俞云峰

(中共浙江省委黨校，杭州 311121)

車輛購置稅改革若干理論問題的思考

俞云峰

(中共浙江省委黨校，杭州 311121)

車輛購置稅由“費改稅”而來，至今保留了大量政府性基金的特征。車輛購置稅改革首先要回答這一稅種是否起到調節(jié)車輛消費的作用、是否符合建立現(xiàn)代財政制度的要求、是否符合稅收的效率原則。當前應借鑒發(fā)達國家車輛稅收的經(jīng)驗，加快推進我國的車輛購置稅改革，降低稅負、實行累進稅率并將其劃歸地方稅種。

車輛購置稅；理論問題；改革

車輛購置稅來源于車輛購置附加費的“費改稅”，在當時特殊的歷史背景下，這一稅種保留了政府性基金的許多特征，被慣性地看作籌集公路建設專項資金而設的特有稅收種類。車輛購置稅包括車輛購置附加費已實施30多年，在新一輪稅制改革的背景下，這一稅種的價值、目標和存在的問題需要我們重新去審視，并提出改革的建議。

一、車輛購置稅的歷史沿革

改革開放初期，百廢待興，全國公路基礎設施建設落后，為了緩解加快公路建設需要與經(jīng)費緊張之間的矛盾，國家出臺了《車輛購置附加費征收辦法》，從1985年下半年起開征車輛購置附加費，作為一項政府性基金?？钣糜趪夜方ㄔO，這項收費當時由生產(chǎn)汽車的企業(yè)代扣代繳，費率為車輛價格的10%。

21世紀之初，在中央力推 “稅費改革”的背景下，車輛購置附加費首當其沖納入改革視野，2001年國務院頒布國務院第294號令《中華人民共和國車輛購置稅暫行條例》，在全國開征車輛購置稅這一新的稅種，同時取消車輛購置附加費，稅率仍為10%。這一稅率只有在2008年、2009年、2016年和2017年進行過臨時性的調整和減免。

2017年8月，國家稅務總局發(fā)布《中華人民共和國車輛購置稅法》征求意見稿。征求意見稿基本保留了《車輛購置稅暫行條例》的重要內容，僅采取稅制平移的方式將條例上升為法律。

隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展和汽車消費的升級，車輛購置稅收入也實現(xiàn)了跨越式增長。2001—2016年，全國累計征收車輛購置稅22 933億元，年均增長17%，其中，2016年征收車輛購置稅2 674億元，占當年全國稅收收入的比重為2.3%。

二、車輛購置稅改革需要思考的若干問題

1.?？顚Ｓ枚愂欠穹辖F(xiàn)代財政制度的要求。車輛購置稅開征之時，國務院在《批轉財政部、國家計委等部門交通和車輛稅費改革實施方案的通知》中就明確提出“車輛購置稅收入由中央財政根據(jù)交通部提出、國家計委審批下達的公路建設投資計劃，統(tǒng)籌安排，主要用于國道、省道干線公路建設”，并且“車輛購置稅收入具有專項用途，不作為經(jīng)常性財政收入”。這一要求，使車輛購置稅延續(xù)了政府性基金的特征與功能，正是因為“費改稅”的歷史原因，車輛購置稅成為現(xiàn)行稅制中少數(shù)的專款專用稅之一。

從當時的國情看，車輛購置附加費和車輛購置稅的征收，以及專款專用的使用安排極大地促進了公路建設，對促進經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮了積極作用。時至今日，公路交通設施極大改善，全國公路里程從2002年的176萬公里增加到2015年的457.73萬公里，高速公路里程12.35萬公里，位居全世界第一。同時，稅收收入增長更是突飛猛進，2002年全國稅收收入1.7萬億元，到2016年年底，全國稅收收入達到11.6萬億元，增長6.9倍。相對于開征車輛購置稅之初，快速的國家財力增長使我國有更充裕的財力用于公共交通設施的建設，以一種?？顚Ｓ枚悶楣方ㄔO籌資的必要性已大大削弱，相比于車輛購置稅的籌資功能，加快建立和完善現(xiàn)代財稅制度的任務顯得更加緊迫。

指定稅款用途的做法或許可以減輕開征新稅時的社會阻力，但用途的合理性不等于稅收的正當性。專款專用稅不具備任何現(xiàn)代財稅理論的支撐，其最大的弊端是破壞了國家預算的統(tǒng)一性，國家預算的統(tǒng)一性要求所有的稅收收入納入統(tǒng)一的國家預算，形成統(tǒng)一的財政資金，由財政部門統(tǒng)籌編制預算，經(jīng)立法機關審議后嚴格按預算數(shù)目執(zhí)行。國家預算的統(tǒng)一性，體現(xiàn)的是稅款使用決定權主體的代表性、稅款歸屬的同一性、財政資金的同質性和國家預算分配的全面性，是國家預算權威性的最重要方面[1]。建立現(xiàn)代財政制度的改革方向就是要逐步減少和規(guī)范?？顚Ｓ玫亩惙N，將稅收收入納入統(tǒng)一的預算安排中，通盤考慮、統(tǒng)籌使用。

2.車輛購置稅作為一種與消費相關的稅種，是否起到了調節(jié)消費行為的作用。如果車輛購置稅只是為了籌集公路建設資金而設，那么在現(xiàn)階段設立這樣的一個以特定籌資為目標的稅種其必要性值得商榷。如果車輛購置稅不只是為了籌集公路建設資金，作為一種消費環(huán)節(jié)的商品稅收，它還兼具調節(jié)消費需求的作用，那么，汽車消費調節(jié)的目標是什么，汽車購置稅是否起到了消費調節(jié)作用。

稅收通常拉高了商品消費的價格，不可避免地帶來影響市場效率的超額負擔。汽車工業(yè)是我國的支柱產(chǎn)業(yè)之一，假設稅收政策是鼓勵汽車的生產(chǎn)和消費，那么車輛購置環(huán)節(jié)的稅負就應當適度從輕安排；又假設稅收要起到矯正汽車消費帶來的污染空氣、道路擁堵等負外部性，那么車輛購置稅的稅制設計就應該按照排量或價格實施累進稅率。

從稅收的矯正功能來考察，我國的車輛購置稅采取單一稅率的方式，并沒有考慮賦予其調節(jié)汽車消費負外部性的功能。僅在個別年份對1.6升及以下排量乘用車出臺過優(yōu)惠稅率，暫減按5%的稅率征收車輛購置稅，以及2010年和2017年，對1.6升及以下排量乘用車，暫減按7.5%的稅率征收車輛購置稅。雖然在稅收減免政策中兼顧了調節(jié)汽車消費結構的導向和矯正負外部性的作用，但政策的臨時性較明顯，并沒有作為車輛購置稅的一個主要政策目標。

我國汽車產(chǎn)銷量在1992年突破100萬輛后，2015年年產(chǎn)量達到2 450.33萬輛，順風順水的產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度使我們忽視了稅收對消費的抑制作用，甚至利用稅收的抑制作用控制汽車消費過快增長，并利用車輛購置稅臨時性稅率調整作為調節(jié)汽車消費的機動手段。目前，我國汽車消費市場趨于飽和，2015年汽車產(chǎn)量和銷量同比增長僅為3.25%和4.68%，私人家庭汽車消費進入更新?lián)Q代的時期，車輛購置稅的設計重點理應放在促進汽車消費增長和調節(jié)汽車消費結構上。

3.車輛購置稅款的專項轉移支付是否符合稅收的效率原則。在車輛購置稅的使用上，中央財政設立了車輛購置稅專項轉移支付資金，將其中的大部分轉移給地方政府?？顚Ｓ?。2014年，為加強資金管理，中央財政將車輛購置稅相關轉移支付資金整合為車輛購置稅收入補助地方資金，并制定了《車輛購置稅收入補助地方資金管理暫行辦法》，將車購稅資金作為一項財政專項轉移支付，要求地方政府不得用于平衡公共財政預算。

將車輛購置稅的稅收納入國稅征管系統(tǒng)，再通過整合收入補助地方資金專項轉移給地方政府可能具有一定的平衡地區(qū)差距的作用，但是否具有資源配置的效率？按照馬斯格雷夫提出的分稅制的核心命題，有關資源配置的職能主要應由各地方政府負責。無論是公路建設或是汽車使用產(chǎn)生的負外部性消除，無一不是地方政府的職能所在。從稅收歸屬劃分的理論依據(jù)看，車輛購置稅作為地方稅收相比較于作為國家稅收，更合理也更有效率。

我國財政轉移支付制度中較突出的問題是專項轉移支付比重偏高，專項資金九龍治水，政出多頭，資金管理效率低下。2015年，國務院公布《關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》，要求增加一般性轉移支付規(guī)模和比例，逐步將一般性轉移支付占比提高到60%以上。如果公路建設需要通過轉移支付來平衡地區(qū)間財政投資能力的話，那么，通過一定數(shù)量的一般性轉移支付手段完全可以較好地實現(xiàn)這一目標。把車輛購置稅收入劃歸國稅收入，再通過專項的方式轉移給地方，既不符合效率原則，也有違背我國現(xiàn)代財稅制度改革的總體方向。

三、發(fā)達國家車輛購置稅的相關政策

基于稅收的公平原則和效率原則，發(fā)達國家對汽車消費的稅收種類普遍較多。各個國家在汽車的購置環(huán)節(jié)、注冊環(huán)節(jié)、保有環(huán)節(jié)和使用環(huán)節(jié)都開征了和汽車消費、使用相關的稅種。如美國征收汽車消費稅、汽車消售稅、汽油消費稅、車輛購置稅、車船使用稅等；德國征收汽車增值稅、排量稅、礦物油稅和機動車輛稅等；日本征收購置稅、消費稅、揮發(fā)油稅、汽車重量稅、地方揮發(fā)油稅和石油天然氣稅。

總地來看，征收車輛購置稅的國家并不多，這些國家在車輛購置稅的稅制設計上也有許多共性之處：

1.開征的車輛購置稅稅率普遍較低，且具備引導汽車消費選擇的稅率設計。美國各州車輛購置稅稅率自定，最高的州為8%；韓國車輛購置稅稅率僅為2%，對排量在1.0升以下和價格不超過50萬韓元的車輛免征購置稅。發(fā)達國家的車輛購置稅負遠低于我國購置階段的稅負水平。

2.車輛稅收“重使用、輕購置”。相比于車輛購置稅，發(fā)達國家在車輛使用環(huán)節(jié)的稅收要高得多。日本有石油天然氣稅、輕油交易稅、揮發(fā)油稅等，總體燃油中所含稅負很高，這也導致日本民眾更傾向于使用小排量汽車。在汽車的使用環(huán)節(jié)如何促使車主更加節(jié)能減排，矯正能源消耗的負外部性是車輛稅收的主要目標。

3.車輛購置稅收都是屬于地方政府稅收收入。無論是韓國、日本還是美國，車輛購置稅都劃歸為地方政府的稅種，稅收收入及使用都由地方政府自行決定。

由此可見，由于車輛購置稅與其他涉車稅種在稅收調節(jié)功能上具有重疊性，許多國家認為沒有必要再開征車輛購置稅。也正是因為這種功能上的重疊，一般開征車輛購置稅的國家也會采用低稅率的方式，以免帶來過多的消費抑制作用。發(fā)達國家車輛購置稅重使用、輕購置，差別稅率，收入劃歸地方等制度設計更符合稅收的科學性。

四、改革我國車輛購置稅的兩點建議

考慮到當前稅制改革的重點是稅收的結構性調整，減稅應優(yōu)先考慮減輕企業(yè)承擔的間接稅稅負，適度增加個人所得、消費及財產(chǎn)的稅收比重，本文認為車輛購置稅作為一種直接稅，可以適度保留，但要按照建立現(xiàn)代財政制度的要求，遵循稅收的公平與效率原則進一步改革和完善稅制。

1.降低車輛購置稅總體稅負水平，實行累進稅率。在我國車輛稅收中，汽車的消費稅稅率根據(jù)汽車排量是從1%—40%不等，成品汽油、潤滑油消費稅為每升1.52元，輪胎消費稅10%，車船使用稅每年按排量大小征收60—5 400元不等的稅收。市場主流的小型轎車排量都在2.0升以下，相比較其他涉車稅收，雖然車輛購置稅是一次性征收的稅，但車價10%的稅收仍然偏高。

車輛購置稅的稅率應有所下調，在下調中結合考慮對汽車消費負外部性的調節(jié)作用，按不同汽車排量進行階梯稅率設置，建議對1.6升以下排量的小型乘用車采用5%的稅率，對1.6升至2.5升以下排量按7.5%的稅率征收，2.5升以上排量按10%稅率征收。三檔稅率的設計能較好地起到對小排量汽車的消費引導。由于汽車消費具有一定的炫耀性，雖然汽車消費稅也按排量累進稅率征收，但其作為價內稅對消費的引導作用顯然比不上車輛購置稅這種價外稅更直接有效。

2.完善地方稅體系，將車輛購置稅劃歸地方稅種。合理劃分事權與支出責任的改革方向要求賦予地方更多的自主權。公路建設是地方事權，應由地方自行安排財政預算決定用于公路建設的財政支出數(shù)量，并賦予相應的稅收權。將車輛購置稅劃歸地方稅，既遵循了稅收的效率原則，也符合當前地方稅體系建設需要，并且有利于調動地方政府正確處理汽車消費與市政道路建設關系的積極性。

當營業(yè)稅改增值稅這項牽一發(fā)而動全局的改革完成之際，緊隨之后的是分稅體制的重構重任，黨的十八大報告中提出“構建地方稅體系”，十八屆三中全會《關于關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要“結合稅制改革，考慮稅種屬性，進一步理順中央和地方收入劃分”。當前，構建地方稅體系的改革目標為加快推進車輛購置稅的調整與改革提供了一個很好的契機。

將車輛購置稅改革放在整個財政體制改革的大背景中去考量，適時把車輛購置稅劃歸地方稅種是水到渠成的，無論是理論層面的支撐還是操作層面的條件都已具備。雖然車輛購置稅收收入占全部稅收收入的比重不高，但其稅收收入已高于地方稅體系中的資源稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅和車船稅等，可以較好地彌補地方稅收的不足，成為地方稅體系構成中的重要稅種之一。

此外，在車輛購置稅的使用上，應放棄專款專用的用途限制。按照事權與支出責任相匹配的要求，由地方政府納入統(tǒng)一財政預算，以維護預算的的統(tǒng)一性、完整性和科學性。

[1]肖志勇， 張永忠．專款專用稅探討——以遺產(chǎn)稅為例[J]．理論月刊，2013，(12)：126-128.

[責任編輯：梁桂芝]

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：1008-8520(2017)05-0023-04

2017-08-20

俞云峰(1975-)，男，浙江海寧人，經(jīng)濟學教研部副教授。