法學(xué)、警察法學(xué)研究。