徐衛(wèi)華

（株洲行政學(xué)院，湖南株洲 412000）

·政治文明研究

政治合法性視角下地方政府創(chuàng)新的可持續(xù)性探析
——以基層公推直選實(shí)踐為例

徐衛(wèi)華

（株洲行政學(xué)院，湖南株洲 412000）

對(duì)地方政府創(chuàng)新問題的研究離不開對(duì)政治合法性問題的考察。本文以基層公推直選實(shí)踐為例，從“政治合法性”的視角重新審視地方政府創(chuàng)新的可持續(xù)性問題，試圖分析政治合法性的內(nèi)在要素如何影響地方政府創(chuàng)新的可持續(xù)性，在此基礎(chǔ)上，分別從政治合法性所涵蓋的正當(dāng)性、合法律性、認(rèn)同度以及歷史文化傳統(tǒng)四個(gè)層面對(duì)增進(jìn)地方政府創(chuàng)新的可持續(xù)性進(jìn)行了探討，以期為解決好地方政府創(chuàng)新的可持續(xù)性問題提供一些有益的思路。

合法性；地方試驗(yàn)；政府創(chuàng)新；可持續(xù)性

一、導(dǎo)言

自1978年啟動(dòng)改革開放進(jìn)程以來，地方政府創(chuàng)新總體上呈現(xiàn)出自發(fā)性與自覺性并存、自主性與依賴性同在的特征，成為我國(guó)改革總體成果中的重要組成部分。尤其是進(jìn)入新世紀(jì)以來，伴隨著決策層對(duì)創(chuàng)新重要性的日益強(qiáng)調(diào)與重視，地方政府創(chuàng)新在主觀層面的自覺性與客觀層面的重要性逐步得以強(qiáng)化，使其成為深化改革這一宏大系統(tǒng)工程中的關(guān)鍵一環(huán)。

黨的十八屆三中全會(huì)《決定》指出，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！憋@而易見的是，作為國(guó)家改革頂層設(shè)計(jì)總目標(biāo)的“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，其最終實(shí)現(xiàn)必須在相當(dāng)程度上依賴于持續(xù)的地方試驗(yàn)。一方面，頂層設(shè)計(jì)須以地方試驗(yàn)作為落地支撐和建構(gòu)根基，其主要體現(xiàn)為對(duì)過往一個(gè)時(shí)期地方試驗(yàn)的方向調(diào)控、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與規(guī)劃引導(dǎo)；另一方面，地方試驗(yàn)也須經(jīng)由頂層設(shè)計(jì)來獲得價(jià)值確認(rèn)、制度支撐與實(shí)施空間，此外，地方試驗(yàn)的隨機(jī)性、零散性決定了其必須依靠頂層設(shè)計(jì)來加以完善、提升與推廣。從理論上說，頂層設(shè)計(jì)與地方試驗(yàn)只有在上述兩個(gè)方面形成良性互動(dòng)，才能有效推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化。但在實(shí)踐中，地方試驗(yàn)的可持續(xù)性難題卻在很大程度上表明，這一良性互動(dòng)的理想狀態(tài)目前還遠(yuǎn)未達(dá)成。也正是因此，地方政府創(chuàng)新的可持續(xù)性問題也作為一個(gè)重要的理論議題受到了學(xué)者們的廣泛關(guān)注。

王煥祥等人在理論界較早對(duì)地方政府創(chuàng)新的可持續(xù)性概念、特征給予了理論概括，分析了其中的決定因素，并構(gòu)建了地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性的模型。①王煥祥等人認(rèn)為，地方政府創(chuàng)新的可持續(xù)性是指“地方政府作為創(chuàng)新主體，通過控制、協(xié)調(diào)各創(chuàng)新要素，從而維持和增進(jìn)創(chuàng)新的長(zhǎng)期公共利益的過程?！蓖鯚ㄏ椤ⅫS美花：《中國(guó)地方政府創(chuàng)新的可持續(xù)性問題研究》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第6期。韓福國(guó)等人探討了影響政府創(chuàng)新持續(xù)力的九個(gè)關(guān)鍵性命題，認(rèn)為國(guó)家創(chuàng)新空間、創(chuàng)新類型、創(chuàng)新動(dòng)力、政治民主、合法性、官員資源獲取（升遷），組織生存和擴(kuò)展、收益人群、政府職能范圍界定等命題對(duì)于創(chuàng)新持續(xù)力具有重要影響。[1]包國(guó)憲等人研究了“中國(guó)創(chuàng)新網(wǎng)”上地方政府創(chuàng)新的112個(gè)案例樣本后發(fā)現(xiàn)，具有可持續(xù)性的僅有34個(gè)，仍需后續(xù)確定的為4個(gè)，二者合計(jì)僅占總案例數(shù)的33.9%，并在案例分析的基礎(chǔ)上，基于演化范式構(gòu)建了地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性分析框架。[2]劉偉、毛壽龍則從有限政府理論出發(fā)提出假設(shè)，認(rèn)為創(chuàng)新之持續(xù)力來源于社會(huì)，當(dāng)政府部門出臺(tái)某一創(chuàng)新措施后，通過社會(huì)力量的參與、補(bǔ)充與監(jiān)督，才能將短期的“政策創(chuàng)新”轉(zhuǎn)化為長(zhǎng)期的相對(duì)穩(wěn)定的“制度創(chuàng)新”。[3]可以說，上述研究在有關(guān)政府創(chuàng)新持續(xù)性的概念與模型建構(gòu)，影響因子分析方面均做出了有益探索，極大推進(jìn)了政府創(chuàng)新可持續(xù)性問題的研究進(jìn)展。

事實(shí)上，無論是啟自改革之初的地方試驗(yàn)，抑或是今天關(guān)于治理創(chuàng)新的所謂“頂層設(shè)計(jì)”，從政治社會(huì)學(xué)的視角來看，其根本動(dòng)因仍然不外乎一個(gè)國(guó)家權(quán)威的“合法性問題”，換言之，正是政治權(quán)威的合法性在國(guó)家發(fā)展和變革的過程中面臨種種危機(jī)，使得無論是基層政府還是中央決策層都在“求變”，這一“求變”的主觀意愿在實(shí)踐中即體現(xiàn)為大量來自基層的“地方試驗(yàn)”，同樣也體現(xiàn)為改革的“頂層設(shè)計(jì)”。在這個(gè)意義上可以說，對(duì)地方政府創(chuàng)新問題的研究，離不開對(duì)政治合法性問題的考察。應(yīng)該指出的是，盡管韓福國(guó)等人在探討創(chuàng)新持續(xù)力的影響因子時(shí)已經(jīng)涉及了“合法性”問題，但很明顯，“合法性”僅僅是眾多影響因子中的一個(gè)，且作者僅僅是將“合法性”作為一個(gè)自明性的概念加以使用，卻并未對(duì)其內(nèi)涵予以嚴(yán)格界定。而真正將政治合法性與地方政府創(chuàng)新聯(lián)系起來進(jìn)行研究的是政治學(xué)者何增科，他基于2000年以來三屆“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”63項(xiàng)獲獎(jiǎng)項(xiàng)目的獨(dú)立評(píng)估報(bào)告的文獻(xiàn)分析，對(duì)中國(guó)地方政府創(chuàng)新與政治合法性的關(guān)系進(jìn)行了經(jīng)驗(yàn)型研究，但基本沒有涉及地方政府創(chuàng)新的可持續(xù)性問題。[4]因此，本文將以基層公推直選實(shí)踐為例，從“政治合法性”的視角重新審視地方政府創(chuàng)新的可持續(xù)性問題，試圖分析政治合法性的內(nèi)在要素如何影響地方政府創(chuàng)新的可持續(xù)性，以及創(chuàng)新的可持續(xù)性反過來又如何增進(jìn)政治合法性等問題，以期為解決好地方政府創(chuàng)新的可持續(xù)性問題提供一些有益的思路。

二、作為分析視角的政治合法性

合法性向來是政治和政治學(xué)的核心問題，而“政治合法性”這一概念卻是20世紀(jì)90年代才從西方引入我國(guó)學(xué)術(shù)界，在英文中通常被簡(jiǎn)稱為“合法性”，對(duì)應(yīng)legitimacy一詞，其原意指合符法律的（lawful）或法治的（legal）。但這里的“合法性”并不等同于一般意義上的合法性，毋寧說，一般意義的合法性往往指“合法律性”，但這僅僅構(gòu)成“合法性”（legitimacy）的必要條件之一。

在西方語境中，一般認(rèn)為哈貝馬斯是政治合法性理論的集大成者。他指出，西方學(xué)術(shù)史上存在著規(guī)范主義和經(jīng)驗(yàn)主義兩種合法性理論，前者認(rèn)為一種統(tǒng)治是否合法，并不依賴于民眾對(duì)它的贊同或忠誠(chéng)，而把某種永恒的美德、正義作為合法性的基礎(chǔ)；后者則認(rèn)為一種統(tǒng)治的合法性必須立基于被統(tǒng)治者是否相信或贊同該種統(tǒng)治，凡被大眾相信或贊同的，能夠維持大眾對(duì)它的忠誠(chéng)和支持的，就是合法的統(tǒng)治。因此，兼采上述兩種理論，我們認(rèn)為，政治合法性是指政治統(tǒng)治基于一定的價(jià)值規(guī)范而具有正當(dāng)性、合法性，因而得到多數(shù)民眾所認(rèn)同和自愿服從的特性。它主要包含三個(gè)層面的內(nèi)涵：一是正當(dāng)性（justification）。這里的正當(dāng)性屬于合法性的超越層面，相當(dāng)于韋伯所謂的“價(jià)值正當(dāng)性”，但價(jià)值并非永恒不變的超驗(yàn)真理，而是與特定社會(huì)環(huán)境緊密相連。某種政治秩序的正當(dāng)性通常是在一定歷史時(shí)期的社會(huì)規(guī)范的證明系統(tǒng)中被證明是合法或者非法，譬如，殷商時(shí)期政治秩序的正當(dāng)性往往是在神話的證明系統(tǒng)中被證明為合法，從而獲得其合法性。正當(dāng)性是分析政治系統(tǒng)結(jié)構(gòu)與政治倫理的參照點(diǎn)，也是人類關(guān)于政治發(fā)展的最一般的價(jià)值理念，從而構(gòu)成政治合法性的實(shí)質(zhì)要件。二是合法律性（legality）?！昂虾醴伞弊鳛楹戏ㄐ缘谋匾獥l件之一，是在近代法治國(guó)家產(chǎn)生之后，它強(qiáng)調(diào)一種政治秩序下的行為或制度是否符合具體的法律規(guī)定。正如韋伯所指出的，“今天，最普遍的合法性（Legitimacy）的形式是對(duì)法定性（Legality）的信仰，即接受形式上正確，并按照法律制定的法規(guī)?！盵5]它構(gòu)成政治合法性的形式要件；三是認(rèn)同度（recognition of regime legitimacy）。S.M.李普塞特曾指出，“合法性是指政治系統(tǒng)使人們產(chǎn)生和堅(jiān)持現(xiàn)存政治制度是社會(huì)的最適宜制度之信仰的能力?！盵6](p55)它主要是指人們?cè)谏鐣?huì)政治生活中產(chǎn)生的一種情感和意識(shí)上的歸屬感。在政治社會(huì)化的過程中，人們總會(huì)依據(jù)一定的政治態(tài)度、政治目標(biāo)來確認(rèn)自己的身份，把自己看作是某一政黨或階級(jí)的成員、某一政治過程的參與者或者某一政治信念的追隨者，并自覺地以組織及過程的要求來規(guī)范自己的行為，從而與組織保持一致。從實(shí)踐領(lǐng)域來看，政治合法性實(shí)際上與治權(quán)有關(guān)，而合法性本身即是對(duì)治權(quán)的認(rèn)可。同時(shí)，“一個(gè)團(tuán)體或社會(huì)的認(rèn)同保證了它的連續(xù)性和凝聚力……它建立了一種個(gè)體歸屬于社會(huì)的方式……但是，這些認(rèn)同并不僅僅意味著生存模式。它們也通過多種形式的行為表現(xiàn)出來。正因?yàn)槿绱?，我們可以把社?huì)認(rèn)同描述為個(gè)人把自己分配到組織中的各個(gè)層次的總體活動(dòng)。”[5]

與上述西方經(jīng)典意義上的政治合法性內(nèi)涵相映照的,是中國(guó)當(dāng)代儒家蔣慶所提出的“王道政治三重合法性”論說。他認(rèn)為，政治權(quán)力必須同時(shí)具有“天地人”三重合法性方才合法，“天”的合法性是指超越神圣的合法性，因?yàn)橹袊?guó)文化中的“天”是具有隱性人格的主宰意志之“天”與具有超越神圣特征的自然義理之“天”?！暗亍钡暮戏ㄐ允侵笟v史文化的合法性，因?yàn)闅v史文化產(chǎn)生于特定的地理空間；“人”的合法性是指人心民意的合法性，因?yàn)槿诵南虮撑c民意認(rèn)同直接決定人們是否自愿服從政治權(quán)力或政治權(quán)威。《中庸》言“王天下有三重”、所謂“建諸天地而不悖，質(zhì)諸鬼神而無疑”是指超越神圣的合法性；所謂“考諸三王而不繆，百世以俟圣人而不惑”是指歷史文化的合法性；所謂“本諸身，征諸庶民”是指人心民意的合法性。王道政治是在“治道”上“三重合法性”制衡的政治，而所謂“制衡”，即人心民意的合法性、超越神圣的合法性與歷史文化的合法性三重相互制約，在差異中含攝共存。[7]其意在突出強(qiáng)調(diào)華夏文化的主體性與優(yōu)越性，為當(dāng)代中國(guó)的“合法性”建設(shè)提供了有益探索。

當(dāng)我們把政治合法性與地方政府創(chuàng)新的可持續(xù)性問題聯(lián)系起來，并將政治合法性作為一種理論視角時(shí)，我們必須兼顧中西方學(xué)者的論說，從而將作為一種視角的政治合法性整合為正當(dāng)性、合法律性、認(rèn)同度以及歷史文化四端。①何增科綜合民本主義和民主主義政治思想，認(rèn)為當(dāng)代中國(guó)人們衡量政治合法性的標(biāo)準(zhǔn)有八條：一是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，強(qiáng)國(guó)富民；二是改善收入分配，促進(jìn)社會(huì)公平；三是建立廉潔和透明政府，增強(qiáng)公民對(duì)政府的信任；四是提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)，滿足公眾對(duì)政府的需要；五是勤政愛民，公道正派，清廉自持，增強(qiáng)道德正當(dāng)性；六是推動(dòng)選舉民主和代議民主，增強(qiáng)授權(quán)來源合法性；七是推進(jìn)協(xié)商民主，增強(qiáng)決策合理性和合法性；八是建設(shè)法治國(guó)家，增強(qiáng)法律合法性。參見何增科：《政治合法性與中國(guó)地方政府創(chuàng)新：一項(xiàng)初步的經(jīng)驗(yàn)性研究》，載俞可平主編《政府創(chuàng)新的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)：基于“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”的研究》，中央編譯出版社2011年版。其理由在于，超越神圣的合法性可以歸于西方語境中的正當(dāng)性，而人心民意的合法性即是認(rèn)同度的問題，故只有歷史文化的合法性可單列為一項(xiàng)，作為西方意義上的政治合法性內(nèi)涵之補(bǔ)充。

其一，以正當(dāng)性方面而言，在當(dāng)代中國(guó)構(gòu)建和諧社會(huì)的大背景下，民主法治與公平正義理應(yīng)成為地方政府創(chuàng)新在政治正當(dāng)性方面的重要價(jià)值。中共領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)此有過多次明確闡述。2005年2月，胡錦濤在中央黨校省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部提高構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)能力專題研討班開班式上指出，我們所要建設(shè)的社會(huì)主義和諧社會(huì)，應(yīng)該是民主法治、公平正義、誠(chéng)信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會(huì)。[8]2011年6月，溫家寶在英國(guó)皇家學(xué)會(huì)的演講中再次指出，未來的中國(guó)，將是一個(gè)充分實(shí)現(xiàn)民主法治、公平正義的國(guó)家。[9]黨的十八屆三中全會(huì)《公報(bào)》同樣明確強(qiáng)調(diào)，要以促進(jìn)社會(huì)公平正義、增進(jìn)人民福祉為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)?？梢姡袊?guó)未來的地方政府創(chuàng)新必須以民主法治與公平正義為價(jià)值導(dǎo)向，以增進(jìn)人民福祉為終極目標(biāo)。

其二，以合法律性而言，則主要應(yīng)指合憲性。西方法治國(guó)家普遍存在對(duì)法律的合憲性審查制度，即所謂的違憲審查制度。在一份對(duì)179個(gè)國(guó)家和地區(qū)的專題研究中，完全沒有違憲審查制度的僅有5個(gè)，已建立典型違憲審查制度的國(guó)家高達(dá)152個(gè)，而我國(guó)則屬于一種獨(dú)特的、非典型性的違憲審查制度。[10]盡管憲法作為國(guó)家的根本法很大程度上是作為立法的指導(dǎo)法存在而不具備可訴性，但憲法第67條以及《立法法》第88條仍然被視為不完全意義上的違憲審查制度，在實(shí)踐中有限替代了違憲審查制度的相應(yīng)功能①如孫志剛案所導(dǎo)致的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》被廢止，正是因?yàn)槠渲杏嘘P(guān)限制人身自由的內(nèi)容，與我國(guó)《憲法》《立法法》規(guī)定相抵觸，而被全國(guó)人大列為應(yīng)予改變或者撤銷的行政法規(guī)。該案也因此被學(xué)界稱為“違憲審查第一案”。（如孫志剛案件）。改革以來，地方政府從過去的自生自發(fā)式創(chuàng)新，到當(dāng)下中央頂層規(guī)劃指導(dǎo)下的趨向自覺式創(chuàng)新，盡管這一過程中的創(chuàng)新空間時(shí)有變化、創(chuàng)新方向漸次明晰，但基本禁絕違憲事實(shí)（地方政府創(chuàng)新）的存在卻是始終堅(jiān)守的一條底線。從這個(gè)意義上說，地方政府創(chuàng)新的可持續(xù)性仍在很大程度上須以合憲性來予以衡量，以避免違憲事實(shí)的發(fā)生作為創(chuàng)新可持續(xù)的法律保障。

其三，以認(rèn)同度來說，實(shí)際上我們要追問的是，當(dāng)代中國(guó)的人心民意何以認(rèn)同和支持中共的長(zhǎng)期執(zhí)政以及在多大程度上認(rèn)同和支持中共的長(zhǎng)期執(zhí)政。按照社會(huì)學(xué)家趙鼎新的說法，當(dāng)代中國(guó)國(guó)家權(quán)威的政治合法性主要來自績(jī)效，其主要體現(xiàn)為三個(gè)方面，即執(zhí)政黨在領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提高百姓生活水平上的表現(xiàn)、作為社會(huì)道德表率的表現(xiàn)以及維護(hù)國(guó)內(nèi)安定和防止外族侵略的能力。[11](p11)事實(shí)上，對(duì)地方政府創(chuàng)新而言，提升百姓認(rèn)同度的主要方面仍在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展及提高百姓生活水平與作為社會(huì)道德表率兩方面的表現(xiàn)。也正是因此，新一屆領(lǐng)導(dǎo)人習(xí)近平在上任伊始即明確宣示：“人民對(duì)美好生活的向往就是我們的奮斗目標(biāo)”，而新一屆政府自上任以來在黨風(fēng)廉政建設(shè)與反腐敗斗爭(zhēng)中所取得的實(shí)際成效更是進(jìn)一步表明，執(zhí)政黨努力爭(zhēng)當(dāng)社會(huì)道德表率對(duì)于提升執(zhí)政合法性具有何等重要的意義。故而從認(rèn)同度這一維度審視地方政府創(chuàng)新的可持續(xù)性問題，實(shí)際主要是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展提高百姓生活水平和擔(dān)當(dāng)社會(huì)道德表率這兩個(gè)方面作為衡量政府創(chuàng)新可持續(xù)性的重要影響因子。

其四，就歷史文化方面而言，在當(dāng)代儒家蔣慶看來，人類所有的歷史文化活動(dòng)都在特定的地理空間或地域產(chǎn)生、形成、發(fā)展、延續(xù)，歷史文化的合法性是一種完全形式上的合法性，它不涉及價(jià)值內(nèi)容，而只問一個(gè)政權(quán)是否繼承了本國(guó)本民族優(yōu)秀分子以及廣大民眾長(zhǎng)期以來普遍認(rèn)同的占統(tǒng)治地位的歷史文化傳統(tǒng)。②蔣慶認(rèn)為，這種正統(tǒng)的歷史文化傳統(tǒng)即儒家文化傳統(tǒng)，且歷史已經(jīng)證明并且將會(huì)證明中國(guó)的任何政權(quán)只有繼承儒家文化傳統(tǒng)方才具有歷史文化的合法性。因此，在這個(gè)意義上說，從歷史文化層面審視地方政府創(chuàng)新的合法性，其至關(guān)重要的一點(diǎn)在于，我們必須觀察這些地方試驗(yàn)是否照顧和繼承了本地本民族的優(yōu)秀文化傳統(tǒng)以及在多大程度上照顧和繼承了這一傳統(tǒng)。更進(jìn)一步說，我們必須觀察這些地方試驗(yàn)是否關(guān)照、引入和利用了本土資源以及在多大程度上關(guān)照、引入和利用了本土資源。

三、地方政府創(chuàng)新的可持續(xù)性分析：以基層公推直選實(shí)踐為例

在地方政府所開展的諸多創(chuàng)新試驗(yàn)中，公推直選一直被視為中國(guó)基層民主政治發(fā)展的重要成果。3○必須指出的是，本文所探討的基層公推直選試驗(yàn)并不包括村級(jí)選舉，而僅指鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的選舉試驗(yàn)。這主要是因?yàn)?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的選舉試驗(yàn)在當(dāng)代中國(guó)所具有的政治意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越村級(jí)選舉，而且其對(duì)普通民眾的社會(huì)和政治生活所產(chǎn)生的潛在影響也更為廣泛和深遠(yuǎn)?！鸲@一民主改革試驗(yàn)的啟動(dòng)顯然與1994○實(shí)際上，導(dǎo)致步云鄉(xiāng)直選出現(xiàn)的一個(gè)較為直接的因素便是，1998年上半年遂寧市中區(qū)某鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記與鎮(zhèn)長(zhǎng)因經(jīng)濟(jì)原因落馬，包括鎮(zhèn)人大主席團(tuán)在內(nèi)的20多位工作人員均有不同程度的違法亂紀(jì)行為，該鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)幾乎全軍覆沒。年分稅制改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)的相當(dāng)程度的治理危機(jī)密不可分。④換言之，由于1990年代中后期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層治理危機(jī)直接導(dǎo)致了執(zhí)政黨政治合法性的大量流失，基層政府一方面要面對(duì)來自中央的政治壓力，另一方面又不可避免地陷入基層治理的巨大困境，其在夾縫中求生存的重要舉措之一便是開展公推直選試驗(yàn)。

一如我們所知，這一試驗(yàn)率先起步于四川，一個(gè)典型的內(nèi)陸地區(qū)。經(jīng)濟(jì)資源相對(duì)匱乏，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)落后，加之基層民眾對(duì)政府不滿情緒的累積效應(yīng)，以至于有論者認(rèn)為，較之其他省份，四川省的政治穩(wěn)定性相對(duì)較低，[12](p69)公推直選試驗(yàn)正是在這一背景下應(yīng)運(yùn)而生。在迄今為止此一類型的地方探索中，盡管公推直選試驗(yàn)在各地的具體表現(xiàn)形式與操作細(xì)節(jié)各各不同，⑤為了標(biāo)新立異便于宣傳，一些試點(diǎn)的主持者在地方試驗(yàn)的冠名方面破費(fèi)心思，名稱五花八門，如公推公選、兩推一選，海推直選，公推競(jìng)選，民推直選，差額直選等等，實(shí)際上主要做法大同小異。但其核心始終不外乎“公推”與“直選”兩個(gè)環(huán)節(jié)。其要義是指先由全體選民公開投票推薦初步候選人，即除了組織推薦外，允許符合資格的黨員個(gè)人自我推薦，黨內(nèi)與黨外聯(lián)名推薦等多種渠道，再由黨組織根據(jù)量化民意測(cè)評(píng)（面試、答辯與票決），確定正式候選人，最后依法定程序選舉產(chǎn)生特定公職人選。

從1998年以來的各地實(shí)踐來看，公推直選在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的試點(diǎn)實(shí)際主要包括兩類，即以鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選為主的基層民主試驗(yàn)與以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記直選為主的黨內(nèi)民主試驗(yàn)。前者如“步云直選”、“石屏試驗(yàn)”等，尤其是1998年12月的步云鄉(xiāng)直選，產(chǎn)生了中國(guó)第一位直選鄉(xiāng)長(zhǎng)，從而成為具有標(biāo)志性意義的歷史事件。而2004年云南紅河州下轄石屏縣推行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉改革，被認(rèn)為是當(dāng)時(shí)我國(guó)最大規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)“直推直選”試驗(yàn)。后者自1998年11月的“南城直選”探索開始，至2004年擴(kuò)展至包括云南、重慶、吉林、江西、河南、河北、安徽、廣西、貴州等全國(guó)多個(gè)省份，由此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委公推直選進(jìn)入全面推廣階段。至中共十七大召開前夕，全國(guó)已有300個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子的直選試點(diǎn)。[13]黨的十七大進(jìn)一步提出，要“逐步擴(kuò)大基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子直接選舉范圍。”2008年全國(guó)組織工作會(huì)議提出，要選擇一些條件具備的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、機(jī)關(guān)、企業(yè)、學(xué)校、科研院所等單位的基層黨組織進(jìn)行“公推直選”試點(diǎn)，逐步擴(kuò)大基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子直接選舉范圍。[14]如果單從公推直選試點(diǎn)數(shù)量的不斷上升與范圍的不斷拓展趨勢(shì)以及對(duì)國(guó)家頂層設(shè)計(jì)的響應(yīng)程度來說，我們不得不承認(rèn)，這一地方試驗(yàn)迄而至今已經(jīng)取得了較為顯著的成績(jī)。但是，若從試點(diǎn)的層級(jí)以及試點(diǎn)數(shù)量級(jí)范圍的拓展速度而言，我們又不難發(fā)現(xiàn)直選試驗(yàn)所遭遇的局限性。這主要是由于，一方面試點(diǎn)層級(jí)仍舊始終局限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，無法繼續(xù)推進(jìn)到更高行政層級(jí)。即便是2013年被黨媒視為“在政治改革上釋放出積極信號(hào)”的、由廣東省直機(jī)關(guān)工委推動(dòng)的機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和社區(qū)書記和副書記直選試點(diǎn)，[15]也僅僅局限于機(jī)關(guān)黨委下屬各支部、企事業(yè)單位黨委下屬各支部以及社區(qū)支部等基層崗位，①實(shí)際上，這類公推直選的黨支部書記、副書記要么是兼職，要么這一崗位本身并不擁有核心權(quán)力。從權(quán)力監(jiān)督與運(yùn)行的改革方面來說，在這些崗位推行公推直選試點(diǎn)當(dāng)然具有一定意義，但較之基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)崗位的直選試點(diǎn)，似乎還談不上“在政治改革上釋放出積極信號(hào)”。而實(shí)際上，這類公推直選的黨支部書記、副書記要么是兼職，要么這一崗位本身并不擁有核心權(quán)力。從權(quán)力監(jiān)督與運(yùn)行的改革方面來說，在這些崗位推行公推直選試點(diǎn)當(dāng)然具有一定意義，但較之基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)崗位的直選試點(diǎn)，似乎還談不上“在政治改革上釋放出積極信號(hào)”，因此直選試點(diǎn)的“天花板效應(yīng)”顯而易見；另一方面，公推直選試點(diǎn)迄今已經(jīng)過十多年的地方試點(diǎn)探索，成例既多，經(jīng)驗(yàn)積累亦不少，但對(duì)于一個(gè)擁有三萬七千多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的國(guó)度來說，真正開展這一試驗(yàn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量卻不到一個(gè)百分點(diǎn)，實(shí)際進(jìn)展可謂微乎其微，難成氣候。究其緣由，從政治合法性的視角出發(fā)，我們至少可以做如下分析：

首先，從政治合法性的正當(dāng)性層面來看，公推直選試驗(yàn)在根本方向上無疑是符合現(xiàn)代民主的發(fā)展方向的。無論是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)為主的基層直選，還是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記為主的黨內(nèi)直選，這一試驗(yàn)在當(dāng)代中國(guó)的出現(xiàn)確實(shí)使參與其中的草民百姓更為真切地感受到“民主是個(gè)好東西”。這不僅是因?yàn)槊裰髟诒举|(zhì)上應(yīng)該是人民的統(tǒng)治，應(yīng)當(dāng)尊重人民自己的自愿選擇，更是因?yàn)槠胀ò傩赵趨⑴c直選的過程中，自身也在接受一種必要的民主訓(xùn)練，培育一種現(xiàn)代民主意識(shí)與習(xí)慣，習(xí)得一種民主社會(huì)所不可或缺的本領(lǐng)，換言之，他們?cè)谶@一過程中正在逐步學(xué)會(huì)如何當(dāng)家作主。從這個(gè)意義上說，公推直選試驗(yàn)在本質(zhì)上契合了現(xiàn)代民主社會(huì)的基本要求。也正是因此，我們可以看到，一方面，這一地方試驗(yàn)的推動(dòng)者在謀劃之初就從心里認(rèn)定這是一項(xiàng)頗得民心、富于正當(dāng)性的政治改革試驗(yàn)，這種心理預(yù)期也由此構(gòu)成了地方試驗(yàn)者改革底氣的重要來源。另一方面，中央決策層在面對(duì)這一試驗(yàn)時(shí)，即便從未明確予以支持，但也從未明確否認(rèn)“試驗(yàn)”所蘊(yùn)含的“人民當(dāng)家作主”的民主正當(dāng)性，由此表現(xiàn)出來便是一種較為曖昧的態(tài)度，這種“曖昧”落實(shí)到實(shí)踐中，往往體現(xiàn)為一種“能做卻不能說”的政治策略。然而，我們必須追問的是，如果說公推直選本身是一項(xiàng)符合現(xiàn)代民主發(fā)展方向并具有正當(dāng)性的試驗(yàn)，那么，為何這樣一項(xiàng)充滿正當(dāng)性的事業(yè)卻又可能讓試驗(yàn)者背負(fù)所謂的”政治風(fēng)險(xiǎn)“？而中央決策層為何在跨越十多年的試驗(yàn)歷程中態(tài)度表現(xiàn)得如此曖昧呢？是否僅僅是制度設(shè)置的滯后所導(dǎo)致的呢？又或者僅僅是所謂”違憲“一說呢？

事實(shí)上，中央決策層對(duì)直選試驗(yàn)的兩難心態(tài)并不難理解，他們深知，不推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)性選舉，現(xiàn)實(shí)的治理困境就難以緩解，執(zhí)政合法性降低的趨勢(shì)就難以扭轉(zhuǎn)，民主政治也就難有突破性的發(fā)展；若持續(xù)推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)性選舉，則又可能帶來極大的政治風(fēng)險(xiǎn)與諸多未知的政治挑戰(zhàn)。具體來說，這種“兩難”主要表現(xiàn)在：第一，現(xiàn)代民主的發(fā)展已成世界潮流，民主政治是大勢(shì)所趨，這同時(shí)也意味著競(jìng)爭(zhēng)性選舉必定是現(xiàn)代民主的發(fā)展趨勢(shì)。與此同時(shí)，中共十六大報(bào)告又明確強(qiáng)調(diào)，發(fā)展社會(huì)主義民主政治，最根本的是要把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一起來。然而，民主政治中的競(jìng)爭(zhēng)性選舉與堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)之間無論在理論還是實(shí)際運(yùn)作中都始終存在一種潛在的張力，這種張力對(duì)于執(zhí)政者無疑是極大的考驗(yàn)與挑戰(zhàn)；第二，社會(huì)主義民主的本質(zhì)和核心在于人民當(dāng)家作主，直選試驗(yàn)作為一種集中體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的民主實(shí)踐，理應(yīng)提倡，但另一方面，“公推直選”這一民主形式的實(shí)現(xiàn)，往往需要付出較之傳統(tǒng)選舉方式更大的信息成本、機(jī)會(huì)成本以及經(jīng)濟(jì)成本。比如，選民如何能從表象化的候選人介紹以及短暫的競(jìng)選演說中真正認(rèn)識(shí)、了解并正確做出選擇？選舉的盲目性所導(dǎo)致的機(jī)會(huì)成本更是無法估算；此外，對(duì)選民及候選人的培訓(xùn)、宣傳及競(jìng)選等方面的花費(fèi)也是一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)所難以承受的。①以陜西省南鄭直選試驗(yàn)來說，其湘水鎮(zhèn)直選在培訓(xùn)、宣傳等方面的花費(fèi)就在八萬元左右，這對(duì)于一個(gè)貧困縣而言是一筆難以承受的開支。王化欣：《南鄭直選試驗(yàn)黨內(nèi)民主》，http://news.xinhuanet.com/newmedia/2005-09/23/content_3532342.htm.2016-07-02.第三，直選試驗(yàn)所建立的機(jī)制或體制，在客觀上確實(shí)充當(dāng)了基層治理的怨氣出口，使得“黨組織可以從大量的人際糾紛中擺脫出來，某種程度上可以減少牢騷、不滿、摩擦和沖突，可以成功地避免人們對(duì)干部管理體制與方式的種種猜疑與誤解”，[16]從而在一定程度上舒緩了基層治理的危機(jī)；但與此同時(shí)，直選試驗(yàn)也直接導(dǎo)致了治理體制結(jié)構(gòu)的暫時(shí)震蕩與功能的臨時(shí)紊亂，較為突出地表現(xiàn)在它對(duì)基層黨委政府權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整與重組。如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)由選民直接選舉產(chǎn)生之后，由上級(jí)任命產(chǎn)生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的政治合法性相應(yīng)降低；直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)選出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)對(duì)選民負(fù)責(zé)，但不一定會(huì)對(duì)上負(fù)責(zé)，縣鄉(xiāng)政府之間是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系抑或僅僅是一種指導(dǎo)關(guān)系？直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)如何平衡對(duì)上與對(duì)下的關(guān)系？鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選的完成，其結(jié)果不僅弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)的職能和權(quán)威，更一定程度上動(dòng)搖了人民代表大會(huì)制度這一我國(guó)最根本的政治制度。[17]選民直選所導(dǎo)致的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的選舉權(quán)被擱置或者僅具有象征意義這一后果該如何妥善處理？直選出來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)在任期屆滿后的提拔任用如果遭遇選民的繼續(xù)投票連任，是否會(huì)影響當(dāng)選者的積極性等等，這一系列因直選試驗(yàn)引發(fā)的新問題，本質(zhì)上是由于缺乏制度的配套供給，同時(shí)也說明，單一性的制度創(chuàng)新必將要求制度創(chuàng)新的體系化發(fā)展，否則難以持久。

由此，我們也可以理解，中央對(duì)地方直選試驗(yàn)為何一直保持著敏感的觀察態(tài)度。與此同時(shí)，也應(yīng)該看到，中央決策層盡管有著諸多理由來限制、甚至叫停直選試驗(yàn)，但最終卻仍然選擇了“曖昧”的觀察姿態(tài)，其根本原因顯然是考慮到，直選作為一種政治民主實(shí)踐所具有的內(nèi)在正當(dāng)性。也正是因此，決策層所采取的似乎有些“不得已而為之”的觀察姿態(tài)，在客觀上為地方直選留下了足夠的試驗(yàn)空間與回旋余地。這也是為什么鄉(xiāng)鎮(zhèn)“公推直選”試驗(yàn)自20世紀(jì)末誕生以來可以持續(xù)發(fā)展至今的重要原因。

政治學(xué)者俞可平在《應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)和推動(dòng)什么樣的政府創(chuàng)新》一文中曾明確指出，對(duì)于有遠(yuǎn)見的決策者來說，政治改革的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)十分清楚，這就是：民主、法治、公平、責(zé)任、透明、廉潔、高效、和諧。[18]顯然，這些政改目標(biāo)本身蘊(yùn)含了當(dāng)代中國(guó)地方政府創(chuàng)新在正當(dāng)性方面的核心價(jià)值。未來中國(guó)的任何一項(xiàng)地方政府創(chuàng)新，無論是出于基層社會(huì)的壓力或者地方官員的個(gè)性，還是追求政績(jī)追求的沖動(dòng)，也無論學(xué)者們?cè)诶碚撋辖o予豐富多彩的地方創(chuàng)新形態(tài)以何種分類，要真正在這個(gè)特定時(shí)空落地生根、持續(xù)發(fā)展，其自身都必須以致力于實(shí)現(xiàn)上述核心價(jià)值中的某一項(xiàng)或者幾項(xiàng)為鵠的。易言之，一項(xiàng)地方政府創(chuàng)新在實(shí)踐中可能因種種動(dòng)機(jī)或者目的而起，但其本身在客觀上必須以實(shí)現(xiàn)上述核心價(jià)值為終極追求，才能獲致根本的正當(dāng)性。只有如此，創(chuàng)新才能獲得真正頑強(qiáng)的生命力，這樣，即使它在萌生之時(shí)便遭遇各種既有的政策制度與實(shí)踐困境（如“公推直選”試驗(yàn)），即使基層試驗(yàn)者要面臨來自上層乃至中央的各種有形或者無形的巨大壓力，只要能夠?qū)彆r(shí)度勢(shì)并不失時(shí)機(jī)地訴諸創(chuàng)新本身所蘊(yùn)含的內(nèi)在正當(dāng)性，庶幾可以避免中途夭折、無疾而終的結(jié)局，從而獲得一種持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力。正如俞可平所指出的，未來十年政府創(chuàng)新的重點(diǎn)將是生態(tài)平衡、社會(huì)公正、公共服務(wù)、社會(huì)和諧、官員廉潔、黨內(nèi)民主和基層民主等領(lǐng)域。顯而易見的是，這些重點(diǎn)領(lǐng)域如果以政治合法性的正當(dāng)性來衡量，無一不是對(duì)上述核心價(jià)值的中國(guó)式探索。

第二，以合憲性標(biāo)準(zhǔn)來衡量，我們可以十分清楚地看到直選試驗(yàn)在政治合法性方面所遭遇的最大困境。我國(guó)現(xiàn)行憲法第101條明確規(guī)定，地方各級(jí)人民代表大會(huì)分別選舉并且有權(quán)罷免本級(jí)人民政府的省長(zhǎng)和副省長(zhǎng)、市長(zhǎng)和副市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)和副縣長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)和副區(qū)長(zhǎng)、鄉(xiāng)長(zhǎng)和副鄉(xiāng)長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)和副鎮(zhèn)長(zhǎng)。此外，《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第9條也有同樣規(guī)定。事實(shí)上，自直選試驗(yàn)出現(xiàn)以來，迄今所面臨的最強(qiáng)有力也最表象的阻力即來自于此。中共高層對(duì)此最為明確的表態(tài)是在直選試驗(yàn)在各地開展近8年后才出現(xiàn)。2006年8月，時(shí)任全國(guó)人大副委員長(zhǎng)兼秘書長(zhǎng)的盛華仁在《求是》上撰文指出，個(gè)別地方采取由選民直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的做法，并把這種做法當(dāng)作擴(kuò)大基層民主選舉干部的一種嘗試，這不符合憲法和有關(guān)法律的規(guī)定。[19]這是官方高層對(duì)于直選試驗(yàn)的首次明確定性和表態(tài)。然而，也有學(xué)者認(rèn)為，盡管細(xì)究憲法文本，直選試驗(yàn)確有“違憲”問題，因?yàn)閼椃ê偷胤浇M織法都明確規(guī)定了地方政府首長(zhǎng)的間接選舉方式，但它屬于“良性違憲（法）”。其理由在于，以現(xiàn)代憲政與法治精神來衡量，地方試驗(yàn)不僅在實(shí)體上有助于落實(shí)憲法保障的基本權(quán)利，而且在程序上有助于完善憲法所要求的民主與法治；更為重要的是，良性的地方試驗(yàn)?zāi)耸窃趩我恢茟椃蚣芟虏坏靡讯鵀橹囊环N憲法變通。[20]上述對(duì)于直選試驗(yàn)合憲性問題所表現(xiàn)出來的兩種截然不同的態(tài)度，折射出官方高層與民間學(xué)界的兩種姿態(tài)，是頗具代表性的。前者著眼于維護(hù)憲法和法律的權(quán)威，其政治意蘊(yùn)在于，強(qiáng)調(diào)選舉工作中地方黨委所發(fā)揮的政治、思想與組織保障，也就是側(cè)重于突出黨管干部的原則。而后者則從學(xué)理的視角，對(duì)改革過程中出現(xiàn)的“良性違憲”問題做出了理性而冷靜的分析，從法律現(xiàn)實(shí)主義的立場(chǎng)，肯認(rèn)了“良性違憲”的實(shí)踐價(jià)值。前者基本代表了中共高層對(duì)于政治改革試驗(yàn)的基本立場(chǎng)與態(tài)度，同時(shí)也說明直選試驗(yàn)對(duì)執(zhí)政黨而言，至今依然是較為敏感而棘手的領(lǐng)域；后者從當(dāng)代中國(guó)改革發(fā)展的實(shí)踐邏輯出發(fā)，主張“變通”，在一定程度上反映了地方試驗(yàn)者及其支持者們的實(shí)踐智慧，這種在“做中學(xué)”的方式，顯然與鄧小平所倡導(dǎo)的“摸著石頭過河”的邏輯若合符契。由此，這兩種力量博弈的結(jié)果是顯而易見的，即一方面，當(dāng)直選試驗(yàn)呈現(xiàn)快速蔓延態(tài)勢(shì)時(shí)，執(zhí)政黨往往不惜以“叫?！钡姆绞綕惨慌枥渌?，使之放慢腳步，回歸政治安全區(qū)間；而另一方面，當(dāng)高層認(rèn)為直選試驗(yàn)尚處于可控狀態(tài)時(shí)，執(zhí)政黨則往往抱以觀察姿態(tài)，在實(shí)踐中以默許方式留出部分創(chuàng)新空間。事實(shí)上，迄今為止，直選試驗(yàn)所走過的中國(guó)式歷程即是在這兩種節(jié)奏下來回震蕩的結(jié)果。

實(shí)際上，要真正妥善解決地方政府創(chuàng)新所面臨的合法律性問題，為地方試驗(yàn)提供必要的制度空間與法律保障，首先，必須冷靜而理性地回顧和反思中國(guó)改革開放三十多年來所經(jīng)歷的重大制度創(chuàng)新。在回顧和反思中我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，三十多年的改革，對(duì)政治合法性的合法律性層面其實(shí)挑戰(zhàn)良多，譬如，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在1980年代初期的發(fā)展等重大變革在其誕生初期，無不面臨著巨大的合法律性問題；其次，地方政府創(chuàng)新的可持續(xù)發(fā)展要求我們必須堅(jiān)持法律現(xiàn)實(shí)主義的立場(chǎng)，反對(duì)教條主義和形式主義。當(dāng)?shù)胤皆囼?yàn)與法律文本發(fā)生沖突時(shí)，“削足適履”并不是最優(yōu)選擇，我們要做的是，認(rèn)真檢討法律制度本身所存在的問題，從實(shí)踐本身出發(fā)，克服法律制度的滯后性，適時(shí)為地方試驗(yàn)提供變通的方案。最后，我們必須看到，在當(dāng)代中國(guó)，“良性違憲”理論至少對(duì)于地方改革試驗(yàn)具有明顯的實(shí)踐價(jià)值。①學(xué)者郝鐵川首次提出并界定了“良性違憲”，他認(rèn)為，所謂“良性違憲”，是指國(guó)家機(jī)關(guān)的一些舉措雖然違背當(dāng)時(shí)憲法的個(gè)別條文，但卻有利于發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力、有利于維護(hù)國(guó)家和民族的根本利益，是有利于社會(huì)的行為。由此引發(fā)了法學(xué)界的關(guān)于“良性違憲”的爭(zhēng)議。郝鐵川：《論良性違憲》，《法學(xué)研究》1996年第4期。當(dāng)一項(xiàng)試驗(yàn)與憲法或者法律的相關(guān)規(guī)定相抵牾時(shí)，只要其在根本上符合民主、法治和人權(quán)的憲法精神，致力于追求當(dāng)代中國(guó)的核心價(jià)值，那么，我們就可以有足夠底氣認(rèn)定此種“違憲”是“良性”，從而使其得到寬容。只有如此，地方試驗(yàn)才不至于在合法律性方面因遭遇阻力而夭折。

第三，從對(duì)直選試驗(yàn)的認(rèn)同度方面來看，盡管過去從官方到民間，人們一直詬病中國(guó)老百姓總體素質(zhì)不高，缺少過民主生活的習(xí)慣等等，然而，一項(xiàng)對(duì)直選試驗(yàn)的調(diào)查分析卻顯示，自1998年以來，以“公推直選”為代表的制度創(chuàng)新，在提高基層政府公信力、改善基層政府公共服務(wù)水平以及培養(yǎng)公民制度化參與等方面效果顯著。其中居民對(duì)基層政府的信任度明顯高于無創(chuàng)新和其他創(chuàng)新類鄉(xiāng)鎮(zhèn)，較平均值高出近10%；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供的公共服務(wù)水平方面，六成左右的民眾對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的公共服務(wù)水平表示滿意。超過七成的民眾認(rèn)為較之十年前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務(wù)水平有了提高。而尤其值得注意的是，就村民對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)直選的投票意愿的調(diào)查結(jié)果顯示，有近七成的村民表示肯定參與。較之沒有進(jìn)行直選試驗(yàn)的地區(qū)，這一指標(biāo)要高出十個(gè)百分點(diǎn)。[21]一如前述，當(dāng)我們將維持民眾認(rèn)同度的主要績(jī)效定位于發(fā)展經(jīng)濟(jì)并提高百姓生活水平以及作為社會(huì)道德表率兩方面時(shí)，我們可以發(fā)現(xiàn)，這種產(chǎn)生于基層的直選試驗(yàn)在提升地方政府績(jī)效合法性方面的成效是顯著的?；鶎诱卜?wù)水平的提高以及公民制度化參與方面的進(jìn)步當(dāng)可歸屬于前一方面，而基層政府信任度的提升則顯然可以標(biāo)示執(zhí)政黨在社會(huì)道德表率方面所取得的進(jìn)步。

特別是自2011年3月中央發(fā)布《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》（簡(jiǎn)稱“‘十二五’規(guī)劃綱要”）以來，“幸福中國(guó)”成為“十二五”的關(guān)鍵詞。由此，“幸福指數(shù)”開始取代GDP，而成為衡量百姓認(rèn)同度的重要指針。這就意味著，此后的中國(guó)將更加注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和效益，更加注重民生的全面改善，更加注重民眾幸福指數(shù)的提升。“人民對(duì)美好生活的向往”實(shí)際就是民眾幸福指數(shù)不斷提升的過程。這一“指數(shù)”除了經(jīng)濟(jì)發(fā)展等“硬指標(biāo)”外，更包含著體現(xiàn)民眾主觀生活質(zhì)量的核心指標(biāo)。而民眾主觀生活質(zhì)量的提升顯然離不開百姓政治生活的改善，一方面，直選試驗(yàn)以及與之相關(guān)的輿論報(bào)道和學(xué)術(shù)研究所營(yíng)造的良好氛圍提供了一個(gè)改善百姓政治生活的契機(jī)，它不僅讓參與其中的民眾實(shí)現(xiàn)了“當(dāng)家作主”的政治權(quán)利，而且在很大程度上促進(jìn)了普通民眾民主意識(shí)的培養(yǎng)與民主生活習(xí)慣的養(yǎng)成。另一方面，盡管當(dāng)代中國(guó)的直選試驗(yàn)自始是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下展開，但直選試驗(yàn)通過為選民與官員搭建對(duì)話平臺(tái)和溝通渠道，從而切實(shí)提升了選民的政治效能感，有助于促進(jìn)公民與官員之間達(dá)成政策共識(shí)，而由“投票及由此產(chǎn)生的責(zé)任信念在增強(qiáng)選民投票效能感以及公民持續(xù)參與選舉活動(dòng)方面發(fā)揮著重要作用?！盵22]顯然，直選試驗(yàn)在這兩方面的效用在一定程度上提升了民眾的主觀生活質(zhì)量，也構(gòu)成了百姓幸福的重要組成部分。此外，尤為值得注意的是，直選試驗(yàn)還在客觀上充當(dāng)了選民發(fā)泄對(duì)政府不滿情緒的一種渠道，直選在落實(shí)民眾選舉權(quán)的同時(shí)，也發(fā)揮了一種它本不應(yīng)當(dāng)承載的額外效用。對(duì)于當(dāng)前壓力型體制下基層政府所不得不面對(duì)的治理困境來說，這種舒緩機(jī)制所產(chǎn)生的額外效用，對(duì)于提升直選試驗(yàn)的認(rèn)同度是不容忽視的，此一方面，步云直選即是顯例。

不僅如此，倘若檢視一下近十多年來的地方政府創(chuàng)新，我們大致可以發(fā)現(xiàn)，這些地方試驗(yàn)在致力于提升百姓生活的幸福感方面均助益良多，在基層治理領(lǐng)域所發(fā)揮的實(shí)際功用也是應(yīng)予充分肯定的。以“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”評(píng)選活動(dòng)為例，①“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”評(píng)選活動(dòng)由中共中央編譯局比較政治與經(jīng)濟(jì)研究中心、中共中央黨校世界政黨研究中心和北京大學(xué)中國(guó)政府創(chuàng)新研究中心聯(lián)合發(fā)起，自2000年開始，每?jī)赡昱e辦一次，至今已舉辦七屆。它是中國(guó)第一個(gè)由學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)獨(dú)立舉辦，按照科學(xué)的評(píng)估程序和評(píng)選標(biāo)準(zhǔn)對(duì)政府創(chuàng)新進(jìn)行客觀評(píng)估的民間獎(jiǎng)項(xiàng)。至今已連續(xù)舉辦了七屆，共有159個(gè)項(xiàng)目獲得入圍獎(jiǎng)，這些項(xiàng)目分別在改善政府公共服務(wù)質(zhì)量（如南京下關(guān)區(qū)“政務(wù)超市”）；簡(jiǎn)化行政審批（如深圳市政府“改革行政審批制度”）；維護(hù)社會(huì)弱勢(shì)群體權(quán)益（如河北省遷西縣“婦女維權(quán)”）；擴(kuò)大社會(huì)保障范圍，促進(jìn)社會(huì)公平（如寧波市海曙區(qū)政府“政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)”）；推行村民自治（如中共青縣縣委“青縣村治模式”）；擴(kuò)大競(jìng)爭(zhēng)性選舉（如四川省遂寧市市中區(qū)步云鄉(xiāng)“直選鄉(xiāng)長(zhǎng)”）；推進(jìn)行政機(jī)關(guān)自身改革（如中共湖州市委組織部“干部考核機(jī)制創(chuàng)新”）；探索協(xié)商民主的新形式（如浙江杭州市人民政府“開放式?jīng)Q策”）；化解矛盾，加強(qiáng)治安（如深圳龍崗區(qū)委、區(qū)政府“‘大綜管’信訪維穩(wěn)機(jī)制”）；推行政務(wù)公開（如湖南長(zhǎng)沙市政府“市縣鄉(xiāng)村四級(jí)聯(lián)動(dòng)政務(wù)公開”）；拓寬監(jiān)督公共權(quán)力渠道（如江蘇徐州賈汪區(qū)人民政府“公眾全程監(jiān)督政務(wù)”）；完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制（如安徽舒城縣干汊河鎮(zhèn)“小城鎮(zhèn)公益事業(yè)民營(yíng)化”）；改革社區(qū)管理體制（如北京石景山區(qū)“魯谷街道管理體制創(chuàng)新”）；擴(kuò)大公民有序參與的渠道（如湖南省婦女聯(lián)合會(huì)“農(nóng)村婦女參與村級(jí)治理”）；改革完善民間組織管理體制（如上海市普陀區(qū)長(zhǎng)壽路街道辦事處“社區(qū)民間組織管理體制改革”）；推廣電子政務(wù)，提升行政效率（如廣西玉林市政府“‘一站式’電子政務(wù)新模式”）等方面取得顯著成效。地方試驗(yàn)的績(jī)效合法性無疑是其可持續(xù)發(fā)展的必備要素，盡管如此，但同樣顯而易見的是，實(shí)踐中地方試驗(yàn)的可持續(xù)性主要并不依賴于其績(jī)效合法性。易言之，民眾對(duì)地方試驗(yàn)的內(nèi)心認(rèn)同度盡管有助于其可持續(xù)發(fā)展，但反過來地方試驗(yàn)的可持續(xù)與否，與民眾認(rèn)同度的關(guān)聯(lián)卻并不明顯。

高新軍曾對(duì)一些地方政府創(chuàng)新案例的不可持續(xù)問題進(jìn)行了反思。[23]他在考察后認(rèn)為，深圳市公用事業(yè)企業(yè)市場(chǎng)化制度創(chuàng)新不可持續(xù)的主要原因在于缺乏監(jiān)督；平昌縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委班子“公推直選”不可持續(xù)的主要原因在于創(chuàng)新的動(dòng)力變?yōu)檎?jī)的沖動(dòng)；江蘇徐州賈汪區(qū)政府“公眾全程監(jiān)督政務(wù)”不可持續(xù)的主要原因在過于依賴制度創(chuàng)新；安徽舒城縣干汊河鎮(zhèn)“小城鎮(zhèn)公益事業(yè)民營(yíng)化”改革，在動(dòng)員民間資本投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面做出了可貴探索，但前后存續(xù)時(shí)間只有短短三四年，原因在于當(dāng)?shù)馗刹空J(rèn)為應(yīng)“無為而治”；江蘇徐州賈汪區(qū)政府“公眾全程監(jiān)督政務(wù)”不可持續(xù)原因在于地方政府創(chuàng)新中的“制度化迷信”等等。

由此，我們可以看到，地方政府創(chuàng)新不可持續(xù)的原因雖然眾多，但基本上都并非因?yàn)樵擁?xiàng)試驗(yàn)缺乏績(jī)效合法性所致。而他在對(duì)一些可持續(xù)發(fā)展的地方政府創(chuàng)新案例進(jìn)行考察之后發(fā)現(xiàn)，讓更多民眾分享改革創(chuàng)新的福利仍是地方試驗(yàn)持續(xù)發(fā)展的成功案例所給予我們的重要啟示之一。如浙江溫嶺的民主懇談制度在產(chǎn)生后的十多年里，被應(yīng)用到不同方面，有些方面的應(yīng)用沒有堅(jiān)持下去，而有些方面卻一直堅(jiān)持至今，且越來越有生命力，較為典型的如溫嶺市新河鎮(zhèn)就羊毛衫工價(jià)進(jìn)行的民主懇談，因其實(shí)現(xiàn)了職工、企業(yè)、政府三贏而得以長(zhǎng)期堅(jiān)持下來。比較一下，兩者最大的差別在于是否給民眾帶來了實(shí)惠。也就是說，是否在提升百姓內(nèi)心認(rèn)同度方面取得了實(shí)實(shí)在在的成效，成為支撐民主懇談形式得以持續(xù)發(fā)展的決定性因素。由此可見，民眾內(nèi)心的高度認(rèn)同雖不能必然保證地方試驗(yàn)的可持續(xù)發(fā)展，但缺乏民眾內(nèi)心認(rèn)同或者認(rèn)同度不高的政府創(chuàng)新注定是不能持久的。

第四，從歷史文化方面來考察直選試驗(yàn)，要求我們必須對(duì)當(dāng)下中國(guó)鄉(xiāng)村以及基層治理的傳統(tǒng)及現(xiàn)狀保有清醒認(rèn)知。

一方面，基層直選的發(fā)生場(chǎng)域是鄉(xiāng)土中國(guó)，這就意味著，鄉(xiāng)土中國(guó)的歷史文化傳統(tǒng)和社會(huì)結(jié)構(gòu)將對(duì)直選試驗(yàn)產(chǎn)生直接影響。一般而言，鄉(xiāng)土中國(guó)社會(huì)的歷史文化傳統(tǒng)主要是指以農(nóng)民為主體，以鄉(xiāng)村社會(huì)的知識(shí)結(jié)構(gòu)、價(jià)值觀念、鄉(xiāng)風(fēng)民俗、社會(huì)心理及行為方式為主要內(nèi)容的一種文化積淀。鄉(xiāng)土中國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)則與此息息相關(guān)。盡管今天的鄉(xiāng)村研究者認(rèn)為，與傳統(tǒng)中國(guó)的熟人社會(huì)性質(zhì)不同的是，今天的鄉(xiāng)村已然是一個(gè)半熟人社會(huì)，村民的交往圈與活動(dòng)半徑較之以往有較大擴(kuò)展。但我們同時(shí)也必須看到，這種交往圈與活動(dòng)半徑的擴(kuò)展遠(yuǎn)未達(dá)到足以變更鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的程度。從鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)來看，在中西部地區(qū)，鄉(xiāng)民對(duì)土地的依賴以及難以割舍的土地情結(jié)依然強(qiáng)烈，加之村莊社會(huì)是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的社區(qū)社會(huì)，具有社區(qū)共同體性質(zhì)，各個(gè)村莊共同體之間的橫向聯(lián)系仍然不多，信息交流渠道仍然不暢，這就決定了今天的鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)，仍然具有一定的保守性與相對(duì)封閉性。這些都直接導(dǎo)致各村莊選民對(duì)于本村莊之外、鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的公共利益缺乏應(yīng)有的共識(shí)達(dá)成機(jī)制，直選試驗(yàn)的結(jié)果充滿變數(shù)與偶然性。再者，從鄉(xiāng)村社會(huì)的人口結(jié)構(gòu)來看，受市場(chǎng)化改革的影響，當(dāng)前農(nóng)村人口在數(shù)量、質(zhì)量及結(jié)構(gòu)方面正面臨結(jié)構(gòu)惡化與失衡的現(xiàn)狀，具體體現(xiàn)在農(nóng)村勞動(dòng)力大量輸出，僅2013年前三季度，農(nóng)村外出務(wù)工勞動(dòng)力即已超過1.7億，留守人口中老人多、婦女多、兒童多，在村人口受教育年限短、文化程度不高，而直選試驗(yàn)的選舉主體主要是在村農(nóng)民（當(dāng)然也包括一部分城鎮(zhèn)社區(qū)居民），外出人口很難為了一次投票回到所在鄉(xiāng)村。即便回鄉(xiāng)，也同樣面臨信息成本、機(jī)會(huì)成本與經(jīng)濟(jì)成本的多重困難。以1998年的步云直選為例，盡管當(dāng)時(shí)試驗(yàn)組織者采取多種措施動(dòng)員所有步云鄉(xiāng)選民（包括外出經(jīng)商與務(wù)工人員）回鄉(xiāng)投票，但仍有32.6%的選民沒有投票，其中3700名是在外務(wù)工人員。故而直選中的民意代表性與真實(shí)性也就很難得到保證。如果再考慮到鄉(xiāng)土社會(huì)中的人情地緣、家族文化、宗族派性等因素，直選試驗(yàn)在落實(shí)基層民主方面的實(shí)際成效就不容高估了。

另一方面，兩千多年的專制文化及存續(xù)26年的“全能型”人民公社體制的共同作用，導(dǎo)致當(dāng)代中國(guó)民眾公民性的相對(duì)缺失以及公民文化建設(shè)的相對(duì)滯后。所謂公民性，是指公民作為公民所應(yīng)具有的基本規(guī)定和可能性。按照政治學(xué)家阿爾蒙德和維巴的說法，公民性主要具有四個(gè)方面的屬性：第一，不僅關(guān)心現(xiàn)實(shí)政治，還掌握一定的知識(shí)；第二，與周圍人討論政治；第三，通過參與選舉等活動(dòng)，積極參與現(xiàn)實(shí)政治，第四，認(rèn)為個(gè)人能夠影響政治，有一定的政治效應(yīng)感。公民文化則是指從一定思想文化環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度環(huán)境中生長(zhǎng)出來，經(jīng)過長(zhǎng)期社會(huì)化過程而積淀于心理層面上的政治態(tài)度和價(jià)值取向?，F(xiàn)代民主發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)表明，公民性的成長(zhǎng)與公民文化的形成在民主政治的發(fā)展中不可或缺。而在我國(guó)，長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制以及以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱的“左傾”思想的影響，使得國(guó)家意識(shí)形態(tài)宣傳借助大規(guī)模的群眾性政治運(yùn)動(dòng)，以整齊劃一的共產(chǎn)主義道德標(biāo)準(zhǔn)要求民眾，從而忽視了社會(huì)成員的個(gè)體差異。而共產(chǎn)主義理想與社會(huì)現(xiàn)實(shí)狀況之間的巨大落差直接導(dǎo)致了民眾對(duì)于官方意識(shí)形態(tài)的懷疑與抵觸情緒，更為嚴(yán)重的后果，則是以公民個(gè)性伸張為重要特征的公民社會(huì)空間受到嚴(yán)重?cái)D壓而幾近于零，所謂公民性及公民文化當(dāng)然也就無從滋長(zhǎng)。而作為現(xiàn)代民主政治試驗(yàn)的直選改革倘要得以順暢運(yùn)行，必然要以公民社會(huì)所蘊(yùn)育的公民性與公民文化作為社會(huì)心理基礎(chǔ)和社會(huì)資本。有關(guān)這一點(diǎn)，過往30多年村民自治的發(fā)展歷程本身，即已證明了民主政治與公民性及公民文化的某種正相關(guān)性。作為一種“自上而下”的國(guó)家制度安排的村民自治，發(fā)展至今，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擅自委派、指定或撤換村委會(huì)成員的現(xiàn)象仍時(shí)有發(fā)生。這種粗暴而強(qiáng)勢(shì)的政治介入，使得農(nóng)民的主體地位在這一過程中不僅未能增強(qiáng)反而遭到削弱，從而導(dǎo)致了農(nóng)民“被民主”的后果。如果再考慮到上述農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)狀況，這一問題就更為嚴(yán)重。故而，我們同樣可以想見的是，直選試驗(yàn)的可持續(xù)性以及最終成效將在很大程度上依賴于民眾公民性的成長(zhǎng)及公民文化的建設(shè)。

從對(duì)直選試驗(yàn)的歷史文化合法性分析推而論之，未來的地方政府創(chuàng)新要在可持續(xù)方面有所突破，就必須高度重視政治合法性的歷史文化維度。

一方面，地方政府創(chuàng)新必須立足本土歷史文化傳統(tǒng)，充分關(guān)照和利用傳統(tǒng)資源。以民主選舉來說，中共在根據(jù)地時(shí)期的民主實(shí)踐就提供了相當(dāng)宏富的歷史資源。譬如，當(dāng)代人一般認(rèn)為，現(xiàn)代民主的實(shí)現(xiàn)必須以民眾整體素質(zhì)的提升為重要前提，但中共在根據(jù)地時(shí)期推行的邊區(qū)民主選舉卻充分證明，民主的實(shí)行往往對(duì)民眾文化素質(zhì)的要求并沒有我們想象中那么重要，而關(guān)鍵在于喚醒潛藏于民眾頭腦中的民主意識(shí)。事實(shí)上，早在1937年陜甘寧邊區(qū)人民普選運(yùn)動(dòng)中，不僅比較徹底地貫徹了民主原則，而且在投票方式上有頗多創(chuàng)新之處，如識(shí)字多者采取寫票法，識(shí)字不多者采用畫圈法、畫杠法、畫點(diǎn)法，對(duì)于不識(shí)字者采取投豆法、燃香烙洞法，對(duì)因路遠(yuǎn)、離不開生產(chǎn)崗位或年老有病而不能赴會(huì)者，特地采取背箱法，即由選舉委員會(huì)成員背上箱子挨戶送票收票。這些看似有些笨拙卻富于創(chuàng)造性的細(xì)節(jié)和做法，對(duì)于當(dāng)下中國(guó)基層的直選試驗(yàn)無疑是具有啟發(fā)和借鑒意義的。

另一方面，地方政府創(chuàng)新必須深刻認(rèn)識(shí)和積極回應(yīng)中國(guó)政治生態(tài)的變化和社會(huì)轉(zhuǎn)型的特點(diǎn)。中共十六大提出全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)，其顯著標(biāo)志是“經(jīng)濟(jì)更加發(fā)展、民主更加健全、科技更加進(jìn)步、文化更加繁榮、社會(huì)更加和諧、人民生活更加殷實(shí)”。到中共十八大首次提出全面“建成”小康社會(huì)，對(duì)經(jīng)濟(jì)總量指標(biāo)與人民生活指標(biāo)作出明確設(shè)定，這表明我國(guó)的政治生態(tài)環(huán)境又進(jìn)入到一個(gè)新的發(fā)展階段。從而要求地方試驗(yàn)的主導(dǎo)者必須充分認(rèn)識(shí)新的政治生態(tài)中政治主體力量的新變化、利益群體的多元化、群體間的意識(shí)形態(tài)差異以及社會(huì)成員的社會(huì)角色變化等因素。與此同時(shí)，當(dāng)代中國(guó)的社會(huì)轉(zhuǎn)型已走過三十多年的歷程，其廣泛性與深刻性主要體現(xiàn)在體制的轉(zhuǎn)型（從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)）、社會(huì)結(jié)構(gòu)的變動(dòng)（農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力不斷減少、社會(huì)貧困面不斷縮小、中間階層規(guī)模不斷擴(kuò)大）、社會(huì)形態(tài)的變遷（從封閉社會(huì)走向開放社會(huì)）等方面，這就要求地方試驗(yàn)在創(chuàng)新規(guī)劃的制定、創(chuàng)新流程的設(shè)計(jì)、創(chuàng)新過程的組織與協(xié)調(diào)以及創(chuàng)新成果的推廣與運(yùn)用等各個(gè)環(huán)節(jié)必須充分考慮和關(guān)照不斷變動(dòng)著的現(xiàn)實(shí)，及時(shí)回應(yīng)不斷變化的實(shí)踐需求。唯其如此，地方政府創(chuàng)新方能在“中國(guó)”這個(gè)特定時(shí)空走得更加長(zhǎng)遠(yuǎn)更為穩(wěn)健。

四、結(jié)語

毋庸置疑，影響地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性的因素與變量是多方面、多層次的，對(duì)這一問題的分析視角也應(yīng)該是多元的。政治合法性作為一種理論視角，僅僅是其中的一種。由于這一視角既包含規(guī)范主義的價(jià)值導(dǎo)向，同時(shí)也兼顧了經(jīng)驗(yàn)主義的事實(shí)判斷，故而以此來考察地方政府創(chuàng)新的可持續(xù)性，既有助于探尋和把握未來地方政府創(chuàng)新的推進(jìn)方向與理想路徑，同時(shí)也不至于忽視“中國(guó)國(guó)情”以及由此而導(dǎo)致的一系列現(xiàn)實(shí)問題。必須指出的是，本文仍然只是一種簡(jiǎn)單粗略的定性研究，主觀有余而客觀不足，而要真正深入推進(jìn)地方政府創(chuàng)新的可持續(xù)問題研究，顯然還有待于未來更多關(guān)于地方試驗(yàn)可持續(xù)性的影響因子的客觀定量研究成果，只有這樣，我們才能獲得對(duì)于地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性問題的真正全面而深刻的認(rèn)識(shí)。

[1]韓福國(guó)，瞿帥偉，等.中國(guó)地方政府創(chuàng)新持續(xù)力研究[J].公共行政評(píng)論，2009，（2）.

[2]包國(guó)憲，孫斐.演化范式下中國(guó)地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性研究[J].公共管理學(xué)報(bào)，2011，（1）.

[3]劉偉，毛壽龍.地方政府創(chuàng)新與有限政府[J].學(xué)術(shù)界，2014，（4）.

[4]何增科.政治合法性與中國(guó)地方政府創(chuàng)新：一項(xiàng)初步的經(jīng)驗(yàn)型研究[A].俞可平.政府創(chuàng)新的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)：基于“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”的研究[M].北京：中央編譯出版社，2011.

[5][法]讓—馬克·思古德.什么是政治的合法性[J].王雪梅,譯.外國(guó)法譯評(píng),1997，（2）.

[6][美]西摩·馬丁·李普塞特.政治人——政治的社會(huì)基礎(chǔ)[J].張紹宗,譯.上海：上海人民出版社，1997.

[7]蔣慶.王道政治是當(dāng)今中國(guó)政治的發(fā)展方向[DB/OL].http://www.confucius2000.com/confucius/wdz zsdjzgzzdfzfxjqdwdzz.htm.2016-07-02.

[8]中新社.胡錦濤闡述“我們所要建設(shè)的社會(huì)主義和諧社會(huì)”[DB/OL].http://www.chinanews.com/ news/2005/2005-02-19/26/541479.shtml.2016-07-02.

[9]新華網(wǎng).溫家寶在英國(guó)皇家學(xué)會(huì)的演講（全文）[DB/OL].http://news.xinhuanet.com/world/2011-06/28/c_121592031_3.htm.2016-07-02.

[10]林來梵.中國(guó)的“違憲審查”：特色及生成實(shí)態(tài)——從三個(gè)有關(guān)用語的變化策略來看[J].浙江社會(huì)科學(xué)，2010，（5）.

[11]趙鼎新.民主的限制[M].北京：中信出版社，2012.

[12][美]安·弗洛里妮，賴海榕，等.中國(guó)試驗(yàn)：從地方創(chuàng)新到全國(guó)改革[M].北京：中央編譯出版社，2013.

[13]歐陽淞.全國(guó)300個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展了領(lǐng)導(dǎo)班子直選試點(diǎn)[DB/OL].http://www.chinanews.com/gn/news/ 2007/10-17/1051840.shtml，2016-07-12.

[14]李源潮.以改革創(chuàng)新精神落實(shí)好2008年組織工作的各項(xiàng)任務(wù)[DB/OL].http://cpc.people.com.cn/ GB/68742/114021/114023/7015223.html.2016-07-16.

[15]李思輝.公推直選展現(xiàn)黨內(nèi)民主新風(fēng)[N].光明日?qǐng)?bào)，2013-02-22（2）.

[16]“步云困境”：中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直接選舉考察[DB/OL].二十一世紀(jì)（香港）http://wenku.baidu.com/ link?url=vz0STzfM4IaJlOn85ZDLPlhiiNwJDoXPHGuP tb云S07otYuVG3ZjA9RsNa7eMei6rIcc-tAxH4nrUwBr 56i4t-uvKM8JU3JIe云C_UGyPnwfq,2016-07-02.

[17]胡健.“鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選”當(dāng)緩行[DB/OL].http:// www.people.com.cn/GB/14576/15037/3035788.html，2016-07-02.

[18]俞可平.應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)和推動(dòng)什么樣的政府創(chuàng)新[J].河北學(xué)刊，2010，（2）.

[19]盛華仁.依法做好縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大換屆選舉工作[J].求是，2006，（16）.

[20]張千帆.憲法變通與地方試驗(yàn)[J].法學(xué)研究，2007，（1）.

[21]馬得勇.鄉(xiāng)鎮(zhèn)“公推直選”的困境與出路[J].中國(guó)黨政干部論壇，2014，（5）.

[22][美]詹妮弗·甘迪艾倫·拉斯特-奧卡.威權(quán)體制下的選舉[J].王麗娜，馬得勇，譯.國(guó)外理論動(dòng)態(tài)，2014，（1）.

[23]高新軍.地方政府創(chuàng)新如何可持續(xù)（上、下）[J].南風(fēng)窗，2010，（23-24）.

責(zé)任編輯 申華

D63

A

1003-8477（2017）01-0030-11

徐衛(wèi)華（1976—），男，株洲行政學(xué)院政法教研部副教授。