楊葉紅

（中共湖南省委直屬機(jī)關(guān)黨校，湖南 長沙 410000）

重大行政決策合法性審查制度的梳理與展望
——以湖南省的實踐為例

楊葉紅

（中共湖南省委直屬機(jī)關(guān)黨校，湖南 長沙 410000）

建立健全合法性審查制度是保證重大行政決策依法進(jìn)行的第一要件。目前重大行政決策合法性審查制度存在著制度位階低，欠缺民主性和統(tǒng)一性；制度內(nèi)容簡單粗疏，欠缺合理性和可操作性；制度剛性弱，欠缺權(quán)威性和約束力等缺陷。這些制度缺陷嚴(yán)重影響了合法性審查的實際效果，需要通過提升立法位階、細(xì)化制度內(nèi)容、強(qiáng)化制度剛性等途徑來進(jìn)一步完善重大行政決策合法性審查制度。

重大行政決策；合法性審查；制度缺失；發(fā)展方向

依法決策是法治政府建設(shè)的起點，重大行政決策事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局、涉及群眾切身利益，一旦決策失誤將造成重大損失。因此，國務(wù)院從 1999年以來出臺的關(guān)于法治政府建設(shè)的重要文件都強(qiáng)調(diào)依法決策，明確要求建立重大行政決策的合法性審查制度，且將合法性審查與公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、集體審議等一起規(guī)定為重大行政決策的必經(jīng)程序。2014 年《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》高度強(qiáng)調(diào)重大行政決策的合法性審查，將其作為全面依法治國戰(zhàn)略布局中加強(qiáng)法治政府建設(shè)部分的重要內(nèi)容。2015年中共中央、國務(wù)院聯(lián)合頒布的《法治政府建設(shè)實施綱要 2015—2020 年》強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)合法性審查。重大行政決策合法性審查受到理論界和實務(wù)界的普遍關(guān)注，成為研究的熱點話題，相關(guān)制度也從無到有快速建立。與制度建設(shè)的快速發(fā)展形成鮮明對照的是，實際工作中行政首長“強(qiáng)權(quán)決策”“拍腦袋決策”現(xiàn)象屢見不鮮，重大行政決策合法性審查制度并沒有發(fā)揮篩查和阻止違法決策的“過濾器”和“防火墻”作用。因此深入實際調(diào)查研究，梳理重大行政決策合法性審查制度現(xiàn)狀，分析其存在的主要缺陷，提出完善制度的具體建議是當(dāng)前理論研究的重要任務(wù)。

一、湖南省重大行政決策合法性審查的制度現(xiàn)狀

2008 年 4 月，《湖南省行政程序規(guī)定》在全國首次以地方立法的形式將合法性審查確定為重大行政決策的必經(jīng)程序。隨后，2008 年 5 月，國務(wù)院在《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》（以下簡稱《決定》）中對市縣政府明確提出建立重大決策合法性審查制度的要求。在中央層面規(guī)范性文件和省級政府規(guī)章的指導(dǎo)下，2009 年以后，湖南省全部市州和部分縣市區(qū)政府先后出臺了關(guān)于重大行政決策程序規(guī)定的規(guī)范性文件，對合法性審查的制度建設(shè)進(jìn)行了積極嘗試。為了研究方便，本文選取了湖南省35個相關(guān)制度文本作為實證研究對象，從形式和內(nèi)容兩個角度對湖南省重大行政決策合法性審查的制度現(xiàn)狀進(jìn)行描述。這35個實證研究對象包含了 1個省級政府規(guī)章、1個省級政府規(guī)定、14個市州級政府規(guī)定、11個縣級政府規(guī)定以及 8個地方政府職能部門規(guī)定。

（一）制度形式

1.地方政府規(guī)章

2008 年 4 月，《湖南省行政程序規(guī)定》作為地方政府規(guī)章首次對合法性審查做出了規(guī)定，要求重大行政決策草案在集體審議時應(yīng)當(dāng)先由政府法制部門作合法性審查或者論證的說明。此時并沒有明確將合法性審查視為與公眾參與、專家論證同等重要的程序環(huán)節(jié)，只是把政府法制部門對決策方案草案的合法性審查或論證說明作為集體審議程序中的一個部分，也沒有對合法性審查的主體、范圍、內(nèi)容、程序等做出具體規(guī)定。

2.行政規(guī)范性文件

2008 年 5 月，國務(wù)院在《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》中對市縣政府明確提出建立重大決策合法性審查制度的要求，將合法性審查與公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、集體審議等一起規(guī)定為重大行政決策的必經(jīng)程序。2009 年以后，湖南各級政府及其工作部門陸續(xù)以行政規(guī)范性文件的形式對重大行政決策程序作出具體規(guī)定，其中都涉及了合法性審查程序。為進(jìn)一步規(guī)范重大行政決策合法性審查工作，湖南省人民政府于 2015 年 12 月出臺了《湖南省重大行政決策合法性審查暫行辦法》，對重大行政決策合法性審查做出專項規(guī)定。該文件明確要求自 2016 年 5 月 1 日起在湖南省全面推行重大行政決策合法性審查制度，并且對合法性審查的主體、范圍、內(nèi)容、程序、責(zé)任等做出了具體規(guī)定。在此文件的指導(dǎo)下，個別省直行政機(jī)關(guān)以行政規(guī)范性文件的形式對合法性審查制度做出了專項規(guī)定，如 2016 年 11 月湖南省公安廳制定出臺了《重大行政決策合法性審查工作規(guī)定》。有部分市州政府或職能部門也以行政規(guī)范性文件的形式對重大行政決策合法性審查做出了專項規(guī)定，其中包括長沙市、湘潭市、郴州市、婁底市、懷化市、株洲市林業(yè)局和審計局。還有少數(shù)縣市區(qū)政府對合法性審查做出了專項規(guī)定，如常德市武陵區(qū)、長沙市天心區(qū)、郴州市蘇仙區(qū)政府。

（二）制度內(nèi)容

重大行政決策合法性審查的制度內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括審查的主體、范圍、內(nèi)容、程序、結(jié)論及法律責(zé)任。筆者對35個實證研究對象的制度文本進(jìn)行分析，對湖南省重大行政決策合法性審查制度化情況進(jìn)行了數(shù)據(jù)統(tǒng)計，統(tǒng)計情況詳見下表：

湖南省重大行政決策合法性審查制度化情況統(tǒng)計表

1.審查主體

對于合法性審查主體的規(guī)定最早見于 2008 年國務(wù)院的《決定》，其中規(guī)定“市縣政府及其部門做出重大行政決策前要交由法制機(jī)構(gòu)或者組織有關(guān)專家進(jìn)行合法性審查，未經(jīng)合法性審查或者經(jīng)審查不合法的，不得做出決策”。由此規(guī)定推斷，審查主體可以是法制機(jī)構(gòu)或者有關(guān)專家，但這僅僅是原則性規(guī)定。具體到湖南省的制度規(guī)范中，對審查主體各地規(guī)定不盡一致。大多數(shù)制度規(guī)定中審查主體包括法制機(jī)構(gòu)和有關(guān)專家，如《湖南省重大行政決策合法性審查暫行辦法》第九條規(guī)定，政府法制部門可以視決策內(nèi)容自行審查或交由法律專家和政府法律顧問進(jìn)行合法性審查。有的將審查主體縮小，僅規(guī)定法制機(jī)構(gòu)為合法性審查主體，將有關(guān)專家排除在審查主體之外，如《株洲市人民政府重大行政決策程序規(guī)定》。有的規(guī)定法制機(jī)構(gòu)為合法性審查主體，法制機(jī)構(gòu)可以視決策內(nèi)容組織專家進(jìn)行法律咨詢或論證，如《懷化市重大行政決策合法性審查暫行辦法》。有的將審查主體進(jìn)行擴(kuò)大，在法制機(jī)構(gòu)和有關(guān)專家兩個審查主體之外還增加了一個審查主體——政府辦公室，賦予其對重大行政決策方案草案材料的初審權(quán)，如《郴州市重大行政決策合法性審查暫行規(guī)定》，邵陽市人民政府和長沙市天心區(qū)人民政府也做出了類似規(guī)定。

2.審查范圍

審查范圍即重大行政決策事項范圍，當(dāng)前湖南省對重大決策事項的規(guī)定有三種典型模式。（1）總體概括＋正面列舉，先對“重大行政決策”概念內(nèi)涵做簡潔概括，然后列舉幾種具體的重大決策事項。邵陽、常德、岳陽、永州、株洲、張家界、益陽、衡陽、湘西等沒有對合法性審查作出專門規(guī)定的地方都采取這種模式。（2）總體概括＋事項目錄，先對“重大行政決策”概念做簡單總結(jié)，之后要求重大行政決策事項實行目錄管理制度，納入目錄的決策事項應(yīng)當(dāng)進(jìn)行合法性審查。如《湖南省重大行政決策合法性審查暫行辦法》，還有湘潭、長沙、懷化、婁底等出臺了專門規(guī)定的地市大多采取這種模式。（3）總體概括＋事項目錄＋反面排除。例如，《郴州市重大行政決策合法性審查暫行規(guī)定》在總體概括、事項目錄的基礎(chǔ)上還從反面列舉了一些應(yīng)當(dāng)排除在重大行政決策事項目錄之外的事項，包括市場機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的和公民、法人、社會組織能夠自主決定與自律自治的事項，體現(xiàn)了簡政放權(quán)的指導(dǎo)思想。

3.審查內(nèi)容

重大行政決策合法性審查制度的核心是審查內(nèi)容的規(guī)定。在35個制度文本中，有超過半數(shù)（20個）的制度文本明確列舉了審查內(nèi)容。雖然各地的規(guī)定略有不同，總體來說審查內(nèi)容主要包括重大行政決策的主體、程序及內(nèi)容是否合法三個方面，如《湖南省重大行政決策合法性審查暫行辦法》。這三個方面都是圍繞重大行政決策是否合法進(jìn)行審查，但是目前仍有一些地方規(guī)定了審查主體可以對決策草案的合理性進(jìn)行審查。如《懷化市人民政府重大行政決策合法性審查暫行辦法》第九條在列舉了對主體、程序及內(nèi)容是否合法進(jìn)行審查外，還規(guī)定了一個兜底條款：“（五）決策是否存在其他法律問題”，這一規(guī)定對審查內(nèi)容進(jìn)行了極大地擴(kuò)展，將合理性審查涵蓋了進(jìn)來?！短煨膮^(qū)人民政府重大行政決策合法性審查暫行規(guī)定》第八條則明確將“是否存在適當(dāng)性問題”這類合理性審查列入審查內(nèi)容之中。

4.審查方式

審查方式是審查主體對重大決策方案草案進(jìn)行審查時采取的具體形式，例如書面審查、調(diào)查研究、征求意見和法律咨詢與論證等形式。在 35個制度文本中有 11個規(guī)定了審查方式，而且對于審查方式的規(guī)定往往非常簡單。如《湖南省重大行政決策合法性審查暫行辦法》沒有對法制機(jī)構(gòu)審查方式做出具體規(guī)定，僅僅指出法制機(jī)構(gòu)可以采取書面或會議形式組織有關(guān)專家對重大決策草案進(jìn)行合法性審查。對于審查方式規(guī)定得比較具體多樣的有懷化市、長沙市天心區(qū)和常德市武陵區(qū)，在書面審查之外，還規(guī)定了調(diào)查研究、外出考察、發(fā)函書面征求意見以及在區(qū)政府網(wǎng)站公開征求意見等形式，審查主體可以根據(jù)需要采用其中的一種或者幾種。

5.審查期限

審查期限是指審查主體受理審查事項后應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的期限內(nèi)進(jìn)行審查。在 35 個制度文本中有 12個規(guī)定了書面審查期限。已有的審查期限規(guī)定有兩種模式：一種是規(guī)定一個固定時限，一般為 10個工作日，如《湖南省重大行政決策合法性審查暫行辦法》；一種是“常規(guī)期限＋延長期限”，在規(guī)定了一個常規(guī)期限的基礎(chǔ)之上再規(guī)定一個延長期限，如《婁底市人民政府重大行政決策合法性審查辦法》。期限的計算一般規(guī)定是自受理之日起算，至于采取書面審查形式以外的諸如召開會議、進(jìn)行調(diào)研考察、發(fā)函書面征求意見以及在網(wǎng)站公開征求意見等形式所需要的時間是否計算在審查時限內(nèi)則沒有統(tǒng)一規(guī)定，只有審查方式規(guī)定得比較具體多樣的懷化市、長沙市天心區(qū)和常德市武陵區(qū)明確規(guī)定上述時間不計入審查期限。

6.審查意見

法律評價和處理建議是審查意見的兩個主要內(nèi)容。法律評價是審查主體針對重大行政決策草案是否合法、存在哪些違法的具體情形所做出的審查結(jié)論。處理建議是審查主體在法律評價基礎(chǔ)上提出的處理意見。在 35 個制度文本中有 12 個對審查意見的法律評價內(nèi)容和處理建議種類做出了明確規(guī)定，以《湖南省重大行政決策合法性審查暫行辦法》的表述最為典型，結(jié)合法律評價和處理建議規(guī)定了四種常見的審查意見類型。這四種意見類型分別是職權(quán)、程序及內(nèi)容均合法的建議進(jìn)行決策；職權(quán)不合法的建議提請有權(quán)機(jī)關(guān)決策或經(jīng)依法授權(quán)后決策；程序不合法的建議補(bǔ)正程序后再決策；內(nèi)容不合法的建議進(jìn)行修改后再決策。合法性審查意見書是否能夠公開？對此問題大多數(shù)制度文本沒有涉及，但也有的明確規(guī)定合法性審查意見書應(yīng)當(dāng)保密，不能對外公開，僅供行政機(jī)關(guān)內(nèi)部使用合法性審查意見有何法律效力？ 35 個制度文本中有 24 個都將合法性審查作為集體審議的前置程序，并且規(guī)定經(jīng)審查不合法的不得做出重大決策，但卻很少明確規(guī)定合法性審查意見的法律效力。只有常德市武陵區(qū)和長沙市天心區(qū)的制度文本中明確規(guī)定審查意見是政府重大決策的“重要依據(jù)”。

7.法律責(zé)任

法律責(zé)任的相關(guān)規(guī)定是重大行政決策合法性審查制度有效運行的必要保障。在35個制度文本中有9個規(guī)定了責(zé)任追究制度。規(guī)定了法律責(zé)任的制度文本均為合法性審查的專項規(guī)定，其他制度文本都沒有對法律責(zé)任做出明確規(guī)定。法律責(zé)任的基本表述是以《湖南省重大行政決策合法性審查暫行辦法》為藍(lán)本，以違法或泄密為前提進(jìn)行責(zé)任追究?！短煨膮^(qū)人民政府重大行政決策合法性審查暫行規(guī)定》對于責(zé)任追究則在違法的基礎(chǔ)上增加了決策結(jié)果條件，即違法的重大行政決策需要造成重大損失或者惡劣影響才追究責(zé)任。

二、當(dāng)前重大行政決策合法性審查制度存在的主要缺陷

從中央到地方均高度重視依法決策，重大行政決策合法性審查制度從無到有快速建立。與制度建設(shè)的快速發(fā)展形成鮮明對照的是，重大行政決策法治化遭遇了現(xiàn)實困境，違法決策屢見不鮮，并且常常因決策違法引發(fā)群眾質(zhì)疑，損害政府公信力，甚至釀成群體性事件。為何現(xiàn)有的重大行政決策合法性審查制度不能有效防范違法決策，甚至陷入“好看不中用”的困境？導(dǎo)致這一問題的的原因是多方面的，但重大行政決策合法性審查制度不完善是造成合法性審查機(jī)制失之于粗、失之于軟的重要原因。具體而言有以下幾個方面：

（一）制度規(guī)范位階低，欠缺民主性和統(tǒng)一性

當(dāng)前對重大行政決策合法性審查進(jìn)行規(guī)范的最高效力位階是省級政府規(guī)章，其余均為行政規(guī)范性文件，沒有一部地方性法規(guī)。截至 2017 年 2 月，涉及重大行政決策合法性審查的地方政府規(guī)章有38部，行政規(guī)范性文件有 485 份。地方政府規(guī)章約占制度規(guī)范總數(shù)的 7%；行政規(guī)范性文件約占制度規(guī)范總數(shù)的 93%。在 38 部地方政府規(guī)章中，對重大行政決策合法性審查進(jìn)行專門立法的更是鳳毛麟角，只有河北省唐山市和貴州省貴陽市以政府立法的形式對此做出專項規(guī)定，僅占規(guī)章總數(shù)的 5%。由上述數(shù)據(jù)分析可知，重大行政決策合法性審查的制度規(guī)范位階較低，絕大多數(shù)屬于各級人民政府制定的行政規(guī)范性文件，尚未有地方人大制定地方性法規(guī)對合法性審查進(jìn)行規(guī)范。各級人民政府既是重大行政決策的實施主體，也是決策監(jiān)督制度的設(shè)計主體。政府既是立法者又是執(zhí)行者的身份沖突影響了制度的公正性，由行政權(quán)以“作繭自縛”的形式主導(dǎo)內(nèi)部監(jiān)督制度設(shè)計也欠缺民主性，因此難以從制度源頭上對決策權(quán)進(jìn)行有效規(guī)范。

（二）制度內(nèi)容簡單粗疏，欠缺合理性和可操作性

根據(jù)對湖南省重大行政決策合法性審查制度文本的統(tǒng)計分析，在 35個相關(guān)文件中，對合法性審查制度進(jìn)行專項規(guī)定的只有 12個，只占總數(shù)的34%，其他大多數(shù)文件對此只進(jìn)行原則性、概括式規(guī)定，缺少具體規(guī)則?，F(xiàn)有的制度內(nèi)容簡單粗疏，存在著合理性和可操作性不強(qiáng)的問題。具體而言有以下兩方面：

首先是審查主體設(shè)置不合理。審查主體設(shè)置是構(gòu)建重大行政決策合法性審查制度的首要環(huán)節(jié)，審查主體設(shè)置是否合理是決定制度能否有效實施的關(guān)鍵因素。重大行政決策合法性審查制度是“行政自制”理論在實踐中的具體運用。行政自制是指“行政系統(tǒng)或者行政主體對自身違法或不當(dāng)行為的自我控制，包括自我預(yù)防、自我發(fā)現(xiàn)、自我遏止、自我糾錯等一系列內(nèi)設(shè)機(jī)制”。[1]行政自制理論的具體實施應(yīng)根植于調(diào)整行政系統(tǒng)的組織架構(gòu)和運行模式。行政主體的內(nèi)部自我控制、自我約束需要避免行政權(quán)力的過度集中，行政權(quán)力的自查、自律和自控需要在內(nèi)部進(jìn)行分權(quán)，分散過度集中的行政權(quán)力，通過行政權(quán)力的彼此分立與相互博弈來實現(xiàn)內(nèi)部制衡，這要求重大行政決策審查主體應(yīng)當(dāng)獨立行使審查權(quán)。當(dāng)前無論中央或地方的重大決策合法性審查制度規(guī)定均將合法性審查的主體定位為本級政府或本部門法制機(jī)構(gòu)。法制機(jī)構(gòu)作為各級政府和職能部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，與本級政府或本部門存在隸屬關(guān)系，在人、財、物等方面依附于本級政府或本部門。法制機(jī)構(gòu)在對本級政府或本部門的重大決策進(jìn)行合法性審查時，由于依附性強(qiáng)，缺失獨立地位，往往會受到多方因素的影響，難以做出公正的審查決定。有學(xué)者曾犀利地指出：“行政法制機(jī)構(gòu)的合法性審查能否發(fā)揮實效，還得看地方主要領(lǐng)導(dǎo)的臉色而定”。[2]審查主體設(shè)置的不合理是合法性審查制度不能有效發(fā)揮作用的重要原因。

其次是審查制度的可操作性不強(qiáng)。制度的可操作性需要通過內(nèi)容的明確和程序的規(guī)范來實現(xiàn)。湖南省現(xiàn)有重大行政決策合法性審查內(nèi)容的制度化率僅達(dá)到57%，而且由于缺乏統(tǒng)一立法的明確要求，已有制度對審查內(nèi)容的規(guī)定各不相同，有的規(guī)定只審查合法性，有的規(guī)定既審查合法性又審查合理性。審查內(nèi)容的模糊不清導(dǎo)致法制機(jī)構(gòu)工作人員在實際操作中因為對審查內(nèi)容理解模糊，不敢貿(mào)然進(jìn)行審查，那么違法的重大行政決策就得不到事前的有效監(jiān)督。湖南省現(xiàn)有重大行政決策合法性審查程序過于粗疏，其中審查方式的制度化率僅達(dá)到 31%，審查期限的制度化率僅達(dá)到 34%，并且基本沒有審查流程的規(guī)定。由于審查程序不明確不具體，法制機(jī)構(gòu)工作人員對審查程序把握不準(zhǔn)，在如何判斷決策草案報送材料是否齊全，如何對送審材料進(jìn)行接收登記、如何具體運用審查方式、如何反饋審查意見等上面都存在疑問。

（三）制度剛性弱，欠缺權(quán)威性和約束力

首先是合法性審查意見書的法律效力不明確。審查意見是不是行政機(jī)關(guān)做出重大決策的依據(jù)？它對決策承辦單位有何約束力？現(xiàn)行制度對此少有規(guī)定。以湖南省相關(guān)制度為例進(jìn)行分析，《湖南省重大行政決策合法性審查暫行辦法》沒有明確合法性審查意見的效力，僅在十三條要求“重大行政決策未經(jīng)合法性審查或者經(jīng)審查不合法的，不得作出決策”。常德市的《武陵區(qū)人民政府重大行政決策合法性審查制度》第十二條則規(guī)定：“區(qū)政府法制機(jī)構(gòu)出具的合法性審查意見是區(qū)人民政府決策的重要依據(jù)?！睂彶橐庖娦ЯΣ幻骰蛑蛔鳛椤爸匾罁?jù)”導(dǎo)致審查意見不具備明確的法律效力。甚至有的地方規(guī)定審查意見需要保密，僅供內(nèi)部參考，不得外泄，行政不公開進(jìn)一步削弱了審查意見的法律效力。

其次是法律責(zé)任規(guī)定不明。如果缺失法律責(zé)任規(guī)定，合法性審查將是一紙空文。在現(xiàn)有的重大行政決策合法性審查制度中，法律責(zé)任的制度化率最低。在少數(shù)已有責(zé)任規(guī)定的制度文本中對法律責(zé)任往往僅用一個條文進(jìn)行規(guī)定，追責(zé)內(nèi)容占重大行政決策合法性審查制度的比重非常小，責(zé)任主體、歸責(zé)原則、追責(zé)情形和責(zé)任形式等內(nèi)容基本沒有規(guī)定。而且在責(zé)任條款中僅規(guī)定追究重大行政決策主體的責(zé)任，而忽視了法制機(jī)構(gòu)自身的責(zé)任追究。重大行政決策的合法性審查權(quán)不僅是法制機(jī)構(gòu)的權(quán)力，也是其法定職責(zé)，那么有權(quán)就應(yīng)有責(zé)。若沒有強(qiáng)有力的責(zé)任追究機(jī)制為后盾，合法性審查制度必將形同虛設(shè)，喪失應(yīng)有的權(quán)威性。

三、重大行政決策合法性審查制度的發(fā)展方向

（一）提升立法位階，增強(qiáng)統(tǒng)一性和民主性

從中央立法層面來看，為增強(qiáng)重大行政決策合法性審查的統(tǒng)一性，可以由最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)全國人大制定《行政程序法》，或是由最高國家行政機(jī)關(guān)國務(wù)院制定《重大行政決策程序條例》。由于前者較難形成共識并且需要比較長的立法時間，所以由國務(wù)院先行制定行政法規(guī)更為可行。2014 年國務(wù)院已經(jīng)啟動了《重大行政決策程序暫行條例》的立法工作。2016 年國務(wù)院將《重大行政決策程序暫行條例》立法列入了“全面深化改革急需的項目”，要求國務(wù)院法制辦抓緊辦理，盡快完成起草和審查任務(wù)。作為中央層面立法，國務(wù)院在制定行政法規(guī)時應(yīng)當(dāng)吸收現(xiàn)有地方先行立法的共性經(jīng)驗與成熟制度，詳細(xì)構(gòu)建重大行政決策中的合法性審查程序，注重制度的精細(xì)化和可操作性，避免內(nèi)容過于概括和原則，防止出現(xiàn)條例出臺后地方政府再通過大量重復(fù)立法來細(xì)化操作規(guī)則的現(xiàn)象。

從地方立法層面來看，為增強(qiáng)重大行政決策合法性審查的民主性，應(yīng)由省級人大或常委會先行制定《重大行政決策和規(guī)范性文件合法性審查條例》，而后由地方各級政府及部門根據(jù)自身工作實際，制定本級政府及部門的合法性審查實施細(xì)則。2014 年 10 月十八屆四中全會要求“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制”，這一要求指明了立法體制應(yīng)由行政主導(dǎo)讓位于人大主導(dǎo)，是針對行政主導(dǎo)立法造成的“部門本位主義”問題提出來的。由人大主導(dǎo)立法可以更加開放地聽取意見凝聚共識，更加全面地平衡行政機(jī)關(guān)和行政相對人之間的利害關(guān)系，有利于增強(qiáng)立法的民主性和科學(xué)性。為何要將重大行政決策和規(guī)范性文件合法性審查一并制定？因為重大行政決策和規(guī)范性文件聯(lián)系十分緊密，行政規(guī)范性文件是重大行政決策的主要載體，對重大行政決策的合法性審查是對決策行為的事前審查，對行政規(guī)范性文件的備案審查則大多是對決策行為的事后審查。2013 年黨的十八屆三中全會和 2014 年黨的十八屆四中全會均提出“完善規(guī)范性文件和重大行政決策合法性審查工作機(jī)制”的要求，將規(guī)范性文件和重大行政決策的合法性審查相提并論。實踐中，許多地方出臺了規(guī)范性文件前置審查的相關(guān)規(guī)定，如安徽省、河北省、浙江省，要求各級政府及職能部門制定規(guī)范性文件和做出重大行政決策一樣先要經(jīng)過法制機(jī)構(gòu)的合法性審查，并且對合法性審查的范圍、內(nèi)容、程序做出了具體規(guī)定，以加強(qiáng)對規(guī)范性文件的管理。

（二）細(xì)化制度內(nèi)容，增強(qiáng)合理性和可操作性

一是合理設(shè)置審查主體。合法性審查主體行使的是行政監(jiān)督職能，應(yīng)當(dāng)相對被審查對象居于更高的位階，才能對決策主體形成有效制約。只有當(dāng)審查主體是決策主體的上級行政機(jī)關(guān)，至少也是平級行政機(jī)關(guān)時才能保障審查主體的相對獨立性，才能超越利益束縛，做出客觀公正的審查結(jié)論。首先可以將行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的合法性審查主體適當(dāng)上提一級。合法性審查作為一種內(nèi)部的事前法律監(jiān)督，既不能將合法性審查主體從行政系統(tǒng)中完全獨立出來，但又要盡可能提升審查主體的中立性，因此將合法性審查主體適當(dāng)上提是比較科學(xué)合理的辦法。具體而言可以將政府部門重大決策提升至由本級政府法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法性審查；將垂直管理部門及街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重大決策提升至由上級行政機(jī)關(guān)法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法性審查。[3]其次是將特別重大、復(fù)雜、疑難的決策事項提升至由政府法律顧問對其進(jìn)行合法性審查。政府法律顧問中律師和高校專家相對獨立的主體地位使其能夠在決策中更為公正地對重大決策開展合法性審查，有效避免因違法決策給經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展和公民權(quán)益造成不應(yīng)有的損失。最后是將縣級以上政府重大行政決策提升至由同級人大常委會進(jìn)行合法性審查。根據(jù)憲法、地方組織法的規(guī)定，縣級以上的地方各級人大常委會有權(quán)撤銷本級人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令，這是人大常委會一項重要的監(jiān)督職權(quán)。加強(qiáng)對縣級以上政府重大決策的事前監(jiān)督是體現(xiàn)人大及其常委會法律地位、保障人民當(dāng)家作主的重要舉措。基于此，2013年中共中央出臺的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出政府重大決策出臺前要向本級人大報告的制度。在中央對政府重大決策出臺前要向本級人大報告的要求指導(dǎo)下，各省市陸續(xù)出臺制度要求政府重大決策在出臺前向本級人大常委會報告，由人大常委會對重大決策草案進(jìn)行討論決定，如廣東省深圳市、貴州省貴陽市和安順市，四川省巴中市和遂寧市、安徽省池州市、內(nèi)蒙古自治區(qū)鄂爾多斯市等地市。人大常委會對重大決策事項的討論決定自然應(yīng)當(dāng)包括對于決策草案合法與否的審查，因此將縣級以上政府重大決策提升至由同級人大常委會進(jìn)行合法性審查具有理論和現(xiàn)實依據(jù)。

二是明確規(guī)定審查內(nèi)容。提高審查主體層級存在一定的弊端。上級行政機(jī)關(guān)、政府法律顧問和人大常委會對重大行政決策背景信息難以做到完全了解，而且因為審查主體層級的提高會增加政府法制機(jī)構(gòu)的工作任務(wù)，政府法制機(jī)構(gòu)可能沒有相應(yīng)的人力予以保障。因此在實際審查過程中，對重大行政決策的審查應(yīng)只針對主體、內(nèi)容、程序的合法性問題，不應(yīng)涉及合理性問題。合法性審查只對決策主體的職權(quán)、程序、內(nèi)容、依據(jù)等方面是否合法進(jìn)行審查，不對決策的合理性進(jìn)行審查。合理性、科學(xué)性、可行性審查任務(wù)應(yīng)當(dāng)在公眾參與和專家論證程序中加以解決。如果合法性審查主體也審查決策的合理性、科學(xué)性問題，這不僅會增加法制機(jī)構(gòu)的審查負(fù)擔(dān)，也會使決策程序中角色分工混淆、職責(zé)不清。

三是細(xì)化審查程序。重大行政決策合法性審查制度的實體價值只有通過具體詳細(xì)的程序設(shè)計才能得到實現(xiàn)。審查程序主要包括報送程序、受理程序、審查程序和處理程序四個方面。審查程序的設(shè)計要把行政效率作為重要考量因素。效率是行政權(quán)運行的基本要求，“行政效率是行政權(quán)的生命，沒有基本的行政效率，就不可能實現(xiàn)行政權(quán)維護(hù)社會所需要的基本秩序的功能”。[4]首先是報送程序，應(yīng)當(dāng)規(guī)定決策起草主體報送時的統(tǒng)一格式，要求提交報審報告、重大行政決策草案文本及其說明、公眾意見和專家論證材料、制定依據(jù)等材料，并同時報送電子文本。其次是受理程序，應(yīng)當(dāng)規(guī)定由法制機(jī)構(gòu)相關(guān)處（科）室直接接收，接收后應(yīng)對報送材料進(jìn)行形式審核以確定是否登記。再次是審查程序。出于保障行政效率的考慮，法制機(jī)構(gòu)的合法性審查應(yīng)當(dāng)以書面審查為原則，但在有必要的時候可以采取調(diào)查研究、外出考察、發(fā)函書面征求意見以及在區(qū)政府網(wǎng)站公開征求意見等形式進(jìn)行審查。最后是處理程序。法制機(jī)構(gòu)應(yīng)在 10個工作日內(nèi)完成合法性審查，出具審查意見。對內(nèi)容復(fù)雜、爭議較大或涉及其他重大問題的可適當(dāng)延長審查期限，延長期限一般不超過 10個工作日。采取書面審查形式以外的諸如召開會議、進(jìn)行調(diào)研考察、發(fā)函書面征求意見以及在網(wǎng)站公開征求意見等形式所需要的時間不計算在審查時限內(nèi)。

（三）強(qiáng)化制度剛性，增強(qiáng)權(quán)威性和約束力

首先是強(qiáng)化合法性審查意見的應(yīng)用效力。這需要從三個方面著手：一是明確審查意見的具體內(nèi)容。審查意見是合法性審查的結(jié)果，應(yīng)當(dāng)包括法律評價和處理建議兩個主要內(nèi)容。法律評價主要針對決策主體職權(quán)、決策程序和決策內(nèi)容是否合法，處理建議主要包括建議進(jìn)入集體審議、不進(jìn)入集體審議、修改補(bǔ)正后進(jìn)入集體審議。具體而言，對于決策職權(quán)、程序、內(nèi)容均合法的，建議進(jìn)入集體審議；對于職權(quán)不合法的，建議不進(jìn)入集體審議或者改由法定主體決策或經(jīng)其授權(quán)決策后進(jìn)入集體審議；對于程序不合法的，建議重新履行或補(bǔ)正程序后進(jìn)入集體審議；對于內(nèi)容不合法的，建議不進(jìn)入集體審議或者修改后進(jìn)入集體審議。二是明確審查主體作出的審查意見是作出重大行政決策的“依據(jù)”。對于審查主體做出的否定性意見、修改補(bǔ)正型意見，重大行政決策承辦單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵照執(zhí)行。只有在審查意見認(rèn)定合法之后才能將重大決策草案提交集體審議。三是應(yīng)當(dāng)依法公開審查意見。重大行政決策往往涉及重大利益調(diào)整，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的決策信息以外，其余決策信息都應(yīng)當(dāng)通過網(wǎng)絡(luò)、報刊和電視等途徑主動公開。

其次要健全重大行政決策合法性審查的責(zé)任機(jī)制，明確責(zé)任主體、歸責(zé)原則、追責(zé)情形和追責(zé)形式。對于重大行政決策主體的責(zé)任，應(yīng)規(guī)定凡屬未經(jīng)合法性審查作出重大行政決策或者經(jīng)合法性審查不合法卻依然作出重大行政決策的是違法行政，并依照《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》的相關(guān)規(guī)定，對負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的公務(wù)員給予行政處分，對決策機(jī)關(guān)予以通報批評，并在年度績效考核中扣減相應(yīng)分值。對于法制機(jī)構(gòu)的責(zé)任，則應(yīng)規(guī)定如果法制機(jī)構(gòu)未嚴(yán)格履行審查責(zé)任，導(dǎo)致違法的重大行政決策通過審查的，行政監(jiān)督機(jī)關(guān)要追究法制機(jī)構(gòu)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任人的責(zé)任；情節(jié)嚴(yán)重、造成重大影響的，由行政監(jiān)督機(jī)關(guān)或監(jiān)察機(jī)關(guān)按規(guī)定程序啟動行政問責(zé)機(jī)制。

[1]崔卓蘭，于立深 .行政自制與中國行政法治發(fā)展 [J].法學(xué)研究，2010（1）：35-47.

[2]王仰文 .重大行政決策合法性審查問題研究 [J].理論月刊，2012（1）：99-103.

[3]宋艷慧，周蘭領(lǐng) .重大行政決策合法性審查的主體模式及其選擇 [J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2011（7）：36-38.

[4]姜明安 .行政法與行政訴訟法 [M].北京：北京大學(xué)出版社、高等教育出版社，1999：269.

責(zé)任編輯：楊 煉

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：A

：1004-3160（2017）03-0149-07

2017-03-07

湖南省社科成果評審委員會課題“湖南省重大行政決策合法性審查制度研究”（項目編號：XSPYBZC045）；湖南省社科基金項目“湖南省重大行政決策合法性審查機(jī)制研究”（項目編號：16YBA359）的階段性研究成果。

楊葉紅，女，湖南邵東人，中共湖南省委直屬機(jī)關(guān)黨校行管法學(xué)教研室主任、副教授，主要研究方向：法理學(xué)、行政法學(xué)。