付逸飛，伏 天

（上海公安學(xué)院 治安系，上海200137）

安保業(yè)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)與規(guī)避

付逸飛，伏 天

（上海公安學(xué)院 治安系，上海200137）

在國(guó)家推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化，創(chuàng)新社會(huì)治安治理機(jī)制的背景下，安保業(yè)獲得了進(jìn)一步轉(zhuǎn)型發(fā)展的契機(jī)。然而，從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，我國(guó)安保業(yè)參與社會(huì)治安治理的能力偏低，存在理念與定位落后、市場(chǎng)發(fā)育不完善、服務(wù)范圍不廣、品質(zhì)不優(yōu)、從業(yè)人員整體素質(zhì)不高等問(wèn)題。發(fā)達(dá)國(guó)家與我國(guó)雖然在社會(huì)制度、發(fā)展階段、法律政策上存在差異，但其安保業(yè)發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)值得借鑒、參考。從發(fā)達(dá)國(guó)家安保業(yè)的發(fā)展歷史與經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，安保業(yè)在市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型發(fā)展中參與社會(huì)治安治理的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)不可忽視。這些問(wèn)題急需探討解決，只有對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效規(guī)避，才能順利推進(jìn)安保業(yè)的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型發(fā)展。

社會(huì)治安治理；機(jī)制創(chuàng)新；安保業(yè)市場(chǎng)化；轉(zhuǎn)型；風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避

社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展既帶來(lái)了前所未有的發(fā)展機(jī)遇，又帶來(lái)了愈發(fā)嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)。區(qū)域發(fā)展不平衡、貧富差距兩極化、民間矛盾積怨加深，以及極端分子和恐怖勢(shì)力的抬頭，正全方位地考驗(yàn)著國(guó)家的治理能力。而公安機(jī)關(guān)作為維護(hù)我國(guó)社會(huì)治安秩序的主要部門(mén)首當(dāng)其沖遭遇到了沖擊。2015年，中央提出全面深化公安改革，把創(chuàng)新社會(huì)治安治理機(jī)制作為深化改革的主要任務(wù)之一，逐步推進(jìn)社會(huì)治安的社會(huì)化治理。從發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)治安治理經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，安保業(yè)作為維護(hù)社會(huì)治安秩序的一支重要力量，在參與社會(huì)治安治理中所擔(dān)當(dāng)?shù)慕巧豢珊鲆?，?yīng)進(jìn)一步加大其在社會(huì)治安治理中的作用。

一、社會(huì)治安治理與安保業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展

（一）“治理”語(yǔ)境下的社會(huì)治安治理

隨著社會(huì)的發(fā)展，政府的職能從“統(tǒng)治”轉(zhuǎn)變到“管理”，從“管理”又走向了“治理”。這一轉(zhuǎn)變過(guò)程，深刻地體現(xiàn)了政府在執(zhí)政理念上的變化?！爸卫怼钡奶岱ㄊ菫榱苏玫匕l(fā)揮公共治理作用，來(lái)解決社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的種種問(wèn)題。為此，近年來(lái)我國(guó)一直突出強(qiáng)調(diào)要“推進(jìn)公民的有序參與”，“鼓勵(lì)和支持各方面的參與”，構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的治理格局[1]。在這一格局下，傳統(tǒng)的以公安為主體的社會(huì)治安管理模式亟待改變。

一是治安治理理念的升華。在實(shí)踐中，社會(huì)治安主要依賴公安機(jī)關(guān)的力量，多數(shù)地方的公安機(jī)關(guān)在治安治理中也大包大攬，并將打擊違法犯罪理解為社會(huì)治安治理。然而，社會(huì)治安事務(wù)實(shí)質(zhì)上是一種社會(huì)事務(wù)，它需要依靠社會(huì)的力量進(jìn)行綜合治理，而不僅僅是公安機(jī)關(guān)一家之責(zé)。因此，在社會(huì)治安治理的理念上，公安機(jī)關(guān)要“跳出公安看公安”，在社會(huì)治理中，充分發(fā)揮社會(huì)組織、市場(chǎng)和公民個(gè)人的作用。

二是治安治理手段的豐富。傳統(tǒng)的公安機(jī)關(guān)強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)的治安治理手段主要就是預(yù)防、控制和打擊。從治理的層面上看，更多的是依靠管控的手段來(lái)設(shè)法“控制”社會(huì)秩序，認(rèn)為組成社會(huì)的元素都是可能被控制的對(duì)象。而在有社會(huì)力量參與的社會(huì)治安治理機(jī)制中，治安防控的手段是多樣的，它既包括預(yù)防、控制和打擊，也包括建設(shè)、教育和服務(wù)，甚至還包括道德、習(xí)俗和輿論。雖然其本質(zhì)仍然是“社會(huì)控制”，但是它更強(qiáng)調(diào)的是內(nèi)在的、非正式的控制，是對(duì)失序的社會(huì)秩序的矯正與糾偏。

（二）我國(guó)安保業(yè)參與社會(huì)治安治理的現(xiàn)實(shí)能力偏低

我國(guó)安保業(yè)以1984年12月在深圳蛇口成立第一家保安服務(wù)公司為標(biāo)志，發(fā)展至今已超過(guò)30年。但是，我國(guó)安保業(yè)并不是像西方國(guó)家那樣是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、治安環(huán)境的復(fù)雜以及警力不足的壓力而發(fā)展起來(lái)的。其最初是為了適應(yīng)改革開(kāi)放的需要，滿足外商投資企業(yè)的需求而不得不產(chǎn)生的。這就決定了我國(guó)的保安服務(wù)業(yè)從開(kāi)始就不是市場(chǎng)行為。目前，我國(guó)安保業(yè)的總體發(fā)展水平依舊不高，與現(xiàn)代化安保業(yè)的內(nèi)涵差距較大，參與社會(huì)治安治理的水平和能力不夠。具體表現(xiàn)在：

一是理念與定位落后。長(zhǎng)期以來(lái)，受“安保企業(yè)就是協(xié)助公安工作的下級(jí)輔助機(jī)構(gòu)”等傳統(tǒng)觀念的限制，由原公安機(jī)關(guān)組建的安保企業(yè)（目前的行業(yè)主體）幾乎就是協(xié)助公安工作的下級(jí)輔助機(jī)構(gòu)。在這樣一種認(rèn)識(shí)和定位下，安保業(yè)難以跳出“服從”的地位，更不用說(shuō)去深度參與社會(huì)治理。

二是市場(chǎng)發(fā)育不完善。2010年，受國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《保安服務(wù)管理?xiàng)l例》實(shí)施的影響，全國(guó)安保服務(wù)公司達(dá)到了3000余家[2]。但是，目前以民營(yíng)資本為代表的私人安保企業(yè)仍然偏少，能夠參與區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)甚至國(guó)際化競(jìng)爭(zhēng)的大型安保企業(yè)更是寥寥無(wú)幾?？傮w上，國(guó)內(nèi)整個(gè)行業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力偏弱，開(kāi)放性不足，市場(chǎng)培育度不夠。

三是服務(wù)范圍不廣、品質(zhì)不高。現(xiàn)有安保企業(yè)提供的服務(wù)集中于巡邏、門(mén)衛(wèi)、守護(hù)、押運(yùn)和技防（主要是視頻監(jiān)控）等較基礎(chǔ)的門(mén)類，對(duì)于安保服務(wù)外包（如大型活動(dòng)）、違法犯罪協(xié)助預(yù)防、安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等較高級(jí)的服務(wù)范圍涵蓋較少。同時(shí)，受市場(chǎng)、人才等因素的影響，安保業(yè)提供的總體服務(wù)水平不高，不利于形成先進(jìn)一流的服務(wù)品質(zhì)，也容易發(fā)生從業(yè)隱患和風(fēng)險(xiǎn)事故，增加社會(huì)治安治理的主體方面的隱患。

四是從業(yè)人員整體素質(zhì)不高。一方面，我國(guó)的安保業(yè)一直承擔(dān)著吸納大量的就業(yè)人口，特別是低端勞動(dòng)力的社會(huì)功能；另一方面，受行業(yè)培訓(xùn)、認(rèn)證、晉升等職業(yè)化不夠的影響，從業(yè)人員的整體素質(zhì)在其從事安保業(yè)之后難以得到根本提升，社會(huì)對(duì)該職業(yè)的認(rèn)可度不高。

（三）發(fā)達(dá)國(guó)家安保業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)與我國(guó)安保業(yè)的轉(zhuǎn)型契機(jī)

在當(dāng)今的發(fā)達(dá)國(guó)家，安保業(yè)在參與社會(huì)治安治理中的作用不可忽視。如在美國(guó)，私人安保業(yè)（Private Security Company）已經(jīng)非常發(fā)達(dá)，其在協(xié)助政府優(yōu)化成本效益，提高服務(wù)質(zhì)量，減輕安全壓力，彌補(bǔ)治理缺陷等方面發(fā)揮著不可替代的作用。總體上，發(fā)達(dá)國(guó)家的安保業(yè)具有以下特征及發(fā)展趨勢(shì)：

一是絕對(duì)的市場(chǎng)化。發(fā)達(dá)國(guó)家安保業(yè)的突出特點(diǎn)就是市場(chǎng)化程度非常高，政府僅從法律上制定嚴(yán)格規(guī)范的制度，但在市場(chǎng)行為上行政干預(yù)極少。因此，安保業(yè)整體上在經(jīng)營(yíng)、服務(wù)上的自由度非常大。自由度的提升助推了以下進(jìn)程：安全服務(wù)的商品化、成本效益的精細(xì)化以及技術(shù)水平的現(xiàn)代化。

二是服務(wù)領(lǐng)域向外延伸、向內(nèi)細(xì)分。發(fā)達(dá)國(guó)家的安保業(yè)服務(wù)領(lǐng)域是隨著社會(huì)安全形勢(shì)的變化而不斷延伸、擴(kuò)展的。目前，美國(guó)最大的私人安保協(xié)會(huì)ASIS（American Society for Industrial Security International）已將安保服務(wù)拓展細(xì)分為18個(gè)類型。而根據(jù)2010年實(shí)施的《保安服務(wù)管理?xiàng)l例》，我國(guó)安保服務(wù)僅有8個(gè)類型。此外，為滿足市場(chǎng)中私人群體的個(gè)性化需求，安保業(yè)提供的具體服務(wù)越來(lái)越細(xì)致，分工越來(lái)越明確，專業(yè)化程度越來(lái)越高。

三是行業(yè)協(xié)會(huì)實(shí)力雄厚、影響力大。這些行業(yè)協(xié)會(huì)多是由企業(yè)自發(fā)組成的，它們制定了較統(tǒng)一的服務(wù)質(zhì)量和管理標(biāo)準(zhǔn)體系，并在行業(yè)內(nèi)部形成合作與競(jìng)爭(zhēng)。如德國(guó)安保協(xié)會(huì)（BDWS），就是由企業(yè)自發(fā)組成的，協(xié)會(huì)的最終著眼點(diǎn)是促進(jìn)行業(yè)的發(fā)展。德國(guó)現(xiàn)行的安保法規(guī)就是安保協(xié)會(huì)通過(guò)游說(shuō)聯(lián)邦政府議會(huì)通過(guò)的。

四是重視職業(yè)化發(fā)展。在安保業(yè)發(fā)展歷史悠久的英國(guó)，2001年通過(guò)了《私人保安行業(yè)法》。該法對(duì)行業(yè)的準(zhǔn)入制度、職責(zé)義務(wù)、規(guī)范要求等進(jìn)行了明確表述，尤其是規(guī)定私人調(diào)查員必須通過(guò)英國(guó)國(guó)家職業(yè)資格考試（NVQ）。2003年，英國(guó)專門(mén)成立了保安行業(yè)管理局（SIA），負(fù)責(zé)審批保安組織、頒發(fā)許可證、組織從業(yè)人員考核、促進(jìn)警企合作以及受理投訴等工作。

發(fā)達(dá)國(guó)家與我國(guó)雖然在社會(huì)制度、發(fā)展階段、法律政策上存在差異，但其安保業(yè)發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)值得借鑒、參考。我國(guó)可利用后發(fā)優(yōu)勢(shì)，逐步建立能夠適應(yīng)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要、符合國(guó)家社會(huì)治理要求、緊跟世界前沿發(fā)展態(tài)勢(shì)，并具自身特色的現(xiàn)代化安保業(yè)。從法規(guī)上看，2010年1月正式實(shí)施的《保安服務(wù)管理?xiàng)l例》，正式結(jié)束了我國(guó)安保業(yè)無(wú)法可依的時(shí)代，特別是第3條規(guī)定“公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)保安服務(wù)活動(dòng)的監(jiān)督管理工作”，“保安服務(wù)公司根據(jù)保安服務(wù)合同為客戶提供服務(wù)”，推動(dòng)了大量的安保服務(wù)企業(yè)的市場(chǎng)化改制。從政策上看，2015年2月，中央審議通過(guò)的《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)》及相關(guān)改革方案措施指出：要“創(chuàng)新立體化社會(huì)治安防控體系”，“健全社會(huì)治安組織動(dòng)員機(jī)制，推動(dòng)社會(huì)治安社會(huì)化治理”[3]。該舉措既體現(xiàn)了中央深化公安改革的決心，也暗示了安保業(yè)將迎來(lái)轉(zhuǎn)型發(fā)展的契機(jī)。從市場(chǎng)來(lái)看，社會(huì)群體對(duì)安全的日益重視，群眾對(duì)個(gè)性化服務(wù)的旺盛需求以及公安機(jī)關(guān)警力不足的現(xiàn)實(shí)壓力，都將助推我國(guó)安保業(yè)型塑為“朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)”。

二、安保業(yè)在轉(zhuǎn)型發(fā)展中面臨的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

安保業(yè)的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型發(fā)展是一個(gè)趨勢(shì)，市場(chǎng)化既能促進(jìn)行業(yè)的發(fā)展，也能對(duì)社會(huì)的治安治理帶來(lái)不確定性或風(fēng)險(xiǎn)，尤其是在市場(chǎng)尚未發(fā)育成熟、監(jiān)管機(jī)制尚未健全、公共安全短板尚未補(bǔ)齊的情況下。

（一）公共安全治理的責(zé)任缺陷

自我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，市場(chǎng)化的發(fā)展思想滲透到了社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的各個(gè)領(lǐng)域，并取得了舉世矚目的成就，但是在安全領(lǐng)域一直鮮有涉及。西方發(fā)達(dá)國(guó)家也是在20世紀(jì)70年代，受新自由主義思潮的影響，認(rèn)為市場(chǎng)的力量是絕對(duì)有效的，并認(rèn)為在安全領(lǐng)域?qū)嵭袕氐椎氖袌?chǎng)化，也能像在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域一樣，促進(jìn)社會(huì)安全穩(wěn)定，彌補(bǔ)政府部門(mén)在安全供給效率低下方面的短板，達(dá)到既節(jié)約治理成本，又能提高社會(huì)公共安全服務(wù)質(zhì)量的目的。但是，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)下將安全視為純粹的商品，會(huì)導(dǎo)致安全領(lǐng)域存在以下問(wèn)題：一是僅就“安全”本身來(lái)看，公共安全不同于私人安全，公共安全要求安全供給具有長(zhǎng)期性、不可間斷性、全社會(huì)勻質(zhì)共享。這些特性市場(chǎng)是否能夠完全保證？二是商品的特性往往決定了“價(jià)高者得”，會(huì)不會(huì)存在部分人因購(gòu)買(mǎi)力的不足被排除在“安全”領(lǐng)域之外或者分配不公？如此可能引發(fā)類似于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域“貧富差距”的社會(huì)現(xiàn)象存在，導(dǎo)致社會(huì)凝聚力的降低，甚至出現(xiàn)認(rèn)同感的崩潰。

我國(guó)目前正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段，尤其是在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)入了新常態(tài)的情況下，社會(huì)各個(gè)層面的矛盾在不斷集聚，化解矛盾的難度在不斷加大，公共安全作為社會(huì)秩序穩(wěn)定的“控制器”，一旦治理失位，可能造成難以預(yù)料的結(jié)果。因此，若涉及安全領(lǐng)域的安保業(yè)全方位、完全徹底地市場(chǎng)化，那么其在公共安全治理上的責(zé)任缺陷就不能忽視。而且從短期來(lái)看，這種公共安全治理上的責(zé)任缺陷可能會(huì)引發(fā)“社會(huì)不公”等社會(huì)治理的陣痛。這種陣痛在我國(guó)目前的形勢(shì)下，顯然很難承受。

（二）當(dāng)前市場(chǎng)的成熟度難以支撐市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型

市場(chǎng)的發(fā)展不是一蹴而就的，其有著發(fā)展的階段性。從西方發(fā)達(dá)國(guó)家安保業(yè)發(fā)展的歷程來(lái)看，其安保業(yè)的市場(chǎng)化是建立在比較成熟、發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的。但是，即便如此，當(dāng)前西方發(fā)達(dá)國(guó)家的安保業(yè)也不能說(shuō)是“完美的”，也存在一些弊端。如在安保業(yè)市場(chǎng)化程度較高的美國(guó)，仍然有一些州沒(méi)有通過(guò)安保行業(yè)法律法規(guī)，甚至有些州關(guān)于安保行業(yè)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)都沒(méi)有，服務(wù)水平參差不齊，安保人員知法犯法等問(wèn)題也備受美國(guó)民眾詬病。

我國(guó)安保業(yè)雖然也是改革開(kāi)放后發(fā)展起來(lái)的，但是整個(gè)行業(yè)的發(fā)展水平還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于其他行業(yè)。我國(guó)安保業(yè)發(fā)展近30年才出臺(tái)第一部行業(yè)法規(guī)，正式在全行業(yè)推行“管辦分離”。從某種意義上說(shuō)，我國(guó)安保業(yè)的市場(chǎng)化程度總體上正處于市場(chǎng)化發(fā)展的初期。例如，成熟的行業(yè)市場(chǎng)會(huì)有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，且競(jìng)爭(zhēng)必須是真實(shí)的、公平的，而在我國(guó)某些區(qū)域，不完全競(jìng)爭(zhēng)、地方保護(hù)、行政干預(yù)的現(xiàn)象還是存在的，市場(chǎng)尚難以在安保行業(yè)的資源配置上起到應(yīng)有的作用。另外，市場(chǎng)化的初期，眾多安保企業(yè)發(fā)展速度不一致，整個(gè)行業(yè)可能會(huì)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中重新“洗牌”，部分企業(yè)做大做強(qiáng)，部分企業(yè)被市場(chǎng)淘汰。同時(shí)，市場(chǎng)壟斷、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)等情況也有可能發(fā)生，考驗(yàn)市場(chǎng)的調(diào)節(jié)能力。當(dāng)前，尚未成熟的行業(yè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，對(duì)安保業(yè)究竟起到何種程度的影響難以預(yù)估。

（三）私營(yíng)公司運(yùn)營(yíng)的成本風(fēng)險(xiǎn)

從商品提供者來(lái)看，假設(shè)市場(chǎng)完全是由私營(yíng)企業(yè)來(lái)提供安保服務(wù)，那么追求利潤(rùn)將是其根本動(dòng)機(jī)，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和公共安全的考慮則會(huì)弱化。而為了利潤(rùn)的提高，減少成本將是其選擇之一。然而，消減成本會(huì)引發(fā)以下風(fēng)險(xiǎn)：一是如果是在從業(yè)人員的工資福利待遇上削減成本，將會(huì)降低從業(yè)人員的職業(yè)認(rèn)同感和安保責(zé)任感，從而降低安保服務(wù)的質(zhì)量和水平。二是在運(yùn)營(yíng)成本突然提高，利潤(rùn)已不足以維持公司運(yùn)營(yíng)的情況下，以服務(wù)合同的形式能不能約束私營(yíng)安保企業(yè)繼續(xù)提供安保服務(wù)？單方面違約或中斷服務(wù)，造成的損失和風(fēng)險(xiǎn)，特別是公共安全領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)，又由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)？三是在市場(chǎng)不變的情況下，為了進(jìn)一步提高經(jīng)濟(jì)效益，私營(yíng)公司會(huì)不會(huì)走“沒(méi)有市場(chǎng)去創(chuàng)造市場(chǎng)”之路，營(yíng)造不安全的氛圍，以此增加社會(huì)對(duì)安保的需求。

南非私營(yíng)安保業(yè)面臨的困境就值得深思。南非現(xiàn)有超過(guò)2萬(wàn)家私營(yíng)安保公司，從業(yè)人員超過(guò)200萬(wàn)（國(guó)家總?cè)丝诩s5400萬(wàn)），從業(yè)人數(shù)幾乎是警察的2倍，服務(wù)領(lǐng)域涵蓋了大型活動(dòng)安保、車輛控制、室內(nèi)安全控制、娛樂(lè)場(chǎng)所控制、保鏢、安保咨詢、護(hù)衛(wèi)、押送等各種類型的業(yè)務(wù)，甚至連南非的大部分城市報(bào)警響應(yīng)服務(wù)也集中在私營(yíng)安保公司手中。但是，受限于私營(yíng)公司對(duì)成本控制等方面的影響，南非私營(yíng)安保業(yè)的從業(yè)人員薪水不高、風(fēng)險(xiǎn)較大、工時(shí)超常，引發(fā)了全國(guó)性的暴力罷工。這種安全服務(wù)供給的大規(guī)模突然中斷，南非政府無(wú)力馬上填補(bǔ)，導(dǎo)致商場(chǎng)被搶、公共交通癱瘓，損失傷亡嚴(yán)重，增加了群眾對(duì)政府權(quán)威性的質(zhì)疑和對(duì)社會(huì)無(wú)序的不安。

（四）行業(yè)監(jiān)管存在問(wèn)題

在我國(guó)，社會(huì)治安領(lǐng)域主要由政府職能部門(mén)（主要是政法機(jī)關(guān)）進(jìn)行治理，因此，政府的公權(quán)力也具有權(quán)威性和唯一性。同時(shí)，在安全領(lǐng)域出現(xiàn)的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)，政府更多的是通過(guò)行政問(wèn)責(zé)來(lái)進(jìn)行解決。因此，總體上我國(guó)在安全領(lǐng)域上的監(jiān)管雖然單一，但比較有效。不過(guò)，基于安保業(yè)的市場(chǎng)化預(yù)期，從經(jīng)濟(jì)規(guī)律上看，隨著改革的不斷推進(jìn)，部分安全領(lǐng)域會(huì)逐步減少政府干預(yù)，更多的是通過(guò)市場(chǎng)的自發(fā)調(diào)節(jié)來(lái)完成監(jiān)管。而在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，政府機(jī)構(gòu)通常會(huì)在行業(yè)準(zhǔn)入資格、從業(yè)人員資格和證照管理上對(duì)安保業(yè)的監(jiān)管進(jìn)行“卡口”，一旦企業(yè)和從業(yè)人員通過(guò)“卡口”，后續(xù)的監(jiān)管工作更多的是由行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織發(fā)揮作用。因?yàn)?，一方面在社?huì)治安治理主體多元化的背景下，政府無(wú)意“大包大攬”所有事項(xiàng)；另一方面，政府機(jī)構(gòu)也無(wú)力對(duì)所有的安保企業(yè)和從業(yè)人員進(jìn)行全程的動(dòng)態(tài)監(jiān)督管理，只能以規(guī)范制度和完善法規(guī)的形式在安保業(yè)的頂層設(shè)計(jì)上予以引導(dǎo)、控制和警戒。

正如前文所述，國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)是“大市場(chǎng)、小政府”，而我國(guó)的實(shí)際情況則更偏向于“小市場(chǎng)、大政府”。為此，在市場(chǎng)開(kāi)放的進(jìn)程中，安保業(yè)的監(jiān)管應(yīng)注意以下問(wèn)題的解決：一是行業(yè)政策的不完善，引起的部分安保企業(yè)抓住法規(guī)漏洞打“擦邊球”；二是相關(guān)法律的“時(shí)滯性”影響；三是“監(jiān)管的監(jiān)管”問(wèn)題：行業(yè)協(xié)會(huì)監(jiān)管安保業(yè)，那么由誰(shuí)來(lái)監(jiān)管行業(yè)協(xié)會(huì)，怎么監(jiān)管行業(yè)協(xié)會(huì)，如何掌握監(jiān)管行業(yè)協(xié)會(huì)的“度”。

三、安保業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避

如前所述，轉(zhuǎn)型會(huì)帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)展會(huì)引發(fā)問(wèn)題，我國(guó)安保業(yè)應(yīng)正視發(fā)展中的問(wèn)題，規(guī)避市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型過(guò)程的風(fēng)險(xiǎn)，努力將行業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展帶來(lái)的社會(huì)負(fù)面效應(yīng)降至最低，把參與社會(huì)治理的成效發(fā)揮到最高。

（一）頂層設(shè)計(jì)，底線思維，控制安保業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的公共安全風(fēng)險(xiǎn)

如前所述，安保業(yè)的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型面臨的較大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)是公共安全風(fēng)險(xiǎn)。由于政府在社會(huì)公共安全管理中扮演著“元治理”（對(duì)市場(chǎng)、國(guó)家、公民社會(huì)等治理形式、力量或機(jī)制進(jìn)行一種宏觀安排，重新組合治理機(jī)制）的角色，因此，政府更應(yīng)發(fā)揮制度的作用，在法律約束、政策配套等制度層面加強(qiáng)對(duì)安保業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)；進(jìn)一步厘清政府與安保業(yè)在公共安全方面的責(zé)任，規(guī)范、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)安保業(yè)的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型發(fā)展，并由此劃定公共安全的底線。在底線以下的公共安全服務(wù)，必須由政府完全接管，且能夠保證全社會(huì)勻質(zhì)共享。此外，政府可根據(jù)安保業(yè)市場(chǎng)化發(fā)展的不同階段，來(lái)設(shè)定安保業(yè)參與社會(huì)治安治理的程度，以此來(lái)控制安保業(yè)參與社會(huì)治安治理的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）分類監(jiān)督，分級(jí)管理，減輕安保業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的政府監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)

目前，我國(guó)政府職能部門(mén)對(duì)于安保業(yè)的監(jiān)管主要集中在對(duì)安保企業(yè)的審批環(huán)節(jié)，而在審批之后的監(jiān)督管理相對(duì)匱乏，往往只是每年由安保企業(yè)上報(bào)一些報(bào)表至政府職能部門(mén)。對(duì)此，可采取分類監(jiān)督，分級(jí)管理的方式，來(lái)避免在市場(chǎng)未成熟的情況下，因監(jiān)管部門(mén)“重審批，輕管理”而引發(fā)的行業(yè)監(jiān)管失位。

分類監(jiān)督是指根據(jù)安保服務(wù)的性質(zhì)劃分不同的類型，對(duì)不同類型的安保企業(yè)施行不同程度的監(jiān)督管理。例如，對(duì)于提供金融、銀行、電視臺(tái)、軍事要地、政府機(jī)關(guān)等治安保衛(wèi)重點(diǎn)單位安保服務(wù)的企業(yè)，應(yīng)實(shí)行較高等級(jí)的監(jiān)督管理，要定期開(kāi)展檢查，審核企業(yè)資質(zhì)，一旦不符合有關(guān)要求，立即取消該公司提供此類服務(wù)的業(yè)務(wù)權(quán)限。

分級(jí)管理是指對(duì)不同級(jí)別的安保企業(yè)劃分不同等級(jí)，等級(jí)越高，代表企業(yè)規(guī)模越大、服務(wù)質(zhì)量越高、抵御風(fēng)險(xiǎn)能力越強(qiáng)、可承接的安保服務(wù)類型越多。例如，低等級(jí)的安保企業(yè)由于人員、資金、管理以及經(jīng)驗(yàn)實(shí)力等方面的不足，就只能限于物業(yè)保安等基礎(chǔ)人防服務(wù)。對(duì)有違規(guī)經(jīng)營(yíng)行為，服務(wù)質(zhì)量低劣，甚至不服從管理的安保企業(yè)可以降級(jí)，直至吊銷《保安服務(wù)許可證》。

（三）繁榮市場(chǎng)，兼顧公平，減少安保業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的企業(yè)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)

在繁榮市場(chǎng)方面，應(yīng)優(yōu)先放開(kāi)市場(chǎng)的自由度。當(dāng)前，我國(guó)的安保業(yè)市場(chǎng)自由度仍然不高，民營(yíng)安保企業(yè)占比依然較低，多項(xiàng)安保服務(wù)類型尚未放開(kāi)，潛在的巨量的市場(chǎng)規(guī)模仍有待開(kāi)發(fā)。為此，一是應(yīng)在劃定的公共安全底線之上，結(jié)合市場(chǎng)的監(jiān)管能力，提供安保服務(wù)的負(fù)面清單，凡是負(fù)面清單以外的安保服務(wù)均可放開(kāi)，由市場(chǎng)自由發(fā)展；二是大力扶持民營(yíng)資本的安保企業(yè)，促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，培育多元化的安保服務(wù)市場(chǎng)；三是鼓勵(lì)大型安保企業(yè)“走出去”，參與國(guó)際化的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，吸納成熟、先進(jìn)的市場(chǎng)管理經(jīng)驗(yàn)。

在兼顧公平方面，應(yīng)重點(diǎn)規(guī)范市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。一是要建立安保業(yè)市場(chǎng)的價(jià)格指導(dǎo)機(jī)制。特別是在安保業(yè)市場(chǎng)發(fā)展的初期，在行業(yè)信息不透明的情況下，應(yīng)建立行業(yè)信息發(fā)布機(jī)制與服務(wù)價(jià)格指導(dǎo)機(jī)制，規(guī)范服務(wù)價(jià)格，嚴(yán)厲打擊不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。二是設(shè)立糾紛裁決機(jī)制。經(jīng)營(yíng)企業(yè)之間發(fā)生的糾紛、矛盾（違法除外），可交由行業(yè)協(xié)會(huì)直接裁決或協(xié)調(diào)，并報(bào)政府職能部門(mén)備案，有關(guān)結(jié)果向全行業(yè)公示。三是對(duì)具有公益性質(zhì)，能夠充實(shí)基層安保力量，但利潤(rùn)不高的安保服務(wù)企業(yè)（主要提供公益性的保安崗位），應(yīng)在政策上積極予以傾斜。

（四）資格認(rèn)定，職業(yè)化發(fā)展，降低安保業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的人力資源風(fēng)險(xiǎn)

人力資源是安保業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的一項(xiàng)重要保證，轉(zhuǎn)型發(fā)展中的人力資源風(fēng)險(xiǎn)主要在于人力資源的流失，以及因職業(yè)忠誠(chéng)度不高引發(fā)的社會(huì)治安治理的主體方面的風(fēng)險(xiǎn)。中、高級(jí)的管理人才、技術(shù)人才和服務(wù)人才，能夠提高行業(yè)水準(zhǔn)，引領(lǐng)企業(yè)發(fā)展。實(shí)行資格認(rèn)定制度，能夠在短期內(nèi)提升行業(yè)整體水準(zhǔn)，淘汰不合格人員，幫助企業(yè)快速精準(zhǔn)地定位中高級(jí)人才，并為從業(yè)人員提供職業(yè)化發(fā)展道路。如2005年上海市公安局會(huì)同上海人力資源與社會(huì)保障局啟動(dòng)了五級(jí)保安員（包括初級(jí)保衛(wèi)員、中級(jí)保衛(wèi)員、助理保衛(wèi)師、保衛(wèi)師、高級(jí)保衛(wèi)師）國(guó)家職業(yè)資格鑒定計(jì)劃。資格認(rèn)定既為從業(yè)人員提供了職業(yè)發(fā)展的階梯式晉升途徑，又增加了社會(huì)認(rèn)可度和職業(yè)忠誠(chéng)度，可以有效地減少人力資源的流失。

[1]許韜.“治理型”公安行政執(zhí)法新模式的生成與展開(kāi)[J].浙江警察學(xué)院學(xué)報(bào),2014(6):58-62.

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[3]經(jīng)中央審議通過(guò)《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)》及相關(guān)改革方案將印發(fā)實(shí)施[N].人民日?qǐng)?bào),2015-02-16 (1).

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[7]蘇瑞娜.南非私營(yíng)安保業(yè)參與公共安全治理的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與監(jiān)管困境[J].亞非縱橫,2013(5).

[8]趙景平.從西科姆的運(yùn)營(yíng)模式解讀日本保安服務(wù)業(yè)[J].上海保安, 2011(4).

【責(zé)任編校：譚明華】

Risk Aversion in the Development of Security Industry Market-Oriented Transition

Fu Yifei,Fu Tian
（Shanghai Police College,Shanghai 200137,China）

Under the background of promoting the modernization of governance capacity and innovating a new mechanism of social security governance in China，the security industry will get the opportunity of further transition and development.However,fromtherealityof the situation,China'ssecurityindustryto participatethe social security governance capability deviation,the existence of the concept and positioning behind,the market development is not perfect,the scope of services is not wide,the quality is not strong,the overall quality of employees is not high and so on.Although there are differences between the developed countries and China in the social system,the development stage and the legal policy,but the historical process and developmental trend of the security industry that are worthy of learning and reference.According to the developmental trend and experience of the security industry in developed countries,security industry in the process of transition and development of the market-oriented to participate in social security governance bring some risks can not be ignored.These issues should be discussed.Only to seek the risk aversion effectively,that can be realized the smooth development of security industry market-oriented transition under the premise of social stability.

Social Security Administration;Mechanism Innovation;Security Industry Market-Oriented;Transition; Risk Aversion

D631

A

1673―2391(2017)02―0009―05

2016-11-27

付逸飛（1986—），男，安徽六安人，上海公安學(xué)院治安系中級(jí)教官、理學(xué)碩士，研究方向?yàn)橹伟补芾?、犯罪心理；伏天?959—），男，上海人，上海公安學(xué)院治安系高級(jí)教官，研究方向?yàn)橹伟补芾怼?/p>