王一彧

（湖北警官學(xué)院 法律系，湖北 武漢430034）

霧霾污染聯(lián)防聯(lián)控的中國實踐與環(huán)境法思考

王一彧

（湖北警官學(xué)院 法律系，湖北 武漢430034）

分析我國霧霾污染聯(lián)防聯(lián)控的立法框架結(jié)構(gòu)、管理體制、實踐成效可以發(fā)現(xiàn)，我國在霧霾污染聯(lián)防聯(lián)控區(qū)域劃分、管理主體確定、區(qū)域內(nèi)各主體利益的沖突協(xié)調(diào)方面還存在不足之處。建議：在區(qū)域劃分方面，在國家一級上層立法中，采取“立法強(qiáng)制為主，協(xié)議自愿為輔”的原則劃定法定的區(qū)域聯(lián)合體。在管理主體方面，將區(qū)域環(huán)保督查中心升級為“區(qū)域環(huán)境管理中心”，賦予其區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的協(xié)調(diào)職責(zé)，并在該“區(qū)域環(huán)境管理中心”下構(gòu)建區(qū)域大氣污染防治科研中心。在主體利益沖突協(xié)調(diào)方面，健全地方政府溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，制定聯(lián)合監(jiān)測制度、建立環(huán)境信息共享機(jī)制、采取區(qū)域總量控制與區(qū)域限批制度、完善區(qū)域管理和協(xié)調(diào)機(jī)制。

環(huán)境安全；霧霾污染；聯(lián)防聯(lián)控；區(qū)域劃分；管理主體；主體利益沖突；主體利益協(xié)調(diào)

霧霾是大氣污染形成的一種天氣形態(tài)，霧霾污染是對大氣中各種懸浮顆粒物含量超標(biāo)的籠統(tǒng)表述，pm2.5（空氣動力學(xué)當(dāng)量直徑小于等于2.5微米的顆粒物）被認(rèn)為是造成霧霾污染天氣出現(xiàn)的“元兇”。從2012年開始，我國大面積區(qū)域遭受霧霾污染。以北京為例，2013年，北京空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)合計為176天，輕度污染84天，中度污染47天，重度污染45天，嚴(yán)重污染13天。2013年中科院經(jīng)調(diào)查認(rèn)為，化學(xué)燃料燃燒排放，是形成pm2.5的主要污染物來源，其他污染物來源則處于次要地位。燃煤、工業(yè)污染、二次無機(jī)氣溶膠三者是形成pm2.5的主要來源，即化學(xué)燃料排放是其主因。

2014年1月4日，國家首次將霧霾天氣納入2013年自然災(zāi)情進(jìn)行了通報。2014年2月，習(xí)近平總書記在北京考察時指出，應(yīng)對霧霾污染，改善空氣質(zhì)量的首要任務(wù)是控制pm2.5,要從壓減燃煤、嚴(yán)格控車、調(diào)整產(chǎn)業(yè)、強(qiáng)化管理、聯(lián)防聯(lián)控、依法治理等方面采取重大舉措，聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域，嚴(yán)格指標(biāo)考核，加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管，認(rèn)真進(jìn)行責(zé)任追究。

2015年3月，記者柴靜制作紀(jì)錄片《穹頂之下》，關(guān)注中國揮之不去的霧霾污染，開始從環(huán)境保護(hù)的角度引起公眾關(guān)注。2016年冬，霧霾污染依舊如約而至襲擊大半個中國，更令人擔(dān)憂的是，11月，在北京霧霾中發(fā)現(xiàn)了耐藥菌：人類最后的抗生素對它將束手無策。2017年1月，對于形成PM2.5的元兇的爭論再一次被推上風(fēng)口浪尖。北京大學(xué)法學(xué)院沈巋教授向國家能源局和環(huán)境保護(hù)部提起政府信息公開申請，要求其公開此前發(fā)出的《關(guān)于嚴(yán)格限制燃石油焦發(fā)電項目規(guī)劃建設(shè)的通知》中有關(guān)“嚴(yán)格限制燃石油焦發(fā)電”的政府信息，試圖通過政府信息的公開，求證燃石油焦發(fā)電項目與霧霾之間的關(guān)系。2017年以來，霧霾污染形勢日趨嚴(yán)峻，加強(qiáng)霧霾的防治，迫在眉睫。

一、霧霾污染聯(lián)防聯(lián)控概述

針對霧霾污染的治理，目前我國的監(jiān)管制度有：傳統(tǒng)的環(huán)境影響評價制度，達(dá)標(biāo)排放制度，排污許可制度，重點(diǎn)大氣污染物總量控制制度，排污權(quán)交易制度，約談與區(qū)域限批制度，大氣環(huán)境監(jiān)測管理制度，淘汰制度、損害評估制度、現(xiàn)場監(jiān)督檢查制度以及行政強(qiáng)制制度等等。[1]重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控制度是近年來根據(jù)大氣環(huán)境資源本身的物理特征建立的新型的監(jiān)督管理制度。大氣環(huán)境資源整體性強(qiáng)，關(guān)聯(lián)度高，流動廣泛，在氣候和地理因素的影響下，大氣污染物的傳輸也不受行政區(qū)域的限制，其生態(tài)功能區(qū)域和人為劃分的行政區(qū)域無法重合。[2]霧霾污染聯(lián)防聯(lián)控，亦稱霧霾污染聯(lián)合防治或大氣污染聯(lián)防聯(lián)控。即在霧霾污染的防治過程中，打破行政區(qū)域的界限，以氣象學(xué)大氣流域規(guī)律為準(zhǔn)劃分一定區(qū)域，讓這些區(qū)域內(nèi)的各個省市聯(lián)合為一個整體，從大環(huán)境大區(qū)域的整體思維出發(fā)，聯(lián)合制定霧霾污染防治方案。

區(qū)域霧霾污染聯(lián)防聯(lián)控內(nèi)容主要涉及三個重要部分：一、區(qū)域的劃分；二、管理主體的確定；三、區(qū)域各主體利益的沖突與協(xié)調(diào)。[3]

二、霧霾污染聯(lián)防聯(lián)控的中國實踐

（一）我國霧霾污染聯(lián)防聯(lián)控立法的框架結(jié)構(gòu)

我國現(xiàn)有環(huán)境資源保護(hù)法中就霧霾污染的治理，已經(jīng)大體形成了比較完備的立法體系：以《憲法》為基礎(chǔ)①《憲法》第二十六條規(guī)定：國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防止污染和其他公害。，以《環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》等法律以及大氣污染防治規(guī)范性文件為依托，形成了一套完整的大氣污染防治法律體系。霧霾污染聯(lián)防聯(lián)控或稱重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)治制度，已在其中生根發(fā)芽。

在國家法律法規(guī)層面，《環(huán)境保護(hù)法》第二十條規(guī)定：國家建立跨行政區(qū)域的重點(diǎn)區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)防聯(lián)控協(xié)調(diào)機(jī)制，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一的防治措施。前款規(guī)定以外的跨行政區(qū)域的環(huán)境污染和生態(tài)破壞的防治，由上級人民政府協(xié)調(diào)解決，或者由有關(guān)地方人民政府協(xié)商解決。

2013年9月10日，由國務(wù)院印發(fā)的《大氣污染防治行動計劃》（簡稱“大氣十條”）第八條規(guī)定，建立區(qū)域協(xié)作機(jī)制，統(tǒng)籌區(qū)域環(huán)境治理?！按髿馐畻l”還規(guī)定了重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防控的相關(guān)措施。

2014年修改并于2016年1月1日正式施行的《大氣污染防治法》，增加了第五章“重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控”的內(nèi)容。

部門規(guī)章層面，主要有《京津冀協(xié)同發(fā)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》、《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治十二五規(guī)劃》、《京津冀及周邊地區(qū)落實大氣污染防治行動計劃實施細(xì)則》等專門針對重霧霾災(zāi)區(qū)的治理。

地方性法規(guī)、規(guī)章關(guān)于聯(lián)防聯(lián)控的規(guī)定，以北京市最為突出。2013年6月，北京市常委會通過了《北京市 2013—2017年清潔空氣行動計劃》，以治理PM2.5為主要目標(biāo)建立區(qū)域協(xié)作機(jī)制，成立了北京市大氣污染綜合治理小組，負(fù)責(zé)包含區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控在內(nèi)的污染防治工作。[4]2014年3月1日，北京市第十四屆人大二次會議第四次全體會議表決通過的《北京市大氣污染防治條例》正式實施。此條例第二十四條將區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控與應(yīng)急聯(lián)動納入了地方性法規(guī)。

目前我國，從上至下，從中央到地方，基本建立起了對應(yīng)極端霧霾天氣，治理大氣污染的行動計劃或者防治方案，并不約而同采取了區(qū)域性聯(lián)合防控的行政手段。

（二）我國霧霾污染聯(lián)防聯(lián)控的實踐探索

1.我國區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控環(huán)保理念的早期發(fā)展

我國這種區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控環(huán)保理念最早是作用于對酸雨和二氧化硫大氣污染的控制。1998年1月，國務(wù)院批復(fù)了酸雨控制區(qū)和二氧化硫污染控制區(qū)（簡稱“兩控區(qū)”）劃分方案，并提出了“兩控區(qū)”酸雨和二氧化硫污染控制目標(biāo)。2002年國家環(huán)境保護(hù)總局下發(fā)了《兩控區(qū)酸雨和二氧化硫污染治理“十五”計劃》（環(huán)發(fā)[2002]153號）?！皟煽貐^(qū)”囊括175個地級以上城市和地區(qū)，面積約為109萬平方公里，包括四個直轄市，二十一個省會城市。

之后，在治理珠三角區(qū)域大氣污染中，聯(lián)防聯(lián)控環(huán)保理念再一次得以實踐。2002年香港特別行政區(qū)政府和廣東省人民政府簽訂《改善珠江三角洲空氣質(zhì)量的聯(lián)合聲明》，推行長遠(yuǎn)改善區(qū)內(nèi)空氣質(zhì)量的措施，對粵港區(qū)域的大氣污染實施聯(lián)防聯(lián)控。措施包括：在2010年之前共同完成空氣質(zhì)量改善目標(biāo)，將珠江三角洲地區(qū)內(nèi)的二氧化硫、氮氧化物、可吸入懸浮粒子和揮發(fā)性有機(jī)化合物的總排放量，以1997年為參照基準(zhǔn)，分別削減40%、20%、55%和55%。香港特別行政區(qū)政府要求：在2010年底前完成收緊發(fā)電廠的排放總量上限，發(fā)電廠安裝脫硫及脫硝設(shè)施，收緊新等級車輛廢氣排放標(biāo)準(zhǔn)，收緊工業(yè)柴油含硫量至0.005%，所有加油站油氣安裝回收系統(tǒng)，立法限制產(chǎn)品的VOC①VOC是揮發(fā)性有機(jī)化合物（volatile organic compounds），是除CO、CO2、H2CO3、金屬碳化物、金屬碳酸鹽和碳酸銨外，任何參加大氣光化學(xué)反應(yīng)的碳化合物。對人體健康有巨大不良影響。含量和印刷工序的VOC排放等等。廣東省珠三角經(jīng)濟(jì)區(qū)政府也須在2010年前促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)和能源布局，并不再規(guī)劃布點(diǎn)新建常規(guī)燃煤燃油電廠；引進(jìn)西電東送，發(fā)展核電等清潔能源，關(guān)停小火電，淘汰落后水泥產(chǎn)能、落后鋼鐵產(chǎn)能廠及中小燃煤燃油鍋爐；全省12.5萬千瓦以上燃煤火電機(jī)組全部要求安裝降氮脫硫設(shè)備；完成珠三角經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)加油站、油庫和所有油罐車油氣回收改造工程；對鍋爐、水泥、家具、印刷、制鞋及表面涂裝行業(yè)實施新的大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)等等。由此對比，可以看出，兩地政府打破行政區(qū)劃，開展區(qū)域性協(xié)同合作，突破了頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳的單一治理規(guī)則，取得的成效更為顯著。

2005年前后，泛珠三角區(qū)域②泛珠三角區(qū)域包括福建、江西、湖南、廣東、廣西、海南、四川、貴州、云南九?。▍^(qū)）和香港、澳門特別行政區(qū)。機(jī)動車輛數(shù)目激增，機(jī)動車尾氣排放量增大，導(dǎo)致該區(qū)域酸雨污染問題嚴(yán)重。為了聯(lián)手治理污染，制定了《泛珠三角區(qū)域環(huán)境保護(hù)合作專項規(guī)劃（2005-2010）》。規(guī)劃中規(guī)定了七項合作內(nèi)容，其中第四項為“大氣污染防治合作”，主要合作集中在開展脫硫技術(shù)和脫硫設(shè)備的研發(fā)以及跨區(qū)域的機(jī)動車污染排放控制政策上。

2008年，長三角區(qū)域簽訂了《長江三角洲地區(qū)環(huán)境保護(hù)工作合作協(xié)議（2009-2010年）》，提出了“完善區(qū)域環(huán)境信息共享、健全區(qū)域環(huán)境監(jiān)管、加強(qiáng)區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動、創(chuàng)新區(qū)域環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策、編制實施《長三角區(qū)域環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃》的構(gòu)想?！盵5]主要內(nèi)容包括:提高區(qū)域環(huán)境準(zhǔn)入和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)；創(chuàng)新區(qū)域環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，在太湖流域先行開展COD排放指標(biāo)有償分配和交易試點(diǎn)，完善區(qū)域“綠色信貸”；加強(qiáng)區(qū)域大氣污染控制，在區(qū)域各大城市逐步推行機(jī)動車環(huán)保分類標(biāo)志管理制度，自2009年7月1日起，實行標(biāo)志互認(rèn)；健全區(qū)域環(huán)境監(jiān)管與應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制；完善區(qū)域環(huán)境信息共享與發(fā)布制度，完善長三角地區(qū)水和大氣環(huán)境自動監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)；建立兩省一市環(huán)境保護(hù)合作聯(lián)席會議制度；設(shè)立聯(lián)席會議辦公室等等。

2009年廣東省政府頒布《廣東珠江三角洲大氣污染防治辦法》，確立了區(qū)域協(xié)調(diào)、統(tǒng)一規(guī)劃、聯(lián)合防控的協(xié)作機(jī)制。

至此，我國對于區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控環(huán)保理念有了初步性地方合作經(jīng)驗。但是，大多數(shù)大區(qū)域的聯(lián)合都是依靠制定區(qū)域環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議的方式完成，出于自愿遵守，未上升到法律的層面，缺乏法律強(qiáng)制力，簽訂之后也沒有配套相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)來監(jiān)督其實施，如若遇到實質(zhì)性的利益沖突產(chǎn)生糾紛也缺乏解決爭端的機(jī)構(gòu)。并且，在當(dāng)時的現(xiàn)實條件下，針對PM2.5的大氣污染的治理措施并不突出。

2．我國“霧霾時期”的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控現(xiàn)實境況

近幾年，大氣污染物呈復(fù)雜化趨勢，灰霾天氣頻頻出現(xiàn)?，F(xiàn)階段的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控主要應(yīng)用于兩種情況：一是出現(xiàn)大范圍重霧霾天氣污染時，為快速應(yīng)對區(qū)域性的緊急霧霾污染事件，各地聯(lián)合采取的改善空氣質(zhì)量措施；二是為保障即將舉行的大型活動或重大會議期間的空氣質(zhì)量，圍繞該城市和周邊地區(qū)而采取的保障空氣質(zhì)量措施。[6]

（1）“京津冀”聯(lián)合抗霧霾行動

“京津冀”自2013年冬季開始遭遇大范圍持續(xù)性霧霾，已經(jīng)積累了較多的抗霧霾經(jīng)驗。以北京市與周邊城市簽訂的區(qū)域?qū)用婧献魑募槔?，《北京市—天津市合作協(xié)議》針對環(huán)境問題提出改善地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量，兩地政府加強(qiáng)治理PM2.5污染力度，內(nèi)容包括節(jié)能減排、壓減燃煤、清潔能源開發(fā)等方面。《北京市—河北省2013至2015合作框架協(xié)議》中將“共同創(chuàng)建區(qū)域優(yōu)美環(huán)境”作為合作重點(diǎn)之一，提出建立大氣污染聯(lián)防聯(lián)控合作機(jī)制?！渡轿魇∪嗣裾本┦腥嗣裾P(guān)于深化落實〈區(qū)域合作框架協(xié)議〉的實施意見》提出，京晉兩地按照國家區(qū)域大氣污染防治要求，實施大氣環(huán)境質(zhì)量保障聯(lián)防聯(lián)控行動，改善區(qū)域空氣質(zhì)量，并提出完善環(huán)境安全預(yù)警和區(qū)域環(huán)境重大事故災(zāi)害通報制度。[7]以上協(xié)議實現(xiàn)了大區(qū)域范圍內(nèi)的聯(lián)合環(huán)境執(zhí)法，聯(lián)合檢測區(qū)域空氣質(zhì)量，聯(lián)合發(fā)布霧霾重污染預(yù)警，聯(lián)合采取應(yīng)急措施，在短時間內(nèi)對緩解重污染天氣起到了一定作用。

（2）“APEC藍(lán)”空氣質(zhì)量保障措施

隨著2014年亞太經(jīng)合組織（APEC）領(lǐng)導(dǎo)人會議周臨近，為了保障APEC期間空氣質(zhì)量，北京以及周邊五省市區(qū)（天津、河北、山東、山西、內(nèi)蒙古）環(huán)保監(jiān)測部門聯(lián)防聯(lián)控，每日視頻通報空氣質(zhì)量，共享監(jiān)測數(shù)據(jù)，預(yù)判未來空氣質(zhì)量變化。包括北京在內(nèi)的六省市區(qū)采取應(yīng)急減排措施，燃煤電廠、重點(diǎn)工業(yè)企業(yè)停工、限產(chǎn)，工地停工；機(jī)動車輛限行、管控，機(jī)關(guān)單位公車封存70%，重型大貨車、大客車?yán)@行，市區(qū)內(nèi)機(jī)動車單雙號限行。短時間內(nèi)，使得APEC會議期間，北京市城六區(qū)PM2.5濃度僅有每立方米37微克，接近一級優(yōu)水平。其雖然是中國政府采取超常規(guī)手段治理得到的成果，但是這一成果充分說明了聯(lián)合治理的重要性。

（3）九三閱兵空氣質(zhì)量保障措施

2015年9月3日，為紀(jì)念抗日戰(zhàn)爭勝利70周年，北京天安門舉行閱兵儀式。為了保障空氣質(zhì)量的優(yōu)良，以北京為中心，山西、河南、山東、內(nèi)蒙等七省市分別制定了空氣質(zhì)量保障方案，并各有側(cè)重。山東主要是控制工業(yè)污染排放；北京及其周邊側(cè)重于減少機(jī)動車的排放和燃煤的清潔能源改造；天津煤電廠提高了減排指標(biāo)。同時，環(huán)保部領(lǐng)導(dǎo)七省環(huán)保部門聯(lián)合督查，檢查工業(yè)企業(yè)兩千多家，建筑工地五百多處。七省市建立了聯(lián)合會商機(jī)制，主要是根據(jù)京津冀及其周邊地區(qū)霧霾污染程度和氣流特征，制定出科學(xué)的治污方案，從而有針對性地防治霧霾污染。

（三）我國霧霾聯(lián)防聯(lián)控管理體制的變革

原國家環(huán)?？偩肿?006年開始就著手組建5個區(qū)域環(huán)保督查中心和6個核輻射安全監(jiān)督站，原意是借此加大對地方環(huán)境保護(hù)工作的監(jiān)督檢查，同時也為協(xié)調(diào)解決區(qū)域、流域環(huán)境糾紛，增強(qiáng)政府對重大突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急處置能力。[8]到目前為止，我國已經(jīng)初步建成華北、華東、華南、西北、西南、東北六大區(qū)域環(huán)保督查中心，其職能輻射區(qū)覆蓋我國31個省、市、自治區(qū)。

根據(jù)原國家環(huán)保總局2006年印發(fā)的《總局環(huán)境保護(hù)督查中心組建方案》，六大區(qū)域環(huán)保督查中心為總局（現(xiàn)環(huán)保部）派出的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)。其中，督促工作由環(huán)保部實施，檢查工作委托區(qū)域環(huán)保督查機(jī)構(gòu)實施。區(qū)域環(huán)保督查中心受環(huán)保部領(lǐng)導(dǎo)，對環(huán)保部負(fù)責(zé)，但不指導(dǎo)地方環(huán)保部門的業(yè)務(wù)工作，不屬于行政機(jī)構(gòu)，是環(huán)保部的直屬事業(yè)單位。比如，近年來，在環(huán)保部的統(tǒng)一安排下，區(qū)域環(huán)保督查機(jī)構(gòu)開展了大量的督查活動，檢查排污企業(yè)，發(fā)現(xiàn)問題，環(huán)保部根據(jù)督查結(jié)果相應(yīng)采取區(qū)域限批、掛牌督辦等處理措施，推動各地進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)力度，有力地促進(jìn)了環(huán)境法規(guī)和政策的執(zhí)行和落實。[9]

與此同時，在早期的區(qū)域環(huán)境保護(hù)合作中，各地政府自發(fā)自愿地組成臨時性或常設(shè)性非政府機(jī)構(gòu)，為霧霾污染聯(lián)防聯(lián)控制度中管理主體的確定做出了新的嘗試。

2004年，根據(jù)《泛珠三角區(qū)域環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議》建立“9+2”聯(lián)席會議和秘書處（設(shè)在廣東環(huán)保局），構(gòu)建了年度聯(lián)席會議的運(yùn)行模式。

2006年，為保證北京奧運(yùn)會的順利召開，國務(wù)院批準(zhǔn)成立“北京奧運(yùn)會空氣質(zhì)量保障工作協(xié)調(diào)小組”，在國家環(huán)保總局（現(xiàn)環(huán)保部）領(lǐng)導(dǎo)牽頭下，北京、天津、河北等五省市參與，以召開工作會議的運(yùn)行模式，制定2008年奧運(yùn)會空氣質(zhì)量保障措施并實施。

2008年，根據(jù)《長江三角洲地區(qū)環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議》設(shè)立了三省市（江蘇、浙江、上海）環(huán)境保護(hù)合作聯(lián)席會議及辦公室，通過聯(lián)席會議，制定年度工作計劃，推進(jìn)合作協(xié)議的具體落實。

2014年初，環(huán)境保護(hù)部與京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作機(jī)制把APEC空氣質(zhì)量保障列入重點(diǎn)工作計劃，成立了由部領(lǐng)導(dǎo)任組長的環(huán)境保護(hù)部保障工作小組。北京市政府充分發(fā)揮協(xié)作機(jī)制辦公室的牽頭作用，與周邊省市（自治區(qū)）積極配合，共同研究編制《APEC會議空氣質(zhì)量保障方案》，以召開京津冀協(xié)作機(jī)制會議模式進(jìn)行部署和開展工作。

2015年，為保障九三閱兵活動期間的空氣質(zhì)量，北京市政府制定《中國人民抗日戰(zhàn)爭暨世界反法西斯戰(zhàn)爭勝利70周年紀(jì)念活動北京市空氣質(zhì)量保障方案》。同時，為了更好地治理京津冀及周邊地區(qū)的大氣污染，包括京、津、冀、晉、魯、內(nèi)蒙古、豫七省市（自治區(qū)）及環(huán)保部、國家發(fā)改委、工信部、財政部、住建部、氣象局、能源局、交通運(yùn)輸部在內(nèi)的八個部門，成立了京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組。在該小組的領(lǐng)導(dǎo)下，啟動了北京周邊六省份紀(jì)念活動空氣質(zhì)量保障工作。

由以上可以看出，我國區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的管理體制有下列幾種方式：（1）成立有一定行政管理職權(quán)的區(qū)域性組織管理機(jī)構(gòu)。比如六大環(huán)保督查中心，都屬于環(huán)保部派出機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位，具有行政管理職能。（2）由牽頭地區(qū)環(huán)境主管部門組織，設(shè)立相對松散的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。[10]比如，珠江三角洲區(qū)域“9+2”聯(lián)席會議，長三角區(qū)域三省市環(huán)境合作聯(lián)席會議。（3）由國務(wù)院批準(zhǔn)，環(huán)保部牽頭的跨區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制。比如，京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組。這種形式的管理體制領(lǐng)導(dǎo)設(shè)置頗高，其協(xié)調(diào)組長由中共中央政治局常委或中共中央政治局委員兼任，體現(xiàn)了政府治理區(qū)域大氣污染，對抗嚴(yán)重霧霾天氣的決心和魄力。[11]

三、霧霾污染聯(lián)防聯(lián)控的國外經(jīng)驗

（一）歐盟大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的經(jīng)驗

在立法上，早在1979年，數(shù)個歐盟成員國簽訂了《控制長距離越境空氣污染公約》。該公約于1987年生效，旨在減少二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機(jī)物（voc）和臭氧的排放。該公約為成員國政府之間的合作提供了一個正式的框架。歐盟推動區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的另外一個手段就是制定包括條例、指令、決定在內(nèi)的各項法規(guī)。如：《環(huán)境空氣質(zhì)量評估和管理指令》、《歐洲環(huán)境空氣質(zhì)量和更加清潔空氣指令》、《環(huán)境行動總體規(guī)劃》等。其中，2008年歐盟通過了《歐洲委員會關(guān)于大氣環(huán)境質(zhì)量與歐洲清潔大氣的指令》，旨在通過分區(qū)域的方式管理大氣質(zhì)量。該指令第25條規(guī)定了成員國應(yīng)當(dāng)通過制定聯(lián)合或者協(xié)調(diào)性的大氣質(zhì)量計劃開展合作。同時該指令還授權(quán)歐洲委員會在區(qū)域一級采取更多行動。[12]由此，歐盟通過眾多法律規(guī)范，搭建起了一個龐雜豐富的大氣污染防治法律體系，推動了大氣污染防治的區(qū)域機(jī)制建設(shè)。

1．區(qū)域的劃分

霧霾大氣污染聯(lián)防聯(lián)控面臨的第一個問題就是重點(diǎn)區(qū)域的劃分，也可理解為哪些區(qū)域可以突破行政邊界，依據(jù)氣候形態(tài)被劃分為一個自然區(qū)域，成為統(tǒng)一治理、統(tǒng)一監(jiān)管的對象。

歐盟指令（《關(guān)于環(huán)境空氣質(zhì)量和為了歐洲更清潔空氣的2008/50/EC指令》）第4條規(guī)定：“成員國應(yīng)在其領(lǐng)域建立區(qū)和塊。空氣質(zhì)量評價和空氣質(zhì)量管理應(yīng)在所有區(qū)和塊實行。”其中“區(qū)”是指為了空氣質(zhì)量的評價和管理，由成員國對其領(lǐng)域劃分的部分。“塊”是指人口超過25萬居民的組合城市區(qū)域，以及雖不到25萬居民但人口密度達(dá)到成員國確定的每平方公里人口密度的區(qū)域。區(qū)、塊是環(huán)境空氣質(zhì)量評估的基本區(qū)域。其具體環(huán)境質(zhì)量評價和管理依靠成員國實施。[13]在空氣質(zhì)量評價方面，成員國按照歐盟設(shè)定的污染物限值（警戒閾）進(jìn)行環(huán)境空氣質(zhì)量評價，確立區(qū)、塊的定界和類型信息，當(dāng)區(qū)、塊的定界和類型有變化時，成員國應(yīng)向歐洲委員會報告，并不得遲于該變化發(fā)生年年末后9個月。在空氣質(zhì)量管理方面，成員國應(yīng)采取所有必要措施確保達(dá)到目標(biāo)值和長期目標(biāo)。

2．區(qū)域管理主體的確定

區(qū)域管理主體是以歐盟環(huán)境法的立法機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)的歐盟理事會、歐盟委員會。其中，歐盟理事會負(fù)責(zé)環(huán)境法律（條例、指令以及決定）的制定，國際環(huán)境協(xié)定締結(jié)以及各成員國環(huán)境政策的協(xié)調(diào)。歐盟委員會負(fù)責(zé)有關(guān)具體環(huán)境事項。此外，歐盟還于1993年設(shè)立了歐洲環(huán)境署，配合成員國負(fù)責(zé)環(huán)境事務(wù)。

就歐盟境內(nèi)成員國來說，以意大利為例：意大利19個區(qū)和2個自治省的代理處作為空氣質(zhì)量評價和管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)認(rèn)定意大利境內(nèi)的區(qū)和塊。國家一級的區(qū)和塊由環(huán)境保護(hù)部協(xié)同意大利環(huán)境保護(hù)與技術(shù)服務(wù)局等進(jìn)行評價管理。地方層面，由自治省、省、市協(xié)同意大利環(huán)境保護(hù)與技術(shù)服務(wù)局的21個區(qū)代理處和省代理處開展工作。

3．區(qū)域內(nèi)各主體利益的沖突與協(xié)調(diào)

歐盟環(huán)境立法建立了跨境污染防治合作機(jī)制。當(dāng)超過任何警戒閾、限制、目標(biāo)值以及任何相關(guān)容忍界限或長期目標(biāo)因重大的空氣污染物或其前置的跨境傳輸致使超過界限時，各成員國應(yīng)通力合作，甚至必要時可制定聯(lián)合行動計劃。

在向公眾通報方面，規(guī)定成員國應(yīng)確保向公眾和適當(dāng)?shù)慕M織如環(huán)境組織、消費(fèi)者組織、代表敏感人群的組織，以及其他相關(guān)衛(wèi)生保健團(tuán)體和工業(yè)聯(lián)盟充分及時地通告特定事項，信息應(yīng)免費(fèi)通過互聯(lián)網(wǎng)等任何容易獲得的媒介或者其他適當(dāng)?shù)碾娦欧绞将@得。歐盟的這種跨境合作機(jī)制，主要側(cè)重于向成員國政府和歐盟機(jī)構(gòu)報告，向相關(guān)國家通報，向公眾公開三個方面。由于歐盟成員國都有各自的國內(nèi)立法，所以一旦出現(xiàn)跨境的重大環(huán)境污染事故，需要依靠協(xié)商解決。

在監(jiān)督區(qū)域守法方面，成員國須向歐盟委員會報告有關(guān)區(qū)和塊的重要情況，對于任何直接違反大氣污染防治指令的行為，歐盟委員會有權(quán)進(jìn)行調(diào)查，并有權(quán)就違法事項向歐洲法院起訴。歐盟還專門成立了“環(huán)境空氣質(zhì)量委員會”協(xié)助歐盟委員會工作。

在具體執(zhí)行方面，根據(jù)各指令規(guī)定的空氣中污染物的限制含量，若成員國未達(dá)標(biāo)，將會面臨巨額的罰款。歐盟指令（《關(guān)于環(huán)境空氣質(zhì)量和為了歐洲更清潔空氣的2008/50/EC指令》）對區(qū)域中二氧化硫、二氧化氮和氮氧化物、顆粒物，鉛、苯和一氧化碳的環(huán)境空氣質(zhì)量以及臭氧的空氣質(zhì)量評價作出規(guī)定，建立區(qū)域空氣質(zhì)量監(jiān)測和評價制度。

區(qū)域排放上限與核查制度規(guī)定各類污染物排放上限，并要求各成員國每年須向歐盟委員會和歐洲環(huán)境局報告其國家排放名錄和方案，以及排放上限的執(zhí)行進(jìn)展，中期環(huán)境目標(biāo)和長期目標(biāo)。這種排放上限制度確定了完善的配套措施，比如國家規(guī)劃、成員國報告制度、委員會報告制度、第三國合作制度等等。違反區(qū)域控制措施的成員國要承擔(dān)法律責(zé)任。[14]

（二）美國大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的經(jīng)驗

1．區(qū)域的劃分

1970年美國《清潔大氣法》規(guī)定：如果聯(lián)邦環(huán)保署署長認(rèn)為某州際地區(qū)有必要或適合達(dá)到并保持環(huán)境大氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，在與相關(guān)政府和地方政府機(jī)構(gòu)協(xié)商后，應(yīng)把該地區(qū)制定為大氣質(zhì)量控制區(qū)域。由于缺乏大氣質(zhì)量管理方面的經(jīng)驗，并且相關(guān)的科學(xué)技術(shù)尚不成熟，1990年之前環(huán)保署從來沒有使用過該條款。但是人們逐漸發(fā)現(xiàn)，大氣污染的治理有賴于各項區(qū)域機(jī)制的設(shè)立。以臭氧為例，1990年，美國國會修改了《清潔大氣法》，新法不僅加強(qiáng)了環(huán)保署建立控制區(qū)域的權(quán)力，還通過立法建立了一個臭氧傳輸區(qū)域（Ozone Transport Region,OTR）。該區(qū)域由12個州、環(huán)保署和哥倫比亞特區(qū)組成，1995年至1997年，另外有38個州和相關(guān)利益方自愿加入。該區(qū)域機(jī)制促使環(huán)保署制定并實施了氮氧化物州實施計劃呼吁的區(qū)域監(jiān)管措施。截至1990年，該監(jiān)管措施效果顯著，美國東部發(fā)電廠氮氧化物的排放減少了近70%。[15]

現(xiàn)在，美國大氣污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的范圍從小到大分為三個層次：第一層次，美國州內(nèi)的區(qū)域大氣污染防治。如，美國的加利福利亞州，其管理范圍以加州為主體，包括圣伯那迪諾、洛杉磯、河邊縣和橙縣四個大縣和幾十個城市。第二層次，是州與州之間的大氣污染防治合作。前文提到的臭氧傳輸委員會就是典型代表。第三個層次，是北美自由貿(mào)易區(qū)的聯(lián)防聯(lián)控。1993年美國、加拿大、墨西哥建立北美自由貿(mào)易區(qū)，同時簽訂了《北美環(huán)境合作協(xié)定》，設(shè)定環(huán)境合作委員會負(fù)責(zé)北美領(lǐng)域的合作和協(xié)調(diào)事務(wù)，實現(xiàn)了跨界管理。[16]

2．區(qū)域管理主體的確定

在污染治理過程中，為了協(xié)調(diào)“聯(lián)邦統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”和“地方自主性”之間的關(guān)系，1970年美國國會建立了美國環(huán)保署。同時，為促進(jìn)聯(lián)邦環(huán)保署各項職能得到有效實施，又按照空氣流域以及地理位置將全國劃分為10大區(qū)，每個大區(qū)有一個區(qū)域環(huán)境辦公室。雖然美國環(huán)保局的機(jī)構(gòu)遍布各州，但是每個州都設(shè)有自己的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，不隸屬于聯(lián)邦環(huán)保局，但是接受美國環(huán)保局區(qū)域辦公室的監(jiān)督檢查。除非聯(lián)邦法律有明文規(guī)定，州環(huán)保局才與聯(lián)邦環(huán)保局合作。各個州的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)向州政府負(fù)責(zé)，依照州的法律獨(dú)立履行職責(zé)，管理機(jī)構(gòu)人員由各個州自行決定，負(fù)責(zé)人、預(yù)算與聯(lián)邦的機(jī)制相似，由州長提名、州議會審核批準(zhǔn)生效。各個州的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)在執(zhí)行環(huán)境政策過程中出現(xiàn)的沖突，由地方法院裁決。

3．區(qū)域內(nèi)各主體利益的沖突與協(xié)調(diào)

州際合作主要是組成區(qū)域計劃組織，成立區(qū)域防控協(xié)會。在美國環(huán)保署利用區(qū)域辦公室落實區(qū)域制度的同時，州政府也主動加入到了區(qū)域治理的行列之中。各州出于提高大氣質(zhì)量的目的，按照環(huán)保署劃分的十個區(qū)域，組成了區(qū)域計劃組織，并成立了區(qū)域協(xié)會。這些區(qū)域計劃組織在加強(qiáng)各州之間的交流合作、促進(jìn)大氣質(zhì)量管理、評估污染、開展培訓(xùn)、提出政策建議方面起到了巨大的作用。例如，美國東南部八州成立了一個區(qū)域計劃組織，該組織重點(diǎn)關(guān)注大煙山國家公園的大氣能見度問題，并就該共同關(guān)心的問題開展廣泛的合作與交流。另外，東北八州組成了東北部各州協(xié)調(diào)大氣利用管理組織，該組織在大氣質(zhì)量相關(guān)的政策研究中起到了主導(dǎo)作用。

此外，制定州際排放總量控制制度與配額交易制度。如在治理氮氧化物和二氧化硫中，有些州成功地控制了州內(nèi)的污染排放，但是由于大氣污染具有極強(qiáng)的流動性，來自外州的污染依然影響本州的達(dá)標(biāo)情況。為解決這一問題，環(huán)保署實施了《清潔大氣州際規(guī)則》（2005）。該規(guī)則規(guī)定了以州為單位的排放總量控制制度與交易措施。在該項制度之下，環(huán)保署對排放源做出總量控制的規(guī)定，而保留了各州自行制定具體減排措施的權(quán)力。污染總量控制目標(biāo)的制定由環(huán)保署在考慮各控制技術(shù)減排能力和成本的基礎(chǔ)上作出。此后，環(huán)保署將配額分配給區(qū)域內(nèi)的各個州，根據(jù)《清潔大氣州際規(guī)則》的要求，從2010年起，每排放1噸二氧化硫需要支付2個配額；從2015年起，每排放1噸二氧化硫需要支付2.68個配額，同時未使用的配額可以儲存起來或者進(jìn)行自由交易。

四、霧霾污染聯(lián)防聯(lián)控之環(huán)境法思考

（一）聯(lián)防聯(lián)控區(qū)域劃分的思考

我國目前初步建立了大氣污染防治的區(qū)域控制和監(jiān)督模式。對于區(qū)域的劃定，有一定的劃分管理基礎(chǔ)。一是最初大氣污染治理酸雨控制區(qū)、二氧化硫控制區(qū)的劃定。二是環(huán)保部派出機(jī)構(gòu)六大環(huán)境督查中心。三是各類規(guī)劃層面建立的區(qū)域污染管理模式。如《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》中針對重點(diǎn)區(qū)域的規(guī)劃，明確劃定京津冀、長三角、珠三角，以及遼寧中部、山東、武漢以及周邊、長株潭、成渝、海峽西岸、山西中北部、陜西關(guān)中、甘寧、新疆烏魯木齊城市群，共涉及19個省、自治區(qū)、直轄市。四是省之間根據(jù)環(huán)境合作協(xié)議自發(fā)自愿形成的區(qū)域聯(lián)合。如2002年香港特別行政區(qū)政府和廣東省人民政府簽訂《改善珠江三角洲空氣質(zhì)量的聯(lián)合聲明》，粵港的聯(lián)合。

相比較歐盟各國、美國的聯(lián)防聯(lián)治制度，他們的區(qū)域合作是強(qiáng)制的，且全覆蓋的。而我國目前未有關(guān)于大氣污染聯(lián)防聯(lián)控具體內(nèi)容的上層整體設(shè)計，所以實踐中發(fā)揮聯(lián)防聯(lián)治作用的區(qū)域結(jié)合多數(shù)是以自愿為主①強(qiáng)制性區(qū)域有酸雨控制區(qū)、二氧化硫控制區(qū)、六大環(huán)保督查中心，以及《京津冀及周邊地區(qū)落實大氣污染防治行動計劃實施細(xì)則》規(guī)定的區(qū)域。但前三者主要職能并不是針對霧霾污染。，如長三角、珠三角，缺乏國家強(qiáng)制規(guī)則的支撐。這種自愿形成有很大的流動性，在出現(xiàn)區(qū)域各主體利益沖突的時候，容易松散，也不易協(xié)調(diào)達(dá)成一致，亦無法設(shè)置未達(dá)到治理標(biāo)準(zhǔn)的責(zé)任承擔(dān)機(jī)制。此外，諸如安徽、河南、湖北、江西、陜西等內(nèi)陸城市，霧霾情況同樣嚴(yán)重，但仍未進(jìn)入或者建立相應(yīng)的區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。

筆者建議，在區(qū)域劃分這一問題上，采取“立法強(qiáng)制為主，協(xié)議自愿為輔”的原則。在國家一級上層立法中，根據(jù)我國的氣象自然特征，地理位置，工業(yè)農(nóng)業(yè)發(fā)展水平，以及排放污染物特點(diǎn)劃定出法定的大塊區(qū)域聯(lián)合體。比如以六大環(huán)保督查中心管理地域為例，仍然劃分華北、華東、華南、西北、西南、東北六大區(qū)域，形成較為固定的聯(lián)合區(qū)域。另外，如果在現(xiàn)實中，出現(xiàn)小范圍霧霾污染問題，各省、市亦可以在自愿的基礎(chǔ)上，進(jìn)行合作聯(lián)合管理，但須向所在強(qiáng)制固定聯(lián)合區(qū)域管理部門備案，便于其他未參加的地域有所防范。

（二）確定聯(lián)防聯(lián)控管理主體的思考

區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控專門常態(tài)性機(jī)構(gòu)的缺失，是導(dǎo)致我國聯(lián)防聯(lián)控運(yùn)行機(jī)制乏力的重要原因。無論是從當(dāng)前我國區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控面臨的行政壁壘還是從國外實踐經(jīng)驗看，我國成立一個跨行政區(qū)域的公共機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)區(qū)域大氣污染的防治實屬必要。這一機(jī)構(gòu)的成立，有助于解決區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控實施主體的缺位問題，能夠?qū)^(qū)域內(nèi)各地方政府的大氣污染防治起到監(jiān)督和協(xié)調(diào)作用。

對于如何建立這一機(jī)構(gòu)，學(xué)界提出在國務(wù)院或環(huán)保部下面成立一個區(qū)域大氣污染防 治管理委員會。筆者認(rèn)為，成立一個全新的機(jī)構(gòu)成本較高且會造成環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)的龐大。一種較為穩(wěn)妥的做法是對現(xiàn)有環(huán)境管理機(jī)構(gòu)職能進(jìn)行整合，可以將區(qū)域環(huán)保督查中心升級為“區(qū)域環(huán)境管理中心”，賦予其區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的協(xié)調(diào)職責(zé)，并在該“區(qū)域環(huán)境管理中心”下構(gòu)建區(qū)域大氣污染防治科研中心，承擔(dān)監(jiān)測和評估區(qū)域環(huán)境數(shù)據(jù)信息，核定區(qū)域大氣污染物排放總量控制目標(biāo)，分配各個地方政府的排放指標(biāo)，制定大氣污染物的削減方案等工作。[17]以京津冀為例，京津冀霧霾污染聯(lián)防聯(lián)控工作應(yīng)當(dāng)由華北環(huán)境保護(hù)督查中心領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。這種做法，能夠有效地解決我國現(xiàn)階段霧霾污染聯(lián)防聯(lián)控工作群龍無首的局面，也能有效地解決在霧霾治理中可能出現(xiàn)的政府之間互相推諉的情況，防止地方保護(hù)主義，保障大氣污染防治工作的落實。

除此之外，分區(qū)域定期召開聯(lián)席會議。聯(lián)席會議由各區(qū)域省分管副省長，區(qū)域內(nèi)各市市長，以及省環(huán)境保護(hù)廳、發(fā)展改革委員會、交通運(yùn)輸廳等相關(guān)部門負(fù)責(zé)人組成，以年度會議和專題會議的形式召開。年度會議可定于每年年底舉行。專題會議針對區(qū)域霧霾防治過程中的具體問題可隨時召開，部分相關(guān)成員出席即可。

（三）聯(lián)防聯(lián)控區(qū)域內(nèi)各主體利益沖突與協(xié)調(diào)的思考

健全地方政府間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。有了主導(dǎo)的區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控專門常態(tài)性機(jī)構(gòu)，在協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)部各主體利益的沖突上就更有說服力，便于實行“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一的防治措施”。①《環(huán)境保護(hù)法》第二十條規(guī)定。

第一，制定聯(lián)合監(jiān)測制度，實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)一體化。我國目前環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測指標(biāo)不全，有些城市甚至還未開展臭氧、細(xì)顆粒物的監(jiān)測，數(shù)據(jù)質(zhì)量控制薄弱，難以滿足環(huán)境管理的需要。為此在大區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治中，建立區(qū)域統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一評估、統(tǒng)一協(xié)調(diào)制度。強(qiáng)化區(qū)域環(huán)境空氣監(jiān)測網(wǎng)設(shè)置方案的要求，逐步開展城市空氣質(zhì)量監(jiān)測點(diǎn)位的能力建設(shè)，同時在位于城市建成區(qū)以外的地區(qū)或者區(qū)域輸送通道上均勻分布一定數(shù)量的區(qū)域站收集數(shù)據(jù)。

第二，建立環(huán)境信息共享機(jī)制。一是區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量常規(guī)監(jiān)測信息，主要包括二氧化硫（SO2）、總懸浮顆粒物（TSP）、二氧化氮（NO2）、鉛（Pb）、可吸入顆粒物（PM2.5）、氟化物（F）、一氧化碳（CO）、苯并[a]芘（BaP）、臭氧（O3）、有毒有害有機(jī)物等的排放信息。二是主要污染源信息，即重點(diǎn)企業(yè)的大氣排污信息。三是區(qū)域環(huán)境管理信息。當(dāng)前區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控中以聯(lián)席會議建構(gòu)起的協(xié)商民主機(jī)制，僅適用于各地方政府之間。政府在區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控決策和執(zhí)行中，往往以主體自居，將公眾視為客體，在“主體本位”思想的指引下，易造成區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控決策、執(zhí)行中民主化機(jī)制的缺失。公眾是環(huán)境利益的最終受益人，應(yīng)當(dāng)參與到區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的決策和實際政策的執(zhí)行中。協(xié)商民主機(jī)制實現(xiàn)了公眾與政府的民主協(xié)商和對話，形成了政府與社會、政府與公眾的互動。

第三，采取區(qū)域總量控制與區(qū)域限批制度。污染物排放總量控制簡稱為總量控制，是指將某一區(qū)域作為環(huán)境單位，為滿足該區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量要求，通過采取措施將排入該區(qū)域中的污染物總量控制在一定數(shù)量內(nèi)的一種制度。[18]區(qū)域限批制度，即環(huán)保部門停止或者限制審批一定區(qū)域范圍內(nèi)的除循環(huán)經(jīng)濟(jì)類項目外的所有項目，直至違規(guī)項目徹底整改為止的一種污染治理和生態(tài)保護(hù)政策措施。[19]這兩個制度本身亦已在我國《環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》中作出規(guī)定。放在大區(qū)域霧霾聯(lián)防聯(lián)治中使用，非常有實際意義。

最后，完善區(qū)域管理和協(xié)調(diào)機(jī)制。包括建立有效的區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，突破地方保護(hù)主義，合力打擊環(huán)境違法行為。建立聯(lián)動懲處機(jī)制，一旦發(fā)現(xiàn)有超標(biāo)排污或者提供虛假數(shù)據(jù)的違法行為，及時展開調(diào)查，嚴(yán)格追究企業(yè)相關(guān)負(fù)責(zé)人的法律責(zé)任。制定責(zé)任追究制度，將聯(lián)動治霧霾工作完成情況作為對相關(guān)責(zé)任人的年度考核重要指標(biāo)。對認(rèn)真履職、恪盡職守的執(zhí)法人員予以獎勵，對履職不力的執(zhí)法人員嚴(yán)格進(jìn)行責(zé)任追究。

[1]曾憲義,王利明.環(huán)境法（第五版）[M].北京:中國人民大學(xué)出版社.2016:129.

[2]白志鵬,王寶慶,杜世勇 .pm2.5如何防控 [N].中國環(huán)境報,2012-02-21（2）.

[3][6]劉聰佳.我國霧霾污染聯(lián)防聯(lián)控法律機(jī)制研究[D].合肥:安徽大學(xué),2016.

[4][7]李征．北京市霧霾污染的聯(lián)防聯(lián)控法律問題[D].北京:中國社會科學(xué)院,2014.

[5]康京濤.論區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)治的法律機(jī)制[J].寧夏社會科學(xué),2016（2）.

[8]方印.我國區(qū)域環(huán)保督查中心論[J].甘肅政法學(xué)院學(xué)報,2016（3）.

[9]尚宏博.論我國環(huán)保督查制度的完善[J].中國人口·資源與環(huán)境,2014（3）.

[10][11]王清軍.區(qū)域大氣污染治理體制：變革與發(fā)展[J].武漢大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）,2016（1）.

[12]張欣炘,楊帆.美國、歐盟大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制及啟示[J].環(huán)境保護(hù),2015（13）.

[13][14]常紀(jì)文.中歐區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控立法之比較[J].發(fā)展研究,2015（10）.

[15]張欣炘，楊帆.美國、歐盟大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制及啟示[J].環(huán)境保護(hù),2015（13）.

[16][17]康京濤.論區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的法律機(jī)制[J].寧夏社會科學(xué),2016（3）.

[18]王燦發(fā),常紀(jì)文主編.環(huán)境法案例教程[M].北京:清華大學(xué)出版社,北京交通大學(xué)出版社,2008:87.

[19]楚道文.清潔空氣立法研究[M].北京:知識產(chǎn)權(quán)出版社,2009:273.

【責(zé)任編校：譚明華】

Thinking on Environmental Law and Practice of China's Haze Pollution Joint Prevention and Control

Wang Yiyu
（Hubei University of Police,Wuhan 430034,China）

Through analyze the legislative framework,management system,practical effect of China's haze pollution joint prevention and control,and we can find that China's haze pollution joint prevention and control has some deficiencies in regional division,determination of management subject,conflict coordination of different subject interests in regions.Suggestion:Firstly,in the aspect of regional division,from the national legislation,we should adopt the principle of"legislationismandatory,agreementisvoluntary"todefinetheregionalunioninlegalarea.Secondly,intheaspectofmanagement subject,the regional environmental supervision center should be upgraded to"regional environmental management center",the center should coordinate the region's air pollution joint prevention and control of air pollution,moreover,we should establish a"regional environmental management center"which is under the center.Thirdly,in the aspect of conflict coordinationof differentsubjectinterests,weshouldimprovethecommunicationandcoordinationmechanismoflocalgovernments,formulate the joint monitoring system,establish the environmental information sharing mechanism,adopt the total quantity control and limited batch system of regions,and perfect the regional management and coordination mechanism.

Environmental Safety;Haze Pollution;Joint Prevention and Control;Management Subject;Conflict of Different Subject Interests;Coordination of Different Subject Interests

D631

A

1673―2391（2017）04―0025―08

2017-02-13

王一彧（1982—），女，湖北武漢人，湖北警官學(xué)院法律系講師、法學(xué)碩士，研究方向為環(huán)境與資源保護(hù)法。