李長(zhǎng)健，胡 鵬

（華中農(nóng)業(yè)大學(xué)，湖北 武漢 430070）

我國農(nóng)村宅基地退出困局及機(jī)制化彌合
——基于農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的視角

李長(zhǎng)健1，胡 鵬2

（華中農(nóng)業(yè)大學(xué)，湖北 武漢 430070）

我國農(nóng)村宅基地退出模式，在實(shí)踐中推動(dòng)了城鎮(zhèn)化進(jìn)程及新農(nóng)村建設(shè)，但一定程度上導(dǎo)致了發(fā)展效益同農(nóng)民利益的“二重分割”，其中農(nóng)民利益代表主體缺失、法律及制度配套滯后以及“替代性”保障的缺乏，構(gòu)成了農(nóng)民權(quán)益損害的“三元態(tài)勢(shì)”。保護(hù)農(nóng)民權(quán)益是一種責(zé)任，創(chuàng)新性引入利益相關(guān)者、利益集團(tuán)、良性市場(chǎng)等理論；成立農(nóng)民利益代表機(jī)構(gòu)、加強(qiáng)立法及制度配套、探索替代性保障以及長(zhǎng)期收益分配機(jī)制等，才能尋求農(nóng)村宅基地退出完善的機(jī)制化彌合。

宅基地退出；農(nóng)民權(quán)益；利益分配；機(jī)制化彌合

伴隨新型城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)，新型農(nóng)村社區(qū)的探索和實(shí)踐陸續(xù)開展，2015 年 11 月，中共中央、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》，出臺(tái)了農(nóng)村改革的頂層設(shè)計(jì)。對(duì)農(nóng)村的全方位改革做出了關(guān)鍵部署，為新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)提供政策指引。建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)，必然要求農(nóng)民社區(qū)化性質(zhì)的集中居住，作為這種變革的關(guān)鍵一環(huán)，農(nóng)村宅基地退出實(shí)踐便應(yīng)運(yùn)而生。為了解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城市發(fā)展擴(kuò)張對(duì)土地的剛性要求，順應(yīng)農(nóng)村改革的實(shí)踐要求，特別是“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”試點(diǎn)的成功，加快農(nóng)村宅基地退出，將退出后的大量閑置土地投入到城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展用地，成為當(dāng)前各地的通行做法。毫無疑問，農(nóng)村宅基地退出在一定程度上有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，為城鎮(zhèn)發(fā)展提供建設(shè)用地，為農(nóng)村土地的集中集約利用創(chuàng)造條件。[1]但我們也應(yīng)該看到，在農(nóng)村宅基地退出模式實(shí)踐中，損害農(nóng)民權(quán)益的狀況時(shí)有發(fā)生。因此，本文基于農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的視角，探究我國農(nóng)村宅基地退出機(jī)制的現(xiàn)狀與難題，并對(duì)此提出創(chuàng)新性建議，提供機(jī)制化彌合，有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、實(shí)然展示：農(nóng)村宅基地退出模式實(shí)踐中發(fā)展效益與農(nóng)民利益的“二重分割”

發(fā)展的目的是為了獲得“受益”，而“受益”反作用于發(fā)展，則是極大的動(dòng)力。國家農(nóng)村改革政策的指引，增強(qiáng)了改革探索的積極性，尤其是國土資源部推出的“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”試點(diǎn)的成功，各地積極推進(jìn)，這些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)促進(jìn)了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。不過，對(duì)模式進(jìn)行分析，不僅要看“發(fā)展”還要考慮“福利”[2]。農(nóng)村宅基地退出改革在促進(jìn)城市發(fā)展的同時(shí)應(yīng)當(dāng)賦予農(nóng)民享有改革“福利”的權(quán)益，反之，則會(huì)導(dǎo)致發(fā)展效益與農(nóng)民利益的“二重分割”。正如有學(xué)者所言：“因發(fā)展而獲得福利是人類歷史上最重要的制度創(chuàng)新，是時(shí)代給予我們的巨大財(cái)富，它對(duì)我們構(gòu)建和諧社會(huì)、實(shí)現(xiàn)特色社會(huì)主義的公平正義具有重要的借鑒意義”[3]。

（一）我國農(nóng)村宅基地退出實(shí)踐及模式

綜合我國各地實(shí)踐，農(nóng)村宅基地退出大致有宅基地“置換”、“統(tǒng)購儲(chǔ)備”及“拆村并區(qū)”三種模式。首先，宅基地置換是指地方政府或者集體經(jīng)濟(jì)組織通過給予貨幣或者“非貨幣”的形式從農(nóng)民手中換取宅基地及上附屬物。而“非貨幣”一般包括住房、城市戶籍、社保、股份等。比較典型的有浙江嘉興的“兩分兩換”、上海的宅基地置換、天津的“宅基地?fù)Q房”模式。[4]其次，宅基地統(tǒng)購儲(chǔ)備是指地方政府指定專門的價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)，按照同一時(shí)間、同一地域，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地出讓價(jià)格的平均值為參考，執(zhí)行統(tǒng)一價(jià)格，收購農(nóng)村宅基地以及無償沒收非法占有的宅基地為國有土地，由政府統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)，并頒發(fā)給農(nóng)戶宅基地退出證明，允許農(nóng)戶持有憑據(jù)隨時(shí)置換。最后，拆村并區(qū)是指在農(nóng)村宅基地退出后，對(duì)農(nóng)村土地統(tǒng)一規(guī)劃，劃分出“耕地區(qū)”和“住宅區(qū)”，實(shí)施耕地集中經(jīng)營，農(nóng)民集中安置居住，總量上保證耕地面積不減少、建設(shè)用地不增加的目標(biāo)。其中，四川成都作為“拆村并區(qū)”最早試點(diǎn)地區(qū)，取得較好的效果。截至2014年底，其通過農(nóng)村宅基地退出及其他城鎮(zhèn)建設(shè)用地復(fù)墾，人均占有集體建設(shè)用地由 150 平方米降至 70 平方米左右，全市騰出約 60萬畝集體建設(shè)用地，有效節(jié)約了土地利用。[5]

（二）農(nóng)民權(quán)益保護(hù)下我國農(nóng)村宅基地退出模式的效果評(píng)價(jià)

利益相關(guān)者理論認(rèn)為：“改革是利益相關(guān)者之間相互達(dá)成的一系列多邊契約，每一位契約的參與者都提供了自身的特殊資源，理應(yīng)獲得享有 權(quán) 益 的 平 等 地 位”[6]。 作 為 農(nóng) 村 宅 基 地 退 出 的一方參與者，農(nóng)民理應(yīng)在宅基地退出改革中獲得補(bǔ)償，享有利益保障的權(quán)益。反觀農(nóng)村宅基地退出實(shí)踐，宅基地置換模式很大程度上實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地利用的集約化，一定程度上改善了農(nóng)民的居住條件，但這種由政府主導(dǎo)的“主動(dòng)—被動(dòng)”式變革，降低了農(nóng)民意愿表達(dá)與實(shí)現(xiàn)的成功率。同樣，宅基地統(tǒng)購儲(chǔ)備不乏國有土地儲(chǔ)備制度移植的身影，一定程度上有利于集體土地市場(chǎng)的培育與發(fā)展，促進(jìn)了宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的合法化。但在該模式下，作為主導(dǎo)方的政府既是行政主體，又扮演市場(chǎng)主體，兼行“裁判員”和“教練員”的雙重角色。這就很難在追求發(fā)展效率和保障社會(huì)公平之間把握“最佳平衡點(diǎn)”，做到二者的“并駕齊驅(qū)”，并有可能導(dǎo)致發(fā)展效益與農(nóng)民利益的“二重分割”。況且，該模式在土地租賃需求旺盛的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)適用，而在欠發(fā)達(dá)地區(qū)是否“相得益彰”，其復(fù)制性需進(jìn)一步考量。與上述兩種模式相似，拆村并區(qū)模式提高了農(nóng)村土地利用效率，但如何保障農(nóng)民參與主體地位以及在“拆”與“建”過渡期解決農(nóng)民生活困難等問題仍需要思考。

二、困局剖析：現(xiàn)行宅基地退出機(jī)制中農(nóng)民利益受損的“三元態(tài)勢(shì)”

我國農(nóng)村宅基地退出直接關(guān)系到農(nóng)村改革，事關(guān)農(nóng)民自身權(quán)益，因此，既要考慮實(shí)踐的可行性，又要保證農(nóng)民權(quán)益不受侵害，從而達(dá)到二者的良性互動(dòng)、互促互進(jìn)。筆者認(rèn)為，是否能夠達(dá)到二者的統(tǒng)一，關(guān)鍵在于農(nóng)村宅基地退出是否能夠達(dá)成“能退”“宜退”“善退”的三元態(tài)勢(shì)。所謂“能退”是指具備可退出土地的前提下，賦予農(nóng)民參與宅基地退出的主體地位，尊重農(nóng)民自主意愿，不搞“強(qiáng)制性”“單方?jīng)Q定式”退出?！耙送恕笔侵冈谡赝顺鲞^程中，法律配套到位，產(chǎn)權(quán)明確，具有完善的退出程序、補(bǔ)償制度、利益分配標(biāo)準(zhǔn)等。而“善退”則是指宅基地退出后，農(nóng)民能夠獲得相應(yīng)的替代性保障，享有土地長(zhǎng)期收益，從而使得長(zhǎng)遠(yuǎn)利益得到保障。其中，“能退”“宜退”是前提，“善退”是目的，三者之間，緊密相連、三位一體，不可分割。而現(xiàn)行農(nóng)村宅基地退出機(jī)制難以促成三者統(tǒng)一，一定程度上損害了農(nóng)民利益。

（一）農(nóng)民利益代表主體缺失，出現(xiàn)“集體失語”，“能退”受限

農(nóng)民是宅基地退出的利益相關(guān)者，宅基地退出與其自身利益息息相關(guān)，關(guān)乎其生存保障。因此，農(nóng)民當(dāng)然擁有獲取宅基地退出的一切信息，并直接參與到宅基地退出的政策制定中去的權(quán)利。從法律層面上來說，農(nóng)村宅基地的退出實(shí)際上是農(nóng)民宅基地使用權(quán)的退出。按現(xiàn)代法理精神，私權(quán)應(yīng)當(dāng)自治。宅基地使用權(quán)當(dāng)然屬于私權(quán)范疇，本應(yīng)權(quán)利人自由行使。即使出于公共利益的需要，公權(quán)力對(duì)私權(quán)進(jìn)行一定的干涉，但權(quán)利人仍應(yīng)享有一定的參與權(quán)與知情權(quán)。反觀現(xiàn)狀，無論是“宅基地置換”還是“統(tǒng)購儲(chǔ)備”或者“拆村并區(qū)”模式，大都為以政府為主導(dǎo)推行、農(nóng)民被動(dòng)接受的“主動(dòng)—被動(dòng)”式模式。一方面，政府從宅基地退出的發(fā)起、規(guī)劃、實(shí)施以及受益的分配等各個(gè)環(huán)節(jié)享有決定權(quán)。從政府的角度來講，農(nóng)村宅基地的退出和置換能夠獲取建設(shè)用地資源，達(dá)到集約用地的效果，能有效緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊張狀況，同時(shí)，參與農(nóng)戶能夠獲取一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，對(duì)他們的生活給予支持和幫助。因此，政府主導(dǎo)下的宅基地退出似乎對(duì)各方都是有益的。但卻忽略了農(nóng)民的參與主體地位，農(nóng)民無法有效參與到宅基地退出政策的制定，出現(xiàn)農(nóng)民“集體失語”。另一方面，農(nóng)民參與宅基地退出實(shí)為“個(gè)體參與”，缺乏組織化依托。農(nóng)民作為分散的個(gè)體，缺乏一個(gè)有力的利益表達(dá)者為他們服務(wù)，無法獲取有力的話語權(quán)。正如有些學(xué)者指出：“中國農(nóng)民—農(nóng)村土地改革這部歷史劇的主角，還未入戲，他們還不能適應(yīng)這些或許可以幫助他們致富的政策，而真正入戲的人們卻似乎并不知道農(nóng)民真正需要什么”[7]。

（二）法律及制度配套滯后，土地權(quán)能殘缺，“宜退”受阻

首先，法律制度的不完善導(dǎo)致農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)瑕疵，阻礙宅基地退出和流轉(zhuǎn)?，F(xiàn)行我國法律實(shí)施的是“房隨地走、地隨房走”的土地、房屋一體化原則。宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)在 2007 年頒布的《中華人民共和國物權(quán)法》（以下簡(jiǎn)稱<物權(quán)法>）中得以明確確立，《物權(quán)法》賦予宅基地使用權(quán)人對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的的權(quán)利，并有權(quán)依法在土地上建造房屋或附屬物。但對(duì)是否享有土地的收益權(quán)，《物權(quán)法》并沒有做出規(guī)定，與此同時(shí)，《物權(quán)法》還規(guī)定了農(nóng)村的宅基地只能在集體組織內(nèi)部進(jìn)行流轉(zhuǎn)，而將對(duì)集體組織以外的抵押、轉(zhuǎn)讓權(quán)能排除在外。由此可見，當(dāng)前我國法律對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)仍然持禁止態(tài)度，其次，農(nóng)村宅基地退出制度和政策缺乏與之對(duì)應(yīng)的配套措施，難以保障農(nóng)民權(quán)益。我國現(xiàn)行的土地法律政策，主要集中于增量宅基地的管理與審批，缺乏宅基地退出的實(shí)習(xí)細(xì)則，而忽略了農(nóng)民宅基地退出激勵(lì)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、利益分配等方面的統(tǒng)一、系統(tǒng)化配套，特別是在宅基地用益物權(quán)的利益保護(hù)及實(shí)現(xiàn)方面，沒有構(gòu)建完善有效的機(jī)制，補(bǔ)償模式無法體現(xiàn)用益物權(quán)的財(cái)產(chǎn)化，這不利于農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障，難以調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性。

（三）“替代性”社會(huì)保障缺乏，農(nóng)民遠(yuǎn)期利益被忽視，“善退”受困

首先，農(nóng)民退出宅基地后，難以獲得土地的“替代性”保障。農(nóng)民在無償使用宅基地的前提下，可以自主建造房屋及其他附屬物，這在《憲法》和《土地管理法》當(dāng)中都有規(guī)定，這可以使農(nóng)民居有定所，一定程度上是對(duì)農(nóng)民生存權(quán)和居住權(quán)的一種保障承載著農(nóng)民居住、養(yǎng)老的社會(huì)保障功能，這種既得利益是由宅基地所提供的，一旦農(nóng)民從宅基地上退出，必然使其居住空間發(fā)生改變，同時(shí)失去了依附于宅基地上的各種保障。除此之外，農(nóng)民的生活方式以及生存環(huán)境的改變，也會(huì)對(duì)其心理產(chǎn)生影響。而部分農(nóng)民失去宅基地后，生存空間由農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市，一方面他們?nèi)狈Ρ匾木蜆I(yè)技能，另一方面，城市也并未將務(wù)工農(nóng)民納入城市保障范圍內(nèi)，農(nóng)民面臨著“既失土地，又失保障”的雙重壓力，如若沒有與宅基地退出相配套的“替代性”保障，農(nóng)民權(quán)益無法得到保護(hù)，遠(yuǎn)期生存和生活堪憂。

其次，宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制并不合理，農(nóng)民遠(yuǎn)期利益被忽視。農(nóng)民從宅基地退出，必然涉及到補(bǔ)償問題，而現(xiàn)行補(bǔ)償機(jī)制并不合理。一是補(bǔ)償方式的確定具有單方化，缺少農(nóng)民參與。對(duì)農(nóng)民作為宅基地使用權(quán)人的市場(chǎng)主體地位有失尊重，忽視了農(nóng)民地位和權(quán)利。二是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在“剪刀差”。由于城市建設(shè)用地交易與農(nóng)地征用之間存在巨大價(jià)格差異，這使得農(nóng)民難以獲得公平對(duì)待，進(jìn)而引發(fā)社會(huì)矛盾和土地糾紛。三是土地增值收益未列入補(bǔ)償范圍。土地資本本身具有增值潛力，而農(nóng)民理應(yīng)從土地增值中獲取收益，而現(xiàn)實(shí)情況中，宅基地退出補(bǔ)償多以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)價(jià)值為參考標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民在土地增值中的收益分配權(quán)被剝奪。正如有些學(xué)者所言：從農(nóng)民手中獲取土地，就像拿走了他們的母雞，卻只給了公雞的價(jià)錢，這形象地說明了在土地增值收益的分配過程中，農(nóng)民是沒有太多權(quán)利的。

三、難題破解：保護(hù)農(nóng)民權(quán)益完善農(nóng)村宅基地退出機(jī)制之“四度彌合”

（一）成立農(nóng)民利益代表機(jī)構(gòu)，代表農(nóng)民參與其中，變農(nóng)民“失語”到“能言”

農(nóng)村宅基地退出中出現(xiàn)農(nóng)民權(quán)益難以保障，農(nóng)民利益受到侵害的現(xiàn)象，其主要原因是分散的、個(gè)體性的農(nóng)民群體缺乏自身利益代表主體，難以參與政策的制定與決定，無法表達(dá)自身訴求，成為弱勢(shì)群體。利益集團(tuán)理論認(rèn)為：利益集團(tuán)就是任何一群為了維護(hù)某種共同利益而結(jié)成團(tuán)體，并向社會(huì)其它團(tuán)體提出要求。由于農(nóng)民個(gè)人的分散化難以表達(dá)自身利益，西方國家普遍存在由選舉產(chǎn)生的農(nóng)民利益組織，代表農(nóng)民進(jìn)行利益表達(dá)。這種團(tuán)體化、組織化的利益表達(dá)，能夠有效保護(hù)農(nóng)民利益。而在我國，學(xué)生、工人、婦女等都有諸如“學(xué)聯(lián)”“工會(huì)”“婦聯(lián)”等代表自身利益的群體組織，而占我國人口大多數(shù)的農(nóng)民卻并沒有自己的利益組織。我國農(nóng)民在宅基地退出中，由于沒有代表自己利益的團(tuán)體組織，無法參與到政策的制定中去，在利益博弈面前，處境只會(huì)持續(xù)惡化。因此，要鼓勵(lì)農(nóng)民建立自己的利益組織，例如農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社、農(nóng)業(yè)專業(yè)協(xié)會(huì)等能夠代表農(nóng)民自己利益的組織。不斷提高農(nóng)民的組織管理能力、積累參與公共政策、決策的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而，使農(nóng)民更加制度化、程序化、專業(yè)化的表達(dá)自身利益，從而增強(qiáng)農(nóng)民保障自身權(quán)益的能力。

（二）完善宅基地退出立法，健全相關(guān)制度配套，變“強(qiáng)退”為“愿退”

首先，進(jìn)一步明晰農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)。一是在立法中確定農(nóng)村土地所有權(quán)的法定主體為集體組織成員組成的集體組織成員代表大會(huì)，由該組織作為集體土地的專門經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)；二是由土地經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)向承包戶發(fā)放土地使用權(quán)證，賦予其實(shí)際上的土地所有權(quán)，成為實(shí)際上的土地所有者，從而使農(nóng)地使用權(quán)得以穩(wěn)定；三是允許宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)，并明確宅基地使用權(quán)的抵押、出租、轉(zhuǎn)讓和出讓做到與國有土地“同權(quán)”“同價(jià)”[8]。其次，要進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村宅基地退出程序。嚴(yán)格甄選退出地區(qū)。確定開展宅基地退出的地區(qū)前，要充分進(jìn)行調(diào)研，仔細(xì)核實(shí)該地區(qū)宅基地閑置率及農(nóng)民退出意愿，并將宅基地退出的時(shí)間、范圍及時(shí)告知農(nóng)民。而且要進(jìn)一步規(guī)范規(guī)劃程序，規(guī)劃方案不僅要考慮城市總體規(guī)劃，還要考慮農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃。最后，要進(jìn)一步完善宅基地退出相關(guān)制度。主要是要完善農(nóng)村宅基地自由流轉(zhuǎn)制度，明確其主體、方式、價(jià)格、期限、收益分配。進(jìn)一步放寬對(duì)流轉(zhuǎn)主體地域限制和身份限制，降低流轉(zhuǎn)門檻，并規(guī)定宅基地使用權(quán)可以出讓、租賃、轉(zhuǎn)讓以及贈(zèng)與，降低流轉(zhuǎn)障礙。同時(shí)基于物權(quán)保護(hù)的平等性，在宅基地取得無期限的前提下，規(guī)定宅基地可以無期限流轉(zhuǎn)，為農(nóng)民獲取遠(yuǎn)期受益創(chuàng)造條件。除此之外，由于我國宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)尚未成熟，無法將宅基地定價(jià)權(quán)完全由市場(chǎng)確定。因此，建立起農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的基價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與最低價(jià)格制度是有必要的，這樣在基準(zhǔn)價(jià)格的前提下交與市場(chǎng)雙方確定價(jià)格，最大程度上保障農(nóng)民合法利益。

（三）建立健全農(nóng)村社會(huì)保障體系，解決農(nóng)民宅基地退出的后顧之憂，變“失保”為“有?！?/p>

農(nóng)民從宅基地上退出后，農(nóng)民在失去土地使用權(quán)的同時(shí)，實(shí)際上也部分失去了作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的成員權(quán)，進(jìn)一步蛻變?yōu)槭У剞r(nóng)民，基于宅基地而存在的相關(guān)保障也一并消亡。既然農(nóng)民的土地型保障已不復(fù)存在，那“替代性”保障是否能及時(shí)跟進(jìn)？農(nóng)民流失的利益是否能夠得到補(bǔ)充？這是一個(gè)很迫切的問題。當(dāng)前，作為可替代性的農(nóng)村社會(huì)保障體系并不健全，失去土地的農(nóng)民如果無法從其他途徑取得收益，勢(shì)必會(huì)增加糾紛，影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。因此，我們應(yīng)當(dāng)盡快構(gòu)筑農(nóng)村社會(huì)保障“防護(hù)網(wǎng)”，進(jìn)一步完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，解決農(nóng)民退出宅基地后的后顧之憂。首先，將宅基地退出的農(nóng)戶納入最低生活保障范圍，為他們提供保障金，從而幫助他們平穩(wěn)度過宅基地退出的“過渡期”。資金方面，地方政府應(yīng)當(dāng)加大財(cái)政投入，設(shè)立專項(xiàng)資金。村委會(huì)及集體經(jīng)濟(jì)組織輔之以必要的負(fù)擔(dān)，確保農(nóng)戶保證金的落實(shí)與持續(xù)。其次，完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，依據(jù)年齡層次劃分不同標(biāo)準(zhǔn)，無論退出土地、未退出土地、部分退出土地，都應(yīng)納入保險(xiǎn)范圍，最大程度上解決他們的后顧之憂。最后，完善農(nóng)民合作醫(yī)療制度。在現(xiàn)有農(nóng)村新型合作醫(yī)療保障的基礎(chǔ)上，加大對(duì)宅基地退出農(nóng)戶的保障力度，將農(nóng)民參與合作醫(yī)療所負(fù)擔(dān)的支出轉(zhuǎn)由政府和承包者負(fù)擔(dān)，進(jìn)一步減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。上述三者是農(nóng)村社會(huì)保障體系構(gòu)建的基石，切實(shí)有效的執(zhí)行會(huì)逐漸弱化土地保障功能，進(jìn)而予以替代。從而在保障農(nóng)民權(quán)益的同時(shí)，為農(nóng)村宅基地退出保駕護(hù)航。

（四）探索合理的宅基地退出補(bǔ)償及長(zhǎng)期收益分配機(jī)制，保障農(nóng)民遠(yuǎn)期利益，變“遠(yuǎn)憂”為“遠(yuǎn)利”

引導(dǎo)農(nóng)民退出宅基地，就必須探索合理的退出補(bǔ)償機(jī)制和長(zhǎng)期收益分配制度，將農(nóng)民的當(dāng)前利益和遠(yuǎn)期利益統(tǒng)一起來。首先，要進(jìn)一步健全宅基地補(bǔ)償機(jī)制，擴(kuò)大補(bǔ)償?shù)姆秶?。?duì)退出宅基地的農(nóng)民，補(bǔ)償不僅只考慮住房保障價(jià)值，還應(yīng)將宅基地使用權(quán)的收益價(jià)值考慮在內(nèi)，以土地市場(chǎng)價(jià)值為基礎(chǔ)，，除此之外，農(nóng)民因退出宅基地而產(chǎn)生的商業(yè)經(jīng)營、搬遷、安置、裝修等費(fèi)用，依據(jù)市場(chǎng)價(jià)值，給予補(bǔ)償。其次，政府在退出土地收益的前提下，可以用稅收有效調(diào)節(jié)利益分配。地方政府退出土地補(bǔ)償收益能夠有效緩解政府和農(nóng)民的利益之爭(zhēng)，更好的保障農(nóng)民充分享有土地收益分配的權(quán)利。但政府負(fù)擔(dān)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)的責(zé)任。因此政府可以采用稅收的方式，征收土地交易稅予以解決，并且可以減少土地糾紛，達(dá)到“雙贏”[9]。最后，將農(nóng)民納入土地增值收益的分配中去，保障農(nóng)民遠(yuǎn)期利益。良性市場(chǎng)理論認(rèn)為：在市場(chǎng)投資行為中，只有投資者和所有者在增值利潤中共同受益，這項(xiàng)投資才是良性的。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村土地的所有者，因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以及作為其成員的農(nóng)民理應(yīng)是土地增值收益分配的主體。對(duì)于土地未來的增值收益，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)同農(nóng)民進(jìn)行協(xié)商，通過以宅基地使用權(quán)入股的方式，逐年從集體經(jīng)濟(jì)組織分享土地增值收益，從而使遠(yuǎn)期利益得以維護(hù)。

[1]李昌麟，甘強(qiáng) .我國改革發(fā)展成果公平分享的實(shí)現(xiàn)路徑構(gòu)想 [J].社會(huì)科學(xué)研究，2010（5）：50-57.

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責(zé)任編輯：秦小珊

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：1004-3160（2017）03-0110-05

2017-02-20

教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民土地權(quán)益保障研究”（項(xiàng)目編號(hào)：14JDZ014）。

1.李長(zhǎng)健，男，湖南瀘溪人，湖北省農(nóng)業(yè)法學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)，華中農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院副院長(zhǎng)、法學(xué)博士、教授、博士生導(dǎo)師，主要研究方向：“三農(nóng)”領(lǐng)域法律、制度及改革；2.胡鵬，男，河南駐馬店人，華中農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)民權(quán)益保護(hù)及區(qū)域發(fā)展研究中心助理研究員，主要研究方向：“三農(nóng)”領(lǐng)域法律、制度及改革。