余中根
(信陽師范學(xué)院,河南信陽 464000)
我國民辦教育的規(guī)模是龐大的。根據(jù)教育部發(fā)布的《2016年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報》,全國共有各級各類民辦學(xué)校17.10萬所,招生1640.28萬人,各類教育在校生達(dá)4825.47萬人。其中,民辦幼兒園15.42萬所,民辦普通小學(xué)5975所,民辦普通初中5085所,民辦普通高中2787所,民辦中等職業(yè)學(xué)校2115所,民辦高校742所 (含獨(dú)立學(xué)院266所),民辦的其他高等教育機(jī)構(gòu)813所,其他民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)1.95萬所[1]。2016年11月7日通過的《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》(以下簡稱“新《民辦教育促進(jìn)法》”)修訂法案,對于如此龐大規(guī)模的民辦教育的規(guī)范與發(fā)展具有重要意義。同時,新《民辦教育促進(jìn)法》在某些方面還存在不盡如人意之處,應(yīng)在今后逐漸予以完善。
新《民辦教育促進(jìn)法》對舊法進(jìn)行了若干修改,對于我國民辦教育的規(guī)范與發(fā)展具有極其重要的意義。
2010年頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020 年)》(以下簡稱“《綱要》”)中雖然規(guī)定了 “教育行政部門要積極探索營利性和非營利性民辦學(xué)校分類管理”,這一規(guī)定屬于政策性規(guī)定,并沒有上升到法律層面。而且,當(dāng)時遵循的是1995年制定的《中華人民共和國教育法》(以下簡稱“《教育法》”),而《教育法》明確規(guī)定“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)”,因此,綱要所規(guī)定的積極探索民辦學(xué)校分類管理卻違反了《教育法》,因而在實(shí)踐中不具有合法性[2]。即使有的地方按照綱要的規(guī)定進(jìn)行了民辦學(xué)校分類管理的試點(diǎn),也屬于違法行為,終究屬于“名不正則言不順”。不過這一情形隨著《教育法》的修正和《民辦教育促進(jìn)法》的修正,發(fā)生了根本性變化。這兩部法律的修正,意味著營利性學(xué)校具有合法性,也就意味著綱要中所規(guī)定的民辦學(xué)校分類管理的探索和試點(diǎn)具有了合法性。
2015年12月27日修正的《教育法》第26條第四款規(guī)定“以財政性經(jīng)費(fèi)、捐贈資產(chǎn)舉辦或者參與舉辦的學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)不得設(shè)立為營利性組織”,換言之,投資舉辦的民辦學(xué)校可以設(shè)立為營利性組織。這樣,新《教育法》認(rèn)可了營利性學(xué)校的合法性。但新《教育法》并沒有明確規(guī)定民辦學(xué)校的分類管理。2016年修正的《民辦教育促進(jìn)法》第19條第一款前半句規(guī)定“民辦學(xué)校的舉辦者可以自主選擇設(shè)立非營利性或者營利性民辦學(xué)校”,第一次以法律的形式確立了民辦學(xué)校分類管理的發(fā)展路徑。
這一規(guī)定對于民辦教育的規(guī)范與發(fā)展具有重要意義。它使?fàn)I利性學(xué)校和非營利性學(xué)校的產(chǎn)權(quán)得以明晰,兩類民辦學(xué)??砂凑兆约旱膶傩越】蛋l(fā)展。營利性學(xué)校的性質(zhì)為企業(yè),主要依照《中華人民共和國公司法》(以下簡稱“《公司法》”)、《中華人民共和國稅法》《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》等法律法規(guī),同時也要遵循教育法律法規(guī),從事教育教學(xué)活動。而非營利性學(xué)校的性質(zhì)為民辦非企業(yè)單位,主要依照《教育法》《民辦教育促進(jìn)法》等法律法規(guī)從事教育教學(xué)活動。兩類民辦學(xué)校在準(zhǔn)入、收費(fèi)、退出、服務(wù)質(zhì)量與數(shù)量、投資、財務(wù)會計(jì)等方面都存在著不同之處。
在《民辦教育促進(jìn)法》修正之前,理論界與實(shí)務(wù)界對于營利性學(xué)校和非營利性學(xué)校的界定,并沒有達(dá)成一致。對于何謂“營利性學(xué)?!保蛘哒f,對于營利性學(xué)校的標(biāo)準(zhǔn)莫衷一是,由此也產(chǎn)生了對營利性與公益性的關(guān)系、營利性與營利的關(guān)系等問題的爭論[3]。新《民辦教育促進(jìn)法》以舉辦者是否可以取得辦學(xué)收益為標(biāo)準(zhǔn),對這一問題予以了回答。新《民辦教育促進(jìn)法》第19條第二、三款規(guī)定:“非營利性民辦學(xué)校的舉辦者不得取得辦學(xué)收益,學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余全部用于辦學(xué)。營利性民辦學(xué)校的舉辦者可以取得辦學(xué)收益,學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余依照公司法等有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理?!?/p>
這一規(guī)定意味著,辦學(xué)者是否可以取得辦學(xué)收益,就成為界定營利性學(xué)?;蚍菭I利性學(xué)校的標(biāo)準(zhǔn)。辦學(xué)者可以取得辦學(xué)收益,就是營利性學(xué)校;不得取得辦學(xué)收益,就是非營利性學(xué)校。這一規(guī)定有利于激發(fā)辦學(xué)者的積極性,也有利于制約那些既想營利又想享受非營利性學(xué)校相關(guān)優(yōu)惠政策的辦學(xué)者。
無論是《教育法》還是舊的《民辦教育促進(jìn)法》,都沒有對民辦學(xué)校中黨的建設(shè)問題作出專門規(guī)定。《教育法》僅在第三章“學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)”中規(guī)定了教職工代表大會參與民主管理和監(jiān)督。舊的《民辦教育促進(jìn)法》也是在第三章“學(xué)校的組織與活動”中規(guī)定了教職工代表大會參與民主管理與監(jiān)督。兩部法律都沒有涉及民辦學(xué)校中黨的作用和建設(shè)問題。原因是多方面的,其中一個重要原因,就是2002年制定《民辦教育促進(jìn)法》時,由于存在爭議的核心問題較多,暫無余力顧及民辦學(xué)校中黨的建設(shè)問題。
新《民辦教育促進(jìn)法》則明確了民辦學(xué)校中黨的作用和建設(shè)問題。新法第9條規(guī)定“民辦學(xué)校中的中國共產(chǎn)黨基層組織,按照中國共產(chǎn)黨章程的規(guī)定開展黨的活動,加強(qiáng)黨的建設(shè)。”這一規(guī)定有利于增強(qiáng)黨在民辦學(xué)校中的作用,也有利于民辦學(xué)校的健康發(fā)展。黨組織對于民辦學(xué)校的教育教學(xué)活動,能夠起到很好的監(jiān)督與促進(jìn)作用。更重要的是,黨組織在民辦學(xué)校中能起到政治核心作用。
新《民辦教育促進(jìn)法》第31條強(qiáng)調(diào)了對教職工權(quán)益的保護(hù)。與舊法第30條相比,第31條第一款增加了“保障教職工的其他合法權(quán)益”,第31條第二款為全新條款,內(nèi)容為“國家鼓勵民辦學(xué)校按照國家規(guī)定為教職工辦理補(bǔ)充養(yǎng)老保險”。從第一款來看,民辦學(xué)校除了應(yīng)當(dāng)依法保障教職工的工資與福利待遇外,還要保障教職工的其他合法權(quán)益。從文義解釋來看,“其他合法權(quán)益”應(yīng)該包括住房、醫(yī)療等待遇。第二款則考慮到了民辦學(xué)校教職工離退休后的生活待遇問題,鼓勵民辦學(xué)校為教職工辦理補(bǔ)充養(yǎng)老保險,解決教職工的后顧之憂。具體可按照《中華人民共和國社會保險法》及其他法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定辦理。值得注意的是,第二款規(guī)定的是辦理“補(bǔ)充養(yǎng)老保險”,只是養(yǎng)老保險的一種,并非養(yǎng)老保險的全部。因?yàn)轲B(yǎng)老保險包括基本養(yǎng)老保險、補(bǔ)充養(yǎng)老保險、個人儲蓄性養(yǎng)老保險和商業(yè)養(yǎng)老保險四種[4]。第二款為什么規(guī)定“鼓勵民辦學(xué)校辦理補(bǔ)充養(yǎng)老保險”?因?yàn)檠a(bǔ)充養(yǎng)老保險遵循自愿原則,效益好的企業(yè)可以多投保,效益差的企業(yè)可以不投保,所以只能鼓勵,不能強(qiáng)制。
同時要看到,營利性學(xué)校與非營利性學(xué)校在為教職工辦理補(bǔ)充養(yǎng)老保險時,應(yīng)該有所區(qū)別。營利性學(xué)校的性質(zhì)是企業(yè),因此應(yīng)當(dāng)按照企業(yè)的補(bǔ)充養(yǎng)老保險體系進(jìn)行投保。非營利性學(xué)校的性質(zhì)是民辦非企業(yè)單位,因此應(yīng)當(dāng)按照非企業(yè)單位的補(bǔ)充養(yǎng)老保險體系進(jìn)行投保。
新《民辦教育促進(jìn)法》還強(qiáng)調(diào)了對民辦學(xué)校的規(guī)制問題。包括第38條的價格規(guī)制,第41條的服務(wù)過程和結(jié)果規(guī)制,第46、47和51條對民辦學(xué)校的扶持與優(yōu)惠政策等。
第38條對營利性學(xué)校和非營利性學(xué)校的收費(fèi)辦法進(jìn)行了區(qū)別對待。營利性學(xué)校的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由學(xué)校自主決定,非營利性學(xué)校的收費(fèi)辦法由省級人民政府制定。也就是說,政府對營利性學(xué)校放松了價格規(guī)制。
第46、47和51條規(guī)定了對民辦學(xué)校的扶持與優(yōu)惠政策。無論是營利性學(xué)校還是非營利性學(xué)校,政府都會予以扶持,但對于兩類學(xué)校的扶持力度明顯不一樣。政府對非營利性學(xué)校的扶持力度要大得多,包括政府補(bǔ)貼、基金獎勵、捐資激勵等,同時,非營利性學(xué)校還享受與公辦學(xué)校同等的稅收優(yōu)惠政策。在教育用地方面,非營利性學(xué)校的優(yōu)惠政策也強(qiáng)于營利性學(xué)校。
新《民辦教育促進(jìn)法》第19條第一款后半句規(guī)定“不得設(shè)立實(shí)施義務(wù)教育的營利性民辦學(xué)校?!睉?yīng)該說,這是此次修法中最大的敗筆。至于為什么義務(wù)教育階段不得設(shè)立營利性學(xué)校,教育部負(fù)責(zé)人在答記者提問時給出的答復(fù)是:“義務(wù)教育體現(xiàn)國家意志,是政府必須提供的基本公共服務(wù)和國家強(qiáng)制公民必須履行的義務(wù),這種性質(zhì)決定了義務(wù)教育階段不能舉辦營利性民辦學(xué)校?!盵5]然而,如果按照這種邏輯,體現(xiàn)國家意志的行業(yè)就不能成為營利性行業(yè),那諸如勞動就業(yè)服務(wù)、社會保障、基本社會服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、人口計(jì)生、住房保障、公共文化等基本公共服務(wù)領(lǐng)域,也體現(xiàn)了國家意志,也不能成為營利性行業(yè)。這顯然是不合理的。另外,是否允許營利與義務(wù)教育階段民辦學(xué)校的教育質(zhì)量并沒有必然關(guān)系。營利性學(xué)校的教育質(zhì)量也可以很好,非營利性學(xué)校的教育質(zhì)量也可能很差。不允許營利并不能確保義務(wù)教育階段民辦學(xué)校的教育質(zhì)量。
完善建議:在今后對《民辦教育促進(jìn)法》進(jìn)行修正時,刪除這一條款,以尊重投資辦學(xué)者的自由選擇。
新《民辦教育促進(jìn)法》和《教育法》都認(rèn)可了營利性學(xué)校,但對于很多問題都沒有予以規(guī)定,只是規(guī)定“營利性學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余依照公司法等有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理”。那么問題就出現(xiàn)了:第一,營利性學(xué)校的性質(zhì)是有限責(zé)任公司還是股份有限公司?如果是股份有限公司,能否發(fā)行股票,募集資金?第二,是否要由登記機(jī)關(guān)給學(xué)校發(fā)給營業(yè)執(zhí)照或辦學(xué)許可證?營利性學(xué)校能否向其他民辦學(xué)?;蚱渌髽I(yè)投資?第三,設(shè)立民辦學(xué)校的程序和條件,是依照《民辦教育促進(jìn)法》的規(guī)定執(zhí)行還是依照《公司法》的規(guī)定執(zhí)行?
完善建議:修改《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》,盡量兼顧《民辦教育促進(jìn)法》和《公司法》的相關(guān)規(guī)定,消彌法律沖突。
[1]教育部.2016年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/201707/t20170710_309042.html.
[2]余中根.我國營利性學(xué)校的合法律性探析[J].信陽師范學(xué)院學(xué)報:哲學(xué)社會科學(xué)版,2013,(6):69.
[3]方建鋒.民辦學(xué)校營利性和非營利性分類管理的實(shí)證研究[J].教育發(fā)展研究,2011,(24):20.
[4]袁志剛.中國養(yǎng)老保險體系選擇的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析[J].經(jīng)濟(jì)研究,2001,(5):15.
[5]教育部.教育部有關(guān)負(fù)責(zé)人就《民辦教育促進(jìn)法》修改情況答記者問[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/s271/201611/t20161107_287961.html.