雷振文

（南昌大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，江西 南昌 330031）

權(quán)力規(guī)制：政治秩序場域中利益集團的消極行為

雷振文

（南昌大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，江西 南昌 330031）

隨著社會結(jié)構(gòu)、利益和觀念的分化以及民主政治的發(fā)展，“利益集團”①已是政治生活中的一支非常活躍的力量，成為政治秩序場域中極其重要的行動者，以至于政治過程論的創(chuàng)始者本特利發(fā)出諸如“如果能解釋利益集團，那么一切都可以解釋清楚了”②的感嘆。針對利益集團介入政治過程、影響政治生活的事實，盡管一些人抱著熱情支持的態(tài)度，但還是存在著很多理性批評的聲音，“它們試圖通過影響與它們自身有關(guān)的公共政策來提高或促進集團內(nèi)共同的利益”③，“是損害公民的權(quán)利或社會的永久的和總的利益的”④。正是基于對利益集團介入政治過程的懷疑和批評，歐美一些國家對規(guī)制利益集團的消極行為進行了理論和實踐探索，其中的一些成果對中國而言不無裨益。

一、政治秩序場域中利益集團消極行為的表現(xiàn)

就利益集團和政治秩序關(guān)系而言，政治秩序是利益集團行動的既定政治場域，利益集團是影響政治秩序的重要行動者。作為政治秩序場域的重要行動者，利益集團對政治秩序的消極行為值得警惕。

（一）利益集團侵蝕政治實體

政治實體指的是包括政府、政黨和公民個體等在政治秩序場域中活動并對政治秩序的運行過程及其狀態(tài)有著重要影響的政治行動者。利益集團對政治秩序的消極行為常常是從影響或試圖影響不同政治實體開始的。

（1）利益集團“俘獲”政府?！胺@”政府指的是政府部門或其工作人員被利益集團所操縱而導(dǎo)致公權(quán)私用、失去自主性的現(xiàn)象?？梢哉f，這種現(xiàn)象從利益集團出現(xiàn)并介入政治過程就開始不斷地發(fā)生，這在西方國家尤為普遍。就此現(xiàn)象，奧巴馬甚至喊出了“華爾街是令人憤怒的勢力”的聲音。在非西方國家，“俘獲”政府現(xiàn)象肇始于20世紀(jì)80年代，拉美和蘇聯(lián)、東歐等國家和地區(qū)受“華盛頓共識”的影響，不同程度出現(xiàn)了利益集團控制政府、利益集團和政府官員勾結(jié)瓜分公共財產(chǎn)，乃至為維護既得利益設(shè)置壟斷，以犧牲市場經(jīng)濟的健康發(fā)展為代價牟取個別集團利益的現(xiàn)象⑤。而且，縱觀當(dāng)今許多國家的政治過程，一定會看到“俘獲”政府現(xiàn)象在其政治生活中已越來越普遍和嚴(yán)重，“俘獲”方式也越來越深入和隱蔽。例如，利益集團通過影響政府財政資金的分配和染指政府的公共投資，以實現(xiàn)社會公共利益的集團獨占化；通過手中掌握的大量政治或經(jīng)濟資源行賄各級政府官員，使政府官員參與決策的公共政策更多地傾向于利益集團的利益偏好；通過扭曲和截留政府推行的公共政策使其無法有效落實和執(zhí)行。自然，政府在利益集團的裹挾下，其獨立性、公共性常常變異走樣，失去其在政治秩序運行中的自主性。

（2）利益集團弱化政黨能力。政黨政治是現(xiàn)代國家普遍運行的政治現(xiàn)象，政黨是政治秩序場域中的關(guān)鍵行動者；不從政黨的視角去把握一國的政治秩序，是不可能清醒地理解一國的政治的。亨廷頓認(rèn)為：“那些在實際上已經(jīng)達(dá)到或者可以被認(rèn)為達(dá)到政治高度穩(wěn)定的處于現(xiàn)代化之中的國家，至少擁有一個強大的政黨?！雹藿芨ダ铩ぐ屠湛死蛞舱J(rèn)為“高度組織的政黨占據(jù)著政治結(jié)構(gòu)的中心位置”⑦?？梢姡瑢φ沃刃蚨?，政黨能力特別是執(zhí)政黨的能力是決定其運行狀況的關(guān)鍵因素。然而，政黨能力卻不斷地遭受來自利益集團的各種挑戰(zhàn)。例如，利益集團通過立法的方式，堂而皇之地將自身局部利益合法化，歪曲執(zhí)政黨的執(zhí)政指向；利益集團利益訴求的排他性以及分裂的集團意識形態(tài)，加劇了執(zhí)政黨對社會資源進行有效整合的難度。同時，利益集團的資本與執(zhí)政黨的權(quán)力的媾和會導(dǎo)致執(zhí)政黨內(nèi)部出現(xiàn)權(quán)錢交易、利益交換等腐敗現(xiàn)象。事實上，歷史和現(xiàn)實中的政治秩序的失序、混亂甚至坍塌無不是與利益集團對政黨，特別是執(zhí)政黨能力的銷蝕相關(guān)的。

（3）利益集團撕裂公民個體的政治情感。任何政治秩序都必須以公民個體為基礎(chǔ)，公民個體是政治秩序運行與維持的最廣泛、最基本的單元。對此，王滬寧指出：“一個社會的政治發(fā)展在很大程度上取決于人本身的政治發(fā)展?！雹嗳欢F(xiàn)代政治的一個不爭的事實是：政治秩序運行與維持的公民個體基礎(chǔ)越來越受到利益集團的消融。利益集團憑借在利益鏈上的優(yōu)勢地位攫取集團利益的最大化，造成公民個體間收入差距擴大、財富差距懸殊，導(dǎo)致公民個體間利益分配失衡；利益集團憑借其在信息、資源等方面的優(yōu)勢地位，在社會階層流動機會上處于先天的有利位置，并造成階層固化、階層鴻溝的現(xiàn)象產(chǎn)生。而利益是公民個體最敏感的神經(jīng)，其對政治秩序的基本情感常常也是維系在自身利益是否得到公正的關(guān)照、對待之上的。利益集團的掠奪所導(dǎo)致的公民個體間的利益失衡和固化現(xiàn)象必然撕裂公民個體對政治秩序的情感，造就的要么是憤懣的公民個體，要么是冷漠的公民個體，絕不可能是政治秩序的支持者，而沒有或缺乏公民個體認(rèn)可、支持的政治秩序一定不會走遠(yuǎn)。畢竟，“對任何一個國家而言，穩(wěn)定的政治秩序不僅是指制度上的合理結(jié)構(gòu)，而且在更深層的意義上，是指廣大的人民群眾對其所在的政治制度的內(nèi)心認(rèn)同和信仰”⑨。

（二）利益集團破壞政治規(guī)則

政治規(guī)則是特定政治體系用以規(guī)范、調(diào)整體系里所有個體或群體形式的政治主體政治行為的約束力量，是政治秩序可能形態(tài)的直接決定因素，因此，對政治規(guī)則的侵蝕是利益集團的重要目標(biāo)。

（1）利益集團消解政治制度效力。制度主義認(rèn)為，政治秩序是政治制度得以持續(xù)創(chuàng)新和得到嚴(yán)肅認(rèn)真執(zhí)行的產(chǎn)物和體現(xiàn)，缺乏政治制度的持續(xù)創(chuàng)新，政治秩序不可能長期維持；沒有政治制度的嚴(yán)肅認(rèn)真執(zhí)行，政治秩序也難以穩(wěn)定運行。可是，一些利益集團卻罔顧政治秩序的安危，一心為謀取自身利益而竭力消解政治制度的效力。譬如，制度創(chuàng)新是政治秩序持續(xù)發(fā)展和穩(wěn)定運行的動力和基礎(chǔ)，但利益集團的形成和壯大也常常是特定制度的結(jié)果。為保持既得的利益并從既有利益格局中持續(xù)獲利，利益集團具有天然的制度惰性，極力阻礙制度創(chuàng)新。正所謂“特殊利益集團一旦從某種制度安排中得利，為了保守住他們的利益，就不愿推動制度創(chuàng)新。他們拒絕對迅速變化了的環(huán)境做出反應(yīng)，決策或行動遲緩，對凡是可能威脅到自己既得利益的創(chuàng)新一概排斥，并且為了特殊利益集團利益而不惜犧牲全社會的利益”⑩。另外，制度的效力必須以制度的執(zhí)行和落實為前提。同樣，對政治秩序而言，其生命力也在于政治制度的貫徹和落實。然而，一些利益集團為了維護集團的局部利益，通過歪曲、扭曲和架空等非法手段，掣肘既定制度的有效執(zhí)行，使制度的運行流于形式、失去效力，從而影響政治秩序的具體形態(tài)。

（2）利益集團毒化政治生態(tài)。政治生態(tài)反映的是支撐和引導(dǎo)特定政治體系的各種要素及其之間關(guān)系狀況的綜合運行環(huán)境，黨風(fēng)、政風(fēng)、社會風(fēng)氣是政治生態(tài)的集中體現(xiàn)?，F(xiàn)實政治生活中，一些利益集團不但消解著顯性的政治制度效力，而且也破壞了隱性的政治規(guī)范的約束力，秉持狹隘、自私甚至墮落的政治價值取向，視國家、民族、公民為一己私利的絆腳石，無任何大局、全局觀念，無點滴家國情懷，無半點敬畏尊崇人民的情感，嚴(yán)重毒化著政治生態(tài)。例如，一些利益集團在執(zhí)政黨內(nèi)以“山頭主義”的形式出現(xiàn)，拉幫結(jié)派、黨同伐異，視執(zhí)政黨的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩如兒戲，敗壞了黨風(fēng)；一些利益集團以權(quán)錢交易、權(quán)色交易等不法手段染指政府公權(quán)力以達(dá)到其利益最大化之目的，敗壞了政府風(fēng)氣；一些利益集團凌駕于社會規(guī)則之上，致使社會上“潛規(guī)則”盛行，積累和形成與文明進程極不適應(yīng)的落后文化，敗壞了社會風(fēng)氣，對政治體系的階級基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)產(chǎn)生極其惡劣的影響；一些利益集團干擾資源配置，擾亂市場秩序，使交易成本增加，使資源利用效率大幅降低；還有一些利益集團著意把資本邏輯注入政治關(guān)系，使政治關(guān)系庸俗化、功利化、短視化，嚴(yán)重影響政治體系的政治文明進程。利益集團在政治、經(jīng)濟、社會和公民個體層面等不同領(lǐng)域的肆意橫行所造就的惡劣政治生態(tài)，必然影響政治秩序的穩(wěn)定運行。

（三）利益集團干擾政治控制

政治秩序的具體運行過程和最終呈現(xiàn)形態(tài)常常取決于政治控制這一環(huán)節(jié)。政治控制不科學(xué)或軟弱無力不但嚴(yán)重制約政治秩序的運行與維持，而且也直接關(guān)系著政治秩序的認(rèn)同度。因此，政治控制自然也成為利益集團重點干擾的對象。

（1）消解政治權(quán)威。就現(xiàn)代政治體系而言，政治控制是權(quán)力與權(quán)威相輔相成的政治過程，不能僅僅是一種政治權(quán)力的威懾，更應(yīng)是一種以自覺服從為基礎(chǔ)的政治權(quán)威的宣示?！罢蔚倪^程不僅僅是一個權(quán)力的過程，同時也應(yīng)該是一個權(quán)威的過程；民主的目標(biāo)，就在于把權(quán)力轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)威?！?政治權(quán)威涉及人們對政治體系的情感，是一種獲得人民廣泛、自覺支持的合法性力量，也是政治控制在現(xiàn)實政治生活和政治過程中能夠規(guī)范、調(diào)節(jié)政治關(guān)系，引導(dǎo)政治行為的重要原因?，F(xiàn)實政治生活中，一些利益集團通過消解政治權(quán)威而干擾政治過程的方式可謂是全方位的。例如，通過“俘獲”政府，使政府失守自主性，不能客觀公正地作出相關(guān)決策，淪為利益集團的工具。對這種失去自主性的政府而言，政治權(quán)威自然就是一種奢望，更遑論其政治控制的效力了。又如，通過“綁架”政黨，特別是執(zhí)政黨，降低普通民眾對政黨的信任度，使政黨尤其是執(zhí)政黨失去公信力而降低政治權(quán)威。再如，利益集團利益排他性的本質(zhì)及其帶來的利益分配差距擴大化的后果所導(dǎo)致的區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、行業(yè)間不同利益主體之間的摩擦和沖突加劇，進而沖擊現(xiàn)存政治體系的政治權(quán)威。

（2）侵占政治控制資源。政治控制資源是政治體系開展政治過程，規(guī)范、調(diào)整或約束體系中所有政治主體政治行為以及它們之間的關(guān)系，從而維系自身穩(wěn)定持續(xù)運行所憑借的一切人力、物力和精神性力量等的總稱。政治控制是與這些資源的使用緊密聯(lián)系在一起的，沒有對這些資源的占有和使用，政治控制則無以展開。通常而言，政治控制資源的多寡與政治控制功能實際效果具有線性關(guān)系。因此，圍繞政治控制資源的爭奪，利益集團更是動作頻頻。例如，通過向政治體系輸入自己的人員，培植在政治體系的代理人；通過赤裸裸的資本、資源優(yōu)勢影響公共政策的制定，搶占公共資源、染指公權(quán)力；通過扭曲資源和財富的分配機制，使政治控制主體能夠有效運用的資源急劇流失。此外，一些強勢的既得利益集團還通過媒體、行業(yè)協(xié)會、專家論壇等形式和渠道搶占公共話語權(quán)、引導(dǎo)輿論走向，以達(dá)到為特定集團利益服務(wù)之目的。利益集團在政治控制資源方面的這些消極行為，必然使政治控制的秩序?qū)崿F(xiàn)功能難以奏效。

（3）弱化政治控制機制。政治控制機制是政治控制主體在實施政治控制過程中所采用的具體手段。實際上，政治控制體現(xiàn)的是政治控制主體應(yīng)用一系列剛性或柔性的政治控制機制，對政治控制對象進行規(guī)制、調(diào)節(jié)和引導(dǎo)的政治過程。政治控制機制的多寡、強弱、合法與否，直接決定政治控制的秩序?qū)崿F(xiàn)功能的狀況。利益集團深諳此道，在弱化政治控制機制方面也是不遺余力。政治生活中常見的諸如權(quán)力腐敗、群體性事件等一系列社會問題的發(fā)生，就是利益集團通過各種手段對政治控制機制進行各種形式的消解，從而導(dǎo)致政治控制秩序?qū)崿F(xiàn)功能弱化的結(jié)果。例如，法律本來是一種非常重要的政治控制機制，但是利益集團憑借其在經(jīng)濟、社會地位、信息等方面的優(yōu)勢和與政治體系存在的千絲萬縷的聯(lián)系，對法律的制定、頒布和執(zhí)行等各個環(huán)節(jié)都有強勢的話語權(quán)，破壞著法律的公正性，影響法律的秩序訴求。又如，政治道德是公權(quán)力履行者的內(nèi)在約束，是政治行為的基本遵循，在政治生活中發(fā)揮著規(guī)范秩序作用的政治控制機制。然而，在利益集團的腐蝕、誘導(dǎo)和扭曲下，政治道德的規(guī)范作用常常被擊得粉碎，使得一些公權(quán)力履行者一再突破政治道德底線，腐敗頻發(fā)。作為政治控制秩序?qū)崿F(xiàn)功能的直接“工具性”手段的政治控制機制被利益集團肆意踐踏，必然導(dǎo)致政治控制的虛無，無法實現(xiàn)由可能秩序到現(xiàn)實秩序的轉(zhuǎn)變。

二、政治秩序場域中對利益集團規(guī)制的他山之石

在歐美一些國家，雖然“利益集團數(shù)量特別龐大，而且處處可見它們的身影、可聽到它們的聲音”?，但是其行為卻常為人所詬病。奧爾森就很擔(dān)憂利益集團會“慢慢導(dǎo)致這個國家的體制、政策與組織，變成最符合特殊利益集團的安排，使得該國發(fā)展動力越來越被抑制”?，最終導(dǎo)致政治秩序的失序、混亂或崩塌。為此，歐美一些國家在規(guī)制利益集團消極行為方面作出了較為豐富的探索。

（一）以堅守政府自主性規(guī)制利益集團的消極行為

政府是政治秩序的能動性要素，其能否客觀公正地施政，關(guān)系著政治秩序的潛在方向。這就涉及政府自主性問題了，政府自主性程度深刻影響著政治秩序的狀況，政府自主性是政府在切實代表和維護公共利益基礎(chǔ)上所表現(xiàn)和發(fā)揮出來的對社會特殊勢力的超越性。亨廷頓認(rèn)為，政府自主性程度主要是看“政治組織和政治程序獨立于其他社會團體和行為方式而生存的程度”“凡充當(dāng)某一特定社會團體、家庭、宗族、階級的工具的政治組織便談不上自主性和制度化”?。

然而，利益集團對政治秩序的消極影響常常是從侵蝕政府自主性開始的。洛伊指出，利益集團使政府的政策受到歪曲，使現(xiàn)代民主政府腐化，擾亂和破壞了人們對民主的組織機構(gòu)及其制度的期望，對民主基本上是不尊重的；它使政府無能，不能計劃；它以關(guān)心管轄權(quán)限，即由哪些采取行動的人作出決定，來代替關(guān)心正義，致使政府道德敗壞?。謝茨施耐德也認(rèn)為，利益集團的活動有一個明顯的局限性，即具有強烈的上層階級和商業(yè)傾向，直陳“多元主義天堂里的弊端是，天堂唱詩班的音調(diào)里充滿了上層階級口音。大約有90%的人與壓力體制無緣”?。于是，他們提出要在厘定政府權(quán)力限度和能力的張力中堅守政府自主性以應(yīng)對利益集團對政府的消極行為。他們深信，只有厘定權(quán)力的限度，使政府歸位、守位，才能有效防止政府的“扶持之手”蛻變?yōu)椤奥訆Z之手”，從而減少政府被利益集團侵蝕的機會；而權(quán)力的能力則是政府超越特殊利益集團利益偏好的保證，有助于政府獨立自主地運用公權(quán)力去推動公共利益的落實。因此，歐美一些國家常常致力于“強化政府權(quán)力以提高政府抵制利益集團影響的能力；強化政府整合能力，以提高政府利益綜合與公共利益實現(xiàn)功能；提升政府道德純度，以求能夠在各利益集團奉承討好和游說壓力下站穩(wěn)立場，自覺抵制特殊利益集團的不當(dāng)影響，堅持公共利益取向”?。

在非傳統(tǒng)西方國家，對政府自主性也非常重視。俄羅斯總統(tǒng)普京認(rèn)為，經(jīng)濟與政治是規(guī)則不同的兩個領(lǐng)域，一旦經(jīng)濟精英，尤其是掌握巨大財富的經(jīng)濟寡頭進入政治領(lǐng)域、掌握政治權(quán)力，就會對社會的經(jīng)濟、政治秩序造成巨大危害，甚至?xí)?dǎo)致政治秩序的瓦解?。于是，普京嚴(yán)禁利益集團向政權(quán)滲透，明確要求他們“只賺錢，別奪權(quán)”，決不允許他們既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判員。普京竭力維護政府自主性，因為在他看來，“對于俄羅斯人民來說，一個強大的國家不是什么異己之物……恰恰相反，它是秩序的源頭和保障，是任何變革的倡導(dǎo)者和主要推動力”?。

（二）以提升政黨能力規(guī)制利益集團的消極行為

從政黨在現(xiàn)代政治中的地位和作用的角度來看，現(xiàn)代政治主要表現(xiàn)為政黨政治，這一事實似乎是確鑿無疑的了。在政黨政治下，作為政治秩序的能動性要素，政黨無疑占據(jù)著政治秩序的中心位置，是政治秩序的核心政治實體的承載者，對政治秩序的運行狀況常常起著決定性作用。古德諾就認(rèn)為：“一個強大而有效的政黨，特別是執(zhí)政黨才能分擔(dān)政府職能?！?亨廷頓更是強調(diào)：“處于現(xiàn)代化之中的政治體系，其穩(wěn)定取決于政黨的力量?！?

對政黨在政治生活中的作用，利益集團再明白不過了，因此，他們十分注重對政黨的滲透，通過各種途徑誘導(dǎo)政黨的行為、理念和決策，從而最終實現(xiàn)對政治秩序的影響。在研究英國政治的過程中，塞繆爾·比爾就發(fā)現(xiàn)，利益集團的競爭使政黨再也不能根據(jù)全民族的利益來制定政策，而只是力圖贏得更多利益集團的支持。但由于各利益集團之間的要求在許多問題上又彼此內(nèi)在沖突，從而導(dǎo)致“公共選擇的癱瘓”?。事實也表明，在一些政黨衰弱和政黨腐敗嚴(yán)重的國家和地區(qū)，利益集團常常十分發(fā)達(dá)、眾多，也非常不均衡，一些強勢利益集團的影響力巨大。因此，政黨及其能力的提升就被寄予厚望，希冀有一個強大的政黨在規(guī)制利益集團消極行為方面能夠有所作為。在美國，有學(xué)者甚至呼吁：現(xiàn)在的問題不在于政黨已被利益集團所壓倒，而在于能夠應(yīng)付各種情況的全國性政黨領(lǐng)導(dǎo)層還沒有產(chǎn)生。由于缺少這樣的領(lǐng)導(dǎo)層，政黨就不能利用他們的優(yōu)勢，只能被利益集團所騷擾。如果沒有強大的全國性政黨領(lǐng)導(dǎo)，那么談?wù)摾婕瘓F的控制就是一種時間上的浪費。因此，除了強有力的政黨體制外，沒有一種民主的辦法可以使公眾免受利益集團的侵害?。畢竟，只有具備強大能力的政黨，才能夠整合社會多元的利益訴求，從而避免利益集團的局部利益凌駕于整個社會利益之上，才能為政治秩序的穩(wěn)定持續(xù)運行提供堅強的組織保障。

（三）以加強法制建設(shè)規(guī)制利益集團消極行為

法律既是政治規(guī)則在政治經(jīng)濟生活中的一種具體表現(xiàn)形式，又是一種制度化的政治控制機制。依托法律來厘定利益邊界、遏制利益膨脹從而規(guī)制利益集團的消極行為，是一些西方國家特別倚重的手段。

美國對利益集團消極行為規(guī)制的相關(guān)法律相對比較完善。諾曼·杰·奧恩斯坦認(rèn)為：“將院外活動公之于眾是國會和公眾評價集團合法性的一種方法。”?為此，美國早在1946年就頒布了《聯(lián)邦院外活動管理法》，規(guī)定利益集團的院外活動信息必須公開，對利益集團試圖影響公共政策的渠道進行了剛性規(guī)范。2002年，美國通過了《競選資金改革法》。該法案對競選捐款問題作出了較為明確詳細(xì)的規(guī)定，嚴(yán)格限制利益集團與政黨之間進行利益輸送。在規(guī)制和防范利益集團消極行為方面，美國還通過《院外活動集團登記法》《院外活動集團公開法》《聯(lián)邦競選活動法》等法律對利益集團試圖參與、影響公共決策的行為進行了規(guī)范。同時，為限制和規(guī)范公職人員利用職權(quán)與利益集團發(fā)生不正當(dāng)?shù)慕?jīng)濟、政治行為，美國通過了《從政道德法》《從政道德改革法》《行政官員道德行為準(zhǔn)則》等法律對公職人員行使公共權(quán)力進行規(guī)范，防止公職人員或所在機構(gòu)被利益集團所綁架。

加拿大也重視法律對利益集團消極行為的規(guī)制作用。為防止公職人員淪為利益集團的幫兇或獵物，加拿大制定了《利益沖突法》。該項法律對公職人員履職過程中大量潛在的風(fēng)險境況都作了明確的界定和警示，要求公職人員自覺避免那些能夠?qū)ζ鋷砘蛟斐梢嫣幍膱鼍啊＜幽么筮@部法律的有效實施，較好地限制了政府公職人員與特定利益掛鉤的可能性，減少了利益集團消極行為的機會。

三、政治秩序場域中利益集團規(guī)制的中國途徑

從國家和社會關(guān)系的角度看，利益集團的形成和發(fā)展是社會成長的重要體現(xiàn)，也是國家逐步收縮、還權(quán)于社會的必然結(jié)果。猶如奧爾森所言：“任何一個國家，只要有足夠長的政治穩(wěn)定，就會出現(xiàn)特殊利益集團?！?利益集團的形成是一回事兒。某些利益集團的消極行為是另一回事兒。世界各國對利益集團的消極行為都會保持足夠的警惕。對當(dāng)代中國而言，早在1956年黨的八屆二中全會上，毛澤東同志就發(fā)出了警示：“我們一定要警惕，不要滋長官僚主義作風(fēng)，不要形成一個脫離人民的貴族階層。”2012年1月，汪洋在廣東省委全會上談及改革時首次明確指出利益集團是改革的阻礙。2012年11月21日，李克強在全國綜合配套改革試點工作會議上也強調(diào)：“改革已進入攻堅區(qū)、深水區(qū)，下一步要打破固有利益格局，調(diào)整利益預(yù)期，更加注重權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平。”

與此同時，學(xué)界也對利益集團問題做了較為深入的分析。2006年，學(xué)者江涌就警示：“隨著市場化的發(fā)展以及政府擁有廣泛資源與強大干預(yù)能力，中國的各種利益集團迅速產(chǎn)生和發(fā)展起來，對政府的決策以及政策的執(zhí)行施加廣泛而深遠(yuǎn)的影響?！?2014年，學(xué)者黃世坤提出，我國目前已至少形成了“黑商”利益集團、“外損”利益集團、買辦利益集團、西化利益集團、貪腐利益集團、官僚利益集團、僵化利益集團等七大類阻撓全面深化改革的利益集團?。

黨的十八大以來，利益集團及其消極行為問題越發(fā)得到黨和國家的重視。習(xí)近平總書記把利益集團尤其是黨內(nèi)利益集團的消極行為與黨的執(zhí)政地位、與國家的長治久安結(jié)合起來思考，在多個不同場合嚴(yán)肅地談及此問題。2014年10月8日，習(xí)近平總書記在黨的群眾路線教育實踐活動總結(jié)大會的講話中就鮮明提出黨內(nèi)“不允許搞利益集團”；2015年10月29日，習(xí)近平總書記在十八屆五中全會第二次全體會議上的講話也明確提到“黨內(nèi)不能存在形形色色的政治利益集團，也不能存在黨內(nèi)同黨外相互勾結(jié)、權(quán)錢交易的政治利益集團”；2017年2月13日，習(xí)近平總書記在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部貫徹十八屆六中全會精神專題研討班上鄭重告誡黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是高級干部“要注重防范被利益集團圍獵”。

學(xué)界和社會公眾對利益集團消極行為一定程度的共識，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人對利益集團消極行為公開、罕見的警示，都表明了利益集團消極行為的嚴(yán)重性及其治理的必要性。因此，為防范利益集團消極行為對政治秩序的影響，我們應(yīng)在吸收、借鑒他國理論與實踐的基礎(chǔ)上再出發(fā)，從推進我國政治秩序持續(xù)穩(wěn)定運行的高度探尋自己的應(yīng)對之途。

（一）規(guī)制利益集團的消極行為要增強政治實體的防范能力

政治實體是政治秩序的建構(gòu)者與維護者，利益集團對政治秩序的各種消極行為通常是以政治實體為首要作用對象的。因此，應(yīng)對利益集團的侵蝕，政治實體必須具有堅定的防范能力。

一是要著眼于政府自主性，增強政府的防范能力。政府是一種重要的、經(jīng)常的、普遍的政治實體，對政治秩序的建構(gòu)、運行與維持起著舉足輕重的作用。它能否客觀公正自主地參與政治生活、介入政治過程，將直接影響著政治秩序的具體形態(tài)。為此，要在準(zhǔn)確厘定和積極轉(zhuǎn)變政府職能，厘清政府和市場、政府和社會的邊界問題的基礎(chǔ)上，加快建立并落實“權(quán)力清單”“責(zé)任清單”“負(fù)面清單”等政府運行機制，使各級政府權(quán)責(zé)分明、邊界清晰，避免政府職能越位和錯位，切實減少各級政府對微觀事務(wù)的干預(yù)，提升政府治理的公共性和有效性。只有打造透明、開放的政府，堅守政府應(yīng)然定位，提升政府治理水平，才能斬斷公權(quán)力和特殊利益群體之間的利益臍帶，切實堅守政府自主性。

二是要著眼于執(zhí)政黨的自身建設(shè)，增強執(zhí)政黨的防范能力。現(xiàn)代政治是政黨政治；政黨是政治秩序的中心，是最核心、最關(guān)鍵的政治實體，在很大程度上對政治秩序的具體形態(tài)有著決定性意義。政黨政治的邏輯以及中國共產(chǎn)黨自身的先進性，決定了中國共產(chǎn)黨在中國政治秩序的中心地位和核心作用。歷史經(jīng)驗一再表明，喪失或不能保持先進性的政黨不可能長期成為政治秩序的中心，不可能推進政治秩序的持續(xù)穩(wěn)定運行，不可能決定政治秩序的具體形態(tài)。作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨必須始終重視這一歷史經(jīng)驗，切實持續(xù)不輟地搞好自身建設(shè)，牢記習(xí)近平總書記“黨內(nèi)絕不允許搞團團伙伙、結(jié)黨營私、拉幫結(jié)派，搞了就是違反政治紀(jì)律”?的警示，不斷提升應(yīng)對各種利益集團侵蝕的防范能力。

三是要著眼于公民個體的政治理性，增強公民個體的防范能力。公民個體，作為一種基礎(chǔ)而又為數(shù)最多的政治實體，不但是政治秩序的最基本的行動單元，也是政治秩序運行狀況的評判者，對政治秩序的具體形態(tài)有著重要的影響?？梢哉f，沒有任何一種政治秩序能夠無視公民個體的感受。公民個體的政治理性是政治秩序的重要變量，政治秩序的優(yōu)劣、運行狀況、持續(xù)時間等都與其息息相關(guān)。利益集團消極行為不僅侵蝕著政治秩序，更直接的是損害著公民個體的利益。因此，要達(dá)到對利益集團消極行為的有效規(guī)制，必須把有政治理性的公民個體找回來。如果沒有或缺乏公民個體的積極參與和支持，盡管有的政黨、政府的力量確實很強大，但是對利益集團消極行為的規(guī)制恐怕也會事倍功半。杰瑞米·波普指出，公眾對于這些不良行為的感知以及那些被證明是正當(dāng)?shù)墓姷膽嵟攀巧鐣淖詈蠓谰€?。為此，提升公民個體的政治理性是規(guī)制利益集團消極行為的重要途徑。

（二）規(guī)制利益集團的消極行為要發(fā)揮政治規(guī)則的效力

政治規(guī)則是一種客觀的社會存在。它以顯性的政治制度和隱性的政治規(guī)范對包括利益集團在內(nèi)的各政治實體發(fā)揮著剛性調(diào)節(jié)作用，是政治秩序運行與維持的既定環(huán)境。在一些利益集團看來，政治規(guī)則就是他們的“攔路虎”。他們總是千方百計地加以詆毀、攻擊、扭曲和破壞。因此，落實并體現(xiàn)出政治規(guī)則的效力，是規(guī)制利益集團消極行為的有效之策。

一是要在政治制度的嚴(yán)格執(zhí)行中發(fā)揮政治規(guī)則的效力。政治制度是政治規(guī)則的重要表現(xiàn)形式，發(fā)揮政治規(guī)則的效力首先就要凸顯政治制度的效力。盡管政治制度是對政治實體意志的制度性表達(dá)，但政治制度并非始終是被動的，相反，它一旦被建構(gòu)出來就對政治實體有普遍的、剛性的約束作用，畢竟“制度是一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個人行為”?。從這個意義上說，政治秩序是政治制度得到普遍遵循的結(jié)果，它們之間存在著正向?qū)?yīng)關(guān)系，政治制度越是得到嚴(yán)格執(zhí)行，政治秩序越是持續(xù)穩(wěn)定。對此，亨廷頓斷言：“政治制度軟弱的社會缺乏能力去抑制過分的個人和地區(qū)性的欲望。沒有強有力的政治制度，社會便缺乏去確定和實現(xiàn)自己共同利益的手段。”?因此，防范一切沖擊或試圖沖擊政治體系的行為，嚴(yán)格執(zhí)行政治制度，切實發(fā)揮其內(nèi)在的對政治實體的普遍約束作用是一種重要途徑。在全面深化改革進程中，面對來自利益集團的種種阻撓，不能對“不少制度沒有得到很好執(zhí)行，存在著重制定、輕執(zhí)行現(xiàn)象”?聽之任之，而是要嚴(yán)格落實并發(fā)揮制度的威力，扎緊、扎牢防范利益集團消極行為的籬笆。

二是要在增加政治制度的供給中發(fā)揮政治規(guī)則的效力。制度執(zhí)行不力是導(dǎo)致利益集團消極行為頻發(fā)的重要原因；同樣，制度供給短缺也給利益集團消極行為的發(fā)生提供著方便之門。然而，制度供給短缺似乎是一種很常見的現(xiàn)象，因為制度的創(chuàng)設(shè)、配套、系統(tǒng)化等都是一個實踐問題。事實上，盡管我國政治領(lǐng)域較早就走上制度化之路，經(jīng)過幾十年的探索和實踐，已經(jīng)初步形成一套較為成熟的政治制度體系，但是，在政治制度的實踐過程中，特別是在政治制度的具體操作過程中，仍然存在制度真空、制度沖突和制度空轉(zhuǎn)等現(xiàn)象。這就給利益集團造成可乘之機，他們常常利用制度真空、制度沖突和制度不配套等制度供給短缺現(xiàn)象向政治體系發(fā)難，影響政治秩序持續(xù)穩(wěn)定運行。對此，有學(xué)者已經(jīng)指出：“如果沒有一種開放暢通的熔爐式的利益表達(dá)和實現(xiàn)機制，就會加劇多元利益的摩擦與沖突，妨礙社會穩(wěn)定?！?因此，我們必須繼續(xù)推進政治制度體系化進程，并切實提升相關(guān)制度的科學(xué)性、配套性，不給利益集團消極行為以“飛地”。

三是要在營造風(fēng)清氣正的政治生態(tài)中發(fā)揮政治規(guī)則的效力。從發(fā)生學(xué)角度來看，政治生態(tài)既是政治規(guī)則的結(jié)果，同時又是鞏固政治規(guī)則的原因。通常而言，科學(xué)并得到遵循的政治規(guī)則對應(yīng)著優(yōu)良的政治生態(tài)，優(yōu)良的政治生態(tài)強化著科學(xué)的政治規(guī)則。因此，營造一種優(yōu)良的政治生態(tài)，有利于政治規(guī)則在政治生活中扎根，有利于政治規(guī)則內(nèi)在固有的普遍性約束效力的發(fā)揮。因此，對利益集團消極行為的規(guī)制可以從營造優(yōu)良的政治生態(tài)著手。具體到中國，就是要發(fā)動包括政黨、政府和公民個體等其他政治實體全面投入營造風(fēng)清氣正的政治生態(tài)活動中去，貢獻各自的力量，使利益集團成為一種遵紀(jì)守法的社會力量，成為推動中國民主政治發(fā)展的正能量。

（三）規(guī)制利益集團的消極行為要切實提高政治控制的水平

政治控制意味著政治秩序的實現(xiàn)及其具體呈現(xiàn)形態(tài)。是反映人們共同意志為人們所認(rèn)可支持還是僅僅追求局部狹隘利益為少數(shù)群體所張目，政治秩序的這種分野同政治控制的水平息息相關(guān)。畢竟，“善的生活”的愿景、科學(xué)嚴(yán)密的政治規(guī)則，在拙劣的政治控制情境下，只能成為利益集團的玩偶。因此，規(guī)制利益集團消極行為還要著力提高政治控制水平。

一是要在強化政治權(quán)威中提高政治控制的水平。政治權(quán)威表征的是一種主體被客體自我認(rèn)同并自愿服從的精神性力量，具有正當(dāng)性、合法性。政治控制不是主體單方面的肆意妄為，而是需要客體的理解、支持與配合。就二者關(guān)系而言，政治權(quán)威是政治控制的重要支撐，缺乏或沒有政治權(quán)威，政治控制要么難以為繼，要么墮落為單純的政治強制；而無論是政治控制的“缺場”還是單純的政治強制，都無助于政治秩序的持續(xù)穩(wěn)定運行。政治權(quán)威與政治控制之間的這種線性關(guān)系，說明政治控制水平的提高必須以政治權(quán)威的增強為條件。這就要求黨和政府必須積極回應(yīng)社會關(guān)切，以持續(xù)性社會合理要求的輸入和有效政治產(chǎn)品的輸出不斷贏得廣大人民的認(rèn)同；必須正確對待人民賦予的權(quán)力，警惕權(quán)力的自我膨脹性，“堅持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行”?，把權(quán)力轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)威，壓縮利益集團消極行為發(fā)生和存在的空間。

二是要在掌控政治資源中提高政治控制的水平?，F(xiàn)代民主政治中的政治控制盡管不是或不總是血雨腥風(fēng)，但也絕非請客吃飯、一團和氣，同樣需要以強大的政治資源為后盾。不掌握權(quán)力，缺乏政治資源支撐的政治控制，難免成為政治控制客體茶余飯后的談資，自取其辱。從一定意義上說，政治控制的水平取決于政治資源的掌控程度。政治資源掌控得越多，政治控制的水平就越高；盡管事實并非總是如此，但政治資源的多寡對政治控制水平的影響確實存在。因此，盡可能地掌控更多的政治資源，就成為提高政治控制水平從而規(guī)制利益集團消極行為的明智選擇。對中國而言，盡可能地掌控政治資源對提高政治控制的水平同樣具有重要意義。這就要求黨和政府必須保證槍桿子、刀把子、錢袋子等國家公器和其他重要公共資源牢牢掌握在手中，防止利益集團巧取豪奪，形成“山頭主義”；必須堅守意識形態(tài)的主戰(zhàn)場，牢牢掌握報刊、電視臺、電臺等傳統(tǒng)媒體的主導(dǎo)權(quán)，防止利益集團搶占公共話語權(quán)，損害黨和政府的公信力；必須積極主動地引導(dǎo)以互聯(lián)網(wǎng)、電子傳媒等為代表的新興媒體的輿論走向，防止利益集團利用它們尋求非法影響。

三是要在彰顯法治中提高政治控制的水平。政治控制是一項主觀見之于客觀的活動，必然存在聯(lián)系兩者的中介。這個中介就是各種政治控制機制，它可能是政策，可能是道德，可能是行政命令，也可能是法治等。當(dāng)然，盡管不同的政治秩序會有不同的政治控制機制的運用，但是現(xiàn)代民主政治的發(fā)展，越來越重視法治形式的政治控制機制。對以民主為政治發(fā)展目標(biāo)的中國而言，彰顯法治在政治控制機制中的作用具有十分重要的意義。畢竟，民主需要制度化、程序化，而“法律的作用不在于束縛人類的一切行為，而在于引導(dǎo)人們走正確的道路，從而建立起確定的社會秩序”?。為此，必須“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”?，形成“要講法制，真正使人人懂得法律，使越來越多的人不僅不犯法，而且能積極維護法律”?的良好局面，使法治真正成為規(guī)制利益集團消極行為的利劍。

注釋：

①本文所討論的“利益集團”，僅指那些具有共同的利益或價值觀，以利益聯(lián)盟為紐帶，為占有或支配公共資源而影響或試圖影響政治體系的特定組織。

③?邁克爾·羅斯金：《政治科學(xué)》，華夏出版社2000年版，第194、195頁。

④?諾曼·奧恩斯坦：《利益集團、院外活動與政策制定》，世界知識出版社1981年版，第13、133頁。

⑤⑩楊帆、張弛：《利益集團理論研究：一個跨學(xué)科的綜述》，《管理世界》2008年第3期。

⑥???塞繆爾·P.亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1989年版。

⑦杰弗里·巴勒克拉夫：《當(dāng)代史導(dǎo)論》，上海社會科學(xué)院出版社2011年版，第148頁。

⑧王滬寧：《當(dāng)代中國村落家族文化》，上海人民出版社1987年版，第259頁。

⑨王惠巖：《當(dāng)代政治學(xué)基本理論》，高等教育出版社2001年版，第57頁。

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Comprehensively Strengthen Party Discipline:Research on Power Supervision and Regulation

The supervision and restriction of power has always been one of the core issues in the construction of the ruling party.It is not only the key to China’s rule of law construction,the core of the party to build a clean government and combat corruption to solve problems,but also the important way of promoting the modernization of national governance to strengthen the power of supervision and restraint.The serious challenge facing the Communist Party of China is its supervision of power.The ultimate goal is to find out the effective way to realize self-monitoring under the long-term rule of the party.InThe Theoretical Connotation,Practical Significance and Optimization Path of Merge Work System of Commission for Discipline Inspection and Supervision Committee,it is pointed out that an important part of the reform of the national surveillance system is the merge work of the Commission for Discipline Inspection and Supervision.The theoretical connotation lies in division of labor and integration of supervision subjects,object,content and means,and the practical significance lies in the improvement the party’s leadership in anti-corruption work,optimization of the main structure and content of the system of power supervision of socialism with Chinese characteristics.InThe Debate of Public Benefits and Private Interests:Ecological Analysis of the Purpose of Power Supervision,it is pointed out that while the existence of the private interests is necessary and reasonable,but the constant expansion of private interests will restrain the proper efficiency of power supervision,and trigger the mutual suppression and imbalance of power and rights,and aggravate the degradation of ecological environment.Therefore,the purpose of power supervision should be public welfare,and mutually beneficial so as to regulate the diversified demands and ensure the ecological integrity,balance and continuous optimization of the supervision.InThe Negative Behavior of Interest Groups in Political Order Field and Its Regulation,it is pointed out that the regulation of negative behavior of interest group in China should be focused on government autonomy and the ruling party itself,as well as the political rationality of individual citizens in order to strengthen the protection of political entities.The other focus is on the strict implementation of political system,increase in supply of political institutions and creation of a political ecology.All three articles have real insights and are expected to provide more theoretical interpretation and practical reference for the relevant research and work practice of strict administration of cpc.

National Reform of Supervision System;Merger Work System;Power Supervision System with Chinese Characteristics;Political Order;Interest Group;Ecology

2017-08-11

國家社會科學(xué)基金項目(11CZZ002)；2013年度江西省高校人文社會科學(xué)研究項目（ZZ1304）

雷振文，男，政治學(xué)博士，南昌大學(xué)馬克思主義學(xué)院副院長，副教授，主要從事政治學(xué)理論研究。

編輯 真 明 陳 曲