管洪彥，孔祥智

（中國人民大學(xué) 農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院，北京 100872）

集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓中的集體成員權(quán)體系與實(shí)現(xiàn)

管洪彥1，孔祥智2

（中國人民大學(xué) 農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院，北京 100872）

在我國，集體成員是集體所有權(quán)的終極權(quán)利主體，重視集體成員權(quán)乃屬邏輯必然。集體成員權(quán)事關(guān)集體成員生存利益和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，在集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓中必須重視集體成員權(quán)的實(shí)現(xiàn)。做好集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓中集體成員權(quán)的權(quán)利體系設(shè)計(jì)應(yīng)該以自益權(quán)和共益權(quán)為基本類型，豐富集體成員權(quán)的體系。應(yīng)該通過集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓過程中集體成員權(quán)體系的私權(quán)確認(rèn)和保障實(shí)現(xiàn)對(duì)村社權(quán)力和公權(quán)力的合理制約，健全集體成員權(quán)的行使和保障機(jī)制，切實(shí)保障集體成員經(jīng)濟(jì)利益和民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓；集體成員權(quán)；權(quán)利體系；實(shí)現(xiàn)機(jī)制

集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓作為集體建設(shè)用地使用權(quán)的初次流轉(zhuǎn)，它不僅會(huì)直接導(dǎo)致土地使用主體的變更，而且經(jīng)常伴隨著土地用途的變化，這必將影響到國家整個(gè)土地政策和農(nóng)民利益。我國對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)的出讓問題非常重視，長期以來一直實(shí)行國家嚴(yán)格管制的集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓政策。但是，經(jīng)過分析不難發(fā)現(xiàn)，無論是中央政策規(guī)定還是各地管理辦法，多從規(guī)劃管制和用途管制的視角對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)做出規(guī)定，而沒有建構(gòu)起科學(xué)、規(guī)范、系統(tǒng)的集體成員權(quán)的體系和實(shí)現(xiàn)機(jī)制。學(xué)界對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓中集體成員權(quán)實(shí)現(xiàn)機(jī)制的研究也付之闕如，這不能不說是一大缺憾。在這樣的背景下，以集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓中重視集體成員權(quán)的根據(jù)為起點(diǎn)，剖析集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓中集體成員權(quán)的體系構(gòu)成和實(shí)現(xiàn)制度，進(jìn)而搭建起科學(xué)的集體成員權(quán)保障體系具有重要理論和實(shí)踐價(jià)值。

一、集體成員權(quán)主張的依據(jù)

（一）邏輯必然：集體成員是農(nóng)民集體土地的終極權(quán)利主體

根據(jù)我國《憲法》和《物權(quán)法》的規(guī)定，農(nóng)民集體是農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的所有權(quán)主體，而農(nóng)民集體是由一定村社范圍內(nèi)的集體成員組成的成員集體?！段餀?quán)法》第五十八條明定“法律規(guī)定屬于集體所有的土地歸集體所有”，第五十九條又進(jìn)一步規(guī)定“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”。憲法和具體法律又明確規(guī)定農(nóng)民集體是農(nóng)民集體建設(shè)用地的權(quán)利主體，而成員集體和集體成員是團(tuán)體與成員的關(guān)系，基于成員集體權(quán)利和集體成員權(quán)利的最終歸屬一致性，可以得出的基本邏輯結(jié)論是：集體成員是農(nóng)民集體建設(shè)土地的終極權(quán)利主體。換言之，在集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓中重視集體成員權(quán)乃農(nóng)民集體所有權(quán)制度的邏輯必然。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳2015年11月2日印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》中對(duì)“落實(shí)集體所有權(quán)”的內(nèi)涵的解釋，實(shí)際上進(jìn)一步確認(rèn)了集體成員權(quán)是落實(shí)集體所有權(quán)和落實(shí)集體產(chǎn)權(quán)的基本路徑，這也就更進(jìn)一步明確了集體所有權(quán)與集體成員權(quán)的關(guān)系。

（二）地位攸關(guān)：事關(guān)集體成員生存利益

“集體土地所有權(quán)負(fù)擔(dān)著保障集體成員生存和集體福利的重任，其著眼點(diǎn)不是單個(gè)的私人而是人的集體，集體的成員不僅僅是具體的現(xiàn)實(shí)的個(gè)人，而且包括潛在的、未來的成員。集體土地具有社會(huì)保障的功能。”[1]農(nóng)民集體所有的集體建設(shè)用地一旦出讓給土地使用人意味著較長時(shí)期內(nèi)失去甚至是永久性失去，而作為集體成員生存保障的土地資源一旦失去，必然會(huì)影響集體成員的生存利益，這也是我國目前出臺(tái)的政策和法律尤其關(guān)注失地農(nóng)民的社會(huì)保障的重要原因。但是，目前一些地方的做法卻沒有很好地尊重集體成員的生存權(quán)。集體建設(shè)用地使用權(quán)的出讓是對(duì)農(nóng)民集體所有土地性質(zhì)和用途的重大調(diào)整，是事關(guān)集體成員權(quán)益的重大事項(xiàng)，在集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓過程中必須尊重集體成員的民主決策權(quán)，保障集體成員的收益分配權(quán)，并且通過集體成員的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)等成員權(quán)的實(shí)現(xiàn)最終保障集體成員的生存利益，只有這樣符合農(nóng)村集體所有權(quán)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本的做法。

（三）影響重大：事關(guān)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定

在集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓中是否重視集體成員權(quán)的實(shí)現(xiàn)和保障直接影響到農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。目前的集體建設(shè)用地配置模式是建立在城市建設(shè)用地和農(nóng)村建設(shè)用地權(quán)利配置與實(shí)現(xiàn)機(jī)制區(qū)別對(duì)待的基礎(chǔ)之上的，突出的表現(xiàn)是：城市建設(shè)用地使用權(quán)已經(jīng)取得了獨(dú)立的用益物權(quán)地位，而集體建設(shè)用地使用權(quán)的地位尚不明朗；城市建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)屬是比較清晰的，而集體建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)屬是模糊的；城市建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)能是完整的，而集體建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)能卻是模糊的。建立在城鄉(xiāng)身份歧視和權(quán)利配置不公平基礎(chǔ)上的城鄉(xiāng)二元建設(shè)用地使用權(quán)制度，嚴(yán)重影響了建設(shè)用地資源在城鄉(xiāng)之間的自由流動(dòng)和平等交換。更為嚴(yán)重的是，目前的集體土地征收制度漠視了作為真正土地權(quán)利主體的集體成員的權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。“行政主導(dǎo)的土地配置模式，已經(jīng)在我國的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中引發(fā)了諸多極為嚴(yán)重的負(fù)面后果，如造成房價(jià)畸高和財(cái)富分配的不公平，各種政績工程和權(quán)力部門用地導(dǎo)致土地浪費(fèi)嚴(yán)重，引發(fā)大量社會(huì)沖突。”[2]

二、集體成員權(quán)的體系構(gòu)成

（一）相關(guān)主體與權(quán)利配置

1.農(nóng)民集體是集體建設(shè)用地使用權(quán)的出讓主體，其集體土地所有權(quán)主體的地位不可撼動(dòng)?！段餀?quán)法》第五十九條規(guī)定的農(nóng)民集體所有財(cái)產(chǎn)屬于“本集體成員集體所有”?！氨炯w成員集體”實(shí)際上就是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組范圍內(nèi)的集體成員組成的成員集體。農(nóng)民集體作為集體土地所有權(quán)的權(quán)利主體享有所有者的權(quán)益。農(nóng)民集體所有權(quán)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組的集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)等代表集體行使所有權(quán)，但是，集體經(jīng)濟(jì)組織、村委會(huì)等實(shí)際上是所有權(quán)的行使主體，它們是各集體所有權(quán)主體的代表機(jī)構(gòu)，而不是所有權(quán)主體本身[3]。

2.受讓人是集體建設(shè)用地使用權(quán)的受讓主體，其享有根據(jù)法律規(guī)定和出讓合同約定的集體建設(shè)用地使用權(quán)。一般認(rèn)為，對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)的受讓主體不應(yīng)加以限制，只要是在符合土地的規(guī)劃管制和用途管制的前提下，任何民事主體均可以成為集體建設(shè)用地使用權(quán)的受讓主體。受讓主體的選擇交給市場(chǎng)是集體建設(shè)用地使用權(quán)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的前提，也是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)人居融合、促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)文化同步發(fā)展的前提，更是城鄉(xiāng)建設(shè)用地“同權(quán)同價(jià)”的基礎(chǔ)，也是使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的制度設(shè)計(jì)。集體建設(shè)用地使用權(quán)的受讓主體取得集體建設(shè)用地使用權(quán)后就成為集體建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)利主體，其可以享有集體建設(shè)用地的占有、使用、收益權(quán)以及部分處分權(quán)利（轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押、設(shè)定他物權(quán)等）。

3.集體成員是潛伏在農(nóng)民集體背后的集體土地的終極權(quán)利主體，其依據(jù)集體成員身份在農(nóng)民集體內(nèi)部享有集體成員權(quán)，基于該成員權(quán)可進(jìn)一步取得集體收益分配權(quán)等其他財(cái)產(chǎn)權(quán)益。農(nóng)民集體雖然是集體建設(shè)用地使用權(quán)的出讓主體，但是，在我國現(xiàn)實(shí)中的農(nóng)民集體是一個(gè)相對(duì)虛設(shè)的主體，造成了集體所有權(quán)和集體成員權(quán)的虛化。表面上集體所有是“人人有份”，實(shí)際上則是“人人無份”，因此必須強(qiáng)化集體成員在農(nóng)民集體中享有的成員權(quán)，通過集體成員權(quán)的行使和保障實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體所有權(quán)的目標(biāo)。《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》中事實(shí)上已經(jīng)明確農(nóng)民的集體成員權(quán)是落實(shí)集體所有權(quán)和明確集體產(chǎn)權(quán)的路徑。正如有學(xué)者指出的：“農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，通過成員權(quán)的正當(dāng)行使，可以參與到集體建設(shè)用地使用權(quán)的出讓、租賃和入股等流轉(zhuǎn)決策中，從而分享集體的土地收益?！盵4]

4.政府在集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓中是名副其實(shí)的權(quán)力主體。政府主要享有土地的規(guī)劃管制和用途管制等行政權(quán)力。政府與集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓中各方主體的關(guān)系不是平等主體之間的民事關(guān)系，而是體現(xiàn)管理與被管理的行政關(guān)系，故政府在集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓中享有與承擔(dān)的主要是權(quán)力和責(zé)任。

在集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓中重視集體成員權(quán)，對(duì)集體成員權(quán)進(jìn)行確認(rèn)、行使以及保障不僅可以有效實(shí)現(xiàn)集體成員權(quán)內(nèi)容，保障集體成員的成員權(quán)益，還可以通過“權(quán)利制約權(quán)力”的典型權(quán)力制約機(jī)制，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組等集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人的權(quán)力行使乃至政府權(quán)力的行使構(gòu)成有效制約，實(shí)現(xiàn)政府權(quán)力的有序運(yùn)行。

（二）集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓中集體成員權(quán)的權(quán)利體系

從權(quán)利屬性上分析，農(nóng)民集體成員權(quán)屬于民法中的社員權(quán)范疇。農(nóng)民集體成員權(quán)的權(quán)利類型主要有自益權(quán)和共益權(quán)兩大類，其中任一類型下又形成了各層體系的權(quán)利束。

1.自益權(quán)。在集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓過程中，集體成員享有的最重要的自益權(quán)是土地增值收益分配權(quán)。集體成員享有集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓的增值收益分配權(quán)并無爭(zhēng)議，關(guān)鍵是分配比例、分配程序等問題，該問題將在下文具體分析，在此不再贅述。一個(gè)有待明確的問題是：集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓過程中本集體內(nèi)部的集體成員是否擁有優(yōu)先權(quán)？按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公平競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律，集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓中受讓主體的身份應(yīng)該不加限制，集體成員應(yīng)該同樣可以成為受讓主體。那么，值得探討的是集體成員在作為受讓主體與其他受讓主體參與出讓競(jìng)爭(zhēng)時(shí)在同等條件下是否享有優(yōu)先權(quán)。如果享有優(yōu)先權(quán)的話，那么集體成員享有的優(yōu)先權(quán)也是自益權(quán)的一種權(quán)利類型，因?yàn)閮?yōu)先權(quán)本身也是一種財(cái)產(chǎn)性利益。有學(xué)者指出：“主張集體內(nèi)部的組織和成員在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的出讓中，有權(quán)享有類似于共有人優(yōu)先購買權(quán)的優(yōu)先受讓權(quán)，也是應(yīng)當(dāng)?shù)暮涂梢越邮艿??！盵5]筆者同意該種觀點(diǎn)，即本農(nóng)民集體的內(nèi)部集體成員在農(nóng)民集體出讓集體建設(shè)用地使用權(quán)時(shí)在同等條件下應(yīng)該享有優(yōu)先權(quán)。理由在于：首先，賦予集體成員同等條件下的受讓優(yōu)先權(quán)更有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體土地所有權(quán)的本質(zhì)和目的。集體土地所有制就是集體的成員個(gè)人所有制。這種所有制反映在法權(quán)制度上就是集體土地所有權(quán)，其本質(zhì)是農(nóng)村一定社區(qū)的成員集體在對(duì)本集體土地不可分割的共同所有基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)成員個(gè)人的利益[6]。因此，農(nóng)民集體土地所有權(quán)讓集體成員不可分割地享有所有權(quán)實(shí)際上就體現(xiàn)了其社會(huì)保障功能。其次，賦予集體成員同等條件的受讓優(yōu)先權(quán)有利于集體建設(shè)用地使用權(quán)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)?；谵r(nóng)村社區(qū)的自然形成性和社區(qū)共同體性，經(jīng)過長期的使用，集體內(nèi)部成員對(duì)集體建設(shè)用地具有更親近的自然感情，也更了解集體建設(shè)用地的自然屬性，因此較之于出讓給其他外部主體更有利于集體建設(shè)用地使用權(quán)的發(fā)揮。再次，現(xiàn)行法律已經(jīng)有類似的成功經(jīng)驗(yàn)?！掇r(nóng)村土地承包法》及其相關(guān)司法解釋規(guī)定，在對(duì)通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)中，本集體內(nèi)部的成員享有優(yōu)先權(quán)。通過實(shí)踐證明，讓本集體成員享有流轉(zhuǎn)的優(yōu)先權(quán)取得了良好的效果。此外，十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》等，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育和發(fā)展提供了政策支持，而新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育和大量涌現(xiàn)為集體成員成為集體建設(shè)用地使用權(quán)的受讓主體提供了現(xiàn)實(shí)可能，因此沒有必要擔(dān)憂本集體內(nèi)部的組織和成員沒有能力成為受讓主體。

2.共益權(quán)。集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓中集體成員的共益權(quán)主要是指集體成員享有的民主決策等民主管理的權(quán)利，主要體現(xiàn)為集體成員的民主決策權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)等。該類權(quán)利雖然沒有直接的財(cái)產(chǎn)性內(nèi)容，但是其屬于集體成員權(quán)的核心組成部分，它的行使直接影響到集體成員自益權(quán)的行使和實(shí)現(xiàn)，主要包括集體成員民主決策權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。集體成員民主決策權(quán)，是指集體成員在集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓中享有的在農(nóng)民集體內(nèi)部根據(jù)民主決策程序參與集體事務(wù)決策的權(quán)利。如對(duì)農(nóng)民集體是否出讓土地、土地出讓價(jià)格、土地增值收益的分配方案和使用辦法等進(jìn)行民主決策的權(quán)利?！凹w成員的自然人多數(shù)性，則要求通過一定的組織機(jī)制及其代表實(shí)現(xiàn)其民主管理?！盵1]集體成員民主決策權(quán)能保障集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓中的集體成員意志能夠得到順暢的表達(dá)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)民主，保障集體成員收益分配權(quán)的實(shí)現(xiàn)。集體成員的知情權(quán)，是指集體成員就集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓中有關(guān)集體以及集體成員權(quán)益的事項(xiàng)享有的知悉真實(shí)情況的權(quán)利。集體成員的知情權(quán)主要是針對(duì)現(xiàn)實(shí)生活中集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓被少數(shù)村干部私下、不規(guī)范地處置和交易的現(xiàn)狀而設(shè)計(jì)的權(quán)利。集體成員的監(jiān)督權(quán)，是指集體成員享有的對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)、村民小組在集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓中實(shí)施的涉及集體和集體成員的事項(xiàng)進(jìn)行民主監(jiān)督的權(quán)利，如集體成員查閱會(huì)議記錄、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告等的權(quán)利。

總之，集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓中涉及農(nóng)民集體、集體成員、政府以及集體建設(shè)用地使用權(quán)受讓方等主體，每個(gè)主體在出讓過程中均扮演著各自角色。但是，立法和司法實(shí)踐中更多關(guān)注的是公法管制，即政府對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓方和受讓方的合同內(nèi)容、土地用途和規(guī)劃的管制，而忽略了農(nóng)民集體背后的集體成員權(quán)的實(shí)現(xiàn)和保障，這顯然背離了農(nóng)民集體所有權(quán)的根本宗旨和目標(biāo)。因此，必須在立法中做好集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓中集體成員權(quán)的體系設(shè)計(jì)，為集體成員權(quán)的實(shí)現(xiàn)與保障打下基礎(chǔ)。

三、集體成員權(quán)的實(shí)現(xiàn)

（一）自益權(quán)的實(shí)現(xiàn)

1.集體成員收益分配權(quán)的實(shí)現(xiàn)。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（2013）和《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》（2015）指出要建立和完善合理的土地增值收益分配機(jī)制，要合理提高個(gè)人收益?？梢?，國家政策層面已經(jīng)為集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓中集體成員收益分配權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供了基本根據(jù)，但是僅依據(jù)上述政策集體成員收益分配權(quán)恐還難以切實(shí)實(shí)現(xiàn)，還需要從法律層面盡快制定出具有可操作性的法律規(guī)范。具體而言，應(yīng)該關(guān)注以下方面：

其一，需要明確集體成員收益分配權(quán)的客體。在集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓中，集體收益主要分為兩部分：一部分是受讓人向出讓人支付的出讓金；另一部分是因?yàn)榧w建設(shè)用地使用權(quán)的出讓導(dǎo)致既存的土地使用權(quán)人（如土地承包經(jīng)營權(quán)人、有償取得的宅基地使用權(quán)人、原集體建設(shè)用地使用權(quán)人）的權(quán)利歸于消滅所應(yīng)該支付的補(bǔ)償費(fèi)?！霸谑找娣峙渖蠎?yīng)兼顧所有人與用益物權(quán)人和其他合法使用人利益，在合理評(píng)估的基礎(chǔ)上對(duì)其給予公平的補(bǔ)償。”[7]因此，立法中應(yīng)該區(qū)分集體建設(shè)用地使用權(quán)的出讓金和對(duì)原土地使用權(quán)人的補(bǔ)償費(fèi)分別做出不同規(guī)定。土地出讓金作為農(nóng)民集體出讓集體土地使用權(quán)的對(duì)價(jià)，該部分應(yīng)該歸農(nóng)民集體所有，其分配應(yīng)該在法律強(qiáng)制性規(guī)定的界限內(nèi)，在保障集體權(quán)益的前提下，由本集體成員根據(jù)民主決策程序確定。對(duì)原土地使用權(quán)人的補(bǔ)償費(fèi)實(shí)際上是對(duì)原土地使用權(quán)人現(xiàn)有和期待利益的損失的補(bǔ)償，則應(yīng)該歸屬于原土地使用權(quán)人。其二，集體成員收益分配權(quán)的權(quán)利主體。既然是集體成員收益分配權(quán)，其權(quán)利主體當(dāng)然必須是本農(nóng)民集體的集體成員，集體成員資格的確認(rèn)是其中的核心問題。土地資源的有限性和成員人數(shù)對(duì)個(gè)體收益分配的反比關(guān)系導(dǎo)致集體成員資格的確認(rèn)是一個(gè)復(fù)雜的利益爭(zhēng)奪過程。目前，我國對(duì)集體成員資格的認(rèn)定缺乏全國性的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐中，各省級(jí)區(qū)域的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)辦法以及省級(jí)法院的會(huì)議紀(jì)要中往往對(duì)集體成員資格的認(rèn)定方法做出規(guī)定，有些地方的村規(guī)民約對(duì)集體成員資格的認(rèn)定方法做出了規(guī)定。從司法實(shí)踐觀察，人民法院在認(rèn)定集體成員資格時(shí)往往以戶籍為標(biāo)準(zhǔn)，以社會(huì)保障基礎(chǔ)和是否形成長期的生活關(guān)系為實(shí)質(zhì)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)[8]。鑒于統(tǒng)一立法的缺失和司法實(shí)踐中的混亂現(xiàn)狀，有必要通過立法形式對(duì)集體成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)做出權(quán)威一致規(guī)定。其三，應(yīng)該明確國家參與集體收益分配的形式和原則。集體建設(shè)用地使用權(quán)的出讓收益實(shí)際上是農(nóng)民集體讓渡土地使用權(quán)的對(duì)價(jià)，因此農(nóng)民集體獲得收益乃屬自然之理。但是，國家參與集體土地增值的收益分配也有根據(jù)因?yàn)椤凹w土地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地的過程中，政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的大量投入引起土地區(qū)位環(huán)境的改善也會(huì)形成級(jí)差地租，構(gòu)成建設(shè)用地的價(jià)格的重要部分”[9]。目前一般認(rèn)為國家應(yīng)該以稅收的方式，即主要是土地增值收益稅的形式參與集體收益分配。但是，在稅率的設(shè)計(jì)和轉(zhuǎn)移支付方面，應(yīng)該堅(jiān)持“讓利于民”和“取之于民、用之于民”的原則：一方面盡量降低稅率，減輕稅賦負(fù)擔(dān)，促進(jìn)集體建設(shè)用地使用權(quán)的順暢流轉(zhuǎn)；另一方面，將政府所征收的土地增值收益盡量用于各種惠農(nóng)活動(dòng)，如用于耕地保護(hù)補(bǔ)償和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等。其四，應(yīng)該完善集體收益分配權(quán)的組織基礎(chǔ)和行使程序。目前我國農(nóng)村中作為基層自治組織的村民委員會(huì)和集體經(jīng)濟(jì)組織并沒有做到清晰劃分，導(dǎo)致農(nóng)民集體所有權(quán)的權(quán)利主體虛化，農(nóng)民集體內(nèi)部不能形成順暢的集體意志和成員意志的表達(dá)渠道，經(jīng)常出現(xiàn)村委會(huì)和集體經(jīng)濟(jì)組織的負(fù)責(zé)人等對(duì)集體收益進(jìn)行不當(dāng)控制的情形。因此，首先必須要對(duì)農(nóng)民集體進(jìn)行法人化改造，使農(nóng)民集體成為一個(gè)具有獨(dú)立法人資格且組織機(jī)構(gòu)健全、治理結(jié)構(gòu)科學(xué)合理的獨(dú)立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體，為農(nóng)民集體和集體成員形成自己意志、表達(dá)自己意志、保障自己意志提供扎實(shí)基礎(chǔ)[3]。進(jìn)而，在農(nóng)民集體組織結(jié)構(gòu)健全的前提下，完善相應(yīng)的民主決策程序和規(guī)則，切實(shí)保障集體成員收益分配權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

2.集體成員優(yōu)先權(quán)的實(shí)現(xiàn)。集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓中的集體成員優(yōu)先權(quán)在現(xiàn)行法律中并無明確規(guī)定，但是具有合理性與必要性。集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓中的集體成員優(yōu)先權(quán)實(shí)際上對(duì)出讓主體的選擇權(quán)進(jìn)行了限制，并使受讓主體之間形成了一定競(jìng)爭(zhēng)，因此，集體成員優(yōu)先權(quán)的實(shí)現(xiàn)需要滿足一定規(guī)則。其一，須在農(nóng)民集體準(zhǔn)備對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行出讓過程中行使優(yōu)先權(quán)。該要件是集體成員優(yōu)先權(quán)行使的前提條件。其二，集體成員優(yōu)先權(quán)的行使主體須是本農(nóng)民集體的成員，即須是具備本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的成員個(gè)體。其三，本農(nóng)民集體成員須在同等條件下方可行使集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓的優(yōu)先權(quán)。賦予集體成員優(yōu)先權(quán)雖然有其合理性，但是在優(yōu)先權(quán)實(shí)施過程中也不能損及農(nóng)民集體以及其他集體成員的利益，故集體成員行使優(yōu)先權(quán)須在同等條件下行使。關(guān)于何謂同等條件，《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》（2005）第十一條、第十九條規(guī)定的判斷標(biāo)準(zhǔn)可供借鑒，即“同等條件”主要是指價(jià)款和期限等主要內(nèi)容的相同。其四，集體成員須在合理期限內(nèi)提出行使優(yōu)先權(quán)。理由同樣是基于優(yōu)先權(quán)行使對(duì)其他權(quán)利主體權(quán)益構(gòu)成的限制，故其行使也應(yīng)該需要必要的制約機(jī)制。

（二）共益權(quán)的實(shí)現(xiàn)

1.集體成員民主決策權(quán)的實(shí)現(xiàn)。民主決策權(quán)是集體成員在農(nóng)民集體中參與民主決策的權(quán)利，它實(shí)際上是一種民主管理權(quán)，這是由集體所有權(quán)固有的管理權(quán)能所決定的。該權(quán)利能保障集體決策真正體現(xiàn)集體成員的意志，能夠保證集體內(nèi)部民主的實(shí)現(xiàn)，以便最大程度地實(shí)現(xiàn)集體和集體成員的利益。目前，集體成員對(duì)集體事務(wù)管理的民主參與度存在較大欠缺，現(xiàn)實(shí)生活中更是存在著以政府公權(quán)力強(qiáng)行流轉(zhuǎn)農(nóng)民集體土地的問題[10]。集體土地流轉(zhuǎn)過程中多數(shù)是沒有尊重集體成員的自由意志，往往侵害了集體成員的民主決策權(quán)。集體成員民主決策權(quán)在集體成員共益權(quán)中居于核心地位，在集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓中應(yīng)該重視集體成員民主決策權(quán)的實(shí)現(xiàn)。集體成員民主決策權(quán)的實(shí)現(xiàn)同樣需要滿足一定要件：其一，集體成員民主決策權(quán)的主體必須是集體成員，自不待言。其二，須所決策事項(xiàng)屬于集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓中民主決策權(quán)的決策范圍。目前，不少省級(jí)區(qū)域的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)辦法都對(duì)出讓過程中須經(jīng)民主決策的事項(xiàng)作了規(guī)定?！稄V東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（2005）、《湖北省農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理試行辦法》（2007）中均規(guī)定集體建設(shè)用地使用權(quán)是否出讓需經(jīng)過村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意。除了是否出讓事項(xiàng)須經(jīng)民主決策程序決定外，《廣州市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（2015）中規(guī)定集體土地所有權(quán)人出讓集體建設(shè)用地使用權(quán)所取得的收益明確一定繳存比例并存入規(guī)定的銀行專戶（第二十四條），出讓收益的使用方案（第二十五條）均需要經(jīng)過民主決策程序確定。筆者認(rèn)為，在確定民主決策事項(xiàng)的范圍時(shí)應(yīng)該貫徹最大限度尊重集體成員意志的理念，確保保障集體成員在農(nóng)民集體中的民主權(quán)利，在立法中應(yīng)該對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓中集體成員的決策事項(xiàng)范圍進(jìn)一步通過列舉加概括的方式加以立法表達(dá)。具體而言：集體建設(shè)用地使用權(quán)是否出讓、出讓方式、出讓條件和價(jià)格、受讓主體、出讓金的分配和使用方案、安置辦法（如果集體負(fù)責(zé)安置）等其他影響到集體成員重大利益的事項(xiàng)均由本集體成員通過民主決策程序確定。有學(xué)者還指出，應(yīng)該讓農(nóng)民集體及其集體成員享有村莊的規(guī)劃權(quán)，集體成員大會(huì)的集體決策通過村莊規(guī)劃方案，真正體現(xiàn)集體成員的民主參與[11]。其三，集體成員民主決策權(quán)的行使方式。集體成員行使民主決策權(quán)的行為在性質(zhì)上屬于民事行為中的決議行為。有學(xué)者指出：“農(nóng)民集體成員權(quán)的主要行使方式就是決議行為。決議行為的根本特征在于其根據(jù)程序正義的要求采取多數(shù)表決的意思表示形成機(jī)制，決議結(jié)果對(duì)團(tuán)體全體成員都具有法律約束力?！盵12]因此，集體成員通過民主決策權(quán)參與表決，通過決議行為形成社團(tuán)意思進(jìn)而表達(dá)和實(shí)現(xiàn)個(gè)人意志，在決議過程中具有決定性意義。團(tuán)體自治的基本方式就是多數(shù)表決制度。關(guān)于表決規(guī)則，有學(xué)者指出：“對(duì)于方式最透明、收益最直接、風(fēng)險(xiǎn)最小的出租，經(jīng)集體成員或集體成員代表會(huì)議二分之一以上通過即可；對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)較大的出讓、入股、抵押方式，應(yīng)當(dāng)經(jīng)集體成員會(huì)議的三分之二以上多數(shù)通過?！盵13]筆者贊同這種區(qū)分表決事項(xiàng)內(nèi)容采取不同決議規(guī)則的做法。因?yàn)樯鐖F(tuán)內(nèi)部的決策規(guī)則設(shè)計(jì)雖然屬于技術(shù)性規(guī)則范疇，但是它卻承載著豐富的價(jià)值內(nèi)涵，直接影響著效率和正義這兩大法律價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。具體而言，絕大多數(shù)表決的決議規(guī)則（即三分之二決議規(guī)則）雖然更有利于體現(xiàn)集體成員意志，符合正義的價(jià)值，但是絕大多數(shù)表決的決議規(guī)則卻不利于效率價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，因?yàn)榭赡茴l繁出現(xiàn)達(dá)不到絕大多數(shù)表決的決議規(guī)則導(dǎo)致難以形成集體決策。因此，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)大小、事項(xiàng)重大與否等情形區(qū)分不同決議事項(xiàng)采取不同決議規(guī)則更能實(shí)現(xiàn)正義和效率的完美結(jié)合。其四，應(yīng)該進(jìn)一步完善保障集體成員民主決策權(quán)的救濟(jì)措施?！段餀?quán)法》第六十三條第二款規(guī)定集體成員撤銷權(quán)，該規(guī)則對(duì)于保障集體成員民主決策權(quán)、限制村社領(lǐng)導(dǎo)勢(shì)力的濫權(quán)具有重要作用，但是該規(guī)則可操作性還存在較大缺憾，需要在未來立法中進(jìn)一步完善[14]。

2.集體成員知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)。集體成員知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)是一對(duì)緊密相關(guān)的權(quán)利，知情權(quán)對(duì)于保障農(nóng)民集體成員的個(gè)體權(quán)益，實(shí)現(xiàn)集體成員對(duì)集體所有權(quán)行使代表行為的監(jiān)督以及約束機(jī)制的形成都具有積極意義?！段餀?quán)法》第六十二條規(guī)定了集體成員的知情權(quán)。集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓過程中集體成員知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)需要注意以下幾點(diǎn)：其一，知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的權(quán)利主體。集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓中的集體成員的知情權(quán)行使依據(jù)同樣是農(nóng)民集體成員的身份，即必須具備集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。其二，知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的行使對(duì)象。知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)主要是通過集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)、村民小組的財(cái)務(wù)公開的形式實(shí)現(xiàn)。農(nóng)民集體成員知情權(quán)行使的義務(wù)主體主要是集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)、村民小組及其負(fù)責(zé)人?！氨炯w成員集體”，即各級(jí)農(nóng)民集體是集體財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)主體，但是該集體作為一個(gè)抽象的主體不可能直接行使所有權(quán)，只能通過委托—代理關(guān)系由一個(gè)更加具體實(shí)在的主體代表其行使所有權(quán)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)、村民小組就是該委托—代理管理中的代理方。集體成員知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)需要借助代理人的信息披露行為，故上述主體是農(nóng)民集體成員知情權(quán)的行使對(duì)象。其三，知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)行使的范圍?！逗笔∞r(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理試行辦法》中規(guī)定，在流轉(zhuǎn)方案表決前，應(yīng)提前對(duì)流轉(zhuǎn)形式、擬建項(xiàng)目及其環(huán)境影響情況、土地使用者情況、流轉(zhuǎn)收益、土地使用期限以及村民需要了解的其他情況進(jìn)行公布，以便集體成員行使監(jiān)督權(quán)，而且規(guī)定應(yīng)將土地收益及其使用情況向集體成員公開，并接受監(jiān)督。通過研究各地的法規(guī)文件，筆者也發(fā)現(xiàn)部分省級(jí)區(qū)域的流轉(zhuǎn)辦法中無任何確認(rèn)和保障知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)的相關(guān)規(guī)定，如《河北省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（試行）》（2008）等。這反映了部分省級(jí)區(qū)域的立法者在集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)則的設(shè)計(jì)過程中尚缺乏私權(quán)保障的理念。其四，應(yīng)該進(jìn)一步完善集體成員知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)保障機(jī)制。《物權(quán)法》僅規(guī)定了集體成員享有知情權(quán)，但是對(duì)于知情權(quán)行使的保障機(jī)制卻付之闕如?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》規(guī)定的行政監(jiān)督保障機(jī)制的啟動(dòng)程序具有復(fù)雜性，且其啟動(dòng)需要視有關(guān)主管部門的態(tài)度而定，實(shí)踐中很難起到有效保障之功能。筆者認(rèn)為，為確保集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓中集體成員知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)，一方面應(yīng)該借鑒《最高人民法院關(guān)于審理建筑物區(qū)分所有權(quán)糾紛案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》（2009）第十三條之規(guī)定，通過立法或司法解釋明確賦予集體成員對(duì)侵害知情權(quán)行為的訴權(quán)。在立法缺失的背景下，解釋上可以將侵犯集體成員知情權(quán)的糾紛納入《民事案件案由規(guī)定》（2013）之第三十九項(xiàng)的“侵害集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益糾紛”案由下予以救濟(jì)。另一方面，應(yīng)該建構(gòu)和完善集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓過程中保障集體成員知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)實(shí)現(xiàn)的程序規(guī)則，從而通過程序規(guī)則的設(shè)計(jì)真正落實(shí)集體成員知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

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編輯 凌 瀾

F30

：A

：1007-905X（2017）03-0050-06

2016-12-22

山東省社科規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目（16BFXJ02）；國家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目（13AZD003）；中國法學(xué)會(huì)部級(jí)法學(xué)研究課題[CLS（2016）D74）]

1.管洪彥，男，法學(xué)博士，中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院博士后，山東政法學(xué)院民商法學(xué)院副教授，山東省高校人文社科研究基地民商事法律與民生研究中心研究員，山東省社會(huì)穩(wěn)定研究中心特聘研究員，主要從事涉農(nóng)法律與民生、民事權(quán)利研究；2.孔祥智，男，中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要從事農(nóng)業(yè)政策分析、農(nóng)林經(jīng)濟(jì)管理研究。