郭麗萍

(廣西警察學(xué)院，廣西 南寧 530028)

央地關(guān)系視閾下民族區(qū)域自治的配套立法研究

郭麗萍

(廣西警察學(xué)院，廣西 南寧 530028)

回顧我國(guó)民族區(qū)域自治的發(fā)展歷程，從民族區(qū)域自治制度初步建立到《民族區(qū)域自治法》的出臺(tái)與修改始終存在著中央與地方的互動(dòng)，但總的來(lái)看對(duì)國(guó)家上位法的貫徹與實(shí)施一直占主導(dǎo)地位，而地方經(jīng)驗(yàn)在中央立法層面的反饋則相對(duì)微弱。具體表現(xiàn)在，中央配套立法的滯后影響了民族自治地方自治立法的實(shí)施，各省的“若干規(guī)定”片面注重與上位法的一致性，忽視了對(duì)民族自治地方現(xiàn)實(shí)需要的考慮?；诖?，完善民族區(qū)域自治應(yīng)該從發(fā)揮省一級(jí)地方的主動(dòng)性和積極性入手，挖掘出當(dāng)?shù)孛褡宓拿褡逍缘纳羁虄?nèi)涵。

民族區(qū)域自治；央地關(guān)系；配套立法；

學(xué)界對(duì)于民族自治地方自治立法的研究成果頗豐，這些研究大致可分為兩類，一是從宏觀層面對(duì)民族區(qū)域自治的優(yōu)越性和價(jià)值取向的論證，對(duì)自治權(quán)的行使和保障以及上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的義務(wù)的研究，二是從微觀層面對(duì)民族自治地方的自治實(shí)踐的實(shí)地研究，分析在實(shí)踐中積累的基本經(jīng)驗(yàn)和存在的具體問(wèn)題，并提出相應(yīng)的解決問(wèn)題的對(duì)策。對(duì)這些研究梳理發(fā)現(xiàn)，其對(duì)民族區(qū)域自治的完善路徑的建構(gòu)主要是對(duì)上位法自上而下的貫徹實(shí)施的探索，往往把目前民族自治地方自治立法的困境歸結(jié)于缺乏上位法的可操作性的具體規(guī)定，卻忽視了省一級(jí)的地方立法在保障民族自治地方權(quán)益方面的重要性。在我國(guó)現(xiàn)有立法體制下，轄有民族自治地方的省、直轄市和自治區(qū)享有結(jié)合實(shí)際情況執(zhí)行上位法的執(zhí)行性立法權(quán)、對(duì)地方事務(wù)的創(chuàng)制性立法權(quán)、對(duì)上位法立法空白的事項(xiàng)的先行立法權(quán)，而且對(duì)民族自治地方的自治立法需要上報(bào)省一級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)。因此，《民族區(qū)域自治法》的一些概括性規(guī)定也可以為地方的貫徹實(shí)施提供一個(gè)寬松的氛圍，關(guān)鍵還在于轄有民族自治地方的省一級(jí)能否結(jié)合地方實(shí)際發(fā)揮地方的主動(dòng)性。

本文以建國(guó)以來(lái)各省出臺(tái)的實(shí)施民族區(qū)域自治法的若干規(guī)定為切入點(diǎn)，從歷史的維度梳理考察中央立法與地方立法之間的互動(dòng)關(guān)系，試圖揭示中央與地方立法互動(dòng)過(guò)程中存在的一些問(wèn)題并分析地方立法在實(shí)施《民族區(qū)域自治法》中所起的作用，旨在闡釋轄有民族自治地方的省市在實(shí)施和完善民族區(qū)域自治中的重要價(jià)值。

一、中央主導(dǎo)：民族區(qū)域自治的初創(chuàng)與推進(jìn)

(一)民族區(qū)域自治在地方的初步建立

建國(guó)初期在1949年《共同綱領(lǐng)》的指導(dǎo)下全國(guó)陸續(xù)建立了多個(gè)民族自治機(jī)關(guān)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至1952年6月，我國(guó)已經(jīng)建立了130個(gè)民族自治地方和一大批民族鄉(xiāng)，而民族自治地方的少數(shù)民族人口總數(shù)達(dá)到450萬(wàn)左右[1]。為了進(jìn)一步推進(jìn)民族區(qū)域自治的發(fā)展和回應(yīng)民族政策實(shí)施過(guò)程中的現(xiàn)實(shí)需要，1952年8月中央政府頒布了《民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》，這一文件分章對(duì)自治區(qū)的建立、自治機(jī)關(guān)、自治權(quán)利、自治區(qū)內(nèi)的民族關(guān)系和上級(jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)原則等做出了規(guī)定，在當(dāng)時(shí)的歷史條件下一定程度上保障了少數(shù)民族的平等權(quán)利和民族自治地方的政治地位。

五四憲法對(duì)新中國(guó)成立以來(lái)推行民族區(qū)域自治的寶貴經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了總結(jié)，在憲法文本中明確闡述了民族自治地方和自治機(jī)關(guān)的屬性、設(shè)置和自治權(quán)限等基本問(wèn)題，使得民族區(qū)域自治從我黨在革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期和建國(guó)初期一貫堅(jiān)持的民族政策和主張正式上升為國(guó)家基本政治制度。五四憲法頒布實(shí)施后到1966年文革前，全國(guó)又成立了西藏自治區(qū)和14個(gè)自治縣，民族區(qū)域自治總體還是在不斷向前推進(jìn)。然而， 1966年至1976年文革的十年動(dòng)亂使得建國(guó)初期建立的很多民族自治地方都被撤銷或形同虛設(shè)，嚴(yán)重影響了民族區(qū)域自治的制度在地方的實(shí)施。

我國(guó)的民族區(qū)域自治雖然在文革的十年浩劫中有過(guò)曲折和反復(fù)，但三十余年的實(shí)際歷程也充分證明，民族區(qū)域自治這一制度在維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一和民族的團(tuán)結(jié)的前提下一定程度保障了各少數(shù)民族自主管理本民族內(nèi)部事務(wù)的權(quán)利。正是在經(jīng)歷了四人幫對(duì)民族區(qū)域自治的肆意踐踏后，越來(lái)越多的人認(rèn)識(shí)到少數(shù)民族自治權(quán)的保障必須以法律和國(guó)家強(qiáng)制力為堅(jiān)強(qiáng)后盾，而中央政府制定的民族區(qū)域自治的實(shí)施綱要的局限性也愈發(fā)明顯。

(二)《民族區(qū)域自治法》的貫徹實(shí)施推動(dòng)各省“若干規(guī)定”的出臺(tái)

在八二憲法頒布實(shí)施后，《民族區(qū)域自治法》的起草也就很快被納入全國(guó)人大的議事日程[2]。《民族區(qū)域自治法》的起草工作主要是依據(jù)黨中央一貫的路線和方針、政策，堅(jiān)持一切從實(shí)際出發(fā)和“認(rèn)真總結(jié)幾十年民族工作中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)”[3]。1984年的《民族區(qū)域自治法》極大地調(diào)動(dòng)了轄有民族自治地方的省市和民族自治地方的積極性。1984年至2001年，四川、青海、廣東、云南、甘肅、湖北、遼寧、湖南、河北9個(gè)省的人大常委會(huì)或政府都先后出臺(tái)了實(shí)施《民族區(qū)域自治法》的若干規(guī)定。 各省制定“若干規(guī)定”的目的就在于對(duì)作為上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的“省級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)民族自治地方應(yīng)盡的職責(zé)”進(jìn)一步明確具體，在自治法和民族自治地方的自治立法之間起著重要的銜接作用[4]。轄有民族自治地方的各省紛紛制定貫徹實(shí)施自治法的“若干規(guī)定”的現(xiàn)實(shí)原因在于，在立法程序上，自治縣和自治州制定的自治條例、單行條例以及變通和補(bǔ)充規(guī)定都需要經(jīng)省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)才能生效。以全國(guó)第一個(gè)制定“若干規(guī)定”的省份四川省為例，其在規(guī)定的前言部分就說(shuō)明了在1986年制定這一規(guī)定主要是對(duì)轄區(qū)內(nèi)的甘孜、阿壩、涼山三個(gè)自治州在起草自治條例過(guò)程中提出的要求與意見(jiàn)作出的回應(yīng)和反饋。

2001年《民族區(qū)域自治法》的修改又推動(dòng)了各省新一輪的“若干規(guī)定”的出臺(tái)和民族自治地方的自治條例的制定與修改。據(jù)統(tǒng)計(jì)，除5個(gè)自治區(qū)以外，截至2001年已建立的30個(gè)自治州和119個(gè)自治縣中有25個(gè)自治州和98個(gè)自治縣制定了自治條例，分別占比83.3%和82.3%，制定單行條例共153部。自治州和自治縣人大常委會(huì)所制定的56部變通和補(bǔ)充規(guī)定中有34部是在自治法頒布后制定的，占比60.7%[5]。為了進(jìn)一步完善自治法的配套法規(guī)，修改后的《民族區(qū)域自治法》在附則第73條中明確規(guī)定了，各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在各自職權(quán)范圍內(nèi)為實(shí)施本法而制定出臺(tái)具體措施和辦法。由于上位法的修訂，湖南、湖北、貴州人大常委會(huì)分別在2002年、2003年、2005年對(duì)本省的“若干規(guī)定”進(jìn)行了修改，云南省人大常委會(huì)也在2004年制定了實(shí)施自治法的“辦法”。

如果作為上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的省級(jí)立法主體沒(méi)有出臺(tái)相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則以提供指導(dǎo)，各自治州、自治縣的自治條例和單行條例的立法就無(wú)法順利推進(jìn)，自治權(quán)就難以有效行使。因此，省級(jí)立法主體對(duì)于《民族區(qū)域自治法》的解讀和貫徹實(shí)施直接影響了民族區(qū)域自治制度在地方的落實(shí)。

(三)國(guó)務(wù)院“若干規(guī)定”對(duì)各省的指導(dǎo)和影響

在2005年國(guó)務(wù)院出臺(tái)貫徹實(shí)施自治法的“若干規(guī)定”中對(duì)上級(jí)國(guó)家職責(zé)有了進(jìn)一步的闡釋，明確要求各級(jí)政府對(duì)在促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)與進(jìn)步事業(yè)中表現(xiàn)突出的單位和個(gè)人的表彰與獎(jiǎng)勵(lì)，在制定經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃時(shí)要充分考慮民族自治地方的特點(diǎn)和需要，規(guī)定還對(duì)國(guó)家在西部大開(kāi)發(fā)中的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建構(gòu)和對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的進(jìn)一步規(guī)范、以及少數(shù)民族干部任用和人才培養(yǎng)等一系列問(wèn)題進(jìn)行了闡述。尤其是，在第30條、第31條、第32條中還強(qiáng)調(diào)了對(duì)民族工作中侵犯少數(shù)民族地方合法權(quán)益行為的監(jiān)督檢察與追責(zé)問(wèn)責(zé)?？梢哉f(shuō)，國(guó)務(wù)院“若干規(guī)定”的頒布實(shí)施也標(biāo)志著地方制定與修改實(shí)施自治法的“若干規(guī)定”的工作也進(jìn)入了新的時(shí)期。

從地方性法規(guī)和地方行政規(guī)章的數(shù)量上看，中央引導(dǎo)下的省級(jí)地方的“若干規(guī)定”的立法和修改可以說(shuō)是立竿見(jiàn)影的。在2005年國(guó)務(wù)院出臺(tái)了貫徹實(shí)施自治法的“若干規(guī)定”中再次要求各部委和轄有民族自治地方的省市制定具體辦法。為了貫徹國(guó)務(wù)院的“若干規(guī)定”，在2005年至2007年，財(cái)政部、國(guó)家民委、教育部、新聞出版總署、國(guó)家測(cè)繪局以及各省級(jí)地方都先后出臺(tái)有關(guān)規(guī)定。而自治法修訂后10個(gè)出臺(tái)了新的“若干規(guī)定”的省或直轄市中有9個(gè)在法規(guī)的第1條就明確了制定的依據(jù)是自治法和國(guó)務(wù)院的“若干規(guī)定”。由此也可以看出，各省級(jí)地方配套立法的意圖就在于對(duì)中央立法的堅(jiān)決貫徹執(zhí)行。

為了積極貫徹國(guó)務(wù)院的“若干規(guī)定”，大部分省都賦予了本省的“若干規(guī)定”更高的法律位階。從1984到2001年13個(gè)省市出臺(tái)的“若干規(guī)定”來(lái)看，只有甘肅、湖北、湖南、海南4個(gè)省的制定主體是省級(jí)政府，占比不到1/3。而在2001自治法修改后，尤其是在2005年國(guó)務(wù)院的“若干規(guī)定”出臺(tái)后這一轉(zhuǎn)變更為明顯，修訂“若干規(guī)定”的5個(gè)省和9個(gè)新制定的省和直轄市中除四川省外其余的制定主體都是省人大常委會(huì)。從各省市“若干規(guī)定”制定主體的變化可以看出，在中央自上而下的推行的影響下，各省市把在自治法實(shí)施之初在貫徹實(shí)施自治法的過(guò)程中為應(yīng)對(duì)亟待解決的問(wèn)題而出臺(tái)的一些階段性或過(guò)渡性的行政手段或措施以地方性法規(guī)的形式固定下來(lái)。

二、地方助力：民族區(qū)域自治的奠基與反饋

(一)建國(guó)初期的地方經(jīng)驗(yàn)對(duì)民族區(qū)域自治的奠基

早在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨在地方層面就積累了一定的民族治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。在1941年的《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》和1946年的《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》的指導(dǎo)下，陜甘寧邊區(qū)的蒙古族和回族與漢族享有平等權(quán)利，少數(shù)民族集中居住的地區(qū)可以建立民族自治政權(quán)，還可以“在不與省憲法抵觸原則下”制定自治法規(guī)[6]。盡管這兩份文件的出臺(tái)是基于當(dāng)時(shí)斗爭(zhēng)形勢(shì)下團(tuán)結(jié)最廣大人民群眾抗日的需要，但在一定程度上也為中共中央在建國(guó)初期民族區(qū)域自治政策的形成做了思想上的準(zhǔn)備。

直到在新中國(guó)成立前夕1949年的《共同綱領(lǐng)》制定之前，共產(chǎn)黨在民族政策問(wèn)題上的觀點(diǎn)還不是很明晰，在同一時(shí)期既有建立聯(lián)邦制國(guó)家強(qiáng)調(diào)民族自決的主張，又有民族區(qū)域自治的理論和實(shí)踐[7]。1947年在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下內(nèi)蒙古通過(guò)召開(kāi)各族人民代表大會(huì)建立了以烏蘭夫?yàn)橹飨牡谝粋€(gè)省級(jí)自治區(qū)自治政府。內(nèi)蒙古自治政府制定的內(nèi)蒙古自治政府施政綱領(lǐng)和組織大綱這兩份規(guī)范性文件包含了現(xiàn)行民族區(qū)域自治制度的基本內(nèi)容，比如民族區(qū)域自治的基本特征，內(nèi)蒙古自治區(qū)的自治是在中國(guó)領(lǐng)土之內(nèi)的自治。比如自治機(jī)關(guān)的建立，內(nèi)蒙古自治政府是各民族和各階層組成的民族聯(lián)合政府，政府主席和委員等由各族人民組成的參議會(huì)選舉產(chǎn)生。比如民族關(guān)系，實(shí)行自治的主體民族蒙古族與其他各民族一律平等，應(yīng)消除隔閡和成見(jiàn)共同建立親密合作團(tuán)結(jié)互助的民族關(guān)系，比如自治權(quán)、各民族自由發(fā)展本民族的經(jīng)濟(jì)生活和歷史文化傳統(tǒng)、內(nèi)蒙古自治政府有權(quán)建立維護(hù)少數(shù)民族權(quán)益的人民自衛(wèi)武裝等。[2]

盡管中共領(lǐng)導(dǎo)下建立的內(nèi)蒙古自治區(qū)政府當(dāng)時(shí)只是作為一個(gè)局部解決方案，還沒(méi)有上升到國(guó)家的基本政治制度的高度，但實(shí)際上卻為建國(guó)后民族區(qū)域自治在其他少數(shù)民族聚居地的推行提供了一個(gè)成功的先例。

(二)地方配套立法推動(dòng)《民族區(qū)域自治法》的修改

《民族區(qū)域自治法》是在1984年我國(guó)改革開(kāi)放初期制定的，新的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和分稅制改革使得當(dāng)時(shí)的很多條文已經(jīng)不能很好地適應(yīng)新的形勢(shì)的需要，而各省制定的“若干辦法”在貫徹國(guó)家憲法和自治法的基本精神的同時(shí)，其對(duì)省一級(jí)的上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)義務(wù)的規(guī)范和實(shí)踐也在某種程度上推動(dòng)了2001年的修改。其原因在于，自《民族區(qū)域自治法》頒布實(shí)施以來(lái)，全國(guó)人大民族委員會(huì)一直密切關(guān)注自治法在各地和國(guó)務(wù)院有關(guān)部門的貫徹實(shí)施情況，為進(jìn)一步修改積累了豐富的資料。而且《民族區(qū)域自治法》在正式修改的過(guò)程中又廣泛征求各方意見(jiàn)，其中一個(gè)重要方面就是考察自治法在各轄有民族自治地方的省市、自治區(qū)的貫徹實(shí)施情況并征求其對(duì)自治法修改的相關(guān)意見(jiàn)。[8]

2001修訂后的自治法，在序言第一自然段把民族區(qū)域自治界定為國(guó)家的“基本政治制度”，替換了之前使用的“重要政治制度”表述，而且在第三自然段的“民族區(qū)域自治”前增加了“繼續(xù)堅(jiān)持和完善”，這些都表現(xiàn)出對(duì)民族區(qū)域自治制度的內(nèi)在自信。從整體章節(jié)上看，修改幅度最大的是第六章“上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和幫助”，在這次修改中把該章的標(biāo)題改為“上級(jí)國(guó)家的職責(zé)”，使得這章的內(nèi)容對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)而言成為了必須履行的強(qiáng)制性的法定職責(zé)。此外，這次修改把原來(lái)很多條文中多處“要盡量”，“要”修改為“應(yīng)當(dāng)”凸顯了法條的規(guī)范屬性。

從條文內(nèi)容上分析，自治法從各省出臺(tái)的“若干規(guī)定”中汲取了很多養(yǎng)分。比如，在第20條中新增了關(guān)于上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的職責(zé)的更具體的規(guī)定，即上級(jí)國(guó)家必須對(duì)自治機(jī)關(guān)上報(bào)的要求變通或停止執(zhí)行的報(bào)告在60日內(nèi)給予答復(fù)。這一規(guī)定使得上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)必須及時(shí)處理自治機(jī)關(guān)上報(bào)的情況，增強(qiáng)了可操作性。實(shí)際上，在自治法修改前，湖北、湖南、貴州的“若干規(guī)定”中已有類似的規(guī)定，上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)在收到自治機(jī)關(guān)要求變通和停止執(zhí)行的報(bào)告后30日內(nèi)作出答復(fù)，在貴州的“若干規(guī)定”中還有默認(rèn)條款“逾期不答復(fù)，即視為同意。” 又比如，在修改后的第65條和新增的第66條中都強(qiáng)調(diào)了上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)重視對(duì)民族自治地方生態(tài)和環(huán)境的保護(hù)，并對(duì)“輸出自然資源的”民族自治地方進(jìn)行補(bǔ)償。在四川和湖北兩省在開(kāi)發(fā)民族自治地方的森林資源時(shí)分別在“若干規(guī)定”中的第14條、第8條都強(qiáng)調(diào)要保護(hù)自治資源和維護(hù)生態(tài)平衡。而對(duì)于資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中民族自治地方的補(bǔ)償機(jī)制的重視，在1994年海南的“若干規(guī)定”的第14條第4項(xiàng)和1989年遼寧的第14條第2款就有明確規(guī)定，上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)給予“一定比例的”或“高于非自治縣”的資源補(bǔ)償費(fèi)。

因此，雖然民族區(qū)域自治法的修改是我國(guó)改革開(kāi)放后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，但通過(guò)這次修改也可以看出各省在貫徹實(shí)行民族區(qū)域自治的過(guò)程中所積累的經(jīng)驗(yàn)和做法也得到中央的重視和認(rèn)可，并把這些相對(duì)成熟的政策和經(jīng)驗(yàn)上升為國(guó)家法律。

三、央地互動(dòng)下的民族區(qū)域自治配套立法中問(wèn)題審視

從民族區(qū)域自治制度在我國(guó)發(fā)展歷程中可以看到中央與地方良性互動(dòng)的因素，但這只是相對(duì)理想化的描述和抽離。實(shí)際上，如果客觀全面的分析民族法規(guī)體系建構(gòu)過(guò)程也存在一些不容忽視的問(wèn)題。中央立法與地方立法也存在著撕裂和斷層，也存在中央立法難以具體適用和地方立法靈活性無(wú)法有效發(fā)揮的困境。以下的分析將從中央和地方對(duì)《民族區(qū)域自治法》的配套立法兩個(gè)方面展開(kāi)。

(一)中央配套立法的滯后影響了民族自治地方自治立法的實(shí)施

民族區(qū)域自治的落實(shí)和民族自治地方的自治機(jī)關(guān)自治權(quán)的有效行使不僅需要國(guó)務(wù)院各部委出臺(tái)具體措施來(lái)協(xié)調(diào)和支持，還需要地方進(jìn)一步制定可操作性的規(guī)定。但從歷史的維度看，中央立法始終占據(jù)主導(dǎo)地位，中央配套立法的滯后被廣泛認(rèn)為是地方無(wú)法有效貫徹民族區(qū)域自治的癥結(jié)所在。

國(guó)務(wù)院和各部委出臺(tái)的配套立法的周期過(guò)長(zhǎng)在一定程度上影響了其他層級(jí)的配套立法工作的開(kāi)展和自治法在民族自治地方的有效實(shí)施。在2005年國(guó)務(wù)院出臺(tái)“若干規(guī)定”之前的很長(zhǎng)一段時(shí)間，國(guó)務(wù)院只在1991年下發(fā)了貫徹實(shí)施自治法的通知，各部委也只有就貼息貸款、圖書發(fā)行折扣和高校招收少數(shù)民族學(xué)生方面出臺(tái)過(guò)5部規(guī)定，但民族區(qū)域自治的豐富內(nèi)涵豈是這三個(gè)方面所能全部囊括。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2015年年底，現(xiàn)行有效的246部法律中有117部規(guī)定了民族方面的內(nèi)容，占比47.6%，743部行政法規(guī)中有50部包含了民族相關(guān)規(guī)定，占比6.7%。但總體而言與貫徹實(shí)施民族區(qū)域自治法的現(xiàn)實(shí)要求和民族地區(qū)各族干部群眾的切實(shí)需要還存在一定的差距。向巴平措在2016年開(kāi)展配套立法的專題調(diào)研時(shí)發(fā)表講話，認(rèn)為中央的民族區(qū)域自治法相關(guān)配套法規(guī)和政策措施的不健全不完善是影響其在地方的全面貫徹落實(shí)的主要原因。[9]

在上位法沒(méi)有出臺(tái)相關(guān)配套規(guī)定的情況下，1984年到1991年各省響應(yīng)上級(jí)號(hào)召紛紛出臺(tái)了“若干規(guī)定”，各民族自治地方也相繼制定了自治條例。在這近二十年的立法空白中民族自治地方的自治機(jī)關(guān)所制定的自治條例和單行條例要付諸實(shí)踐必然面臨著重重障礙，具體來(lái)說(shuō)，比如湖北省恩施州的自治條例中所規(guī)定的自治機(jī)關(guān)開(kāi)展經(jīng)濟(jì)建設(shè)要“在國(guó)家法律和政策允許的范圍內(nèi)”，按“國(guó)家計(jì)劃指導(dǎo)”，要充分利用上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)給予的在投資、貸款、稅收、民族貿(mào)易政策、外匯留成比例、分配生產(chǎn)資料和生活資料等方面的優(yōu)惠條件。 在這種自上而下的推行民族區(qū)域自治的模式下，地方立法過(guò)于依賴中央立法的指導(dǎo)。一旦中央層面的配套立法供給不足或滯后，民族區(qū)域自治法在應(yīng)對(duì)各種復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題時(shí)就會(huì)顯得疲軟無(wú)力，而民族自治地方的自治立法由于擔(dān)心僭越職權(quán)而不敢貿(mào)然行事，無(wú)法發(fā)揮地方的靈活性，最終必然會(huì)加劇中央與民族自治地方之間以及民族自治地方內(nèi)部的矛盾與裂痕，甚至可能會(huì)導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)管理的法治化水平的低下。

然而，依據(jù)我國(guó)立法法的規(guī)定，在法律沒(méi)有明確規(guī)定的情況下，轄有民族自治地方的省市除了貫徹執(zhí)行上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的規(guī)定外，還享有一定的權(quán)限的先行立法權(quán)和創(chuàng)制性立法權(quán)，可以結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況發(fā)揮地方的主觀能動(dòng)性，沒(méi)有上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的配套立法并不應(yīng)成為轄有民族自治地方的國(guó)家機(jī)關(guān)怠于履行自己法定職責(zé)的正當(dāng)理由。

(二)各省的“若干規(guī)定”片面注重與上位法的一致性，缺乏對(duì)地方現(xiàn)實(shí)需要的考慮

在1984年《民族區(qū)域自治法》出臺(tái)以后全國(guó)范圍開(kāi)始掀起了制定 “若干規(guī)定”和自治條例的潮流。 1984年到1991年的短短幾年內(nèi)，除自治區(qū)以外的當(dāng)時(shí)轄有民族自治地方的11個(gè)省都制定了“若干規(guī)定”，各少數(shù)民族自治縣和自治州人大累計(jì)共制定了108部自治條例和20部單行條例，以及各民族自治地方人大常委會(huì)制定了47部變通和補(bǔ)充規(guī)定[5]。 民族自治地方的自治條例立法幾乎成為了迫于上級(jí)壓力而完成的政治任務(wù)。雖然這種“運(yùn)動(dòng)化的造法”在一定程度上的確有利于保障國(guó)家法制的完整性，但是在這種情形下出臺(tái)的自治法規(guī)和地方性法規(guī)能否起到相應(yīng)的作用讓人心存疑慮[10]。在當(dāng)時(shí)的歷史背景下我國(guó)的立法隊(duì)伍和技術(shù)等各方面都不成熟，在短時(shí)間內(nèi)完成大部分民族自治地方的自治條例的立法實(shí)屬不易，但如果我們把眼光只局限于這些所謂的成就，就會(huì)固步自封止步不前，我們更應(yīng)該關(guān)注的是中央與地方在立法中存在的不足。

作為自治州、自治縣制定自治條例的重要依據(jù)，各省的“若干規(guī)定”本身存在因襲上位法指導(dǎo)性有余操作性不強(qiáng)的弊端，這也就使得民族自治地方的自治立法存在先天不足?！熬S護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)”是我國(guó)憲法第5條所規(guī)定的法治原則的核心所在。轄有民族自治地方的省、自治區(qū)、直轄市的制定“若干規(guī)定”和民族自治地方的自治立法都謹(jǐn)守這一基本原則，對(duì)民族區(qū)域自治法中沒(méi)有明確規(guī)定的都不敢越雷池一步。其直接后果是，各省制定的“若干規(guī)定”大同小異或千遍一律，只是簡(jiǎn)單的上傳下達(dá)式的中轉(zhuǎn)，沒(méi)有起到明確和細(xì)化的作用。

以2005年貴州省制定的“若干規(guī)定”為例，比如在強(qiáng)調(diào)上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)和工作人員的不法行為的問(wèn)責(zé)方面，貴州省的規(guī)定中的第41條、42條與國(guó)務(wù)院規(guī)定的第31條、第32條的規(guī)定幾乎完全照搬如出一轍。又比如將貴州省的“若干規(guī)定”中關(guān)于上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)民族自治地方轉(zhuǎn)移支付職責(zé)的第7條與國(guó)務(wù)院的規(guī)定的第9條相比較，貴州省的第7條在國(guó)務(wù)院第9條的第1款的“國(guó)家”刪除，并補(bǔ)充“上級(jí)財(cái)政應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定，建立對(duì)民族自治地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度”作為對(duì)該條的一種概括性說(shuō)明。對(duì)國(guó)務(wù)院的第2款則是純粹的照搬，而第3款的內(nèi)容則在貴州省的規(guī)定中挪到了第9條。對(duì)第4款稍微有所套改，把“國(guó)家規(guī)范省級(jí)以下轉(zhuǎn)移支付制度”改為“堅(jiān)持和完善省對(duì)民族自治地方的財(cái)政優(yōu)惠政策，依照國(guó)家規(guī)范的省級(jí)以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度”。這實(shí)際上很多規(guī)定只是對(duì)上位法的條文進(jìn)行非實(shí)質(zhì)性的少量改動(dòng)、或是將大量條文的內(nèi)容直接調(diào)整順序排列整合、或是在省的“若干規(guī)定”中再度增加政策性的口號(hào)標(biāo)語(yǔ)，導(dǎo)致制定這些規(guī)定后仍然過(guò)于原則，該具體的和明確的內(nèi)容并沒(méi)有清晰明了，對(duì)上位法的貫徹實(shí)施沒(méi)有太多實(shí)際意義。

在省級(jí)立法機(jī)關(guān)制定的“若干規(guī)定”沒(méi)有凸顯本地特色和缺乏可操作性的情況下，民族自治地方的自治機(jī)關(guān)的步子必然邁不開(kāi)，也不能靈活地運(yùn)用自治權(quán)服務(wù)于民族地方的發(fā)展需要。最終導(dǎo)致民族自治地方的自治立法很可能成為新一輪的抄襲重復(fù)的惡性循環(huán)，過(guò)于注重在形式上套用自治法的章節(jié)結(jié)構(gòu)，在具體條文大量抄襲和重復(fù)上位法。這種過(guò)于強(qiáng)調(diào)形式和數(shù)量的立法不但浪費(fèi)了國(guó)家機(jī)關(guān)的人力、物力，而且對(duì)于法的實(shí)施收效頗微。

四、民族區(qū)域自治的完善路徑: 地方立法先行

“過(guò)去自治沒(méi)有成效，固由于社會(huì)秩序不定，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)破產(chǎn)，自治人才缺乏等種種原因集結(jié)而成，但是自治制度的未能適應(yīng)實(shí)際環(huán)境，要亦為自治推行發(fā)生阻礙的焦點(diǎn)所在?！弊灾畏ㄒ?guī)難以有效實(shí)施在于“在立法原則上過(guò)于缺乏彈性的作用，不問(wèn)其他之人民程度如何，交通情形如何，經(jīng)濟(jì)力量如何，人口疏密如何，職業(yè)各類如何，以各縣各鄉(xiāng)千差萬(wàn)別的情況，歸納于同一好惡伸縮的法制之中，以致削足適履，事倍功半，阻力隨處皆是?！盵11]這是民國(guó)時(shí)期陳心柏在評(píng)議南京民國(guó)政府自治法草案時(shí)的總結(jié)。

然而，我們民族自治地方自治立法也面臨類似的困境，但有所不同的是自治立法已經(jīng)具備較好的條件，國(guó)家的綜合實(shí)力已經(jīng)有了顯著提升、社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序也相對(duì)穩(wěn)定，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展已經(jīng)打破了原來(lái)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的格局，在這一時(shí)代背景下民族自治立法就不能再一味要求中央到地方的整齊劃一。《民族區(qū)域自治法》是依據(jù)憲法制定的針對(duì)占國(guó)土面積的64 %的155個(gè)民族自治地方和 71%的少數(shù)民族人口的全國(guó)性法律[12]，這種不特定性使其條款本身抽象、概括性表述多。而且各省所轄的民族自治地方因地理環(huán)境、風(fēng)俗習(xí)慣、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一樣，對(duì)民族區(qū)域自治的訴求各不相同。中央層面的配套立法難以面面俱到，一些立法空白也可能短時(shí)間內(nèi)難以有效解決，但地方立法完全可以在所轄范圍內(nèi)結(jié)合本地需要和民族特色抓住時(shí)機(jī)先行立法。

省級(jí)地方配套立法的先行是貫徹實(shí)施《民族區(qū)域自治法》的內(nèi)在要求。民族自治立法的完善和民族區(qū)域自治的落實(shí)都必須以地方立法為支撐。因?yàn)槲覈?guó)的民族區(qū)域自治是民族自治與區(qū)域自治的結(jié)合，這種自治不只限于主體少數(shù)民族的內(nèi)部事務(wù)，還涉及生活在民族自治地方的各民族的地方事務(wù)。依據(jù)立法法第73條，地方立法包括了為實(shí)施上位法而出臺(tái)的執(zhí)行性立法、針對(duì)地方性事務(wù)的創(chuàng)制性立法、以及就法律法規(guī)尚無(wú)明確規(guī)定的內(nèi)容的補(bǔ)充性立法。各省制定的民族區(qū)域自治法的配套的若干規(guī)定和辦法應(yīng)該充分發(fā)揮地方立法的這三個(gè)功能，就自治法已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容制定實(shí)施細(xì)則，對(duì)民族自治地方社會(huì)發(fā)展有實(shí)際需要的，而自治法和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)中的立法空白可以充分發(fā)揮地方的能動(dòng)性。各省、直轄市的配套地方立法的先行不但可以為積極應(yīng)對(duì)地方發(fā)展的新形勢(shì)提出新的舉措，比如法律責(zé)任條款、爭(zhēng)議解決機(jī)制等，還可以在地方不斷試錯(cuò)和實(shí)踐過(guò)程中逐步完善和成熟后可以再逐步推廣到全國(guó)各地，從而降低中央立法成本和風(fēng)險(xiǎn)，最終推動(dòng)為民族區(qū)域自治法及其中央層面的配套立法的完善。

綜上，自上世紀(jì)80年代以來(lái)，雖然民族區(qū)域自治的地方經(jīng)驗(yàn)在中央立法中也有一定的投射和反饋，但始終不占主流，民族區(qū)域自治法主要是通過(guò)自上而下的推行。但我們可以看到改革開(kāi)放過(guò)程中的許多重大制度創(chuàng)新都是在地方和基層的長(zhǎng)期實(shí)踐中積累起來(lái)的，這些地方自發(fā)形成的改革舉措為國(guó)家立法提供了豐富的本土資源和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并由中央通過(guò)立法加以確認(rèn)和推廣。民族區(qū)域自治制度的完善也應(yīng)該立足于省一級(jí)地方的配套立法的先行，充分保障地方在法律框架內(nèi)處理民族自治地方問(wèn)題的自主權(quán)。

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責(zé)任編輯：胡 曉

2016-12-17

郭麗萍(1985-)，女，湖南婁底人，主要研究方向憲法學(xué)與行政法學(xué)、民族法學(xué)。

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