陳 光

（大連理工大學(xué)，遼寧 大連 116024）

“大立法”思維下區(qū)域地方立法協(xié)調(diào)的困境與反思

陳 光

（大連理工大學(xué)，遼寧 大連 116024）

“大”“小”立法理論為我們理解區(qū)域地方立法協(xié)調(diào)提供了很好的分析框架。區(qū)域地方立法協(xié)調(diào)包括“關(guān)于立法的協(xié)調(diào)”和“根據(jù)立法的協(xié)調(diào)”，最終目的都在于為區(qū)域發(fā)展與治理提供法制保障?！按罅⒎ā彼季S下的區(qū)域地方立法協(xié)調(diào)在實(shí)踐中面臨著諸多困境，例如協(xié)調(diào)的內(nèi)容和方式尚無定論、協(xié)調(diào)的實(shí)然動(dòng)力不足等。造成困境的原因有很多，包括對(duì)區(qū)域地方立法協(xié)調(diào)有著不切實(shí)際的功能期待，忽視發(fā)展邏輯與立法邏輯的差別，以及不注重與“小立法”之間的銜接等。對(duì)此，地方政府及立法者應(yīng)當(dāng)承認(rèn)立法功能的有限性，尋求構(gòu)建一種開放式的地方立法協(xié)調(diào)模式。

“大立法”；“小立法”；區(qū)域地方立法協(xié)調(diào)；開放式立法協(xié)調(diào)模式

區(qū)域地方立法協(xié)調(diào)是伴隨著我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化進(jìn)程而產(chǎn)生的一個(gè)新問題。從理論上講，區(qū)域發(fā)展與治理離不開法律，這似乎是一個(gè)很難予以反駁的觀點(diǎn)。在實(shí)踐層面，有關(guān)區(qū)域發(fā)展與治理的立法及立法協(xié)調(diào)行為也確實(shí)存在，較早些的如 2006 年東北三省的立法協(xié)作，近年來比較引人關(guān)注的則是京津冀地區(qū)的協(xié)同立法。然而，在過去 10余年的探索與實(shí)踐中，區(qū)域地方立法協(xié)調(diào)所取得的成效仍很有限。這與公共政策和區(qū)域合作協(xié)議大量存在并作用于區(qū)域發(fā)展與治理實(shí)踐，形成了鮮明的對(duì)比。為什么會(huì)這樣，還是原本就應(yīng)該是這樣？本文借用“大”“小”立法的理論框架，對(duì)區(qū)域地方立法協(xié)調(diào)在實(shí)踐中所遭遇的困境進(jìn)行總結(jié)和分析，進(jìn)而反思區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與治理究竟需要怎樣的立法等問題。

一、“大立法”與“小立法”分析框架下的區(qū)域地方立法協(xié)調(diào)

（一）“大立法”與“小立法”

黨的十一屆三中全會(huì)之后，在“發(fā)展是硬道理”這一極具進(jìn)取心的理念指引下，整個(gè)國家與社會(huì)進(jìn)入了一個(gè)發(fā)展主義的新時(shí)代。在吸取前一個(gè)時(shí)期的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)基礎(chǔ)上，執(zhí)政黨十分重視法律對(duì)于改革、發(fā)展和穩(wěn)定的作用。黨的十八屆四中全會(huì)明確指出：“全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢(mèng)，全面深化改革、完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，必須全面推進(jìn)依法治國?！边@一表述既表明執(zhí)政黨對(duì)法治建設(shè)重要性的認(rèn)識(shí)達(dá)到前所未有的高度，也對(duì)法律或法治的功能再次做了厘定，即法律或法治是國家治理與社會(huì)發(fā)展的重要保障。

在法治建設(shè)中，“立法先行”已成為基本的路徑。對(duì)于發(fā)展中國家的立法政策選擇問題，美國學(xué)者安·塞德曼和羅伯特·塞德曼曾做過專門的闡述，并提出了“大立法”和“小立法”的概念。他們認(rèn)為：“為了滿足‘大立法’的需要，法律起草者們時(shí)常起草一些宏大而寬泛的法律條款，很明顯是為了帶來大規(guī)模的社會(huì)變革。寬泛的法律條款規(guī)定當(dāng)然為法令的接受者提供了寬泛的價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)，指引其根據(jù)新的法律指導(dǎo)自己的行為。與此同時(shí)，為改變不良的社會(huì)制度，法律必須通過明確的、具體的方法給予法令的接受者特定的命令、禁止或授權(quán)，以引導(dǎo)它所希望的新行為的產(chǎn)生。為此，法案起草者們必須‘小立法’。為了改變現(xiàn)有的體制以實(shí)現(xiàn)發(fā)展與變革，政治領(lǐng)袖們命令法案起草者們‘大立法’；而為了滿足對(duì)能被證明可以有效實(shí)施的法律的需要，法律起草者們必須‘小立法’?！盵1]這段有關(guān)“大立法”和“小立法”的論述，為我們理解我國改革開放以來的立法，提供了一個(gè)很好的理論分析框架。

根據(jù)“大”“小”立法的分析框架，我們可將發(fā)展中國家的立法區(qū)分為兩種類型——社會(huì)發(fā)展型的立法與一般調(diào)整型的立法。其中，社會(huì)發(fā)展型的立法主要對(duì)應(yīng)“大立法”，是以發(fā)展主義為理念，以保障社會(huì)發(fā)展和變革的有序?qū)崿F(xiàn)為宗旨，印有明顯的政策屬性和時(shí)代特點(diǎn)。發(fā)展主義理念反映在制度層面的一個(gè)顯著特點(diǎn)是奉行政策優(yōu)先或政策主導(dǎo)，立法和法律被賦予了濃厚的政策性功能?！鞍l(fā)展主義為社會(huì)政策提供了一個(gè)宏觀的視角，它有目的地在一個(gè)全面的、國家導(dǎo)向的發(fā)展過程中尋求社會(huì)政策和經(jīng)濟(jì)政策的結(jié)合，將公民社會(huì)和商業(yè)組織都包括在促進(jìn)發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的過程之中?！盵2]據(jù)此，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域的立法屬于典型的社會(huì)發(fā)展型立法。相比而言，一般調(diào)整型的立法對(duì)應(yīng)“小立法”，是以微觀的權(quán)力-職責(zé)、權(quán)利-義務(wù)關(guān)系為調(diào)整對(duì)象，以設(shè)定明確的規(guī)則為基本內(nèi)容的立法。傳統(tǒng)的民事、刑事、行政和程序性立法屬于一般調(diào)整型立法，此類立法具有較強(qiáng)的明確性、延續(xù)性和穩(wěn)定性?！按罅⒎ā焙汀靶×⒎ā钡牧硪粋€(gè)重要區(qū)別是可司法性或可訴訟性程度的強(qiáng)弱?！按罅⒎ā钡目伤痉ǔ潭容^弱，主要依靠行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法工作或政策性措施加以實(shí)施，“小立法”大都具有很強(qiáng)的可司法性，或者本身屬于司法性的規(guī)則。

“大”“小”立法的分析框架或許無法涵蓋一國法律體系的全部內(nèi)容，尤其是很難將憲法和憲法性法律納入其中，但這并不妨礙我們?cè)诖丝蚣芟掳盐瞻l(fā)展型的立法和一般調(diào)整型的立法各自的特點(diǎn)與功能。并且，無論是“大立法”還是“小立法”，都可以在動(dòng)態(tài)和靜態(tài)兩種意義上來使用，包括各種具體的立法活動(dòng)及最終形成的立法文件。由于對(duì)于一個(gè)國家的發(fā)展和治理而言，無論是社會(huì)發(fā)展型的立法還是一般調(diào)整型的立法都是不可缺少的，因此這兩種類型的立法同時(shí)存在于法律體系中也是合理的。問題在于，我們?nèi)绻茨芤庾R(shí)到這兩類立法在形式、內(nèi)容及功能等方面的差異，在理解法律時(shí)很容易產(chǎn)生以此責(zé)彼的不當(dāng)做法。因此，借助“大”“小”立法的分析框架，有助于我們更為客觀合理地認(rèn)知和評(píng)價(jià)現(xiàn)行立法與法律體系，包括區(qū)域發(fā)展和治理中的立法。

（二）作為“大立法”的區(qū)域地方立法協(xié)調(diào)

對(duì)于如何為區(qū)域發(fā)展與治理提供法治保障，學(xué)者們見仁見智。劉水林、雷興虎認(rèn)為：“制定《國土開發(fā)整治法》是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的根本保障”。[3]王春業(yè)提出了區(qū)域行政立法模式，即“由區(qū)域內(nèi)的各行政區(qū)劃政府有關(guān)人員在協(xié)商自愿的基礎(chǔ)上組成區(qū)域行政立法委員會(huì)，作為區(qū)域行政立法機(jī)構(gòu)，經(jīng)中央國家權(quán)力機(jī)關(guān)或國務(wù)院授權(quán)，就同樣的或類似的事項(xiàng)制定能適用于各行政區(qū)劃的統(tǒng)一的區(qū)域行政立法”。[4]陳俊主張：“通過地方立法協(xié)調(diào)，有效整合區(qū)域資源，以經(jīng)濟(jì)一體化為中心促進(jìn)區(qū)域一體化發(fā)展，進(jìn)而推進(jìn)全局發(fā)展”。[5]對(duì)于地方立法協(xié)調(diào)或協(xié)作，王臘生認(rèn)為：“真正意義上的地方立法協(xié)作，是區(qū)域內(nèi)的立法主體對(duì)某一事項(xiàng)的共同立法，這是地方立法協(xié)作的高級(jí)形式，也是最根本的形式。”[6]上述學(xué)者的觀點(diǎn)代表了不同的法治保障模式，不過鑒于區(qū)域發(fā)展與治理相對(duì)于全國而言仍屬于地方性事務(wù)，采取地方立法合作與協(xié)調(diào)的方式更為可取。

3月末貿(mào)易摩擦剛剛出現(xiàn)苗頭時(shí)，投資者普遍認(rèn)為中美關(guān)系最終會(huì)緩和，而3月到5月的實(shí)際情況確實(shí)也是這樣，中美高層處于密集交流談判階段，上證指數(shù)、上證50和滬深300等主要股指雖然下跌，但并未一瀉千里。不過5月30日在中美貿(mào)易代表談判并簽署協(xié)議后，特朗普再度發(fā)聲要對(duì)中國價(jià)值500億美元的商品征收25%的關(guān)稅，隨后中國政府反擊，這引發(fā)市場對(duì)貿(mào)易戰(zhàn)加深擔(dān)憂。至此，A股各大指數(shù)開始深度調(diào)整，全部指數(shù)無一幸免。

由于合作可以視為一種高級(jí)的協(xié)調(diào)形式，換言之，立法協(xié)調(diào)本身包含了合作的理念與方式，所以本文統(tǒng)一使用區(qū)域地方立法協(xié)調(diào)來指稱區(qū)域發(fā)展和治理中有關(guān)各方所采取的各種立法合作與協(xié)調(diào)行為。這些行為既包括立法信息交流共享，也包括各方為避免立法沖突而進(jìn)行的制定、修改和清理等立法活動(dòng)。因此，這一層面上的區(qū)域地方立法協(xié)調(diào)也稱為“關(guān)于立法的協(xié)調(diào)”。區(qū)域地方立法協(xié)調(diào)的另一層含義是區(qū)域發(fā)展與治理各方主體借助地方立法，對(duì)區(qū)域發(fā)展和公共事務(wù)治理加以協(xié)調(diào)，也即地方立法只是作為一種協(xié)調(diào)的手段或方式，而非被協(xié)調(diào)的對(duì)象，可稱為“根據(jù)立法的協(xié)調(diào)”。盡管區(qū)域發(fā)展和治理實(shí)踐中地方立法協(xié)調(diào)以“關(guān)于立法的協(xié)調(diào)”為主，但兩種意義上的地方立法協(xié)調(diào)同時(shí)存在，并且兩者之間存在密切的關(guān)聯(lián)，因?yàn)椤案鶕?jù)立法的協(xié)調(diào)”中“立法”的產(chǎn)生本身也是需要協(xié)調(diào)的。

區(qū)域地方立法協(xié)調(diào)產(chǎn)生的原因是區(qū)域一體化發(fā)展要求協(xié)調(diào)一致的法制，而現(xiàn)行的行政區(qū)劃及立法體制規(guī)定地方立法只能在本行政區(qū)域內(nèi)有效，各地方基于本地特點(diǎn)或發(fā)展的需要，在地方立法中的規(guī)則設(shè)定上并非總是一致甚至?xí)a(chǎn)生沖突。由此，區(qū)域地方立法協(xié)調(diào)是關(guān)于各方地方立法的一致性協(xié)調(diào)，至少是避免因地方立法的沖突而阻礙區(qū)域一體化而進(jìn)行的協(xié)調(diào)，它直接指向的是相關(guān)法律文本及立法活動(dòng)。區(qū)域地方立法協(xié)調(diào)為典型的“大立法”。區(qū)域地方立法協(xié)調(diào)雖非以產(chǎn)生特定的規(guī)范性法律文件為目的，但可以被視為一項(xiàng)特殊的立法活動(dòng)，是建立在多個(gè)地方立法權(quán)基礎(chǔ)上的立法活動(dòng)。無論在初級(jí)還是高級(jí)意義上來界定區(qū)域地方立法協(xié)調(diào)，其最終目的都在于為區(qū)域一體化發(fā)展或區(qū)域公共事務(wù)治理提供法制保障，或者“形成促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的良好的法治軟環(huán)境”。[7]顯然，區(qū)域地方立法協(xié)調(diào)的這種功能定位不屬于微觀層面的一般性調(diào)整，而是承載著很強(qiáng)的發(fā)展主義使命，屬于社會(huì)發(fā)展型的立法也即“大立法”的范疇。

作為“大立法”的區(qū)域地方立法協(xié)調(diào)在實(shí)踐中有兩種具體呈現(xiàn)：一是針對(duì)具體的區(qū)域發(fā)展或治理事務(wù)，各方在立法信息方面進(jìn)行交流和共享，并推動(dòng)相應(yīng)地方立法活動(dòng)（如制定新法規(guī)、修改或清理已有法規(guī)等）的同步進(jìn)行，這屬于“關(guān)于立法的協(xié)調(diào)”。東北三省有關(guān)立法機(jī)關(guān)根據(jù) 2006 年簽訂的《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議》所開展的立法協(xié)調(diào)或協(xié)作便屬于此類。近年來，在區(qū)域地方立法協(xié)調(diào)方面取得成績最突出的是京津冀地區(qū)。2017 年 2 月，京津冀人大協(xié)同立法工作會(huì)議原則通過了《京津冀人大立法項(xiàng)目協(xié)同辦法》，在區(qū)域地方立法協(xié)調(diào)或協(xié)同方面邁出了很大的一步。事實(shí)上，2015 年通過的《天津市大氣污染防治條例》就是京津冀協(xié)同立法實(shí)踐的成果之一，而 2016 年通過的《河北省大氣污染防治條例》，其協(xié)同立法的色彩則更為濃厚，該條例不僅在制定過程中充分征求了京津兩地人大的意見，而且在內(nèi)容上進(jìn)行了專門性規(guī)定。[8]二是由某一地方立法機(jī)關(guān)通過有關(guān)區(qū)域發(fā)展的法規(guī)或規(guī)章，用以協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展或治理事務(wù)，此為“根據(jù)立法的協(xié)調(diào)”。區(qū)域發(fā)展與治理實(shí)踐中，有的區(qū)域已經(jīng)制定實(shí)施了相應(yīng)的地方性法規(guī)，如 2007 年湖南省人大常委會(huì)制定的《湖南省長株潭城市群區(qū)域規(guī)劃條例》和 2010 年遼寧省人大常委會(huì)制定的《遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展促進(jìn)條例》。無論何種形式的區(qū)域地方立法協(xié)調(diào)，雖然都已取得了比較有代表性的成績，但如果冷靜地觀察與分析，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，區(qū)域地方立法協(xié)調(diào)依然面臨著很多難題需要解決。

二、“大立法”思維下區(qū)域地方立法協(xié)調(diào)遭遇的困境

（一）區(qū)域地方立法協(xié)調(diào)的內(nèi)容和方式尚無定論

從理論上看，區(qū)域地方立法協(xié)調(diào)的內(nèi)容包括立法活動(dòng)本身和區(qū)域公共事務(wù)兩個(gè)方面。這似乎是一個(gè)較為明確的問題。然而，立法活動(dòng)又包括哪些具體的環(huán)節(jié)或內(nèi)容呢？區(qū)域地方立法協(xié)調(diào)實(shí)踐中究竟應(yīng)當(dāng)對(duì)立法活動(dòng)進(jìn)行怎樣的協(xié)調(diào)呢？根據(jù)立法學(xué)原理，完整意義上的立法活動(dòng)或立法過程包括準(zhǔn)備階段、由法案到法的階段和完善階段這樣三個(gè)階段。盡管區(qū)域地方立法協(xié)調(diào)應(yīng)當(dāng)存在于這三個(gè)階段中，據(jù)此可大致確定每個(gè)階段的哪些環(huán)節(jié)需要進(jìn)行協(xié)調(diào)，但是“立法過程是一個(gè)復(fù)雜演化的過程，又是一個(gè)制度選擇的過程”，具體而言，“立法所涉及的問題、領(lǐng)域和各種關(guān)系往往是比較復(fù)雜的。立法中的問題往往也沒有唯一答案，過程不同，解決問題的方案也不同”，而且“立法者總是面臨多樣化的選擇方案，他們必須在各種可能性和互相作用中作出選擇”。[9]這意味著即使看似簡單的立法活動(dòng)本身也包含著復(fù)雜的內(nèi)容，而這些內(nèi)容都是潛在的需要協(xié)調(diào)的對(duì)象。

據(jù)此，那種認(rèn)為地方立法每個(gè)階段和環(huán)節(jié)都需要協(xié)調(diào)，從而簡單地確定“關(guān)于立法的協(xié)調(diào)”內(nèi)容的做法，是不負(fù)責(zé)任的。地方立法主體在參與區(qū)域發(fā)展與治理時(shí)，希望清楚的是每個(gè)立法階段和環(huán)節(jié)分別應(yīng)做哪些具體的協(xié)調(diào)工作。這是現(xiàn)有的理論研究未曾認(rèn)真梳理過的，在實(shí)踐探索中也沒有形成一套較清晰的方案。如果說“關(guān)于立法的協(xié)調(diào)”尚有立法原理和立法制度可供遵循，尚能大體確定協(xié)調(diào)內(nèi)容的范疇，“根據(jù)立法的協(xié)調(diào)”則由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展與治理的復(fù)雜性更強(qiáng)，而更難確定哪些發(fā)展與治理事務(wù)應(yīng)作為協(xié)調(diào)的內(nèi)容。

就協(xié)調(diào)的方式而言，由于區(qū)域地方共同立法缺乏法律依據(jù)，所以各方多采用立法信息交流、協(xié)調(diào)同步立法或由共同上一級(jí)部門介入立法等方式，具體的協(xié)調(diào)機(jī)制包括協(xié)調(diào)小組、聯(lián)席會(huì)議等。雖然在《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議》中設(shè)定了三種立法協(xié)作或協(xié)調(diào)方式，即“對(duì)于政府關(guān)注、群眾關(guān)心的難點(diǎn)、熱點(diǎn)、重點(diǎn)立法項(xiàng)目，三省將成立聯(lián)合工作組；對(duì)于共性的立法項(xiàng)目，由一省牽頭組織起草，其他兩省予以配合；對(duì)于三省有共識(shí)的其他項(xiàng)目，由各省獨(dú)立立法，而成果三省共享——這被分別概括為緊密型、半緊密型和分散型的協(xié)作”，[10]但是這三種立法協(xié)調(diào)方式并非被普遍采用的方式，尤其在具體的立法協(xié)調(diào)工作開展中每個(gè)階段和環(huán)節(jié)該如何協(xié)調(diào)，也沒有形成一套可供普遍適用的慣例、機(jī)制或模式。

總之，由于在區(qū)域地方立法協(xié)調(diào)的內(nèi)容和方式上制度化不足，使得區(qū)域地方立法協(xié)調(diào)在當(dāng)前實(shí)踐中仍然是一項(xiàng)偶然性或隨機(jī)性較強(qiáng)的工作。

（二）發(fā)展邏輯與立法邏輯的差異影響了協(xié)調(diào)的效果

作為一種“大立法”，區(qū)域地方立法協(xié)調(diào)從屬并服務(wù)于區(qū)域發(fā)展與治理需要。這意味著如果將地方立法協(xié)調(diào)和區(qū)域發(fā)展與治理視為兩個(gè)互相影響的變量，那么地方立法協(xié)調(diào)屬于因變量，而區(qū)域發(fā)展與治理屬于自變量。地方立法協(xié)調(diào)的內(nèi)容要由區(qū)域發(fā)展與治理的事務(wù)和需要來決定。然而，由于區(qū)域發(fā)展與治理和地方立法協(xié)調(diào)所遵循的內(nèi)在邏輯存在差異，前者以發(fā)展為其主導(dǎo)邏輯，后者以秩序?yàn)槠鋬?nèi)在要求，這也導(dǎo)致地方立法協(xié)調(diào)或者難以及時(shí)滿足區(qū)域發(fā)展與治理的需要，或者要犧牲部分規(guī)則所應(yīng)有的穩(wěn)定性去迎合區(qū)域發(fā)展與治理。無論何種情形，最終都會(huì)影響到區(qū)域地方立法協(xié)調(diào)的效果。

一個(gè)典型的例子便是 2010 年《遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展促進(jìn)條例》的制定，該條例第1條設(shè)定的立法宗旨非常明確：“為了促進(jìn)和保障遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶又好又快發(fā)展”，也即該條例屬于“根據(jù)立法的協(xié)調(diào)”。然而，由于該條例主要是為了配合 2009年國務(wù)院批準(zhǔn)的《遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃》的實(shí)施，大量的政策性條款充斥其中，降低了該條例的調(diào)整針對(duì)性和規(guī)范效力，其頒行以來的實(shí)施情況也表明其作用效果的確有限。

發(fā)展邏輯與立法邏輯的差異乃至內(nèi)在的緊張關(guān)系，對(duì)于“關(guān)于立法的協(xié)調(diào)”的影響更是明顯的。盡管立法被賦予了引領(lǐng)社會(huì)發(fā)展的功能，但立法作為一項(xiàng)科學(xué)性強(qiáng)的活動(dòng)，不僅有著一套立法原理要遵循，也應(yīng)該符合經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律，這就注定了立法不能是一項(xiàng)隨意開展的工作。我國的區(qū)域發(fā)展與治理實(shí)踐仍處于初期探索階段，變化大于穩(wěn)定，而且不同的區(qū)域、不同的時(shí)期乃至同一區(qū)域內(nèi)的不同地方，所關(guān)注的熱點(diǎn)或所要解決的問題是不同的。試想，當(dāng)事物處于變化之中又缺乏共同焦點(diǎn)時(shí)，強(qiáng)求立法調(diào)整，即使各地方立法主體做出了回應(yīng)，不僅其成效可能難達(dá)預(yù)期，而且容易擾亂正常的立法活動(dòng)。

（三）區(qū)域地方立法協(xié)調(diào)的實(shí)然動(dòng)力不足

主張區(qū)域地方立法協(xié)調(diào)的學(xué)者都認(rèn)為，區(qū)域發(fā)展與治理需要法律的保障，而立法又是法律的基本生成機(jī)制。遵循這一邏輯，在如火如荼的區(qū)域發(fā)展與治理實(shí)踐中，區(qū)域地方立法協(xié)調(diào)似乎應(yīng)當(dāng)有著充分的動(dòng)力。然而，實(shí)際并非如此。區(qū)域地方立法協(xié)調(diào)的應(yīng)然動(dòng)力并沒有充分而有效地轉(zhuǎn)化為實(shí)然動(dòng)力，所取得的成績也沒有預(yù)期中的那么大。相比較于學(xué)者們高漲的研討熱情，區(qū)域地方立法協(xié)調(diào)實(shí)踐運(yùn)轉(zhuǎn)卻顯得動(dòng)力不足。此困境可用以下三個(gè)方面佐證：

其一，無論是“關(guān)于立法的協(xié)調(diào)”還是“根據(jù)立法的協(xié)調(diào)”，真正開展過實(shí)質(zhì)性立法協(xié)調(diào)的區(qū)域數(shù)量并不多。自 2006 年東北三省較早嘗試地方立法協(xié)作以來，僅有珠三角、長三角、京津冀、長株潭城市群、遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶和山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)等區(qū)域有過實(shí)質(zhì)性的立法協(xié)調(diào)，產(chǎn)生了相應(yīng)的立法協(xié)調(diào)成果。實(shí)際上，自 2008 年以來僅國務(wù)院就批準(zhǔn)了 20多個(gè)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃。顯然，地方立法協(xié)調(diào)并未成為所有區(qū)域必不可缺的基本工作之一。

其二，即使在已取得相關(guān)成果的區(qū)域，其立法協(xié)調(diào)也大都是在上級(jí)政府或有關(guān)部門的主導(dǎo)下進(jìn)行，同級(jí)地方立法主體之間的協(xié)調(diào)積極性并不高、成果非常有限。例如，《遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展促進(jìn)條例》的制定主體是遼寧省人大常委會(huì)而非沿海經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)七個(gè)城市的立法機(jī)關(guān)，《湖南省長株潭城市群區(qū)域規(guī)劃條例》也是在湖南省人大常委會(huì)主導(dǎo)并主持下制定的。即使近年來取得較多成績的京津冀地方協(xié)同立法，也有著中央部門和領(lǐng)導(dǎo)推動(dòng)的影子。

其三，以區(qū)域公共政策和區(qū)域合作協(xié)議為代表的兩類替代性規(guī)范大量存在，不僅淡化了地方立法協(xié)調(diào)的功能，而且也反映了區(qū)域內(nèi)各方推動(dòng)地方立法協(xié)調(diào)的動(dòng)力有限。

雖然上述現(xiàn)象的出現(xiàn)有著較為復(fù)雜的原因，比如當(dāng)前區(qū)域發(fā)展不夠深入、各方的工作重心設(shè)定不同、地方立法權(quán)的配置影響、不同規(guī)范的作用對(duì)象有差別，以及規(guī)范選擇和實(shí)施的成本各異等，但如何保證區(qū)域內(nèi)各地方立法主體有充足的動(dòng)力開展立法協(xié)調(diào)，的確是一個(gè)不容忽視的問題。

（四）地方立法協(xié)調(diào)缺乏對(duì)替代性規(guī)范的有機(jī)整合

區(qū)域發(fā)展與治理實(shí)踐中的規(guī)范是多元的，除了國家制定法之外，還存在公共政策、合作協(xié)議、軟法和習(xí)慣法等替代性規(guī)范。在不同的區(qū)域中，區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、合作協(xié)議與立法協(xié)調(diào)之間存在程度不同的關(guān)聯(lián)。某一區(qū)域發(fā)展規(guī)劃制定實(shí)施后，區(qū)域內(nèi)各地方政府或有關(guān)主體往往會(huì)根據(jù)發(fā)展規(guī)劃簽訂具體的合作協(xié)議，或者制定相應(yīng)的規(guī)范性法文件，如《湖南省長株潭城市群區(qū)域規(guī)劃條例》立法宗旨之一便是“為科學(xué)編制和有效實(shí)施長株潭城市群區(qū)域規(guī)劃”。這些便體現(xiàn)了區(qū)域發(fā)展和治理中多元規(guī)范之間的銜接或關(guān)聯(lián)。如何處理好多元規(guī)范之間的關(guān)系并使其發(fā)揮規(guī)范合力，對(duì)于區(qū)域發(fā)展與治理而言非常重要。這也是區(qū)域地方立法協(xié)調(diào)過程中應(yīng)當(dāng)面對(duì)和解決的問題。

雖然不同的規(guī)范在區(qū)域發(fā)展和治理中承擔(dān)著不同的功能，但作為處于最高效力位階的國家制定法，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮必要的整合與適當(dāng)?shù)恼{(diào)整功能，而不能不作為或不當(dāng)作為。如果說《遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展促進(jìn)條例》實(shí)效有限，那么大多數(shù)區(qū)域的大多數(shù)情形中都存在著立法不作為現(xiàn)象。以區(qū)域發(fā)展規(guī)劃為例，“雖然區(qū)域行政規(guī)劃的興起具有現(xiàn)實(shí)的必要性和正當(dāng)性基礎(chǔ)，但由于法律基礎(chǔ)的缺失，對(duì)這種跨行政區(qū)規(guī)劃類型合法性的質(zhì)疑之聲隨之而來”，[11]在現(xiàn)行的法律框架未提供法律依據(jù)的情況下，各地方在立法協(xié)調(diào)中也未主動(dòng)做出使之合法性的努力。類似問題也存在于區(qū)域合作協(xié)議的合法性認(rèn)定及履行中產(chǎn)生糾紛的解決等方面。這表明在當(dāng)前的區(qū)域地方立法協(xié)調(diào)中，各方并沒有將如何有機(jī)整合多元的替代性規(guī)范納入應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)的范圍，或者至少未能給予足夠的重視。最終的結(jié)果是，一方面是諸如區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和區(qū)域合作協(xié)議等替代性規(guī)范的合法性依據(jù)不足，另一方面則是地方立法協(xié)調(diào)的內(nèi)容不清、方式捉襟見肘。

三、區(qū)域發(fā)展與治理需要怎樣的地方立法協(xié)調(diào)

（一）關(guān)于區(qū)域地方立法協(xié)調(diào)困境的反思

區(qū)域地方立法協(xié)調(diào)是出現(xiàn)于我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和治理過程中的一個(gè)新事物。既然是新事物，在實(shí)踐中存在問題或遭遇困境也是正常的。況且，現(xiàn)行的立法體制在一方面賦予地方立法以執(zhí)行性和發(fā)展性的功能定位的同時(shí)，另一方面又限定了地方立法權(quán)的作用空間和作用方式。由于立法體制設(shè)定了國家立法權(quán)的基本配置與行使框架，除非有重大的必要性并遵循循序漸進(jìn)的原則加以調(diào)整外，應(yīng)當(dāng)盡量保持穩(wěn)定，所以至少到目前為止區(qū)域地方立法協(xié)調(diào)并未獲得足夠的合法性空間，更談不上獲得憲法或憲法性法律的相應(yīng)支持。在這種情況下，區(qū)域內(nèi)各方嘗試并開展地方立法協(xié)調(diào)，意圖為區(qū)域發(fā)展與治理提供更好的法治保障，即使在探索的實(shí)踐中遇到了一些困境，也是值得肯定的。

盡管區(qū)域地方立法協(xié)調(diào)所遭遇的困境有些是必然的，有些是合理的，但也有一些原本是可以避免的。之所以未能避免，是由于存在一些認(rèn)識(shí)偏差或舉措不夠充分和恰當(dāng)所致。區(qū)域發(fā)展與治理需要通過包括立法在內(nèi)的方式來構(gòu)筑法治軟環(huán)境，這一認(rèn)識(shí)沒有問題，但如果過分夸大立法的規(guī)范和推動(dòng)作用，以至于陷入一種“法律萬能”的意識(shí)誤區(qū)中，便會(huì)對(duì)區(qū)域地方立法協(xié)調(diào)實(shí)踐產(chǎn)生誤導(dǎo)。

例如，有學(xué)者在闡述區(qū)域立法協(xié)調(diào)的必要性時(shí)，首先描述了區(qū)域發(fā)展與治理中存在的一些問題，即“由于行政區(qū)劃的分割和地方利益的驅(qū)動(dòng)，經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)部在招商引資、外貿(mào)出口、土地批租、減免稅收、人才流動(dòng)等方面，競相制定優(yōu)惠政策，使資金、人才、技術(shù)、知識(shí)、信息等可流動(dòng)要素流轉(zhuǎn)不暢，難以形成整體優(yōu)勢(shì)；造成區(qū)域間低水平重復(fù)建設(shè)，產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)類同和無序競爭；資源、財(cái)力、人力嚴(yán)重浪費(fèi)，影響了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展”，然后進(jìn)一步指出：“要解決這些問題，需盡快建立區(qū)域立法協(xié)調(diào)機(jī)制，逐步建立無壁壘、無障礙、各地利益最大化的共同市場和共同規(guī)則，形成良好的法治軟環(huán)境，推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。”[12]筆者認(rèn)為，上述列舉的大量問題的存在是區(qū)域一體化的邏輯起點(diǎn)，也是正在進(jìn)行的區(qū)域發(fā)展與治理所要解決的，但問題的存在與應(yīng)當(dāng)解決，并不能當(dāng)然地推出區(qū)域地方立法協(xié)調(diào)是必要的，立法只是其中的一種解決機(jī)制，而且未必是當(dāng)然有效的解決機(jī)制。如果賦予區(qū)域地方立法協(xié)調(diào)不切實(shí)際的功能期待，忽視發(fā)展邏輯與立法邏輯的差別，不僅無益于問題的解決，也會(huì)減損“大立法”的權(quán)威。然而，與該學(xué)者持有類似論證邏輯的還有很多。

造成區(qū)域地方立法協(xié)調(diào)困境的另一個(gè)原因是，地方立法主體忽視了作為“大立法”的區(qū)域地方立法協(xié)調(diào)與相應(yīng)的“小立法”之間的銜接與轉(zhuǎn)化。奧地利法學(xué)家歐根·埃利希曾指出：“法學(xué)的厄運(yùn)在于：盡管它目前幾乎完全是一種實(shí)用法學(xué)，但它同時(shí)也總是唯一的法律科學(xué)。”[13]這一觀點(diǎn)對(duì)于我們?nèi)嬲J(rèn)識(shí)區(qū)域地方立法協(xié)調(diào)很有啟發(fā)。從一般意義上講，無論“大立法”還是“小立法”都應(yīng)當(dāng)具有“實(shí)用性”，但“大立法”更偏重較為宏大的權(quán)宜之用，而“小立法”則強(qiáng)調(diào)相對(duì)微觀的普遍之用。當(dāng)然，“大立法”的權(quán)宜之用和“小立法”的普遍之用并不是對(duì)立的，兩者在很多情況下能夠也應(yīng)該相互銜接與轉(zhuǎn)化，而且兩者都要遵循社會(huì)發(fā)展規(guī)律。正如一些原本屬于政策范疇的規(guī)范在穩(wěn)定地實(shí)施一段時(shí)間后，可以通過立法程序?qū)⑵滢D(zhuǎn)化為法律規(guī)范，而傳統(tǒng)的民事法律、刑事法律在很多情況下也具有公共政策的屬性，或者發(fā)揮政策性功能。政策與法律之間尚且如此，更何況同屬法律范疇的“大立法”與“小立法”之間。

顯然，實(shí)踐中有關(guān)主體更多地將區(qū)域地方立法協(xié)調(diào)的功能停留在權(quán)宜之用的層面，而未能進(jìn)一步地探求將“大立法”的部分內(nèi)容或功能轉(zhuǎn)化為“小立法”的可能。這一論斷可以從另一個(gè)層面間接予以證明，即區(qū)域發(fā)展與治理實(shí)踐中存在著大量的公共政策和合作協(xié)議，作為立法或立法協(xié)調(diào)的替代性規(guī)范。當(dāng)然，這種現(xiàn)象或許也證明了同樣掌握著立法決策權(quán)的有關(guān)政府或主體，在規(guī)范或制度類型的選擇方面是理性的。因?yàn)橹贫ü舱吆秃炗喓献鲄f(xié)議的成本，一般而言要遠(yuǎn)低于地方立法協(xié)調(diào)的成本，而且政策治理的優(yōu)先性原本又是一種規(guī)范選擇中的慣例。為何要輕易打破它呢？

（二）構(gòu)建一種開放式的區(qū)域立法協(xié)調(diào)模式

區(qū)域發(fā)展與治理究竟需要一種怎樣的地方立法協(xié)調(diào)呢？這實(shí)際上涉及立法在區(qū)域發(fā)展與治理中的功能定位及作用方式問題。綜合前文論述，筆者主張構(gòu)建一種開放式的區(qū)域地方立法協(xié)調(diào)模式。這一協(xié)調(diào)模式包含以下要點(diǎn)：（1）在承認(rèn)立法功能有限基礎(chǔ)上，注重發(fā)揮多元規(guī)范的整體功能；（2）協(xié)調(diào)主體的多元性，參與地方立法協(xié)調(diào)的主體不止地方立法機(jī)關(guān)和政府，還包括各類社會(huì)組織、市場主體和公民個(gè)人；（3）協(xié)調(diào)內(nèi)容的開放性，凡是與區(qū)域發(fā)展和治理相關(guān)的公共事務(wù)，都可以作為立法協(xié)調(diào)的內(nèi)容；（4）協(xié)調(diào)過程的開放性，除非涉及國家安全或商業(yè)秘密等確需保密的立法事項(xiàng)，所有的立法協(xié)調(diào)過程都應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)?shù)姆绞郊皶r(shí)向社會(huì)公開，鼓勵(lì)各類社會(huì)或市場主體的參與；（5）協(xié)調(diào)方式的開放性，除了現(xiàn)有的較為成熟的協(xié)調(diào)方式外，各方還應(yīng)積極尋求新的可行的協(xié)調(diào)方式。在此，本文重點(diǎn)論述以下兩個(gè)問題：

一是對(duì)地方立法協(xié)調(diào)乃至立法功能有限性的認(rèn)識(shí)問題?？梢哉f，唯有認(rèn)識(shí)到立法的局限性，才能真正實(shí)現(xiàn)地方立法協(xié)調(diào)的開放。這一維度上的開放要求無論是學(xué)者還是立法者，都不能賦予地方立法協(xié)調(diào)以不切實(shí)際的過高期待，尤其當(dāng)立法者準(zhǔn)備啟動(dòng)立法協(xié)調(diào)時(shí)，要保持充分的謹(jǐn)慎并進(jìn)行充分的論證。雖然我們能夠理解一些學(xué)者對(duì)于區(qū)域法治化的熱情期待，也贊同各級(jí)政府為推動(dòng)區(qū)域法治化進(jìn)行各種嘗試和努力，但是法治化的實(shí)質(zhì)是各種行為的規(guī)則化，并且要求各種行為在倫理上應(yīng)是求善的且有節(jié)制的。如果我們過于執(zhí)迷于立法，可能造成一些低質(zhì)量的規(guī)范性法律文件進(jìn)入實(shí)踐，其后果可能非但無助于有效地規(guī)范行為和調(diào)整關(guān)系，反而會(huì)不當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大政府的公權(quán)力或限制社會(huì)與市場主體等的私權(quán)利。蘇力很早前就指出，“在建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)過程中，我們始終應(yīng)當(dāng)考慮盡量通過市場的運(yùn)作，來解決一些似乎需要或可以通過政府管制之類的法律活動(dòng)來解決的問題。而這是最容易為我們所忽視的，成為我們立法決策的一個(gè)盲點(diǎn)?！盵14]筆者對(duì)此深以為然。區(qū)域地方立法協(xié)調(diào)應(yīng)當(dāng)尊重公共政策、合作協(xié)議、軟法和習(xí)慣法等規(guī)范，為其他規(guī)范的作用留有充分的空間。但是，區(qū)域地方立法協(xié)調(diào)也不能不作為，對(duì)于替代性規(guī)范無法調(diào)整的以及替代性規(guī)范存在的缺陷，區(qū)域地方立法協(xié)調(diào)應(yīng)當(dāng)及時(shí)恰當(dāng)?shù)赜枰詮浹a(bǔ)。

二是協(xié)調(diào)主體的多元性問題。區(qū)域發(fā)展與治理并非政府一方主體的事務(wù)，而是關(guān)涉區(qū)域內(nèi)所有主體的公共事務(wù)。合作共治而非政府獨(dú)治才有助于更好地達(dá)到發(fā)展與治理的目標(biāo)，更好地分享發(fā)展與治理的成果。合作共治模式是一種“治理者從注重國家單邊決策、承擔(dān)全部治國責(zé)任的傳統(tǒng)治理模式，轉(zhuǎn)變?yōu)閷で髧遗c公民在政府、市場與社會(huì)公共領(lǐng)域的全面合作，實(shí)現(xiàn)多主體共同治理國家、多主體共同分擔(dān)治國責(zé)任的新型治理模式”。[15]合作共治的理念也應(yīng)當(dāng)融入?yún)^(qū)域地方立法協(xié)調(diào)之中。根據(jù)該理念，區(qū)域地方立法協(xié)調(diào)不再是各地方政府乃至中央政府的事情，各類社會(huì)組織、市場主體和公民個(gè)體都有權(quán)利參與其中，來表達(dá)各自的利益訴求，“通過有效整合利益達(dá)成一致意見并使之制度化，形成社會(huì)公眾認(rèn)可的法律制度”。[16]區(qū)域地方立法協(xié)調(diào)一旦引入多元協(xié)調(diào)主體，立法協(xié)調(diào)的內(nèi)容、過程和方式自然也就會(huì)逐漸趨向開放性。這樣也有助于從根本上解決區(qū)域地方立法協(xié)調(diào)動(dòng)力不足的問題。

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責(zé)任編輯：楊 煉

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：1004-3160（2017）03-0127-07

2017-03-10

教育部重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“中國的立法體制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：15JZD006）；教育部人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“區(qū)域治理多元規(guī)范結(jié)構(gòu)之優(yōu)化研究”（項(xiàng)目編號(hào)：14YJC820004）。

陳光，男，山東萊州人，大連理工大學(xué)副教授、碩士生導(dǎo)師，主要研究方向：立法學(xué)、法律社會(huì)學(xué)。