李 凌，唐亞匯

（上海社會科學(xué)院 智庫研究中心，上海 200020）

中國特色智庫思想市場的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

李 凌1，唐亞匯2

（上海社會科學(xué)院 智庫研究中心，上海 200020）

中國智庫思想市場的形成是決策咨詢制度不斷發(fā)展與演化的結(jié)果。隨著改革開放的日益深化，中國的智庫思想市場正在從體制內(nèi)向體制外延伸，由過去的內(nèi)參模式走向政智互動模式，一個智庫參與的富有包容性的思想市場正在形成。為了進一步提高智庫的思想市場主體地位，解決智庫思想市場中存在的種種問題，有必要開展智庫思想市場供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，不斷提高決策咨詢研究質(zhì)量，提升智庫服務(wù)黨和國家科學(xué)決策的能力，探索智庫與決策者的對接機制，構(gòu)建價值中立、公平競爭的思想市場環(huán)境，激勵各類智庫在服從國家利益的大局下，獨立地進行思考與采取行動。

智庫思想市場；政智互動模式；中國特色新型智庫；供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

一、引言

近代以降，從洋務(wù)運動到戊戌變法，從辛亥革命到新文化運動，中國一代又一代的知識分子在追求民族復(fù)興的道路上前仆后繼地求索。這段屈辱的歷史向世人昭示著一個顛撲不破的真理——“落后就要挨打”。這里的落后，不僅是指“器不如人”“技不如人”“制不如人”，還包括“思不如人”。新中國的成立，以及近四十年的改革開放，中國經(jīng)濟的騰飛令世人矚目，在器物、技術(shù)和制度層面取得了長足進步。進入21世紀，中國再度回到世界關(guān)注的視野，國內(nèi)生產(chǎn)總值對全球產(chǎn)出的貢獻率從2001年的不到4%增長到2015年的15.5%。新制度經(jīng)濟學(xué)家羅納德·科斯在贊嘆中國改革開放取得的偉大物質(zhì)成就的同時，指出當(dāng)今中國還面臨著一個重要的問題，就是缺乏思想市場。一個國家真正的崛起，不只是經(jīng)濟的崛起，也不只是技術(shù)的領(lǐng)先，歸根結(jié)底，是這個國家的思想能否引領(lǐng)全球的發(fā)展。

思想市場之所以重要，不僅因為它是對客觀存在進行主觀意識加工的結(jié)果，而且它還是思想交換的載體，是具有先導(dǎo)性、引領(lǐng)性和變革性的力量?？扑拐J為：“盡管開放、自由的思想市場，不能阻止錯誤思想或邪惡觀念的產(chǎn)生，但歷史已經(jīng)表明，壓抑思想市場會招致更壞的結(jié)果。一個運作良好的思想市場，培育寬容，是一服有效的對偏見和自負的解毒劑?！雹?/p>

黨的十八屆三中全會提出，“加強中國特色新型智庫建設(shè)，建立健全決策咨詢制度”。2015年初，中辦和國辦發(fā)布《關(guān)于加強中國特色新型智庫建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》），年底又確立了首批25家國家高端智庫試點單位，旨在強化制度建設(shè)，促進思想市場建立。2016年5月17日，習(xí)近平總書記在哲學(xué)社會科學(xué)工作座談會上的講話，進一步明確了哲學(xué)社會科學(xué)大繁榮大發(fā)展與智庫建設(shè)及其功能定位之間的密切聯(lián)系，加強中國特色新型智庫建設(shè)，既是體現(xiàn)哲學(xué)社會科學(xué)應(yīng)有的決策咨詢價值，充分發(fā)揮“資政、啟智、制衡、聚才、強國”功能，也是促進原創(chuàng)性思想生產(chǎn)和思想市場構(gòu)建，繁榮和發(fā)展中國哲學(xué)社會科學(xué)的重要舉措。

我們應(yīng)該如何認識智庫與思想市場建設(shè)之間的聯(lián)系？如何理解中國特色新型智庫對于推動中國思想市場發(fā)展的重大歷史意義？中國的智庫思想市場都有哪些特點，又存在著哪些問題，如何調(diào)整與改進？本文將圍繞這些問題展開論述。

二、智庫是思想市場建設(shè)的主體：文獻綜述

（一）思想市場：從自由放任到激勵規(guī)制

“思想市場”的理論火花可以追溯到英國政治家約翰·彌爾頓1644年出版的《論出版自由》[1]，他從理性與人權(quán)的角度，論述了言論自由的必要性，并認為真理在與謬誤的直接斗爭中一定能勝出。言論自由思想對后世影響頗為深遠。1859年，約翰·密爾在《論自由》[2]一書中，將思想自由與言論自由作為人自由權(quán)利中的首要權(quán)利。1919年，美國小奧利弗·溫德爾·霍姆斯（Oliver Wendell Holmes Jr.）大法官在艾布拉姆斯訴合眾國一案中，首次使用了思想市場的相關(guān)術(shù)語。他認為，“思想的自由交換可以更好地達成至善，將其置于市場競爭中是對真理的最佳檢驗”[3]。此后，學(xué)者們將經(jīng)濟學(xué)的完全競爭市場理論與言論自由的理念相結(jié)合，形成了古典思想市場理論[4]，提出“自由的思想市場是推動真理的最佳機制”[5]，要求政府和各個組織對言論與思想不加干預(yù)②。

不過，正如完全競爭的商品市場在現(xiàn)實中難覓其蹤，完全自由的思想市場也難以實現(xiàn)。首先，思想產(chǎn)品的價值難以確定。與有形產(chǎn)品不同，盡管思想供給及其在產(chǎn)生與傳播過程中產(chǎn)生的各類成本，都會影響思想產(chǎn)品的價值，但是歸根結(jié)底，需求度、時機性和影響力等才是決定思想產(chǎn)品價值的關(guān)鍵因素。其次，思想產(chǎn)品的歸屬難以認定。由于信息的復(fù)制成本低廉，思想產(chǎn)品本身具有極強的外部性[6]，如果缺乏有效的知識產(chǎn)權(quán)保護，一些原創(chuàng)性思想極易被淹沒在浩瀚的信息空間。再次，思想產(chǎn)品的質(zhì)量難以辨認。理性人假設(shè)在思想市場中并不成立，通過煽動、炒作等手段，使得謬誤得以存在，而互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)的發(fā)展，使得謬誤得以放大，甚至可以以假亂真，完全自由條件下真理戰(zhàn)勝謬誤的斷言，在現(xiàn)實中并不一定成立[7]。最后，思想市場是一個信息不對稱的市場。信息擁有者可能利用其信息強勢，操縱思想市場[8]③。

因此，從市場規(guī)制的角度看，正如羅納德·科斯所指出的，“思想市場”與“商品市場”一樣，都應(yīng)受到政府的規(guī)制，思想市場不應(yīng)管制的觀點或許只是出自知識分子的偏見[9]。至此，思想市場的概念不再僅局限于對于言論自由與真理的堅持，更涵蓋了如何在具體情況下規(guī)制每一個思想市場，在自由放任與完全管控之間，激揚先進，滌蕩后進。

（二）智庫：從思想市場的邊緣到中心

智庫是思想市場的主要供給者之一④。然而，在過去很長一段時間，智庫位于思想市場的邊緣。二戰(zhàn)之后，世界各國公共事務(wù)的層次性、復(fù)雜性與多樣性，催生出大量的公共問題和思想需求，需要集成研究，由此推動智庫從思想市場邊緣走向中心。政府為應(yīng)對愈發(fā)復(fù)雜的社會問題，滿足公共決策科學(xué)化和民主化的新要求，推動了智庫作為決策理性外腦的發(fā)展[10]。

對智庫的定義，可謂仁者見仁智者見智。美國學(xué)者保羅·迪克遜可能是第一個提出現(xiàn)代意義上智庫概念的學(xué)者，他從社會職能角度對智庫進行了定義，指出智庫是相對穩(wěn)定、相對獨立的政策研究機構(gòu)，其研究人員運用科學(xué)的研究方法，對廣泛的政策問題進行跨學(xué)科研究，在與政府、企業(yè)及大眾密切相關(guān)的政策問題上提出咨詢建議[11]。彼特·凱萊則從制度安排的角度定義智庫，認為它“是一種組織安排，企業(yè)部門、政府機構(gòu)以及富人，把數(shù)以百萬的經(jīng)費拿出來，交給組織的研究人員，而這些研究人員必須花費時間來完成研究案，最后研究者與機構(gòu)將其研究成果以研究報告或?qū)Ｖ男问焦_或不公開呈現(xiàn)”[12]。英國學(xué)者詹姆斯·西蒙簡化了迪克遜對智庫的定義，認為，“智庫是從事力圖影響公共政策的多學(xué)科研究的獨立組織”[13]，并把智庫的首要目標(biāo)界定為影響公共政策。詹姆斯·麥甘在已連續(xù)十年出版的《全球智庫報告》中認為，“智庫是針對國內(nèi)外問題，開展政策導(dǎo)向的研究分析以及提供咨詢服務(wù)的組織，以促進決策者和公眾能夠在充分了解情況的前提下，對公共政策問題進行決策”[14]。上海社會科學(xué)院智庫研究中心認為，智庫是“以戰(zhàn)略問題和公共政策為研究對象，以公共利益為研究導(dǎo)向，以服務(wù)黨和政府科學(xué)民主依法決策為研究目標(biāo)，以社會責(zé)任為研究準(zhǔn)則的專業(yè)研究機構(gòu)”[15]。

有智庫參與的思想市場正在變得愈發(fā)強大，發(fā)展格局與運作機制也逐漸清晰。圍繞社會經(jīng)濟發(fā)展中的諸多公共問題，智庫成為連接專業(yè)知識與公共政策的橋梁與紐帶，在思想市場中扮演著“思想掮客”的角色，促進政策語境和學(xué)術(shù)語境的相互融通。王莉麗把有智庫參與的思想市場定義為“智庫思想市場”，專指“從事公共政策思想生產(chǎn)的知識分子與其需求方通過各種媒介進行的思想商品交換活動”[16]。楊沐等稱其為“政策思想市場”[17]，以突出智庫活動的政策靶向性。公共部門在與智庫的互動中，逐步演化出向智庫思想市場傳遞需求和購買知識成果的外包型決策機制[18]。

早期美國智庫思想市場的運行模式較為單一，麥甘博士把二戰(zhàn)結(jié)束后一段時期內(nèi)的美國智庫思想市場形容為“研究問題，寫成報告，然后政策制定者會搶著去得到它”[19]。隨著時代的發(fā)展與演進，三個方面的原因共同導(dǎo)致智庫思想市場的競爭愈發(fā)激烈：一是經(jīng)濟力量的變化，改變智庫的籌款方式，從原先提供長期運營支持轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y助短期且高強度的研究項目，這一趨勢自2008年全球金融危機之后變得更為明顯。二是政治力量的變化，地方保護主義正在成為抑制非政府組織（NGO）擴展的力量，智庫首當(dāng)其沖，面臨更多來自地方政府的壓力。三是科技力量的變化，特別是信息技術(shù)的進步，使得對于即時評論與分析的需求大增，加深了全球思想市場的競爭。媒體機構(gòu)、政治宣傳團體、咨詢與法律企業(yè)都在爭取公共政策制定者的關(guān)注，蠶食智庫的傳統(tǒng)領(lǐng)地[20]。各地智庫都在不同程度地面臨新環(huán)境與新挑戰(zhàn)。

在中國，王紹光把有智庫參與的公共政策的議題設(shè)置模式，按照民眾參與程度的高低劃分為兩類，即內(nèi)參模式和借力模式。改革開放之后，內(nèi)參模式比較普遍，但借力模式并不常見[21]。在內(nèi)參模式里，與民眾的支持相比，智庫更加看重決策者的青睞，他們有時甚至因為議案可能招致民眾的反對，而不希望所討論的問題變成公眾議程。朱旭峰從影響力的視角比較了內(nèi)參模式與借力模式的差異，認為中國大部分體制內(nèi)智庫采用內(nèi)參模式發(fā)揮決策影響力，而體制外智庫之所以更愿意采用借力模式，可能是與他們?nèi)狈Ξa(chǎn)生決策影響力的直接渠道有關(guān)，而通過影響媒體、大眾和學(xué)界同行，是借力模式影響決策層的迂回渠道[22]。

我們認為，有智庫參與的思想市場或稱智庫思想市場，是思想市場中最重要的子市場之一。其市場容量、驅(qū)動因素、運行模式、參與主體、結(jié)構(gòu)特征等，固然有自然演化的一面，但同時也與一個國家或地區(qū)的政治體制和決策咨詢機制密切相關(guān)，不僅體現(xiàn)出決策者對于提高決策效率與公平的主觀認知，而且還反映了科學(xué)決策與民主決策的良好意愿。因此，從這個意義上講，智庫廣泛且深入地參與公共政策，是國家治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)志之一。

然而，也許是受到美國智庫國際話語權(quán)的影響，目前對智庫思想市場的理解，無論是自由放任主張，還是激勵規(guī)制主張，也無論是智庫邊緣論，還是智庫中心論，都是以美國智庫及其運行環(huán)境作為參照系的。殊不知，智庫運作的美國樣板并不能涵蓋其他政治體制和決策咨詢機制，美國智庫的運作經(jīng)驗，比如強調(diào)智庫的獨立性、透明度，以及人才“旋轉(zhuǎn)門”機制等，也都是美國民主政治和“兩黨制”下的特殊產(chǎn)物。機械套用美國智庫標(biāo)準(zhǔn)來看待本國智庫和智庫思想市場建設(shè)，難免水土不服。隨著改革開放的日益深化，中國的智庫思想市場正在從體制內(nèi)向體制外延伸，由過去的內(nèi)參模式走向政智互動模式，一個智庫參與的富有包容性的思想市場正在形成。

三、中國智庫思想市場：從內(nèi)參模式到政智互動模式

（一）市場成因：需求驅(qū)動與排浪式發(fā)展

中國智庫思想市場的形成是決策咨詢制度不斷發(fā)展與演化的結(jié)果，每當(dāng)社會經(jīng)濟發(fā)展緩慢或處于低潮，智庫思想市場就尤為活躍，呈現(xiàn)出需求驅(qū)動與排浪式發(fā)展的特點。

早在20世紀80年代，為了應(yīng)對改革開放新環(huán)境下對政策知識供給的新需求，決策層在執(zhí)政理念和決策體制上做出改變，一方面，堅持實事求是、解放思想；另一方面，認可智庫從事政策研究、政策爭鳴的可行性與必要性。1986年，萬里同志在全國軟科學(xué)研究工作座談會上的講話，倡議建立起一整套嚴格的決策制度和決策程序，推進決策的民主化、科學(xué)化和制度化進程。值得一提的是，初創(chuàng)時期的決策咨詢制度既沒有明顯的體制內(nèi)外之別，也不唯學(xué)歷、不講關(guān)系，毫無名氣的青年學(xué)者的觀點也能得到最高層領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注，為民間知識分子參與決策提供了空間[23]。比如1984年9月3日—9月10日（中共十二屆三中全會之前約一個月）在杭州德清縣召開的莫干山會議，討論了中國經(jīng)濟體制改革面臨的重大理論與現(xiàn)實問題。參會正式代表124人，是從來自全國29個省、市、自治區(qū)的1300余篇應(yīng)征論文的作者中挑選出來的，以觀點論英雄，成就了莫干山會議的輝煌。

20世紀90年代以后，隨著經(jīng)濟發(fā)展與全球化的深入，公共問題變得愈發(fā)復(fù)雜，門類也越來越多，非專業(yè)知識的政策制定所不能勝任，政策制定過程日趨開放、包容與多元。標(biāo)志性事件是一部分高校的專業(yè)研究機構(gòu)加入政策研究與決策咨詢的行列之中，彰顯出中國智庫體系多元時代的到來。比如1994年創(chuàng)立的北京大學(xué)中國經(jīng)濟研究中心（后改名為北京大學(xué)國家發(fā)展研究院）和1999年成立的清華大學(xué)國情研究中心。一大批揣著家國情懷的知識分子投身公共政策研究，為決策咨詢建言獻策。

進入21世紀，隨著征求意見、決策協(xié)商和協(xié)調(diào)、專家論證、技術(shù)咨詢、決策評估、公示和聽證、決策失誤追責(zé)等相關(guān)制度的確立[24]，我國的決策體制開始向“咨詢型”和“協(xié)商型”轉(zhuǎn)變，各類政治、經(jīng)濟和社會群體都可被視為咨詢對象，以提升決策的有效性[25]。各類專門為決策者提供社會、經(jīng)濟、文化、教育、科技、生態(tài)、黨建和國際關(guān)系等專業(yè)咨詢服務(wù)的智庫迅速成長起來，逐漸確立了智庫作為思想市場主體的地位。

2012年之后，受到外部周期性因素和內(nèi)在結(jié)構(gòu)性因素的影響，中國經(jīng)濟下行壓力逐步加大，社會矛盾逐漸突顯，圍繞“新常態(tài)”和“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”等的一系列治國理政新理念、新舉措產(chǎn)生，智庫思想市場被再度激活。與此同時，中央和地方政府也高度重視智庫建設(shè)，政智互動日益頻繁。從2015年年初發(fā)布的《意見》到首批25家國家高端智庫試點單位的確立，再到各地、各系統(tǒng)陸續(xù)推出的智庫建設(shè)新方案，呈現(xiàn)出引導(dǎo)、規(guī)范和激勵智庫發(fā)展的圖景，標(biāo)志著我國智庫思想市場已初步形成。

（二）市場結(jié)構(gòu)：圈層結(jié)構(gòu)

與美國智庫大多依賴社會籌資不同，中國大部分智庫由國家財政提供經(jīng)費資助。如果說美國的智庫往往與游說集團之間界限模糊不清，那么在中國，一些體制內(nèi)的智庫有時與決策者靠得太近，有時甚至是行政機構(gòu)的一部分，“謀”與“斷”難以截然分開。這些智庫都是帶有級別的，它們服務(wù)對象的級別，決定著智庫的級別，反映到智庫思想市場上，就是圍繞決策權(quán)力而延展開來的圈層結(jié)構(gòu)。

首先，黨政軍直屬的政策研究機構(gòu)處于內(nèi)圈層。它們與決策者之間保持著天然密切的聯(lián)系，而且這種聯(lián)系往往具有一定的組織保障，甚至能確保其直接參與政策決策。同決策部門類似，它們也會定期發(fā)布決策需求信息，通過項目招標(biāo)、直接委托、課題合作等方式，引導(dǎo)其他智庫開展政策研究、決策評估、政策解讀等工作。從組織屬性看，內(nèi)圈層智庫的研究人員通常屬于公務(wù)員或參公編制；智庫本身及內(nèi)屬部門都具有一定的行政級別，這也在一定程度上決定了智庫占有社會資源的多寡。

其次，社科院、科學(xué)院等科研院所智庫處于中圈層。它們與決策者之間的距離不及內(nèi)圈層近，但仍較為通暢。中圈層智庫的主要任務(wù)是科學(xué)研究及成果轉(zhuǎn)化，即圍繞經(jīng)濟社會發(fā)展中的重大現(xiàn)實問題開展國情調(diào)研，并將科研成果轉(zhuǎn)化為決策咨詢服務(wù)。從組織屬性看，中圈層智庫的從業(yè)人員一般屬于事業(yè)編制，按工作績效獲取相應(yīng)的報酬，智庫本身及內(nèi)屬部門也有一定的行政級別，但行政級別對社會資源的掌控力相對較弱。

再次，高校智庫（智庫經(jīng)費主要來自于國家教育行政部門，由社會資金贊助的高校智庫不在此列）處于外圈層。它們與決策者之間若即若離，甚至缺乏必要的“政智渠道”。高校的主要任務(wù)是知識傳播、教書育人和社會服務(wù)，但這并不意味著高校不能開展智庫研究。高校智庫的取勝之道在于，緊密依托高校資源，包括資深專家、大量教師、專題數(shù)據(jù)庫和實驗室、全球性和區(qū)域性的研究基地，以及廣泛的海外聯(lián)系等，這些都有助于高校智庫選擇恰當(dāng)?shù)难芯繉ｎ}，開展決策咨詢研究。從組織屬性看，高校智庫自成體系，以項目制居多，人員配備具有一定的靈活性，資源配置權(quán)利大多集中于首席專家。

此外，還有一些處于快速成長期的社會智庫（包括接受社會資金的體制內(nèi)智庫），非均勻地分布在各圈層中，個體差異性較大，成為對體制內(nèi)智庫的有益補充，在活躍中國思想市場方面，起到了重要的“鲇魚效應(yīng)”。

圖1 中國智庫思想市場呈現(xiàn)圈層結(jié)構(gòu)特點

各類智庫距離決策權(quán)力中心的距離不同，在智庫思想市場中的優(yōu)勢與劣勢也不盡相同，從而發(fā)揮著不同的作用與功能。一般認為，位于內(nèi)圈層的智庫同政府部門和決策者距離更近，因而相對更容易獲得與決策層的互動（如批示等），這一機制反過來又強化了內(nèi)圈層智庫在營運策略上偏向于通過遞送專報和內(nèi)部研究報告來強化其決策影響力；位于外圈層的智庫由于尚不具備如內(nèi)圈層般通暢的“政智關(guān)系”和政治資源，往往向?qū)W術(shù)影響力和社會影響力等借力，間接影響決策層。

社會智庫的發(fā)展也不是“鐵板一塊”，而是呈現(xiàn)出多元化的特點。一是從建制上看，既有民辦非企業(yè)，也有社會團體或者基金會，還可以是國有企業(yè)或非國有企業(yè)，甚至是非法人實體。比如，中國國際戰(zhàn)略學(xué)會是一家研究戰(zhàn)略問題的社會團體，入選第一批國家高端智庫試點單位的中國石油經(jīng)濟技術(shù)研究院則是一家國有企業(yè)，第一財經(jīng)研究院是隸屬于第一財經(jīng)的非法人實體。此外，還有一些社會智庫擁有“一套人馬、兩套建制”，靈活性可見一斑。社會智庫的發(fā)展是一個試錯過程，就如同當(dāng)年民營企業(yè)的崛起一樣，究竟哪一種模式更加適合社會智庫的發(fā)展，只有讓實踐來做出選擇。二是從類型上看，既有綜合型智庫，也有專業(yè)型智庫，還有平臺型智庫，比如中國經(jīng)濟五十人論壇就是典型的平臺型智庫。三是從與體制的關(guān)系看，既有產(chǎn)生于體制內(nèi)但成熟于體制外的社會智庫，如中國（深圳）綜合改革研究院，也有在體制外開花結(jié)果的社會智庫，如中國與全球化智庫，還有與體制內(nèi)科層制智庫幾乎無差異的社會智庫，如中國國際經(jīng)濟交流中心。四是從智庫創(chuàng)始人的出身看，既有來自于政府部門的，也有脫胎于學(xué)界的，還有出身于媒體的，等等。社會智庫以更加靈活的管理機制和更加開放的運行環(huán)境沖擊著束縛智庫發(fā)展的各種體制因素，與體制內(nèi)智庫爭奪人才等智力資源。

（三）市場行為：“自上而下”和“自下而上”的雙向互動

從市場行為來看，我國智庫思想市場兼具兩類政智互動模式，分別是“自上而下”的委托模式和“自下而上”的建言模式。具體而言，越靠近內(nèi)圈層，委托模式就越多；越接近外圈層，建言模式就越多。兩種行為模式同時存在、各有利弊、互為補充，形成了我國智庫思想市場供求雙向互動、行為模式多元的特點。

首先，委托模式的主體是具有特定治策需求的政府部門，研究議題從思想市場的需求端傳遞到供給端。在實際運作過程中，政府部門一旦遇到棘手的公共問題，或者需要對既有公共政策的成效進行評估，就會通過正式的征求意見制度、專家論證制度、決策評估制度等，以定向委托或公開招標(biāo)研究課題的形式，向智庫征求意見和建議，能否獲得委托通常取決于智庫在思想市場上的聲譽。委托模式自上而下，其優(yōu)勢在于，具有比較明確的問題導(dǎo)向，智庫的政策供給與政府的治策需求之間，易于達成匹配，從而避免研究資源的浪費。與此同時，智庫還可以較為便利地調(diào)用官方及半官方機構(gòu)掌握的信息與資源，為智庫發(fā)揮專業(yè)能力和提高研究質(zhì)量給予幫助。

委托模式的“發(fā)球方”在于決策者，因此與借力模式截然不同，但與內(nèi)參模式較為相似，但也不完全一致，差異主要體現(xiàn)在委托內(nèi)容和委托對象上。先從委托內(nèi)容看，內(nèi)參模式更多以解讀政策為主，而在委托模式下，除了政策解讀，智庫還要探索政策預(yù)研究、政策評估、智庫外交等新職能，尤其是運用科學(xué)的方法開展政策評估。再從委托對象看，內(nèi)參模式不僅囿于體制內(nèi)，而且還條線分明，每個部委辦局都有各自的內(nèi)參，涇渭分明。然而在內(nèi)參模式向委托模式變遷的過程中，條線的框架逐步被打破，跨部門的決策咨詢項目委托有助于減少部門利益的干擾，而且決策者還可以向社會智庫開展委托，不需要局限于體制內(nèi)。

然而在另一方面，委托模式下政府更容易對智庫的研究過程施加影響，對智庫成果的獨立性與客觀性造成掣肘。王錫鋅、薛瀾等學(xué)者將這種情況稱為“行政體制對政策過程的壟斷”[26][27]。在權(quán)力核心的干擾下，智庫的研究過程可能淪為對預(yù)設(shè)的答案進行論證，政府甚至可以將課題委托給愿意為其背書的智庫，使智庫失去思想市場主體的資格，而淪為政府的寫手。

其次，建言模式的主體是智庫，研究議題從思想市場的供給端傳遞到需求端。基于自主研究成果，智庫通過各種正式或非正式的關(guān)系和渠道，力圖影響政府決策。這些選題往往比較接地氣，貼近社會經(jīng)濟發(fā)展的熱點問題，或是來自與基層單位的合作，開展國情省情市情調(diào)研，將理論知識轉(zhuǎn)化為可執(zhí)行、可操作的政策知識。建言模式自下而上，將調(diào)研與掛職所得，加以提煉形成內(nèi)參；或是借助媒體向公眾傳播，引導(dǎo)社會輿論，間接影響決策。建言模式有著較為深厚的現(xiàn)實基礎(chǔ)，能抓住社會發(fā)展中的痛點和難點，為政府及時了解社會需求盲點、緩解社會中蘊含的矛盾與沖突提供幫助。

建言模式不同于內(nèi)參模式，盡管采取建言模式的智庫也以內(nèi)參方式向決策層傳遞思想。在建言模式中，智庫擁有更多的議題設(shè)置能力、建言的渠道與權(quán)限，處于思想傳播的主體地位，而不是被動地接受需求方的研究委托。建言模式也不同于借力模式，隨著“政智互動”日益加強，包括社會智庫在內(nèi)的新型智庫都能擁有比較通暢的資政渠道。對于決策者而言，在確保研究質(zhì)量的前提下，他們更愿意采信低調(diào)的智庫，以確保政策制定過程不另生枝節(jié)，從而形成了中國智庫“行而不言”的特質(zhì)。

然而在另一方面，建言模式的弱點也比較明顯。一是智庫思想市場的供求雙方彼此可能都不太了解對方的需求，導(dǎo)致供求對接失敗，思想市場失靈，不是重復(fù)研究，就是無用研究，造成智力資源浪費。二是建言模式還有滑向游說模式的風(fēng)險，即被民意或資本綁架，這也使智庫失去了思想市場主體地位，淪為民粹主義的宣傳工具，或只是為少數(shù)利益集團代言。這些建言一旦付諸公共政策，必將危及公共利益。

（四）市場規(guī)制：規(guī)范與激勵并存

為了克服委托模式和建言模式可能存在的不足，政府部門需要進一步對智庫思想市場加以規(guī)制，在確保智庫的思想市場主體地位的同時，提升智庫思想市場運行效率。

我國對智庫思想市場的規(guī)制主要以激勵和規(guī)范為主，既要激活僵化的決策咨詢體制，也要引導(dǎo)智庫體系合理發(fā)展。我們認為，在諸多規(guī)制手段中，建立政府購買決策咨詢服務(wù)制度，是完善思想市場規(guī)制的重要方面。2015年《意見》業(yè)已明確：“凡屬智庫提供的咨詢報告、政策方案、規(guī)劃設(shè)計、調(diào)研數(shù)據(jù)等，均可納入政府采購范圍和政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄。建立按需購買、以事定費、公開擇優(yōu)、合同管理的購買機制，采用公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源等多種方式購買?！闭少徶贫戎灾匾?，關(guān)鍵在于這是一種更加符合契約精神的交易制度，把智庫作為與政府相對等的思想市場主體來看待。對于體制內(nèi)智庫而言，政府采購制度還有助于明確購買方和服務(wù)方的責(zé)任和義務(wù)，廢除繁雜且?guī)捉で陌l(fā)票報銷制度，把研究人員從雜事中解脫出來，通過合理運用聲譽機制對智庫發(fā)展形成軟性“約束”，逐步完善思想市場建設(shè)。

2016年，國家有關(guān)部門進一步出臺了一系列鼓勵智庫跨國交流、推動智庫人才發(fā)展、規(guī)范智庫經(jīng)費管理、增加知識儲備與優(yōu)化知識價值分配的新政策，尤其是進一步向智力資本側(cè)重，旨在提高科研人員收入、增加基層科研機構(gòu)的活力。這些措施從知識生產(chǎn)要素入手，旨在提高智庫思想產(chǎn)品的質(zhì)量。盡管這些政策并不全是針對智庫思想市場的，但由于智庫大多從事的是知識生產(chǎn)和價值創(chuàng)造活動，因此這些新政策必將對智庫思想市場的發(fā)展產(chǎn)生重要影響，可視為激勵與規(guī)范并存的“智庫新政”。

四、推進中國智庫思想市場的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

盡管“智庫新政”在諸多方面都有助于推進與完善中國智庫思想市場建設(shè)，但落實起來依然困難重重。因為智庫建設(shè)畢竟不是“湊人數(shù)”“拉橫幅”“喊口號”，而是一場深刻的決策體制變革。智庫思想市場建設(shè)，尤其是市場規(guī)則的制定，無異于一場觸及市場各方利益的再分配改革。當(dāng)前，中國的智庫建設(shè)和智庫思想市場發(fā)育均處于初級階段，思想市場的行政壟斷色彩依然明顯?！罢乔馈辈荒苤^之不暢，但代表思想產(chǎn)品的需求方與供給方的“政”與“智”，始終未能處于思想市場主體的對等地位，主要表現(xiàn)為“迎合”式的智庫多，“諍言”“諫言”式的智庫少。為此，提高智庫的市場主體地位和智庫獨立思考與獨立行動的能力，是完善中國智庫思想市場建設(shè)的首要任務(wù)。

我們認為，加強智庫在思想市場中的主體地位，既不是倡導(dǎo)美國標(biāo)準(zhǔn)下智庫財務(wù)的多元化，也不是鼓勵智庫和決策者“唱反調(diào)”，而是要開展智庫思想市場的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，促使各類智庫緊緊圍繞“出成果、抓運行”兩大任務(wù)，提高決策咨詢研究質(zhì)量，提升智庫服務(wù)黨和國家科學(xué)決策的能力，探索智庫與決策者的對接機制，構(gòu)建價值中立、公平競爭的思想市場環(huán)境，激勵各類智庫在服從國家利益的大局下獨立地進行思考與采取行動。就當(dāng)前中國智庫所處的發(fā)展階段而言，體制內(nèi)和體制外智庫都有進一步提升獨立思考與行動的空間。一方面，體制內(nèi)財政撥款的智庫面對的生存壓力相對較小，有利于全身心地投入公共政策和國家戰(zhàn)略研究，通過體制機制創(chuàng)新，保持行動的獨立性；另一方面，體制外智庫要把社會責(zé)任放在首位，緊緊圍繞黨和政府決策的重大課題開展咨詢研究，充分調(diào)動民間智力的積極性，保持價值的中立性。所以，黨的十八屆三中全會提出的“中國特色新型智庫”建設(shè)目標(biāo)，對于推動中國思想市場的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革具有重大的現(xiàn)實意義。

（一）提升智庫的思想市場主體地位

一是要加深對政治周期和政策形成過程的認識，及時有效地為決策者提供咨詢服務(wù)。各類智庫要從自身資源稟賦和專業(yè)特點出發(fā)，在制策、選策、施策和評策等政策過程的四個階段，通過提供高質(zhì)量的決策咨詢研究成果，有效發(fā)揮決策影響力、公眾影響力、學(xué)術(shù)影響力和國際影響力等，在政策窗口期內(nèi)，不失時機地向決策部門、公眾或國際社會推送政策觀點[28]。

二是要順應(yīng)智庫發(fā)展規(guī)律，創(chuàng)新智庫內(nèi)部管理體制機制。深化科研考核評價體制機制、科研經(jīng)費管理體制機制、科研項目管理機制等改革；鼓勵多元化籌措經(jīng)費、靈活性配備人員；創(chuàng)新和完善研究選題、立項以及研究過程跟蹤機制，成果質(zhì)量評審機制，智庫影響力渠道營銷機制，推進不同類型智庫管理體制改革，形成靈活多樣的管理機制和方式。

三是要重視調(diào)研基地建設(shè)，進一步完善“自下而上”的建言模式。由于信息不對稱和利益捆綁等原因，公共政策在制定過程中，往往會遇到“海森堡測不準(zhǔn)”難題⑥。作為連結(jié)治策主體和政策作用對象的智庫，憑借利益中立優(yōu)勢和專業(yè)知識，提升政策效果的精準(zhǔn)性就顯得尤為重要。因此，在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，智庫只有把觸角伸入“地氣”，聽取各利益代表方的意見，才能形成價值中立的觀點。

四是要充分借助新媒體、新科技、社交網(wǎng)絡(luò)與“云”的力量，提升思想傳播的能力與效果。借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，智庫以更加虛擬、實時與互動的形式存在，新科技將對智庫進行從形態(tài)到內(nèi)容的改造。目前，大部分中國智庫都擁有自己的網(wǎng)站，部分還開設(shè)了微博、微信、社區(qū)論壇等以提高政策辯論的及時性與參與性。中國智庫應(yīng)當(dāng)跟上和適應(yīng)這些變化，而不是被互聯(lián)網(wǎng)時代拋在后面[29]。

五是要加強智庫之間的合作，發(fā)展智庫交流平臺，形成基于思想產(chǎn)品分工與社會資源整合的智庫產(chǎn)業(yè)。專業(yè)化分工是思想市場從無序走向有序的標(biāo)志，也是智力成果可以被合理定價的前提⑦。隨著專業(yè)化分工的深入與思想市場的進一步擴大，智庫會議籌備、智庫教育培訓(xùn)等其他為智庫提供服務(wù)的機構(gòu)也會逐漸參與到智庫思想產(chǎn)品的生產(chǎn)與傳播之中，形成一個完整的智庫產(chǎn)業(yè)鏈。專業(yè)化分工也有助于智庫占據(jù)智庫產(chǎn)業(yè)鏈的高附加值部分。

（二）創(chuàng)新智庫思想市場的運行機制

一是要不斷優(yōu)化智庫發(fā)展的外部環(huán)境，形成各類智庫公平競爭的思想市場格局。建議盡快推行智庫登記/備案制度，并在此基礎(chǔ)上，探索智庫產(chǎn)品的政府采購制度，依法依規(guī)清除“李鬼智庫”，促進智庫評價與行業(yè)監(jiān)督，形成共同抵制學(xué)術(shù)不端行為的風(fēng)氣。同時，著力扶持社會智庫，激勵社會智庫從經(jīng)濟社會發(fā)展的實際需要出發(fā)，獨立地開展政策研究，借助社會智庫的“鲇魚效應(yīng)”，撬動決策咨詢體制創(chuàng)新。

二是要積極探索中國特色的“旋轉(zhuǎn)門”制度，保持“政智渠道”通暢。智庫類人才的培育需要融入公共治策的專業(yè)化實踐過程，為了豐富智庫型人才的從業(yè)經(jīng)歷，在已確立的調(diào)查研究和輪崗實踐的基礎(chǔ)上，要求政府官員在職務(wù)晉升或調(diào)動之前赴智庫掛職，鼓勵智庫專家到實際部門掛職，由此形成中國特色的智庫人員與政府機構(gòu)人員之間的旋轉(zhuǎn)流動機制。

三是要建立一套有助于鑒別智庫產(chǎn)品優(yōu)劣的機制，完善“自上而下”的委托模式。在研究項目甄選和管理中，建立公平競爭機制，采用平行立項或同行評議的方法，從源頭上激發(fā)智庫思想的獨立性；同時，在成果驗收和評價環(huán)節(jié)，采用第三方評估和信息公開制度，斬斷“拿誰的錢就為誰說話”的利益鏈條，確保智庫行動的獨立性。

四是要倡導(dǎo)政府信息的公開機制，加強決策者與智庫之間的信息聯(lián)通。決策咨詢服務(wù)是“信息戰(zhàn)”“人腦戰(zhàn)”，一定范圍內(nèi)政府信息資源的公開共享，對于智庫而言尤為重要。同時，智庫也要對準(zhǔn)、貼近政府需求，力爭減少智庫思想市場上的信息不對稱，在此基礎(chǔ)上，借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和大數(shù)據(jù)方法，提出具有前瞻性的決策咨詢報告。

五是要重視智庫的國際化建設(shè)，加強國際合作與交流。鼓勵智庫接受來自不同國家的咨詢委托，支持優(yōu)秀智庫在海外建立分支機構(gòu)，通過國際專題研究項目，進一步加強其與外國政府及國際頂尖智庫之間的經(jīng)驗交流和項目合作，以獲得更豐富、更準(zhǔn)確的國際數(shù)據(jù)、方法和智庫建設(shè)經(jīng)驗。

注釋：

①引自“科斯論思想市場”，科斯在2011年12月14-15日參加《財新》年會上的講話。

②米爾頓·弗里德曼、羅斯·弗里德曼：《自由選擇》，商務(wù)印書館1982年版，第30頁。米爾頓·弗里德曼曾指出：“正如現(xiàn)代的汽車是貨物自由市場產(chǎn)物一樣，現(xiàn)代物理學(xué)是思想市場的產(chǎn)物……由政府對科學(xué)進行中央計劃會給科學(xué)的發(fā)展帶來巨大的危險?！?/p>

③Chaim Kaufmann從思想市場失靈的角度來解釋伊拉克戰(zhàn)爭的爆發(fā)。其中一個很重要的原因是布什政府在戰(zhàn)前僅公開了增加伊拉克威脅的信息，從而誤導(dǎo)人們以為伊拉克戰(zhàn)爭非打不可。

④有學(xué)者認為“思想市場的供給方主要分為學(xué)術(shù)機構(gòu)和智庫兩大類，主要分別從事學(xué)術(shù)研究，以及政策研究和戰(zhàn)略研究”。但我們認為，學(xué)術(shù)研究和政策研究的相互依存性，也使得在思想表達方面兩者難以區(qū)分。而且思想市場的供給者可能更為廣泛，因為從思想產(chǎn)生的源頭來看，可以是任何個人與機構(gòu)，不僅是學(xué)術(shù)機構(gòu)、智庫，還包括政府部門、軍事家、媒體，甚至還有作家和詩人等。文字是思想的載體，比如，早期的智慧書載于“羊皮紙”，在對現(xiàn)代非洲智庫的觀察中，我們也發(fā)現(xiàn)醫(yī)生、作家和詩人在啟迪民智方面的重要性不亞于智庫。

⑤主要有《關(guān)于深化人才發(fā)展體制機制改革的意見》（3月21日發(fā)布，簡稱《人才發(fā)展改革意見》）、《關(guān)于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（7月20日發(fā)布，簡稱《科研資金管理意見》）、《關(guān)于激發(fā)重點群體活力帶動城鄉(xiāng)居民增收的實施意見》（國發(fā)〔2016〕56號文件，10月21日發(fā)布，簡稱《城鄉(xiāng)居民增收意見》）和《關(guān)于實行以增加知識價值為導(dǎo)向分配政策的若干意見》（11月7日發(fā)布，簡稱《知識價值分配意見》）。財政部和教育部也對《國家社會科學(xué)基金項目資金管理辦法》（以下簡稱《國家項目資金辦法》）和《高等學(xué)校哲學(xué)社會科學(xué)繁榮計劃專項資金管理辦法》（以下簡稱《高校繁榮資金辦法》）的相應(yīng)內(nèi)容和配套政策進行了調(diào)整。關(guān)于“智庫新政”的具體內(nèi)容及其產(chǎn)生的影響，請參見2017年2月20日由上海社會科學(xué)院智庫研究中心發(fā)布的《2016年中國智庫報告》。

⑥“海森堡測不準(zhǔn)”難題原指在測量某個物理研究對象時，測量行為會擾亂測量對象原本的物理狀態(tài)。政府在制定公共政策過程中往往也會存在“海森堡測不準(zhǔn)”現(xiàn)象，即政策調(diào)控的目標(biāo)與實際調(diào)控效果南轅北轍。

⑦正如羅納德·科斯在《企業(yè)的性質(zhì)》一文中所言：“分工經(jīng)濟中的一體化力量，已經(jīng)以價格機制的形式存在了?！?/p>

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：1007-905X（2017）03-0014-22

2017-02-04

上海社會科學(xué)院創(chuàng)新工程優(yōu)秀青年科研人才項目（2015RQN（T）003）與創(chuàng)新型智庫平臺資助

1.李凌，男，上海社會科學(xué)院智庫研究中心副主任、副研究員，經(jīng)濟學(xué)博士，碩士研究生導(dǎo)師，主要從事智庫研究、宏觀經(jīng)濟理論與政策研究；2.唐亞匯，男，上海社會科學(xué)院經(jīng)濟研究所博士研究生。