崔光勝

（中共湖北省委黨校報刊部，湖北武漢 430022）

政府購買公共服務中的利益博弈與風險防控

崔光勝

（中共湖北省委黨校報刊部，湖北武漢 430022）

我國政府購買公共服務是在借鑒國外經驗的基礎上發(fā)展壯大起來的。經過二十多年的試點探索，目前已在全國范圍內廣泛展開。不可否認，這一制度已經成為各地建設服務型政府的重要舉措。政府購買公共服務是政府與社會組織、公眾共同合作努力的結果，其三方既是"合作伙伴"，也是利益相關者和利益博弈者。在利益的博弈過程中，既實現了各自的目標和價值，也促進了政府購買公共服務工作的不斷改進，但同時也導致了各種風險的形成。防范和化解這些風險，一要靠政府提高服務外包能力和建立各項保障措施；二要靠壯大社會組織的力量和增強其供給服務的能力；三要靠廣大公眾的積極配合和監(jiān)督；四要靠完善相關的法律法規(guī)，以保障政府購買公共服務有序推進，有法可循。

政府購買；公共服務；社會組織；利益博弈；風險防控

自20世紀70年代開始，以英美等國為代表的西方國家，社會服務需求不斷擴大，而政府的財政負擔和官僚機構的低效率問題越來越嚴重。為扭轉這種局面，一些西方國家政府開始嘗試對公共服務體制和政府機構進行探索性改革和職能再造，如整合政府機構、裁減冗員、公共服務實行委托代理等。到了70年代末期，政府的這些改革措施取得了巨大的成效，隨之，政府向社會組織購買公共服務在全球范圍內廣泛被認可。我國是社會主義國家，長期實行計劃經濟政策，引入政府購買公共服務是在20世紀90年代初期，率先嘗試的是上海市的楊浦區(qū)。經過二十多年的不斷探索和實踐，這一制度逐漸在全國范圍內推廣，現在已經被各級政府所接受和運用，成為政府推進自我改革、服務社會的重要選擇。然而，政府購買公共服務這一新型的服務方式，在展現其高效、便捷、透明和公平的同時，也顯現出了許多不容忽視的問題，生成了許多風險。這些問題和風險，既有來自政府方面的，也有來自社會組織方面的。因為政府、社會組織與公眾在購買過程中構成了一種合作和博弈的關系，雖然這種博弈在一定的限度內有利于服務的改進和品質的提升，但是它依然容易帶來各種風險，尤其是在公益性、責任心減弱，自利性膨脹的情況下，公眾的利益容易遭受損害。因此，探討政府購買服務中的各方利益行為和風險防控機制，對于順利推進政府購買公共服務具有重要的意義。

一、公共服務購買中的利益相關者和利益博弈

政府購買公共服務，是政府將原來由其直接提供的某些公共服務生產職能和產品，通過公開招標或定向委托的方式，交由有資質的社會組織來完成，并根據社會組織提供服務的數量和質量，以直接或間接方式支付相應的服務費用。[1](p49)在這個購買過程中，公眾首先將自己的需求通過一定的方式表達給政府部門，政府通過調研和設計將購買計劃提上議事日程，然后擬定公共服務購買計劃，并將計劃在政府平臺上發(fā)布；社會組織根據政府的政策和項目計劃，擬定投標書，發(fā)出承接公共服務的意向；政府根據社會組織的能力、信譽或以往承接項目的滿意度，通過競爭的方式，篩選出合適的服務承包商，然后由承包商向公眾提供服務。從這一套流程中不難看出，政府是購買服務的發(fā)起者和組織者，是做出購買動議和決策的主體；社會組織是回應者，是承接公共服務和向公眾提供服務的主體。因此，政府部門、社會組織、公眾三方，構成了政府購買公共服務運行鏈上的直接利益相關者和合作者。

根據弗里曼的觀點，利益相關者是指“能夠影響一個組織目標的實現，或者受到一個組織實現其目標過程影響的所有個體和群體”。[2](p160)在政府購買公共服務過程中，政府部門、社會組織、接受服務的公眾或群體各自都有不同的利益訴求。

首先，作為購買服務主體的政府，它在公共服務購買中所要達到的目的非常明確，就是要扮演好“服務型政府”的角色，在充當一個“精明買家”的同時，合理使用好財政資金，為民眾“花最少的錢、辦更多的事”，讓政府的服務盡量照顧到更多的人或社會群體，并使得到服務的人或群體能夠改善生存狀況，提高生活品質。除此之外，政府還想通過公共服務購買這種形式，進一步深化機構改革，裁減冗員，提高辦事效率，從而實現政府人員的廉潔、高效、精干，構建起“小政府、大社會”的發(fā)展格局。

其次，作為承接服務主體的社會組織，在與政府合作供給公共服務的過程中，主要關注點在于：一是通過承接政府的公共服務，能與政府“合作共贏”，建立社會組織與政府良好的“伙伴關系”，實現社會組織對社會公共事務的廣泛參與，使自己成為治理社會的重要力量。二是通過與政府的相互合作，增進彼此間深入了解，以期在以后的項目、資金、稅收等方面獲得更多的便利和支持，實現自身的利益最大化。三是通過向公眾提供服務，能廣泛與公眾交流，樹立良好的社會形象和品牌效應，達到社會廣泛認同和傳揚的目的。

再次，作為服務接受者主體的公眾，在政府和社會組織合作提供公共服務的過程中，主要關注的是質量和權益問題。一是表達權的實現。對需要什么、不需要什么要能夠很通暢地向政府表達，希望政府在決策時予以充分考慮，不要總是“被服務”、“被代表”。二是監(jiān)督權的賦予。在公共服務的提供過程中，公眾希望有權對公共服務購買的運行過程進行監(jiān)督，既監(jiān)督政府的決策和招投標過程，也監(jiān)督社會組織提供服務的質量。三是評價權的采納。政府購買服務結束后，作為被服務對象能夠對社會組織的服務進行評價，包括服務的方式、服務的價格、服務的質量等。并且這些評價意見不是一評了事，而是要起到實質性的影響作用和效果。

由此不難看出，政府購買公共服務是一個多方主體合作的過程。政府、社會組織和社會公眾三方，既是利益的相關者、密切合作者，也是利益的追求者、博弈者，如果是正和博弈，那么，各自的利益就能夠得到保障，政府購買公共服務就能夠實現帕累托最優(yōu)。反之，不僅各方的利益無法得到滿足，政府購買公共服務的發(fā)展大局也將受到影響。

二、政府、社會組織和公眾博弈狀態(tài)下的風險形成

如前所述，政府購買公共服務的主體和目標涉及政府、社會組織和公眾，利益博弈也同樣涉及這三方主體，利益博弈的過程也是風險生成的過程。

（一）作為購買方政府的風險。

1.由信息不對稱引發(fā)的“逆向選擇”風險。

一般來說，政府購買公共服務首先要進行決策，然后才有購買的具體行動。決策是產生行動的前提，也是衍生風險的開始。因此，政府在進行服務購買和外包之前，其決策正確與否非常重要。要想保證政府的事前決策正確無誤，那么政府在決策之前所獲取的信息一定是真實可信的（如公眾真實的需求，社會組織的真實能力和水平，政府的具體財政力等）。依據這些真實的信息所做出的決策，能有效地規(guī)避運行風險，使服務效能大大提高。一般來講，政府在購買公共服務中，作為政府方最容易衍生出的風險是“逆向選擇風險”。按照學者余佶的觀點，“逆向選擇風險”是指由于委托代理雙方彼此在簽約之前因存在信息不對稱，項目出資方（政府）沒有選出最合適的社會組織從事公共服務的提供方，那些合適的社會組織無緣代理公共服務，使得公共服務品質和質量下降。[3](p172)也就是說，政府為了盡快把服務外包出去，在不完全了解社會組織的前提下，匆忙決策，導致所選擇的承包方在能力、水平、信譽等方面都不盡如人意，最后是“政府花了錢，沒有辦好事”，公眾不滿意，其他合適的社會組織也不滿意?？傊澳嫦蜻x擇風險”表面上看是基于購買雙方信息不對稱，但根源還是在于政府部門的官僚主義，遇事不愿做深入調查，不善于聽取社會組織、公眾和專家團隊的意見，拍腦袋決策。

2.由監(jiān)督缺失引發(fā)的“道德風險”。

在政府購買公共服務的活動中，“政府因為擁有包括特許經營權在內的審批、服務價格和服務質量監(jiān)督管理等方面的權力，在缺乏外部監(jiān)督的情況下，很容易滋生腐敗”。[4](p72)盡管按照《中華人民共和國政府采購法》和國務院《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》的規(guī)定，政府購買社會組織公共服務一般要采用公開招標、邀請招標、競爭性談判等方式確定承接主體，但是，由于我國的社會組織起步較晚和發(fā)育不全，一些社會組織原本就是從政府的下屬單位分離出去的，有的則是政府一手幫助創(chuàng)辦起來的，還有的是政府官員的親屬和關系開辦的。在此種情況下，政府在選擇服務承包方時，無論是采用公開招標、邀請招標，還是競爭性談判獲取承包主體時，政府的一些權力仍然可以私下運作。與政府關系密切和體制內的社會組織，更容易成為公共服務的承包方。因此，在監(jiān)管缺失的情況下，少數政府官員會利用手中掌管的各種權力大行照顧之道，甚至徇私舞弊，攫取個人的私利。比如，為社會組織在承接項目、資金撥付、減免稅收方面違規(guī)操作，提供便利；有的則是與社會組織共同“和謀”，編造虛假服務項目或使服務縮水，從中獲取高額利潤。凡此種種，官員的道德風險在監(jiān)管不嚴和制度出現漏洞的情況下都有可能發(fā)生。

3.由政府人員認知偏差引發(fā)的“執(zhí)行難”風險。

公共服務購買，政府除了在運行方面有決定性的作用外，在另一個無形的方面，即政府人員的思想、態(tài)度、言行等方面也對政府購買服務有很大的影響力。在實際工作中，一些地方政府官員的思想認識并沒有隨著國家政策文件的要求而轉變，對社會組織和其承接的政府服務不信任、不支持、不配合，導致政府在購買服務中常常遭遇“執(zhí)行難”的困境。歸納起來有如下幾種：一是誤解誤讀型。即對國家關于政府購買公共服務的政策、法律學習不夠，缺乏正確的認識。認為政府向社會組織購買服務是一場“走秀”和“追時髦”的過程，風頭一過就會“退熱降溫”。這種行為，正如斯萊克所批評的，“政府購買公共服務并不像是出于對經濟理性的追求，而更像是一種具有某種象征意義的政治行為，它并非致力于追求良性競爭和更低的成本，而只用來表明政府已經從直接的公共服務提供中解脫了出來”。[5](p15)持有這種觀念的官員總是得過且過，對政府購買公共服務缺乏應有的積極性和主動性。二是孤高自傲型。由于長期的機關作風養(yǎng)成，一些官員在社會組織面前表現出相當的優(yōu)越感，傲慢而自負，習慣把社會組織看成是政府管理的對象，或把其當成上下級來對待，而不是當成朋友和“合作伙伴”。在相互協作中，常常是發(fā)號施令，頤指氣使，甚至視其為另類，對其不信任或懷有敵意。政府人員的這種態(tài)度和“做派”，嚴重挫傷了社會組織人員的積極性，彼此間的矛盾和沖突也時有發(fā)生。三是“甩包袱”型。這部分官員認為政府購買公共服務，就是花錢“甩包袱”。服務外包的同時，責任和困難也隨之包給了社會組織，政府可以不管不問了。四是消極抵制型。傳統的服務模式下，政府負責提供社會的所有公共服務，雖然事務繁雜，但一些政府人員卻有一定的權力，政府向社會組織購買公共服務，將服務外包出去，政府省了許多事，但同時也“威脅到了原有人員的既得利益，隱形收入減少，待遇下降，甚至下崗失業(yè)，利益結構會重新調整”。[6]所以，一些政府內部人員對政府購買工作的消極對待，由此可見一斑。

（二）作為服務外包承接方的風險。

1.社會組織因財力不足所致的生存風險。

社會組織的生存風險主要來源于項目、資金的保障程度，與政府的購買行為、購買力量有著密切的關系。一般來講，公益性的社會組織都是非營利性的，主要是接受政府的委托向公眾提供公共服務，因此社會組織在財力這一塊特別依賴于政府的供給。然而，由于地區(qū)差異比較大，有的地方政府財力充足，用于購買公共服務的資金游刃有余，而有的地方政府財力不夠，用于提供公共服務的資金心有余而力不足。財力的不穩(wěn)定性，使得社會組織“吃不飽”的現象客觀存在。加之近幾年各地的社會組織發(fā)展迅猛，數量不斷攀升，到目前為止，全國已有登記注冊的各類社會組織約56萬個。[7](p69)社會組織數量的大幅增加，給社會帶來生機活力的同時，也給同行競爭帶來了巨大壓力，在一個政府項目中往往會有幾家甚至幾十家社會組織參與競標。那些拿不到項目的社會組織，他們就失去了財源保障，生存狀況堪憂，日常的辦公經費、場地租金、專業(yè)社工的工資和專職人員的工資都無法開銷，時間一長，這些社會組織就面臨關門歇業(yè)的風險。此種現象在沿海發(fā)達地區(qū)表現還不突出，但在內地省份就不一樣了。究其原因，主要在于社會經濟發(fā)展的程度和政府的財力狀況。據筆者對武漢、重慶、成都、廣州等地的調查，在這些地區(qū)，除廣州外，約有40%的社會組織存在資金不足、運轉不靈的問題；有15%的社會組織由于項目不足、資金短缺而面臨停業(yè)的風險。①2015年11月10日，武漢市社會組織訪談。社會組織的財力風險還有一個源頭，就是稅收政策的不合理。目前國家尚未出臺針對非營利性社會組織的專門稅收政策，各地稅務部門對社會組織征稅比照的是民辦企業(yè)的標準，一般征稅點都在6.5%—7%不等。雖有減免的財政政策，但在實際中很難爭取到，且手續(xù)非常煩瑣。項目和稅收的雙重壓力，使得社會組織的發(fā)展困境重重。

2.社會組織因獨立性缺乏所致的主體性喪失的風險。

從理論上講，社會組織是指為了執(zhí)行一定的社會職能，完成特定的社會目標，具有明確規(guī)章制度的一個獨立單位，是正式化的社會群體。[8](p69)因此，獨立性是社會組織“社會化群體”的基本特征。它擁有自己的使命和專門人才，其性質是非營利性和非政府性。不可否認，政府購買公共服務對于社會組織的發(fā)展具有促進作用，但也不是毫無風險。政府向社會組織購買公共服務，使得社會組織更加依賴或聽命于政府：一方面，社會組織要在政府的公開招標中取勝，有時就不得不迎合政府的需要。一般來講，政府部門按照政策，在招投標過程中選定的原則就是同樣的項目選定價格較低的一方（即“經濟效益原則”），利用成本-收益分析方法來計算項目的得失，而不是綜合考量社會組織的承接能力和專業(yè)水準，其結果迫使一些社會組織不得不轉變自己的目標和方向，盡力“迎合”買方的要求，并致力于和政府搞好關系，對于政府的“指示”也是言聽計從。另一方面，在一些地方，一些社會組織本來就與政府有著千絲萬縷的聯系，它所承接的服務項目都是“內部流轉化”而來的。由于這些社會組織事事處處都得聽命于政府，其組織的自主性、獨立性喪失殆盡。此外，還有一種現象就是，一些社會組織由于在激烈的競爭中很難拿到政府的項目，為了生存下去，它們開始轉變方向，去與企業(yè)合作，承接企業(yè)的服務項目，以純粹的營利為目的，其收益大大增加，但社會組織的公益性和非營利性已經不復存在，“變得越來越像企業(yè)”。[9](p96)

（三）作為公共服務接受者的風險。

公共服務接受者承擔的風險，主要是由服務質量不確定所引發(fā)的。公眾作為政府購買公共服務的受益者，當政府和社會組織在提供服務的過程中出現問題時，一部分風險自然轉嫁到了接受者一方，使公眾成為“被動性風險”的最終“受益”者。

按照薩拉蒙等人的觀點，政府購買公共服務能夠有效地降低服務成本，提高服務效益的一個基本假設前提就是擁有一個完全競爭的市場。然而，目前我國的社會組織的發(fā)育程度遠遠不及歐美等發(fā)達國家，并沒有形成良性競爭的格局。一方面，在某一特定地區(qū)，針對某種特定服務的社會組織可能只有一家，這樣一來就形成了壟斷，政府要想購買此項服務，不得不與之合作。壟斷該市場的社會組織，由于掌握了政府的“弱點”，會迫使政府在不完全了解“市場行情”的情況下，開出較高的價格購買此項服務，并且服務的質量不會因此而提高。

另一方面，從政府的角度講，政府與社會組織初次合作后也會有一個合作慣性的產生，即會更加傾向于與該組織進行合作，將類似的公共服務項目繼續(xù)委托給該組織。理論上講，合作慣性會導致政府對社會組織的依賴性增長，社會組織也會利用政府的偏好，迫使政府增加購買資金。以美國為例，有學者針對美國堪薩斯州政府購買老年醫(yī)療服務的項目進行了深入研究，最終發(fā)現當地政府長期與“老齡問題區(qū)域研究機構”保持合作關系的秘密，是該機構與政府長期合作，掌握了政府的行為偏好，并以此培養(yǎng)出了有針對性的談判能力，由被動轉為主動，最終影響到政府對購買醫(yī)療服務標準的制定。[10](p120)在我國，政府與社會組織的這種合作格局在現實中也不少見。要減少公眾的風險，首先是要很好地“攔截”政府以及社會組織的風險,使其失去傳導能力。

三、政府購買公共服務中的風險防控措施

政府向社會組織購買公共服務是目前各國政府推進改革的大勢所趨，這對于轉變政府職能、削減政府開支、提升公共服務質量有著重要作用。盡管在實際操作過程中，政府、社會組織和公眾都承擔了一定的風險，但我們不能因噎廢食，否認政府購買服務的積極作用。問題的關鍵是，在找準風險點的同時，要積極預防，努力化解，使政府、社會組織和公眾的利益博弈在正和的狀態(tài)下進行。

（一）提高政府對服務外包的風險管理能力。

政府購買公共服務使得政府從具體的服務事務中解脫出來，但這并不意味著政府可以放任不管，而是責任比以前更加重大。換言之，外包合同的簽訂意味著政府職責的剛剛開始。從簽訂合同到服務結束，政府都要自始至終管理好項目和資金，既做一個“精明的買家”，又當一個合格的“監(jiān)管員”，確保政府購買服務不走偏路。提高政府對服務外包的風險管理能力，主要把握以下三個“節(jié)點”：一是抓好決策前的風險預警，重點做好調查研究和科學論證工作。調查研究是指政府的公共服務購買部門，要向服務接受群體充分了解公共服務項目的實際需求情況，即哪些是所需要購買的，哪些是不需要購買的。只有針對性地購買，才能符合實際的需要，發(fā)揮真正的效果，防止出現“被服務”和“被代表”的現象；科學論證是指政府作為購買方要在做出決策前組織相關專家對購買計劃進行可行性審議和風險評估，最大限度地避免不切實際的決策。二是抓好服務外包后的跟蹤管理工作。重點是管好人和管好物。管人，就是要管理好政府內部人員，防止少數官員利用權力尋租或與社會組織“合謀”，謀取不正當利益，避免出現“項目外包了，官員倒下了”的現象；管物，主要是監(jiān)督檢查承包方的資金使用情況、服務項目的落實情況等，防止社會組織的服務偏離政府的意圖。三是抓好項目結束后的績效評估工作。項目結束后，政府要認真組織第三方機構進行評估、審定，并吸納專家隊伍和服務接受者共同參與。對于評估的結果，政府要在相應的網絡平臺上公布，接受社會的檢驗和監(jiān)督，把評估的結果最終寫進社會組織的誠信檔案中，為下一次購買服務提供參考。

（二）建立和完善決策的前置風險評估機制。

縱觀公共服務購買的運作過程，就政府而言，容易發(fā)生的風險點，乃是逆向選擇風險和道德風險。如前所述，逆向選擇風險主要發(fā)生在政府的決策階段。這是由于政府向社會組織購買公共服務是一種委托代理關系，即政府向有資質和能力的社會組織購買服務，社會組織將生產的服務提供給特定的對象。在這一過程中，需求方和承辦方構成了彼此相互合作、相互監(jiān)督的關系。但是，由于委托人和代理人之間的信息不對稱，政府可能會把委托代理權交給并不適合的社會組織來承擔，這些社會組織可能會最大限度地實現個人利益和采取機會主義行為。逆向選擇風險將直接帶來兩方面的后果：一方面會使有能力代理的社會組織失去了競爭機會，造成不公平競爭；另一方面使接受服務的公眾利益受到損害。為了很好地避免這種風險的發(fā)生，政府應當建立由多方參與的聯合協商會議制度。在購買決定做出之前，由政府牽頭，聯合社區(qū)、社會組織和公眾代表，組成聯席會議形式，召開座談會，廣泛聽取各方的意見和建議。政府把這些意見和建議吸納到自己的決策中，就不會出現與實際脫離的現象。在道德風險防范方面，政府主要是健全制度，限制官員的權力；在招投標過程中，嚴格遵循規(guī)則，陽光運行；招投標之后及時把結果向社會公開，接受社會的監(jiān)督。

（三）培育和壯大社會組織的承接能力。

在一個成熟的社會里，社會組織不僅是政府的合作伙伴，而且充當著社會的血液和細胞，它分布在各個領域，為社會提供各種服務，使居民感到便捷好用。就我國社會組織目前的情形而言，要想很好地承接政府購買服務的職能，需要使好“兩股力”：一是壯大自己的“勢力”，由小變大，由弱變強，以大塊頭大組織規(guī)模，承接政府更多更大更廣泛的項目，擔當起社會的重任。目前，隨著政府的改革不斷深入，政府向社會組織購買服務的資金、項目和力度比以前越來越大，中央財政撥付的專項資金將會越來越多，相應地，也需要社會組織發(fā)展起來，逐步變大變強，在養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、文化、社保、環(huán)境保護、扶殘助殘、災害救援、家政服務等領域方面都能提供服務。二是增強社會組織內部的活力，重點是加強組織內部的治理和隊伍建設，如組織機構的合理設置，專業(yè)社工的配備，財務制度的規(guī)范管理，服務流程的規(guī)范使用，服務對象的檔案建立等。都要按照社會組織的規(guī)范化要求建章立制，以良好的組織形象贏得社會的信任。

（四）構建規(guī)范適用的法律法規(guī)制度。

無論從哪方面講，法治化依然是保障政府購買公共服務順利進行的有利武器。前文所談到的各種風險，其實都與法律法規(guī)缺失和不依法辦事有關?，F實中，目前一些用于管理社會組織法規(guī)、文件已顯得非常老套，在法律適用性方面，相應的法律法規(guī)缺失，雖然有《政府采購法》和《招標投標法》可依，但它并不是針對政府購買公共服務的，適用性不強，有些方面只能參考。并且《政府采購法》主要是由各地財政部門來執(zhí)行，而政府購買公共服務，除涉及財政外，還包括民政、人社、教育、文化、城管等在內的許多政府部門。鑒于此，筆者認為，首先，在頂層設計方面，中央政府應當盡快制定一部專門適用政府購買公共服務的法律，規(guī)范政府向包括社會組織在內的社會力量購買服務的原則和種類，地方政府也應當制定相應的條規(guī)，指導當地的政府購買公共服務。在專門的法律尚未出臺之前，建議對《政府采購法》進行修訂，把政府購買公共服務的事項納入該法中統一管理，以保證有法可依。

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責任編輯 申華

D63

A

1003-8477（2017）02-0040-06

崔光勝（1960—），男，中共湖北省委黨校教授，華中科技大學國家治理研究院研究員。

2013年度國家社科基金一般項目“政府購買社會組織服務的機制與模式研究”（13BGL146）。