陳 楊

(中共中央黨校， 北京 100091)

現(xiàn)代化進(jìn)程中的鄉(xiāng)村治理問題研究

陳 楊

(中共中央黨校， 北京 100091)

現(xiàn)代化是當(dāng)今社會(huì)發(fā)展的一個(gè)基本趨勢(shì)。在人口向城鎮(zhèn)聚集的過程中，如何阻止農(nóng)村衰落，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共贏共生，是中外現(xiàn)代化的一大難題。改革開放以來尤其是21世紀(jì)以來，我國(guó)進(jìn)入現(xiàn)代化快速發(fā)展時(shí)期。習(xí)近平總書記指出，城鎮(zhèn)化要發(fā)展，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)也要發(fā)展，城鄉(xiāng)發(fā)展相輔相成。即使今后城鎮(zhèn)化達(dá)到70%，農(nóng)村也有4～5億人，農(nóng)村決不能成為貧瘠的農(nóng)村，留守的農(nóng)村，記憶中的故鄉(xiāng)。在現(xiàn)代化進(jìn)程中加強(qiáng)村級(jí)治理，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理制度創(chuàng)新，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，對(duì)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化有著重大而深遠(yuǎn)的影響。

城鎮(zhèn)化； 鄉(xiāng)村治理； 現(xiàn)代化

一、中國(guó)鄉(xiāng)村治理的發(fā)展歷程

(一)治理與鄉(xiāng)村治理

1995年，全球治理委員會(huì)對(duì)治理作出權(quán)威界定，認(rèn)為“治理”是個(gè)人和機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理相同事務(wù)的諸多方式的總和。鄉(xiāng)村治理是現(xiàn)代治理的基本類型之一，是指政府及其他治理方依托制度設(shè)計(jì)部門，領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)管、服務(wù)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的行為和過程，其目的是實(shí)現(xiàn)社會(huì)的長(zhǎng)期健康發(fā)展。鄉(xiāng)村治理向鄉(xiāng)村社會(huì)提供的公共物品主要有鄉(xiāng)村社會(huì)的安全與政治秩序，教育、就業(yè)、社會(huì)保障和人口等公共服務(wù)業(yè)，鄉(xiāng)村社會(huì)的基礎(chǔ)設(shè)施，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的必要支持，以及鄉(xiāng)村環(huán)境保護(hù)等。

(二)傳統(tǒng)中國(guó)的鄉(xiāng)村治理

我國(guó)自古以來就有“治理”的提法。在長(zhǎng)達(dá)2000多年的封建社會(huì)里，中國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行“皇權(quán)不下縣，鄉(xiāng)村唯自治”的統(tǒng)治模式，傳統(tǒng)中國(guó)的治理結(jié)構(gòu)有兩個(gè)不同的部分：一是國(guó)家權(quán)力統(tǒng)治，它來自社會(huì)又凌駕于社會(huì)之上、以其強(qiáng)制性的權(quán)力控制社會(huì)；二是基層自治，它在國(guó)家權(quán)力的統(tǒng)轄之下、以士紳長(zhǎng)老為紐帶，深深扎根于農(nóng)民的日常生活之中。

近代以來，隨著工業(yè)化、市場(chǎng)化和城市化的不斷推進(jìn)、農(nóng)村精英大量流失，加之政治腐敗和戰(zhàn)亂四起，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)衰落，士紳階層解體、鄉(xiāng)村基層自治的基石崩塌。在20世紀(jì)上半葉，國(guó)家不斷加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)的統(tǒng)治力度，20世紀(jì)30年代國(guó)民政府重建了保甲制度。隨著保甲制度不斷健全，其機(jī)構(gòu)設(shè)置和鄉(xiāng)村管理功能日益復(fù)雜，保甲作為村政機(jī)構(gòu)的官治化趨勢(shì)明顯增強(qiáng)?？傮w上看，這一時(shí)期國(guó)家權(quán)力下沉的統(tǒng)治效果差強(qiáng)人意。

與國(guó)家加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村的控制的同時(shí)，我國(guó)近代的救濟(jì)農(nóng)村、改造農(nóng)村的鄉(xiāng)村治理運(yùn)動(dòng)也進(jìn)入高潮。為了改變農(nóng)村的“愚、貧、弱、私”四大病征，晏陽(yáng)初領(lǐng)導(dǎo)中華平民教育促進(jìn)會(huì)在河北定縣開始了大規(guī)模的平民教育活動(dòng)，以鄉(xiāng)村為基礎(chǔ)創(chuàng)造出新文化；梁漱溟領(lǐng)導(dǎo)了山東鄒平的鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)，推廣了工商職業(yè)教育；黃炎培領(lǐng)導(dǎo)中華職業(yè)教育社，在全國(guó)農(nóng)村開展了廣泛的培訓(xùn)工作；為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)民自衛(wèi)，彭禹廷領(lǐng)導(dǎo)開展了鎮(zhèn)平自治，等等。這一時(shí)期的鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)希望在不改變社會(huì)性質(zhì)、所有制性質(zhì)和階級(jí)關(guān)系的前提下，通過調(diào)和的逐步改良的方式來救濟(jì)農(nóng)村，雖然愿望良好但卻事倍功半，最終只能以失敗告終。而在20世紀(jì)三四十年代的革命根據(jù)地和解放區(qū)，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行土地改革，團(tuán)結(jié)廣大農(nóng)民和鄉(xiāng)村士紳共同抗日，取得了空前的成功，為新中國(guó)的鄉(xiāng)村治理積累了經(jīng)驗(yàn)、奠定了基礎(chǔ)。

(三)新中國(guó)的鄉(xiāng)村治理

從新中國(guó)成立到農(nóng)業(yè)合作化之初，新中國(guó)的國(guó)家政權(quán)建立到鄉(xiāng)和村一級(jí)，這一時(shí)期的鄉(xiāng)村治理以政權(quán)不斷下沉和功能不斷調(diào)整為主要特征。1952年，我國(guó)政務(wù)院頒布的《鄉(xiāng)(行政村)人民政府組織通則》規(guī)定，鄉(xiāng)與行政村是一級(jí)地方政權(quán)機(jī)關(guān)，人民行使權(quán)利的機(jī)關(guān)為村人民代表大會(huì)和村人民政府。但1954年的《憲法》明確規(guī)定，農(nóng)村基層政權(quán)為鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、民族鄉(xiāng)，農(nóng)村的“區(qū)”均改為縣政府的派出機(jī)構(gòu)，取消行政村建制，從此行政村的建制失去了法律上的依據(jù)。

從1958年夏天人民公社創(chuàng)建到1983年10月中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，我國(guó)的鄉(xiāng)村治理處于人民公社制度時(shí)期。1958年中共中央發(fā)布《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》，鄉(xiāng)村地區(qū)逐步建立起農(nóng)林漁副牧全面發(fā)展，工農(nóng)商學(xué)兵互相結(jié)合的人民公社[1]276-289。人民公社實(shí)行政社合一體制，公社既是經(jīng)濟(jì)組織，同時(shí)也是基層政權(quán)組織，承擔(dān)原鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的行政職能，也起著集體經(jīng)濟(jì)組織的作用。人民公社制在20世紀(jì)60年代和70年代在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用。但是這個(gè)制度也混淆了政府組織和經(jīng)濟(jì)組織的職能，違反了經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律。

1978年至20世紀(jì)末，我國(guó)鄉(xiāng)村治理最重要的變化，經(jīng)濟(jì)上表現(xiàn)為推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，政治上推行農(nóng)民自治。此后，鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)以國(guó)家強(qiáng)制力為保證，實(shí)現(xiàn)了行政性和集權(quán)性的統(tǒng)一，而“鄉(xiāng)村治理”則以鄉(xiāng)村自主決策為主，具有高度的自治性和民主性?！班l(xiāng)政村治”作為治理鄉(xiāng)村過程中形成的一種新的政治模式，成為當(dāng)前鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的一個(gè)基本前提。

21世紀(jì)以來，我國(guó)的鄉(xiāng)村治理進(jìn)入了一個(gè)創(chuàng)新的高峰時(shí)期。在政策層面對(duì)鄉(xiāng)村治理的體制機(jī)制創(chuàng)新進(jìn)行系統(tǒng)的安排。2005年，中央作出建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重大戰(zhàn)略部署。2013年的“中央一號(hào)”文件明確提出，要“建立健全符合國(guó)情、規(guī)范有序、充滿活力的鄉(xiāng)村治理機(jī)制”[2]。2014年的中央“一號(hào)文件”進(jìn)一步提出了“改善鄉(xiāng)村治理機(jī)制”問題，對(duì)加強(qiáng)農(nóng)村基層黨的建設(shè)、健全基層民主制度、創(chuàng)新基層服務(wù)管理等問題進(jìn)行了全面闡述[3]。2015年的中央“一號(hào)文件”則圍繞增添農(nóng)村發(fā)展活力、全面深化農(nóng)村改革、做好“三農(nóng)”工作、加強(qiáng)農(nóng)村法治建設(shè)等，對(duì)鄉(xiāng)村治理提出了更為精細(xì)化的要求[4]。2016年3月全國(guó)人大通過的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出，要通過推進(jìn)農(nóng)村改革和制度創(chuàng)新，激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力，加快建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村。所有這些都為進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的鄉(xiāng)村治理工作搭建了四梁八柱。

二、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中鄉(xiāng)村治理面臨的主要問題

改革開放以來，我國(guó)經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，取得了舉世矚目的成就。到2015年底，我國(guó)城鎮(zhèn)人口達(dá)到7.7億，城鎮(zhèn)化率達(dá)56.1%，已經(jīng)超過世界平均水平。城鎮(zhèn)化率從20%到40%，英國(guó)用了120年，法國(guó)用了100年，德國(guó)用了80年，美國(guó)用了40年，而我國(guó)僅用了22年(1981-2003年)，從2004年以后的十多年間，我國(guó)城鎮(zhèn)化速度以每年1個(gè)百分點(diǎn)以上的比率提升。這種急劇的現(xiàn)代化步伐使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)，農(nóng)民思想觀念深刻變化，農(nóng)村社會(huì)進(jìn)入一個(gè)大發(fā)展大變化的關(guān)鍵時(shí)期。城鎮(zhèn)化為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來巨大活力的同時(shí)，也帶來了眾多矛盾和問題。當(dāng)前在我國(guó)鄉(xiāng)村地區(qū)，西方國(guó)家二三百年城鎮(zhèn)化過程中陸續(xù)出現(xiàn)的社會(huì)問題在短時(shí)間內(nèi)集中呈現(xiàn)，使鄉(xiāng)村治理面臨巨大挑戰(zhàn)。

(一) 從治理的主體角度看

鄉(xiāng)村社會(huì)組織發(fā)育程度低，是當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的突出短板。如前所述，在傳統(tǒng)中國(guó)的鄉(xiāng)村治理中，“皇權(quán)不下縣”，以鄉(xiāng)賢、鄉(xiāng)紳為主體的“自發(fā)性組織”占據(jù)主導(dǎo)地位。新中國(guó)成立后，隨著人民公社體制的確立，原有鄉(xiāng)村的社會(huì)化組織體系逐漸瓦解。改革開放以來，隨著國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)適和鄉(xiāng)村社會(huì)空間、社會(huì)力量的發(fā)育，鄉(xiāng)村社會(huì)組織逐漸成長(zhǎng)。但新世紀(jì)以來，撤鄉(xiāng)并村等諸多制度建構(gòu)同時(shí)推進(jìn)，破壞了鄉(xiāng)村原有的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，使原本分散的農(nóng)民力量變得更加支離破碎。長(zhǎng)期以來，政府與社會(huì)組織的關(guān)系被定位為管理與被管理的關(guān)系，鄉(xiāng)村社會(huì)組織的主體性、自治性、自主性并未得到充分彰顯。鄉(xiāng)村社會(huì)組織發(fā)育程度低、發(fā)展不健全，直接影響了鄉(xiāng)村治理的有效性和合法性。事實(shí)上，各類鄉(xiāng)村社會(huì)組織作為農(nóng)民利益的代表，能將力量分散、組織化程度低的單個(gè)農(nóng)民有機(jī)聚合成有力的整體，為個(gè)體化的農(nóng)民參與政治生活、表達(dá)利益訴求等提供制度化的參與平臺(tái)和渠道?；趯?duì)鄉(xiāng)村社會(huì)組織戰(zhàn)略價(jià)值的關(guān)懷，2015年的中央“一號(hào)文件”就明確提出，要“激發(fā)農(nóng)村社會(huì)組織活力，重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村專業(yè)協(xié)會(huì)類、公益慈善類、社區(qū)服務(wù)類等社會(huì)組織”[2]。

(二)從治理的內(nèi)容角度看

突出體現(xiàn)在公共服務(wù)供給和核心資源分配不均等帶來的一系列治理難題。

1.鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給能力有限。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，“重城輕鄉(xiāng)”理念至今仍然主宰著公共服務(wù)資源的配置。一方面，傳統(tǒng)的公共服務(wù)供給不足。在大多數(shù)鄉(xiāng)村地區(qū)，教育、文化、就業(yè)、社保、醫(yī)療等社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展滯后，“三留守”人群合法權(quán)益保護(hù)亟待解決。另一方面，環(huán)境保護(hù)等新型公共服務(wù)供給滯后。在GDP至上的政績(jī)觀驅(qū)動(dòng)下，個(gè)別地方政府在招商引資過程中忽視了環(huán)境成本，亂審批、亂開發(fā)，對(duì)高污染高排放企業(yè)向鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移、鄉(xiāng)村垃圾污染嚴(yán)重等現(xiàn)象視而不見，直接影響到了鄉(xiāng)村居民的生活質(zhì)量。同時(shí)，長(zhǎng)期以來，我國(guó)的環(huán)境保護(hù)政策、規(guī)劃以及環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)鄉(xiāng)村重視不夠，對(duì)農(nóng)村環(huán)保治理的投入嚴(yán)重不足。

2.土地等鄉(xiāng)村核心資源分配不均帶來一系列治理難題。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，土地收益不斷增殖是一個(gè)相伴隨的過程。目前，許多地區(qū)農(nóng)村集體土地所有權(quán)不明確，保護(hù)制度不嚴(yán)格，農(nóng)民承包土地制度不完善，農(nóng)民承包土地所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)不明確，土地所有權(quán)的主體與農(nóng)村土地的關(guān)系不明確，征地制度存在缺陷。例如，土地調(diào)解機(jī)制、調(diào)價(jià)機(jī)制、籌資機(jī)制和稅收調(diào)解機(jī)制有待提高，特別是農(nóng)村土地和城市土地價(jià)格不同的問題，阻礙了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

(三)從治理的方式角度看

德治、法治等多樣化方式尚未得到嫻熟運(yùn)用。

1.德治缺乏厚實(shí)基礎(chǔ)。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)是基于人倫道德建立起來的一個(gè)“差序格局”的禮俗共同體，鄉(xiāng)土社會(huì)秩序的維護(hù)主要不是靠外力，而是在內(nèi)部教化中維持。然而在現(xiàn)代化進(jìn)程中，人才資源向城市聚集，導(dǎo)致鄉(xiāng)村人才流失殆盡，鄉(xiāng)村治理隊(duì)伍更新慢。隨著村莊日益空心化、人口日益老齡化，鄉(xiāng)村德治呈現(xiàn)嚴(yán)重缺乏的困境。

2.法治化治理在鄉(xiāng)村尚未形成常態(tài)。當(dāng)前，一些鄉(xiāng)村地區(qū)的治安狀況不容樂觀，黑惡勢(shì)力、邪教組織等非法活動(dòng)有所抬頭。部分農(nóng)民失去土地，補(bǔ)償少，無法維持基本生活，成為失去土地、失去就業(yè)機(jī)會(huì)、失去生活來源的“三無”農(nóng)民，成為社會(huì)不穩(wěn)定的潛在因素；一些農(nóng)民為了爭(zhēng)取自己的利益通常采取家族械斗、上訪甚至是群體性事件等強(qiáng)烈方式進(jìn)行對(duì)抗,而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層政權(quán)的行政能力下降的背景下，息事寧人、花錢買平安成為鄉(xiāng)村治理者的共同選擇。一些地區(qū)的鄉(xiāng)村社會(huì)穩(wěn)定進(jìn)入一個(gè)“不鬧不給，小鬧小給，大鬧大給”的惡性循環(huán)之中。

三、國(guó)外城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新

歐美發(fā)達(dá)國(guó)家以及日本、韓國(guó)等已經(jīng)先于我國(guó)完成了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，這些國(guó)家在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中所開展的鄉(xiāng)村治理活動(dòng)，其經(jīng)驗(yàn)對(duì)于我國(guó)開展鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新有一定的參考借鑒價(jià)值。

(一)法國(guó)的“權(quán)力讓與”治理模式

法國(guó)農(nóng)業(yè)文明和基層自治的歷史悠久?？偟膩碚f，法國(guó)的農(nóng)村基層治理是在中央集權(quán)下的地方有限自治。法國(guó)的城市和農(nóng)村都實(shí)行市鎮(zhèn)制，市鎮(zhèn)的人口和規(guī)模大體上相當(dāng)于中國(guó)的行政村或自然村。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，法國(guó)85%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都是農(nóng)村。在法國(guó)，鎮(zhèn)是地方自治的基層政權(quán)，主要功能是發(fā)展公益事業(yè)，建立和維護(hù)公共工程，為當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。 為了進(jìn)一步提高城鎮(zhèn)的自主權(quán)，20世紀(jì)80年代初， 法國(guó)通過了《關(guān)于城鎮(zhèn)和地區(qū)權(quán)力和自由法案》，即“權(quán)力下放法令”，其核心是權(quán)力下放，擴(kuò)大基層自治的范圍。在農(nóng)村一級(jí)市場(chǎng)，法案擴(kuò)大了鎮(zhèn)上的權(quán)力，加強(qiáng)了市議會(huì)的地位。市鎮(zhèn)財(cái)政主要由市鎮(zhèn)自主處理。同時(shí)，注重培植農(nóng)村基層經(jīng)濟(jì)合作組織的自主性，農(nóng)民可以參與一個(gè)或多個(gè)合作社，民主管理合作社，最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的董事會(huì)由大會(huì)直接選舉，市鎮(zhèn)充分尊重合作社的獨(dú)立地位和自主權(quán)，不干預(yù)其內(nèi)部事務(wù)。法國(guó)對(duì)基層鎮(zhèn)上這種“權(quán)力讓步”對(duì)于增加基層自治的責(zé)任和自主權(quán)的影響更為明顯。

(二)日本的現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體制建設(shè)

1947年日本政府制定并公布了《地方自治法》，日本農(nóng)村開始建立起一整套現(xiàn)代自治管理制度。一是在政治上推行民主政治選舉。法律明確規(guī)定，縣，市，鎮(zhèn)是普通的地方性公共機(jī)構(gòu)，必須建立各級(jí)地方議會(huì)和居民直選首長(zhǎng)?？偫砀O(shè)立地方政府(后升級(jí)為自治省)，管理地方選舉和財(cái)政支持等事宜。二是實(shí)現(xiàn)自然村行政村的有機(jī)統(tǒng)一。在合并町村的過程中，傳統(tǒng)的自然村依然得以保存，形成了行政村和自然村的雙軌制格局。三是農(nóng)協(xié)和行政系統(tǒng)相互合作。日本在農(nóng)村地區(qū)建立農(nóng)協(xié)組織，農(nóng)戶100%參加農(nóng)協(xié)。農(nóng)協(xié)以行政村為基本單位，向下深入自然村并形成聯(lián)誼組織，向上建立縣級(jí)聯(lián)合會(huì)和全國(guó)聯(lián)合會(huì)。農(nóng)協(xié)通過村組織擴(kuò)大農(nóng)民經(jīng)營(yíng)規(guī)模，壟斷農(nóng)村商品市場(chǎng)，還通過全國(guó)中央組織建立了農(nóng)協(xié)銀行等。四是合并農(nóng)村行政單位以提升行政效率。本世紀(jì)初，日本鄉(xiāng)村開始了第三次行政單位整合。到2013年，由3232個(gè)市町村自治體減少到了1719個(gè)，其中行政市為789個(gè)，行政町為746個(gè)，行政村184個(gè)。這次合并規(guī)模擴(kuò)大了地方政府的規(guī)模，節(jié)省了行政費(fèi)用，有利于權(quán)力下放，實(shí)現(xiàn)了和中央權(quán)力平等關(guān)系，也有利于建立適度規(guī)模的城鄉(xiāng)融合，特色住宅生活圈。

(三)韓國(guó)新村運(yùn)動(dòng)中的鄉(xiāng)村治理舉措

20世紀(jì)70年代以來的韓國(guó)新村運(yùn)動(dòng)，在鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新方面，韓國(guó)的新村運(yùn)動(dòng)有兩個(gè)舉措值得關(guān)注。

1.是關(guān)注農(nóng)民的精神啟蒙。針對(duì)農(nóng)民文化素質(zhì)較低、缺乏創(chuàng)新精神的現(xiàn)實(shí)，韓國(guó)將以農(nóng)民通過全村運(yùn)動(dòng)為思想，以農(nóng)村農(nóng)民綜合振興為重點(diǎn)，培育農(nóng)民“勤奮、自助、協(xié)調(diào)”的精神為新村運(yùn)動(dòng)價(jià)值取向，培養(yǎng)農(nóng)民勤奮向上的精神，凝聚農(nóng)民的共識(shí)，調(diào)動(dòng)農(nóng)民的參與積極性，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。

2.構(gòu)建農(nóng)村公共服務(wù)“多元合作供應(yīng)模式”。 為了解決農(nóng)村貧困落后的問題，韓國(guó)的村莊運(yùn)動(dòng)在早期階段由政府資助，建設(shè)全國(guó)33000個(gè)村莊和居住區(qū)，完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施，完善農(nóng)村生活環(huán)境等。由村民根據(jù)實(shí)際需要確定具體施工方案。從20世紀(jì)90年代以來，著力搞好農(nóng)村教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等，增加農(nóng)民福利，減小城鄉(xiāng)差距，完善農(nóng)村公共服務(wù)體系。

韓國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)體系的投資來源有各級(jí)財(cái)政投入、民間企業(yè)投資和農(nóng)村合作組織籌資。通過建設(shè)政府、企業(yè)、民間社會(huì)多方合作供應(yīng)模式，韓國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平得到了快速的提高，基本實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的均衡發(fā)展。

四、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的總體思路

(一)樹立鄉(xiāng)村治理的新理念

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，是我國(guó)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的基本方向。為此，在鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新過程中，應(yīng)當(dāng)依據(jù)城鄉(xiāng)一體化原則，設(shè)計(jì)者和實(shí)施者要樹立起一些新的理念，以現(xiàn)代化為目標(biāo)，實(shí)施鄉(xiāng)村治理。

1.要重新認(rèn)識(shí)鄉(xiāng)村價(jià)值。自現(xiàn)代化進(jìn)程開啟以來，城市優(yōu)越、農(nóng)村落后，城市優(yōu)于農(nóng)村的觀念成為普通人的普遍認(rèn)識(shí)。事實(shí)上，城市與鄉(xiāng)村是兩種不同的文明，必須正確對(duì)待兩種文明的關(guān)系，不能以一種文明駕馭在另外一種文明之上，而是要擇其善者而用之，促其相互融合。特別是鄉(xiāng)村干部應(yīng)首先樹立起這種觀念，并加大宣傳教育力度，使之深入人心。另外，還要按照這個(gè)觀念，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化。

2.重新認(rèn)識(shí)城鎮(zhèn)化的基本途徑。歷史上，發(fā)達(dá)國(guó)家的城鎮(zhèn)化都走過了人口向城鎮(zhèn)聚集、郊區(qū)化、遠(yuǎn)郊區(qū)，甚至是鄉(xiāng)村化等不同階段。在我國(guó)過去的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，受工業(yè)化浪潮的沖擊，城鄉(xiāng)差距拉大，現(xiàn)代都市生活具有強(qiáng)大吸引力，農(nóng)民流向城市不可阻擋。但隨著鄉(xiāng)村不斷發(fā)展，新農(nóng)村建設(shè)持續(xù)推進(jìn)，部分鄉(xiāng)村開始具備城市般的生活舒適度，部分鄉(xiāng)村發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、規(guī)模種植、鄉(xiāng)村服務(wù)等新經(jīng)濟(jì)，也能吸納更多就業(yè)人口。因而，農(nóng)民市民化也可以通過農(nóng)民的職業(yè)非農(nóng)化、流動(dòng)自由化、鄉(xiāng)村美麗化、村鎮(zhèn)生活城市化等來實(shí)現(xiàn)。

3.以真正的現(xiàn)代化治理意識(shí)引領(lǐng)推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。考慮到過去城鎮(zhèn)化帶來的挑戰(zhàn)，必須對(duì)農(nóng)村治理進(jìn)行改革和創(chuàng)新，以滿足社會(huì)需求。在未來農(nóng)村治理進(jìn)程中，要進(jìn)一步突出“治理”色彩，探索行政機(jī)關(guān)與農(nóng)民社會(huì)組織對(duì)話、協(xié)商及合作，探索農(nóng)村治理中政府、社會(huì)組織和農(nóng)民共同參與的模式。

(二)鄉(xiāng)村治理制度創(chuàng)新的主要著力點(diǎn)

1.大力發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，奠定良性治理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，要繼續(xù)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村整體發(fā)展。著力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在現(xiàn)代化進(jìn)程中的推進(jìn)作用，增加農(nóng)村就業(yè)機(jī)會(huì)，引導(dǎo)精英回歸。在經(jīng)濟(jì)方面，未來應(yīng)著眼于培育農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，農(nóng)民合作組織，家庭農(nóng)場(chǎng)等，努力創(chuàng)新新型農(nóng)業(yè)組織制度，發(fā)展更強(qiáng)大的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。要進(jìn)一步加快農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)步伐，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)研究，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)研究一體化，推動(dòng)農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化，積極支持農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。同時(shí)，在現(xiàn)代化進(jìn)程中，要注意提升文化軟實(shí)力，保持村莊的原有特色，發(fā)展特色資源，發(fā)展生態(tài)旅游促進(jìn)農(nóng)村文化消費(fèi)。

2.改革和完善村民自治制度，實(shí)現(xiàn)政治治理的良性發(fā)展。改革和完善村民自治制度，實(shí)現(xiàn)政治治理的良性發(fā)展重點(diǎn)是要重新定位各治理主體的功能。在完善治理制度方面，按照“村民委員會(huì)組織法”和“村民委員會(huì)選舉法”，完善農(nóng)村民主選舉制度。在民主管理規(guī)范化方面，村民自治條例和村級(jí)法規(guī)是農(nóng)村廣泛采用的民主管理制度，是農(nóng)民參與民主管理的重要支撐。要進(jìn)一步完善村民自治的相關(guān)規(guī)定，確保村務(wù)的民主管理。加強(qiáng)民主監(jiān)督，要改善村務(wù)公開，財(cái)務(wù)開放，村民評(píng)議制度，落實(shí)農(nóng)民享受的監(jiān)督執(zhí)行權(quán)。而且要進(jìn)一步明確農(nóng)村治理主體的責(zé)任和職能，防止部門交叉治理，完善村民自我治理為主導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理模式。

3.推進(jìn)農(nóng)村土地制度等方面的改革，完善核心利益的公平分配機(jī)制。要進(jìn)一步明確土地權(quán)屬，加快進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等土地確權(quán)登記頒證工作，依法保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益，促進(jìn)土地規(guī)范轉(zhuǎn)移，推進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。同時(shí)，也要促進(jìn)城鄉(xiāng)平等交換及公共資源配置均衡，逐步建設(shè)和完善新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系的基礎(chǔ)性工程。

4.增強(qiáng)基層政府的公共服務(wù)能力，形成鄉(xiāng)村治理的外部保障機(jī)制。要樹立正確的施政理念，為社會(huì)提供系統(tǒng)性、公平性、制度性和可持續(xù)性的公共服務(wù)。加大公共服務(wù)的財(cái)政支持，加強(qiáng)對(duì)公共服務(wù)的監(jiān)督，完善公共服務(wù)體系。而且要逐步擴(kuò)大公共服務(wù)覆蓋面，建立和完善公共服務(wù)支出、消費(fèi)、增長(zhǎng)、供給和監(jiān)管模式。重塑政府與企業(yè)、基層自治組織和各級(jí)非政府組織在公共服務(wù)投入方面的合作共享關(guān)系，建立面向農(nóng)民需求的公共物品決策體系，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。

5.扶持農(nóng)村社會(huì)組織建設(shè)，為鄉(xiāng)村治理發(fā)展提供組織和法律保障。積極引導(dǎo)和支持農(nóng)村社會(huì)組織的建立、改革和完善，規(guī)范其內(nèi)部管理制度，充分發(fā)揮其在農(nóng)村治理中的功能和作用。加大力度、投入人力物力改善農(nóng)村文化環(huán)境，使法治觀念深入農(nóng)民基本生活中，體現(xiàn)到其行為中，作為農(nóng)村社會(huì)組織行為的基本規(guī)范，提高鄉(xiāng)村干部和農(nóng)民的法律素質(zhì)，確保鄉(xiāng)村治理的有效性、合法性，為鄉(xiāng)村治理的持續(xù)發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)。

[1] 郭正林.中國(guó)鄉(xiāng)村的治理結(jié)構(gòu)：歷史與現(xiàn)實(shí)[M]//“公共管理研究與教育”國(guó)際學(xué)術(shù)研討會(huì)論文集，廣州：中山大學(xué)出版社，2001.

[2] 中共中央 國(guó)務(wù)院.關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見[N].人民日?qǐng)?bào)，2012-12-31(1).

[3] 中共中央 國(guó)務(wù)院.關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見[N].人民日?qǐng)?bào)，2014-01-19(1).

[4] 中共中央 國(guó)務(wù)院.關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見[N].人民日?qǐng)?bào)，2015-02-01(1).

2017-08-17

陳 楊(1992—)，女，中共中央黨校中共黨史教研部碩士研究生。研究方向：社會(huì)治理與制度創(chuàng)新。

編輯：楊桂芳