曾范敬，吳 韜

（中國人民公安大學(xué)，北京100038）

“歐洲安全議程”視域下歐盟警務(wù)合作的發(fā)展

曾范敬，吳 韜

（中國人民公安大學(xué)，北京100038）

歐洲安全維護(hù)一直是歐盟警務(wù)合作最主要的目標(biāo)，當(dāng)前歐盟面臨的恐怖主義、移民危機(jī)、有組織犯罪等現(xiàn)實威脅促使著歐盟對警務(wù)合作進(jìn)行革新。2015年，歐盟委員會提出“歐洲安全議程”之后，歐盟從政策層級、執(zhí)行層級和協(xié)調(diào)層級對歐盟內(nèi)部警務(wù)合作施行了變革措施，針對警務(wù)合作的方向、領(lǐng)域、內(nèi)容及機(jī)構(gòu)等繪制發(fā)展規(guī)劃，歐盟警務(wù)合作也逐漸向非傳統(tǒng)安全治理、歐盟主導(dǎo)成員國參與、強化信息情報共享等方向拓展。

國際警務(wù)；警務(wù)合作革新；歐洲安全議程；歐盟警務(wù)合作；發(fā)展趨勢

歐盟作為區(qū)域一體化的典范，不斷貢獻(xiàn)著區(qū)域融合的有益經(jīng)驗。歐盟三大支柱之一的“刑事領(lǐng)域警務(wù)與司法合作”在理論和實踐上確立了歐盟警務(wù)合作的基本架構(gòu)。2007年建立的“自由、安全和司法領(lǐng)域”取代了之前的體系，深化了警務(wù)合作的范圍和深度。在犯罪全球化背景下，歐盟及各成員國正面臨著嚴(yán)峻的安全威脅：2015年發(fā)端的歐洲難民危機(jī)極大地挑戰(zhàn)了歐盟申根區(qū)的自由流動秩序；2016年巴黎恐怖襲擊、布魯塞爾地鐵爆炸、柏林恐怖襲擊等惡性事件增強了歐盟的反恐需求；有組織犯罪正逐步侵蝕歐洲社會的生活安全空間。成員國內(nèi)部和歐洲多地區(qū)的犯罪活動及各種威脅正演變成對歐盟整體的安全挑戰(zhàn)，如何應(yīng)對和化解歐盟內(nèi)外部安全威脅成為歐盟各勢力的共同議題。2015年，歐盟委員會推出了“歐洲安全議程”（European Agenda on Security）政策以此作為安全領(lǐng)域的政治指南。議程主要關(guān)注恐怖主義、有組織犯罪、網(wǎng)絡(luò)犯罪、非法移民領(lǐng)域的安全治理與合作，通過依靠歐盟層級和成員國層級的高效合作，建立歐盟機(jī)構(gòu)、成員國執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的相互信任以及共同參與的警務(wù)合作途徑，共同應(yīng)對安全挑戰(zhàn)。本文以“歐洲安全議程”政策為視角，從歐盟和成員國兩個層面起手，以政策層、執(zhí)行層、協(xié)調(diào)層的三元結(jié)構(gòu)為研究方向，解析歐盟警務(wù)合作在合作原則、內(nèi)容、領(lǐng)域和機(jī)構(gòu)等范圍內(nèi)發(fā)生的變革與發(fā)展，并梳理歐盟內(nèi)部警務(wù)合作的演進(jìn)趨勢，以形成安全視域下對歐盟警務(wù)合作的清晰認(rèn)知。

一、歐盟內(nèi)部面臨的現(xiàn)實安全威脅

2016年，歐洲面臨的反恐形勢更加嚴(yán)峻，歐洲恐怖襲擊事件引發(fā)的安全危機(jī)迫使歐盟必須對恐怖主義進(jìn)行有力反擊。同時，有組織跨境犯罪不斷通過新的途徑繼續(xù)蔓延，逃避偵查的方式也更加隱蔽。此外，網(wǎng)絡(luò)犯罪正在快速地成為新的安全威脅，犯罪分子通過網(wǎng)絡(luò)實施非法行為，獲取巨大的犯罪利益，造成了公民人身財產(chǎn)的巨大損失。

（一）恐怖主義蔓延與恐怖襲擊加劇

恐怖主義是威脅歐盟安全的一類長期風(fēng)險因素，區(qū)域內(nèi)成員國都難以擺脫恐怖主義的危害。歐盟域內(nèi)的恐怖活動逐年增加，恐怖活動參與人員迅速增長，極端暴力活動造成無辜國民傷亡，引發(fā)成員國內(nèi)部社會恐慌，以致影響到歐盟整體的安全秩序穩(wěn)定。2011年至2015年，恐怖襲擊事件數(shù)量呈穩(wěn)定增長趨勢，英國、法國等歐洲大國為恐怖襲擊多發(fā)地區(qū)。2013年以來恐怖襲擊案件逮捕人數(shù)成倍增加，且持續(xù)向上增長?？植酪u擊中伊斯蘭圣戰(zhàn)分子成為主要的活動勢力；被逮捕的恐怖分子很多具有歐盟居民身份。這表明歐盟成員國的本國居民越來越多地參與了恐怖活動?？傊?，歐盟的恐怖主義正朝本土化、圣戰(zhàn)化的趨勢演變，其所衍生的恐怖融資活動猖獗、爆炸物泛濫、網(wǎng)絡(luò)恐怖活動瘋長，嚴(yán)重地威脅著歐盟的安全穩(wěn)定。

（二）非法移民問題與難民危機(jī)爆發(fā)

2015年開始，經(jīng)歐洲邊境線進(jìn)入歐盟的移民、難民數(shù)量達(dá)到了空前規(guī)模，這是自二戰(zhàn)之后最大規(guī)模的歐洲難民危機(jī)。難民問題引爆了歐盟的移民安全問題，加劇了歐盟內(nèi)部的社會“不安全”風(fēng)險程度。2014年至2015年間，非法停留和非法越境的移民數(shù)量有較大規(guī)模的增加，其中非法越境移民數(shù)量的增加呈空前態(tài)勢。歐盟內(nèi)部非法停留和非法越境的移民多是尋求庇護(hù)的移民、難民。他們在進(jìn)入申根區(qū)后四處尋求庇護(hù)避難，又未持有合法的停留、居留證件，形成了在申根區(qū)的“二次流動”。移民非法停留的現(xiàn)象滋生了眾多問題：其一，非法移民缺少必要的保護(hù)環(huán)境，自身安全無法得到保護(hù)；其二，增加了歐盟成員國移民管理機(jī)關(guān)的管理難度，給社會的安全秩序帶來了隱患；其三，移民易遭到犯罪組織和集團(tuán)的脅迫、誘騙、利用，有意或無意地參與到有組織犯罪活動中。

（三）有組織犯罪網(wǎng)絡(luò)逐步壯大

歐洲的有組織犯罪活動在數(shù)量和規(guī)模上正與日俱增、日益復(fù)雜且難以控制，對社會安全和經(jīng)濟(jì)成長造成了顯著的破壞。[1]有組織犯罪的發(fā)展規(guī)模、實施成本、危害范圍和造成的損害使得其成為一種不對稱風(fēng)險（asymmetric risk）。在某些歐盟國家中，網(wǎng)絡(luò)化的有組織犯罪正在超過甚至取代傳統(tǒng)犯罪，成為犯罪活動新的發(fā)展趨勢。這類犯罪網(wǎng)絡(luò)不僅僅逐步國際化，而且自發(fā)地介入和滲透到如毒品走私、洗錢、人口販運、詐騙等犯罪活動中，通過從一種犯罪活動中牟利來資助另一類犯罪，并由此逐步形成完整的犯罪網(wǎng)絡(luò)。[2]在歐洲難民大量涌入的背景下，犯罪分子借助已形成的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，利用難民尋求避難的強烈意愿而大肆開展偷運移民、販賣婦女兒童等人口犯罪活動，非法牟利并壯大其犯罪網(wǎng)絡(luò)的現(xiàn)象也十分普遍。

二、“歐洲安全議程”規(guī)制下歐盟警務(wù)合作的發(fā)展概況

恐怖主義、非法移民、有組織犯罪等多重復(fù)雜的犯罪活動一直危害著成員國的社會安全和歐盟的整體安全，而且安全威脅不斷向跨境犯罪和跨行業(yè)犯罪的方向延伸，呈現(xiàn)不斷加深之勢。針對安全威脅，歐盟需要歐洲層級的有效應(yīng)對，多數(shù)的歐盟機(jī)構(gòu)和成員國都普遍認(rèn)同需在未來五年革新內(nèi)部安全戰(zhàn)略。[3]歐盟及成員國進(jìn)一步強化歐盟政策一致性和協(xié)調(diào)性的意圖逐步凸顯。2015年歐盟提出了“歐洲安全議程”政策，推動歐盟與成員國的警務(wù)合作向“深水區(qū)”發(fā)展，以確保歐洲的安全穩(wěn)定?！皻W洲安全議程”中的歐盟內(nèi)部警務(wù)合作可以歸納為三個主要層級：政策層、執(zhí)行層和協(xié)調(diào)層。這些層面之間自上而下、逐步貫通，共同推進(jìn)領(lǐng)域內(nèi)的警務(wù)合作發(fā)展。

（一）政策層（Policy level）

“歐洲安全議程”是主要針對恐怖主義、有組織犯罪、網(wǎng)絡(luò)犯罪以及非法移民問題推行的歐盟層級的舉措，目的在于加強歐盟及下轄機(jī)構(gòu)和成員國及國家機(jī)關(guān)的責(zé)任分擔(dān)、相互信任，以保證多方的高效合作。[4]“歐洲安全議程”可以囊括為以下三大合作原則。

1.整合歐盟內(nèi)部安全和外部安全

歐盟的內(nèi)部安全和外部安全是相互聯(lián)系、互相支撐的，并非孤立地局限于成員國各自所轄的區(qū)域。首先，歐洲外部邊境威脅不僅會造成邊境安全秩序的混亂，也會催生歐洲內(nèi)部安全隱患。其二，歐洲內(nèi)部安全威脅的蔓延同樣會影響外部邊境的安全秩序和治理活動。其三，歐洲內(nèi)部和外部安全威脅兩者都可能引發(fā)安全危機(jī)事件。所以，歐盟針對內(nèi)外部安全治理的需求，提出了融合內(nèi)部空間和外部空間維度的全面、多樣化策略，從而強化歐盟共同安全防御。

歐盟內(nèi)部和外部安全整合的內(nèi)涵在于將歐盟內(nèi)部安全治理的行動向外部擴(kuò)展，通過與歐盟周邊國家、關(guān)鍵第三國展開安全事務(wù)方面的警務(wù)合作，例如打擊跨國性質(zhì)的有組織犯罪、恐怖主義、移民走私等領(lǐng)域的重點合作事項，優(yōu)化歐盟周邊的安全狀況，為歐洲內(nèi)部創(chuàng)造良好的安全空間。除此之外，歐盟還同周邊國家、國際組織（如聯(lián)合國、國際刑警組織）開展“安全對話”（dialogues on security），參與多邊論壇（如全球反恐論壇），派遣安全專家協(xié)助周邊國家的安全治理活動。

2.強化“歐盟層級”政策的執(zhí)行

歐盟機(jī)構(gòu)所推行的政策一直強調(diào)成員國間的一致協(xié)調(diào)性，致力于推動歐洲安全治理的一體化，強化“歐盟層級”（EULevel）的政策執(zhí)行。但是，其推行的歐洲警務(wù)合作一體化一直面臨著種種障礙，諸如國家司法主權(quán)的獨立性、行政執(zhí)法的地方性、成員國合作的信任不足等問題。因此，如何加強歐盟框架之下成員國政府、職能部門間警務(wù)合作的意愿度和責(zé)任感就成為了一個重要議題。

“歐洲安全議程”由此提出了“確保對現(xiàn)有歐盟法律和政策的應(yīng)用與執(zhí)行之原則”，歐盟政府及歐盟機(jī)構(gòu)將進(jìn)一步幫助成員國發(fā)展相互信任、完備利用信息共享機(jī)制、培育跨成員國行動合作能力，以此提升成員國在歐盟協(xié)調(diào)之下的合作效能。另外，歐盟將對成員國實施歐盟警務(wù)合作政策的情況進(jìn)行有效監(jiān)督，借助監(jiān)督及評估手段促使成員國更好地履行責(zé)任。

3.倡導(dǎo)跨機(jī)構(gòu)、跨部門的聯(lián)合行動

歐盟多種安全威脅間相互影響和觸發(fā)的現(xiàn)狀，對歐盟安全治理提出了更高的要求。因而，歐盟有必要在歐盟機(jī)構(gòu)的充分協(xié)調(diào)之下，完善包括在司法、內(nèi)務(wù)及其他相關(guān)領(lǐng)域的警務(wù)合作活動。

“歐洲安全議程”所倡導(dǎo)的跨機(jī)構(gòu)、跨部門聯(lián)合行動從兩個支點出發(fā)：第一，歐盟機(jī)構(gòu)和成員國執(zhí)法機(jī)構(gòu)的跨機(jī)構(gòu)合作。歐盟機(jī)構(gòu)將發(fā)揮“信息中心”（Information Hub）的作用，包括歐洲刑警組織（Europol）、歐洲邊境海岸警衛(wèi)局（Frontex）、歐洲司法局（Eurojust）在內(nèi)的歐盟機(jī)構(gòu)將協(xié)助成員國執(zhí)法機(jī)構(gòu)開展合作，通過利用多種警務(wù)合作資源，深化與成員國的跨機(jī)構(gòu)合作，提升歐盟機(jī)構(gòu)在執(zhí)法機(jī)構(gòu)間的行動影響力。第二，歐盟和成員國不同職能部門間開展跨領(lǐng)域合作。針對“歐洲安全議程”涉及的恐怖主義、有組織犯罪、網(wǎng)絡(luò)犯罪等問題，歐盟開展“特別行動”以推行跨部門戰(zhàn)略，與威脅所影響的交通、金融、海關(guān)、海域安全、信息技術(shù)等部門領(lǐng)域相結(jié)合，促進(jìn)警務(wù)合作在相關(guān)領(lǐng)域的介入力度，擴(kuò)大警務(wù)合作的覆蓋面。

（二）執(zhí)行層（Implementation level）

“歐洲安全議程”強調(diào)歐盟機(jī)構(gòu)、成員國和國家執(zhí)法機(jī)關(guān)三者之間充分參與并執(zhí)行歐盟警務(wù)合作政策。在此基礎(chǔ)上，“歐洲安全議程”在執(zhí)行層面上提出了兩大支柱行動和三類重點領(lǐng)域，對主要合作方式和重要合作領(lǐng)域進(jìn)行規(guī)范，確保安全議程的有效落實。

1.兩大支柱合作行動

歐盟與成員國通過深入執(zhí)行歐盟既有的警務(wù)合作政策，并進(jìn)一步最大化歐盟措施的附加效用，以求最有力治理歐盟所面臨的安全問題；通過情報上的信息交流、行動上的執(zhí)法合作，深層次推動成員國與歐盟的安全合作。

（1）優(yōu)化信息交流

雖然歐盟就成員國、執(zhí)法機(jī)關(guān)的信息交流采取了一系列的措施，但是現(xiàn)階段的信息交流規(guī)模和深度仍然無法有效滿足打擊犯罪和維護(hù)社會安全的需要，歐盟和成員國之間的信息交流仍存在關(guān)鍵性差距。[5]因而，“歐洲安全議程”將成員國完備、深入利用信息交流機(jī)制納入議題，以期提高信息共享的效率與規(guī)模，滿足安全治理的需要。

申根信息系統(tǒng)（SIS）、安全信息交流網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用（SIENA）、歐洲犯罪記錄信息系統(tǒng)（ECRIS）將成為優(yōu)化信息交流的關(guān)鍵所在，并確定了其兩大重點優(yōu)化方向。①申根信息系統(tǒng)（SchengenInformationSystem）：是支持申根國家的外部邊境控制和執(zhí)法合作的大規(guī)模信息系統(tǒng)，在申根區(qū)內(nèi)部邊境檢查取消的情況下保護(hù)歐盟內(nèi)部安全；安全信息交流網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用（Secure Information Exchange Network Application）：是歐洲刑警組織為了滿足成員國執(zhí)法部門的情報、信息交換需求而設(shè)立的實時情報平臺；歐洲犯罪記錄信息系統(tǒng)（European Criminal Records Information System）：歐盟為促進(jìn)成員國間就犯罪記錄進(jìn)行信息交換，保證信息共享的快速、一致而設(shè)立的信息平臺。第一，加強信息系統(tǒng)自身的深入利用。2015年“申根信息系統(tǒng)2.0”升級版信息平臺提高了對恐怖嫌疑分子和持有虛假旅行證件的可疑人員的甄別能力；“歐洲犯罪記錄信息系統(tǒng)”作為在司法領(lǐng)域的信息交流系統(tǒng)，將合作對象擴(kuò)展到非歐盟國家，提升了信息交流的地域范圍。第二，增強信息系統(tǒng)局域網(wǎng)的建設(shè)。為此各大信息數(shù)據(jù)庫將會加強互通性，SIS和 SIENA系統(tǒng)可以進(jìn)行系統(tǒng)性的交叉核查（cross-check），比對各自系統(tǒng)的情報特征，從中搜尋恐怖主義和其他犯罪之間的相關(guān)線索，[6]通過信息數(shù)據(jù)庫間的信息碰撞，利用更海量的數(shù)據(jù)比對提高發(fā)現(xiàn)關(guān)鍵線索的可能性，擴(kuò)展調(diào)查、偵查的方向。

（2）增進(jìn)執(zhí)法合作

歐盟機(jī)構(gòu)和成員國執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法合作是保障歐盟安全的一項重要手段?！袄锼贡緱l約”為成員國不同機(jī)關(guān)提供了法律和實務(wù)上的協(xié)定，使其有法律依據(jù)和規(guī)定義務(wù)實施行動性合作。[6]“歐洲安全議程”提出了深化執(zhí)法合作的目標(biāo)，透過歐盟機(jī)構(gòu)和成員國間的行動性合作來強化執(zhí)法合作的力度。

第一，發(fā)揮歐盟機(jī)構(gòu)的關(guān)鍵性作用，從評估共同安全威脅、定位重點合作領(lǐng)域、促進(jìn)跨境合作等多角度引導(dǎo)和協(xié)調(diào)歐盟的執(zhí)法合作行動。與之相應(yīng)，成員國充分利用歐盟機(jī)構(gòu)的支持，通過聯(lián)合行動來應(yīng)對犯罪威脅。[7]

第二，提升協(xié)調(diào)中心的能力，促進(jìn)歐盟對危機(jī)和緊急狀況的共同響應(yīng)效率。根據(jù)“團(tuán)結(jié)條款”，如果某一成員國遭受恐怖襲擊或自然、人為災(zāi)害時，歐盟和其他成員國應(yīng)該以團(tuán)結(jié)精神展開聯(lián)合行動。①歐盟運行條約：Article 222，The Treaty on the Functioning of the European Union.歐盟所設(shè)立的危機(jī)響應(yīng)協(xié)調(diào)中心作為支持平臺，在發(fā)生因安全風(fēng)險所引發(fā)的邊境、公共安全危機(jī)時，可以發(fā)揮行動協(xié)調(diào)功能以助力歐盟和成員國的聯(lián)合執(zhí)法行動。

第三，完善專業(yè)領(lǐng)域的風(fēng)險評估機(jī)制。借助歐盟機(jī)構(gòu)的專業(yè)分析能力和專門業(yè)務(wù)人員，歐盟已經(jīng)建立了危險情勢的風(fēng)險評估模式和成員國管控能力的評測機(jī)制。其一，可以對空域入境點、邊境海域狀況、陸界檢查點的風(fēng)險情勢進(jìn)行分析評估，以此認(rèn)定風(fēng)險類別和風(fēng)險高發(fā)點；其二，可對成員國的危機(jī)管控能力進(jìn)行預(yù)估，對危機(jī)應(yīng)對能力不足的地區(qū)、成員國和機(jī)構(gòu)進(jìn)行及時支援。

2.三類重點合作領(lǐng)域

恐怖主義、有組織犯罪和網(wǎng)絡(luò)犯罪等活動作為歐盟面臨的主要安全風(fēng)險，在歐洲社會形成了深層次的惡性效應(yīng)。歐盟要凈化社會安全空間，實行有針對性的打擊與防范政策迫在眉睫。“歐洲安全議程”針對當(dāng)前凸顯的幾大犯罪問題提出了三類重點領(lǐng)域，專門地規(guī)劃行動范圍，開展執(zhí)法部門的合作以消減安全威脅，拱衛(wèi)聯(lián)盟安全。

（1）應(yīng)對恐怖主義

歐洲的恐怖襲擊事件多地域、高頻率、大規(guī)模發(fā)生；恐怖分子的人員構(gòu)成愈加復(fù)雜；歐洲不斷有公民加入恐怖組織，接受訓(xùn)練，并返回歐洲策劃恐怖襲擊；恐怖組織建立的犯罪網(wǎng)絡(luò)更加緊密，并不斷涉足其他犯罪。[8]這類現(xiàn)象凸顯了歐洲恐怖主義的地區(qū)擴(kuò)散化、人員本土化、構(gòu)成網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展趨勢。歐盟為應(yīng)對其日趨嚴(yán)峻的情勢，出臺了針對性的反恐措施。

第一，歐盟下設(shè)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)——歐洲刑警組織繼續(xù)發(fā)揮在反恐合作領(lǐng)域的重要平臺效用，加強在反恐合作中的專業(yè)能力建設(shè)，進(jìn)一步整合本機(jī)構(gòu)的反恐協(xié)助能力和合作共享資源，最大化利用和優(yōu)化現(xiàn)有的歐盟反恐框架。第二，發(fā)揮“金融追蹤行動”在甄別恐怖犯罪網(wǎng)絡(luò)中的關(guān)鍵作用，查獲和摧毀恐怖分子用于流竄、人員訓(xùn)練和獲取犯罪裝備的經(jīng)濟(jì)活動網(wǎng)絡(luò)。借助金融情報中心（FIU）識別恐怖犯罪中的跨境金融活動，調(diào)查幕后的經(jīng)濟(jì)支持者。②FIU（Financial intelligence units）：即金融情報中心，主要功能為利用收集的金融情報來識別涉及逃稅、洗錢或其他犯罪活動的金融交易，同時也偵查犯罪團(tuán)伙、恐怖組織的融資活動。第三，針對恐怖組織的融資活動，依據(jù)防范需要采取附帶措施（包括：凍結(jié)恐怖分子用于非法交易的資產(chǎn)，限制網(wǎng)上交易、信用卡交易等支付方式），強化對現(xiàn)金流和不法現(xiàn)金的控制。

（2）瓦解有組織犯罪

有組織犯罪網(wǎng)絡(luò)化、規(guī)模化的發(fā)展趨勢讓歐洲的經(jīng)濟(jì)市場和社會秩序受到了巨大的沖擊。歐盟需要從安全合作的角度實行應(yīng)對之舉，瓦解有組織犯罪，摧毀其犯罪網(wǎng)絡(luò)。

有組織犯罪與腐敗、詐騙、走私等經(jīng)濟(jì)犯罪有內(nèi)在聯(lián)系，犯罪分子通過與經(jīng)濟(jì)犯罪的長期關(guān)聯(lián)建立犯罪網(wǎng)絡(luò)，用此罪掩飾彼罪，掩蓋其非法利益。著眼有組織犯罪的金融活動和線索，歐盟逐步加強了對其非法經(jīng)濟(jì)活動滲透的應(yīng)對。譬如，通過金融情報中心對犯罪分子的金融活動進(jìn)行監(jiān)控，嚴(yán)控其借助金融手段實施犯罪的意圖；針對恐怖犯罪融資、重大資金流向，進(jìn)行交叉性評估，尋找犯罪線索；與缺乏反洗錢和反恐怖融資能力的第三國建立警務(wù)合作關(guān)系，共同打擊有組織犯罪。

移民群體也是有組織犯罪的目標(biāo)。犯罪分子利用移民、難民入境歐盟的強烈意愿，組成偷運團(tuán)伙，進(jìn)行具有非法牟利性質(zhì)的移民偷運活動，將移民群體作為斂財?shù)膶ο?。為打擊偷運移民活動，歐盟積極采取預(yù)防措施：加強邊境地區(qū)非法移民信息的收集、共享和分析；對申根區(qū)的人員活動軌跡進(jìn)行大規(guī)模監(jiān)視和系統(tǒng)性監(jiān)測；加強與第三國的合作，在邊境之外盡早發(fā)現(xiàn)并提前預(yù)防偷運活動。

（3）打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪

網(wǎng)絡(luò)安全陣地是防御網(wǎng)絡(luò)犯罪的第一線，安全陣地的維護(hù)和穩(wěn)定對于應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)犯罪的發(fā)生具有“第一線”的防范作用。[9]首先，歐盟“網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略”針對網(wǎng)絡(luò)犯罪多發(fā)的高風(fēng)險區(qū)域和領(lǐng)域，為執(zhí)法機(jī)構(gòu)提供專業(yè)化的訓(xùn)練，提升其在網(wǎng)絡(luò)空間的執(zhí)法能力。其次，歐盟“網(wǎng)絡(luò)與信息安全指令”逐步推動執(zhí)法機(jī)關(guān)與網(wǎng)絡(luò)安全機(jī)構(gòu)的合作，增強成員國與網(wǎng)絡(luò)服務(wù)商、維護(hù)商之間在網(wǎng)絡(luò)安全方面的保障合作。最后，警務(wù)執(zhí)法機(jī)關(guān)也重新思考信息交流的方式，提高接受信息的速度，提升情報證據(jù)的質(zhì)量，實時收集電子證據(jù)，并吸納高技能執(zhí)法人員以滿足網(wǎng)絡(luò)信息交流的高標(biāo)準(zhǔn)。

（三）協(xié)調(diào)層（Coordination level）

歐盟“自由、安全和司法領(lǐng)域”的警務(wù)合作主要在歐盟專門機(jī)構(gòu)和成員國警察部門之間進(jìn)行，其中歐洲刑警組織（Eropol）主要負(fù)責(zé)打擊恐怖主義、有組織犯罪領(lǐng)域的警務(wù)合作，歐洲邊境海岸警衛(wèi)局（Frontex）主要負(fù)責(zé)邊境控制和移民管理事項的警務(wù)合作。為了應(yīng)對歐洲兇猛的恐怖主義浪潮和空前的移民問題，并更好地協(xié)調(diào)和提升歐盟內(nèi)部警務(wù)合作的行動和效率，歐盟組建了歐洲反恐中心和歐洲海岸警衛(wèi)局作為加強警務(wù)合作的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

1.強化反恐合作——成立歐洲反恐中心（European Counter Terrorism Centre）

歐洲反恐中心于2016年1月正式運行，機(jī)構(gòu)的設(shè)立加強了歐洲刑警組織的反恐執(zhí)行力，特別是在恐怖威脅事件發(fā)生前后能及時地派遣專家小隊處理危情，維持歐洲社會的安全狀態(tài)。歐洲反恐中心主要有以下功能：（1）作為反恐的情報中心，為成員國提供信息系統(tǒng)的接入和交叉比對；（2）提供行動支持、協(xié)調(diào)和專家團(tuán)隊，提升反恐調(diào)查效率；（3）打擊網(wǎng)絡(luò)恐怖主義，監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)輿論，及時發(fā)現(xiàn)、消除和追蹤涉恐網(wǎng)絡(luò)信息；（4）進(jìn)行直接、迅速的現(xiàn)場支持，通過派遣危機(jī)反應(yīng)小隊和支援現(xiàn)場偵查活動應(yīng)對恐怖襲擊；（5）提升反恐戰(zhàn)略能力，定期召開案例研討會，實施定時的恐怖風(fēng)險評估。

2015年巴黎恐怖襲擊事件、2016年比利時布魯塞爾爆炸事件之后，歐洲反恐中心派遣了60名警員支持法國“博愛”工作小組的反恐調(diào)查任務(wù)，有效協(xié)助了兩國的案件偵查活動，并收集到了與恐怖活動相關(guān)的800份情報和1600份疑似金融交易線索。[10]歐洲反恐中心的建立，不僅提升了歐盟和成員國的反恐合作能力，而且擴(kuò)展了歐盟警務(wù)合作的空間，參與信息共享升級、執(zhí)法合作深化的成員國合作意愿更加強烈。

2.管控移民危機(jī)——建立歐洲邊境海岸警衛(wèi)局（European Border and Coast Guard Agency）

歐洲邊境海岸警衛(wèi)局于2016年10月6日正式運行，機(jī)構(gòu)的使命是監(jiān)視歐盟外部邊境，與成員國邊境管理機(jī)關(guān)合作，從而快速甄別和應(yīng)對歐盟外部邊境的潛在安全威脅。[11]歐洲邊境海岸警衛(wèi)局肩負(fù)以下主要任務(wù)：（1）開展聯(lián)合執(zhí)法行動，派遣海岸警衛(wèi)人員、船只、飛機(jī)等，以滿足成員國邊境管控的需求；（2）邊境海岸的監(jiān)測與護(hù)衛(wèi)，實時收集和共享邊境監(jiān)測數(shù)據(jù)，以支援邊境管理機(jī)關(guān)執(zhí)法活動；（3）非法移民遣返，查驗被遣返者的旅行證件，開展“自愿遣返”工作；（4）開展信息共享與情報合作，與成員國邊境執(zhí)法機(jī)關(guān)分享犯罪活動情報，加強信息數(shù)據(jù)庫的數(shù)據(jù)核查；（5）加強機(jī)構(gòu)與地區(qū)合作，與非歐盟國家、國際組織在非法移民集聚地區(qū)開展聯(lián)合行動；（6）實施風(fēng)險性和脆弱性評估，對“非法移民高壓力區(qū)域”實施風(fēng)險評估，對成員國邊境管控能力實施風(fēng)險漏洞評估。

歐洲邊境海岸警衛(wèi)隊自運行以來，開展了管控非法移民、打擊人口販賣、查緝毒品走私、海上援救等多項任務(wù)。以“特里頓”和“波塞冬”行動為例，截至2016年底，協(xié)助成員國抓捕了89名走私犯，扣押了303艘用于非法移民犯罪的船只，援救了26428名赴歐移民。[12]歐洲海岸警衛(wèi)隊與成員國的聯(lián)合行動有效地穩(wěn)定了歐盟外部邊境的安全秩序，逐步遏制邊境犯罪蔓延之勢，同時也為歐盟申根區(qū)的內(nèi)部人員流動提供了間接的安全保障。

三、“歐洲安全議程”視域下歐盟成員國警務(wù)合作的發(fā)展趨勢

（一）以非傳統(tǒng)安全為導(dǎo)向的警務(wù)合作路徑逐步凸顯

伴隨著安全問題的全球化，非傳統(tǒng)安全威脅逐漸成為損害國家、社會安全的主要來源，諸如恐怖勢力的暴力活動、移民衍生的類型化犯罪不斷侵蝕社會安全空間，因此維護(hù)國家和區(qū)域的非傳統(tǒng)安全對穩(wěn)定內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)市場活動和公民日?；顒又陵P(guān)重要。歐盟主導(dǎo)下的警務(wù)合作逐漸向非傳統(tǒng)安全治理的方向發(fā)展，嘗試從源頭遏制危害歐盟安全的不安全因素。

首先，傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全的連接性逐步加深。傳統(tǒng)意義上的依據(jù)國家邊界來進(jìn)行安全維護(hù)活動愈加力不從心，歐洲難民危機(jī)就深刻地表現(xiàn)了這一困境。難民潮起始于中東地區(qū)內(nèi)戰(zhàn)引發(fā)的政治安全危機(jī)，進(jìn)而導(dǎo)致了本地區(qū)國民的生存威脅大增；難民遷移后又引發(fā)了歐洲地區(qū)的移民安全危機(jī)和邊境安全威脅，對歐洲社會的經(jīng)濟(jì)安全、政治穩(wěn)定、社會秩序產(chǎn)生了沖擊。上述現(xiàn)象表明傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全之間的連接愈加緊密，兩者之間可能相互影響甚至對向轉(zhuǎn)化。政治安全風(fēng)險會引發(fā)人權(quán)危機(jī)，而移民潮擴(kuò)散帶來的移民安全威脅同樣會惡化移入國的社會安全秩序。

其次，多種非傳統(tǒng)安全的衍生性逐步強化。包括移民安全危機(jī)、恐怖主義威脅、跨境犯罪活動在內(nèi)的非傳統(tǒng)安全威脅在區(qū)域化背景下正處在快速融合并結(jié)構(gòu)化、網(wǎng)絡(luò)化的趨勢下：移民的遷移意愿促使非法移民網(wǎng)絡(luò)在歐洲邊境地區(qū)形成并壯大；恐怖活動借助移民渠道在歐洲流竄，帶來了“外國恐怖分子”問題；歐洲當(dāng)?shù)氐姆缸锝M織利用、誘導(dǎo)移民參與到非法犯罪活動中并建立起犯罪網(wǎng)絡(luò)。這些現(xiàn)象凸顯了多種非傳統(tǒng)安全因素在歐洲社會空間內(nèi)逐步聯(lián)系、相互刺激、互為支撐的情勢。

因此，開展非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的歐盟跨境警務(wù)合作尤為關(guān)鍵。從威脅來源出發(fā)，開展歐盟成員國、歐盟周邊國家、關(guān)鍵第三國等地區(qū)多治理主體參與的警務(wù)合作活動，從源頭遏制安全威脅的發(fā)生；從威脅對象著手，開展應(yīng)對恐怖主義、有組織犯罪以及網(wǎng)絡(luò)犯罪的多目的性警務(wù)合作，直接針對凸顯的威脅采取預(yù)防、打擊、瓦解等執(zhí)法措施。以非傳統(tǒng)安全治理為契機(jī)，歐盟主導(dǎo)下的警務(wù)合作正向著多安全領(lǐng)域、多治理主體的路徑演變，在非傳統(tǒng)安全治理空間內(nèi)通過成員國間的警務(wù)合作來增強執(zhí)法效果和安全秩序。

（二）“歐盟機(jī)構(gòu)主導(dǎo)，成員國執(zhí)法機(jī)關(guān)參與”的警務(wù)合作模式漸趨清晰

長期以來，歐盟機(jī)構(gòu)在歐盟與成員國警務(wù)合作中的地位一直模糊不清。成員國通常在一些清晰的優(yōu)先事項上容易達(dá)成共識，進(jìn)而采取共同體式合作，強調(diào)歐盟機(jī)構(gòu)的作用；在某些未能達(dá)成共識的領(lǐng)域，則通常采取政府間合作，減少歐盟機(jī)構(gòu)在其中的作用。[13]因此歐盟機(jī)構(gòu)如何發(fā)揮引導(dǎo)和支持作用，如何確定合作模式和層級，已成為歐盟亟需解決的問題。“歐洲安全議程”顯示，在警務(wù)合作中歐盟機(jī)構(gòu)的主導(dǎo)作用逐漸增強，建立歐盟機(jī)構(gòu)主導(dǎo)、成員國共同參與的合作模式將會成為未來發(fā)展的方向。

歐盟主導(dǎo)的警務(wù)合作逐漸向提升治理層級、強化合作機(jī)構(gòu)能力的方向發(fā)展。其一，提升合作層級，推動從成員國等級到歐盟等級的發(fā)展。當(dāng)多數(shù)嚴(yán)重的犯罪和恐怖活動襲來之時，單個成員國的內(nèi)部安全就是所有成員國的內(nèi)部安全。以往歐盟在安全領(lǐng)域的“碎片化治理”模式使其難以抵御大規(guī)模的安全威脅，難民危機(jī)以及恐怖襲擊頻發(fā)印證了歐盟成員國在應(yīng)對安全問題上協(xié)調(diào)不力的問題。而從歐盟層面開展的警務(wù)合作，在修訂法律條約和框架、強化成員國合作意愿、聯(lián)合行動和應(yīng)用技術(shù)等方面優(yōu)勢明顯。這些整體優(yōu)勢是單個或多個成員國所不具備的。其二，建立共同的合作模式，加強歐盟機(jī)構(gòu)的能力建設(shè)。以往在安全領(lǐng)域的合作多以成員國政府間的合作模式為主。這種國與國之間的合作雖然能對短期安全風(fēng)險進(jìn)行合力處置，但是難以形成系統(tǒng)的、長久的合作機(jī)制，難以有效地處理如難民危機(jī)之類的區(qū)域性安全危機(jī)。因此，歐盟共同體的警務(wù)合作模式十分重要且關(guān)鍵。通過建立“共同合作模式”，成員國能夠充分參與合作，歐盟機(jī)構(gòu)在提出合作目標(biāo)、確定重點領(lǐng)域以及引入先導(dǎo)性技術(shù)的過程中，也逐步加強了自身的能力建設(shè)，使歐盟層面的區(qū)域治理模式更有驅(qū)動力。

（三）信息共享與情報合作漸成關(guān)鍵合作領(lǐng)域

信息交換一直是歐盟警務(wù)合作中的重要環(huán)節(jié)，但是在以往的信息交換中存在的，如成員國共享意愿不一、數(shù)據(jù)庫各自獨立、數(shù)據(jù)庫監(jiān)管缺失等問題，阻礙著信息共享的進(jìn)一步發(fā)展。隨著歐盟面臨的安全危機(jī)逐漸增大，歐盟愈加重視信息共享和情報合作在偵測可疑安全隱患和提前預(yù)防犯罪活動中的重要性。2016年，歐盟委員會多次呼吁“深度信息交換”，推動成員國執(zhí)法機(jī)構(gòu)與歐盟機(jī)構(gòu)加大信息交換力度，將信息共享作為應(yīng)對恐怖主義、非法移民、有組織犯罪的關(guān)鍵方式乃至核心手段。[14]

首先，通過建設(shè)完整的信息數(shù)據(jù)庫體系，完善信息庫的管理工作。信息數(shù)據(jù)庫體系將以成員國分享數(shù)據(jù)、歐盟匯合數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)庫分配數(shù)據(jù)的模式為發(fā)展架構(gòu)，并設(shè)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)加強對信息數(shù)據(jù)的監(jiān)督和保護(hù)。以“歐洲旅行信息與許可系統(tǒng)”為例，其由信息技術(shù)系統(tǒng)、中央單位、成員國單位以及審查委員會構(gòu)成，進(jìn)而形成四位一體的體系，分別負(fù)責(zé)信息情報的接入與分配，信息數(shù)據(jù)的匯總、維護(hù)與保存，情報案例的傳送與通報，以及信息管理工作的日常評估。[15]其次，加強各大數(shù)據(jù)庫網(wǎng)絡(luò)的互通性，進(jìn)而擴(kuò)大信息共享的覆蓋范圍。如加強包括歐洲申根信息系統(tǒng)、簽證信息系統(tǒng)、歐洲刑警組織信息系統(tǒng)、出入境信息系統(tǒng)、犯罪記錄信息系統(tǒng)等在內(nèi)的歐盟數(shù)據(jù)庫間的比對核查，以提高對涉恐人員及信息的甄別范圍，預(yù)先排除安全威脅因素。再次，數(shù)據(jù)互通也將逐步擴(kuò)展到周邊第三國、國際刑警組織的數(shù)據(jù)庫，從而擴(kuò)大對安全情報的收集、偵測范圍，獲取更多對于歐盟及成員國安全機(jī)構(gòu)有益的信息情報。

四、結(jié)語

安全是歐盟成員國和歐盟公民最重要的關(guān)注點之一，恐怖襲擊嚴(yán)重侵?jǐn)_了歐洲的整體社會安全，移民危機(jī)深度影響了申根區(qū)公民的自由流動?？植酪u擊以及其他類型犯罪逐漸借助歐盟獨特的跨境、跨國性質(zhì)在歐洲內(nèi)部蔓延。種種情勢都顯示，歐盟政府、成員國政府面臨著相同的安全威脅，單個成員國所面臨的安全危機(jī)或是單類安全威脅誘發(fā)的犯罪現(xiàn)象并非特定成員國的內(nèi)部安全問題，而是整個歐盟的安全問題。受歐盟內(nèi)部難民分配困難、申根區(qū)臨時關(guān)閉、英國脫離歐盟等負(fù)面因素的掣肘，以打擊恐怖主義和移民治理為主要方向的歐盟安全治理舉步維艱。因此，歐洲的執(zhí)法機(jī)關(guān)與機(jī)構(gòu)更為緊密地、持續(xù)地展開安全合作情勢緊迫，全面深化歐盟層級的警務(wù)合作愈顯必要。

[1]王云才.網(wǎng)絡(luò)有組織犯罪威脅評估——歐洲網(wǎng)絡(luò)犯罪中心報告解讀與啟示[J].中國人民公安大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）,2015（1）:10-20.

[2]European Commission.Border and security:building an open and secure Europe[EB/OL].https://europa.eu pol/index_htm,2017-02-26.

[3]Council of the European Union.Development of a renewed EuropeanUnion Internal SecurityStrategy[EB/OL].http://www.consil ium.---europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/en/jha/14604 2.pdf,2017-03-04.

[4]European Commission.European Agenda on Security[EB/OL].http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/european-agenda-security/index_en.htm,2017-03-04.

[5]EuropeanCommission.State of the Union 2016:CommissionTargets Stronger External Borders[EB/OL].http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-3003_en.htm,2017-03-05.

[6]State Watch.The European Counter-Terrorism Centre:proposed powers and information systems[EB/OL].http://www.statewatch.org/news/2015/nov/europol-ectc.html,2017-03-09.

[6]European Commission.Operational cooperation[EB/OL].http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/police-cooperation/operational-cooperation/index_en.htm,2017-03-10.

[7]European Commission.Implementation of the European Agenda on Security:Questions&Answers[EB/OL].http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-16-1495_en.htm,2017-03-10.

[8]Country Reports on Terrorism 2013[EB/OL].http://www.state.gov/j/ct/rls/crt/2013/224822.htm,2017-03-10.

[9]EC report:Cyber-crime demands a new approach to law enforcement[EB/OL].http://www.scmagazineuk.com/ec-report-cybercrime-demands-a-new-approach-to-law-enforcement/article/411748/,2017-03-11.

[10]Europol.Europol's European Counter Terrorism Centre strengthens the EU's response to terror[EB/OL].https://www.europol.europa.eu/content/ectc,2017-03-12.

[11]European Commission.Launch of the European Border and Coast Guard[EB/OL].http://c.europa.eu/news/2016/10/20161006_en.hth,2017-03-12.

[12]EU Operations in the Mediterranean Sea[EB/OL].http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/securing-eu-borders/fact-sheets/docs/20161006/eu_operations_in_the_mediterranean_sea_en,2017-03-13.

[13][法]奧利維耶·科斯塔,娜塔莉·布拉克.歐盟是如何運作的[M].北京:社會科學(xué)出版社,2016.

[14]First progress report towards an effective and genuine Security Union[EB/OL].https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/what-we-do/policies/european-agenda-security/legislative-documents/docs/20161012/first_progress_report_towards_an_effective_and_genuine_security_union_en.pdf,2017-03-07.

[15]Security Union:A European Travel Information and Authorisation System[EB/OL].http://europa.eu/rapid/press-release_MEM O-16-3706_en.htm,2017-03-13.

【責(zé)任編校：譚明華】

Developing Trend of EU Policing Cooperation under the Perspective of"European Security Agenda"

Zeng Fanjing,Wu Tao
（People's Public Security University of China,Beijing 100038,China）

European security cooperation has always been the most important objective of EU policing cooperation,at present,the current threats suchas terrorism,immigration crisis,organizedcrime,prompt theEU tomakeinnovationsin the policing cooperation.The European Commission proposed"European security agenda"in 2015,Then the EU implemented the reform measures of EU policing cooperation from policy level,execution level and coordination level,and draw up the development plan for the direction,field,content and organization of police cooperation,governance,participation of the EU leading members,and strengthen the information sharing of intelligence.

InternationalPolicing;Policing Cooperation Innovation;European Security Agenda;EU PolicingCooperation;Developing Trend

D631

A

1673―2391（2017）04―0018―07

2017-04-16

曾范敬（1975—），男，山東青州人，中國人民公安大學(xué)國際警務(wù)執(zhí)法學(xué)院副教授、法學(xué)博士，研究方向為國際警務(wù)執(zhí)法合作；吳韜（1992—），男，四川廣安人，中國人民公安大學(xué)2015級碩士研究生，研究方向為涉外警務(wù)。