任雪萍，張雅心

(合肥工業(yè)大學文 法學院， 合肥 230009)

在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和生態(tài)環(huán)境改善需求的雙重壓力下，我國東南沿海、南部沿海的產(chǎn)業(yè)正加速向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移。中西部地區(qū)正處于加速推進新型工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進程中，為了吸引外來投資，不惜放松環(huán)境規(guī)制，有些地方甚至實行零規(guī)制，從而給中西部地區(qū)的生態(tài)環(huán)境帶來極大的破壞，局部自然環(huán)境急劇惡化，已經(jīng)成為公眾關(guān)注的焦點問題之一。如何有效地匡正產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的環(huán)境問題，不僅僅是政府治理的問題，更是社會管理的問題；問題的解決不僅僅要依靠政策制定和技術(shù)手段的應用，更需要公民的廣泛參與。

1 產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中公眾參與環(huán)保的重要性與必要性

1.1產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移引發(fā)的環(huán)境危機2016年12月初，國務院印發(fā)《關(guān)于印發(fā)“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃的通知》，對我國目前的環(huán)境污染狀況做了一些量化分析?？傮w來講，我國污染物排放量大面廣，環(huán)境污染重。我國化學需氧量、二氧化硫等主要污染物排放量仍然處于2 000萬噸左右的高位，環(huán)境承載能力超過或接近上限；78.4%的城市空氣質(zhì)量未達標，公眾反映強烈的重度及以上污染天數(shù)比例占3.2%，部分地區(qū)冬季空氣重污染頻發(fā)高發(fā)；飲用水水源安全保障水平亟需提升，排污布局與水環(huán)境承載能力不匹配，城市建成區(qū)黑臭水體大量存在，湖庫富營養(yǎng)化問題依然突出，部分流域水體污染依然較重；全國土壤點位超標率16.1%，耕地土壤點位超標率19.4%，工礦廢棄地土壤污染問題突出。另外，我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局不合理，生態(tài)環(huán)境風險高。環(huán)境風險企業(yè)數(shù)量龐大，近水靠城，危險化學品安全事故導致的環(huán)境污染事件頻發(fā)；突發(fā)環(huán)境事件呈現(xiàn)原因復雜、污染物質(zhì)多樣、影響地域敏感、影響范圍擴大的趨勢。國家統(tǒng)計局中國經(jīng)濟景氣監(jiān)測中心和北京師范大學聯(lián)合發(fā)布的《2015中國綠色發(fā)展指數(shù)報告》中，以數(shù)字的形式呈現(xiàn)出中國綠色發(fā)展指數(shù)的狀況，東南沿海和南部沿海的浙江、上海、福建、江蘇、廣東等城市的綠色發(fā)展指數(shù)排名明顯靠前，而以中西部地區(qū)和東北地區(qū)為代表的17個省份的綠色發(fā)展水平低于全國平均水平。無疑，這與當下中國的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移有著密切的關(guān)系。由于歷史原因及改革開放后國家政策等諸多因素影響，中國東南沿海與西北內(nèi)陸在空間結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、收入結(jié)構(gòu)等方面存在著明顯的梯度分布格局。有數(shù)據(jù)顯示，東南沿海等發(fā)達省份轉(zhuǎn)出的產(chǎn)業(yè)主要以污染較重的加工業(yè)為主，且規(guī)模巨大。2010年僅廣東、上海、浙江和福建四省市需要轉(zhuǎn)出的產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值就約為14 000億元。相比之下，在中國廣大的中西部地區(qū)和東北地區(qū)，人均GDP水平偏低，人均收入也偏低。為了盡快發(fā)展，各省市均以各種方式進行招商引資，為了吸引資金不惜降低環(huán)境門檻以增加競爭力。盡管國家為扭轉(zhuǎn)這種局面做了很多努力，早在2000年，原國家環(huán)保總局聯(lián)合國家經(jīng)貿(mào)委就發(fā)出了《關(guān)于禁止向西部轉(zhuǎn)移污染的緊急通知》，嚴禁東部的污染企業(yè)借西部大開發(fā)的名義轉(zhuǎn)移到西部，但這一規(guī)定并未根本扭轉(zhuǎn)污染轉(zhuǎn)移現(xiàn)象，中西部地區(qū)承接的污染產(chǎn)業(yè)仍在不斷擴大。[1]

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中環(huán)境問題的解決需要多元主體形成合力，這其中包括各級政府、企業(yè)的作用，也不能忽略普通公民的作用。

1.2政府的應然態(tài)度產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是政府為解決當下經(jīng)濟發(fā)展中的一系列問題而做出的一項戰(zhàn)略決策，故而政府是解決此中環(huán)境問題當然的主導力量，為使產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中經(jīng)濟的發(fā)展更加符合生態(tài)文明的要求，避免經(jīng)濟發(fā)展以生態(tài)赤字為代價，政府必須在實施產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略的過程中規(guī)范企業(yè)和公民的環(huán)境行為，必須從后臺走上前臺以多種方式進行直接或間接的干預。因為政府是社會公共選擇的結(jié)果，代表著全體公眾的利益，故而必須從“守夜人”的角色中跳脫，積極介入環(huán)境事務的治理，而且在多數(shù)時候政府因為手中擁有的意識形態(tài)陣地和暴力機構(gòu)也使它具有了進行干預的便利條件。

可能存在的問題是，我國當下環(huán)境管理是典型的管理二元主體，一是中央，二是地方，從而導致環(huán)境保護工作在推動過程中矛盾重重，突出表現(xiàn)在地方政府環(huán)境保護積極性缺乏，甚至有意忽略，采取“閉眼”戰(zhàn)略，中央的嚴令被地方“輕輕放下”，導致環(huán)保“政府失靈”。產(chǎn)生這種行為的主要原因是：一是由于不少地方政府業(yè)績考核只偏好于線性的經(jīng)濟指標，而未能將環(huán)境指標納入考核范圍；二是由于經(jīng)濟指標的實現(xiàn)耗時短，環(huán)境指標的實現(xiàn)耗時長，在官員短短的有限任期內(nèi)自然會選擇符合自身利益的短期目標；三是地方企業(yè)是地方財政收入的主要來源，這就必然會導致地方政府和污染企業(yè)之間的利益形成依存關(guān)系，地方政府在追逐財政收入目標的驅(qū)使下，不得不維護污染企業(yè)的發(fā)展，在制定和控制污染任務時敷衍搪塞(甚至充當保護傘)；四是環(huán)境效益具有很強的外溢性，不僅表現(xiàn)為一個地方的環(huán)境污染會損害相鄰地區(qū)的利益，而且它的環(huán)境改良效果也會被其它地區(qū)分享，“搭便車”行為不可避免的發(fā)生。因此，地方政府的消極行為或不作為往往是占有選擇的結(jié)果，無論是在中央政策的執(zhí)行和資本投入方面都不會積極行事，這樣的后果必然會使國家整體環(huán)境利益受損。[2]

政府干預一般是指國家通過環(huán)境立法或出臺行政法規(guī)、政策強制轉(zhuǎn)移來的企業(yè)履行環(huán)境與資源保護的義務，違者將受到嚴厲懲罰，當環(huán)境道德無法對人的環(huán)境侵害行為形成約束時，法律工具便成為捍衛(wèi)環(huán)境倫理底線的重要保障。但在控制—決策的傳統(tǒng)干預模型中，基本是領導的意志主宰決策，如果領導者素質(zhì)較高，專業(yè)知識和合作精神都具備，且具有對公眾利益的尊重意識，則決策的科學性就高一些，反之，則可能產(chǎn)生決策失誤，造成人財物的大量浪費，有的甚至帶來災難性的后果。中國過去在這方面的例子比比皆是，有的大樓建筑剛完工，就因為環(huán)境問題而被拆除；有的領導者明知于環(huán)境不利卻惡意隱瞞，以致結(jié)果不可收拾。不僅經(jīng)濟受損，政府的形象也大打折扣。當然，從理論上講，如果執(zhí)法普遍有效，它是能夠發(fā)揮強有力制約作用的，然而現(xiàn)實中做到這一點很不容易，由于轉(zhuǎn)移地經(jīng)濟發(fā)展的欲求強烈，在面對轉(zhuǎn)移企業(yè)時腰板不硬，而轉(zhuǎn)移企業(yè)更是依仗其在轉(zhuǎn)移地經(jīng)濟發(fā)展中可能的重要性，會與當?shù)卣a(chǎn)生“討價還價”，形成對當?shù)卣囊环N倒逼，迫使政府讓步，減輕或逃避法律法規(guī)政策的制裁。

1.3公民的生態(tài)責任很長一段時間，我們把解決環(huán)境問題的主體責任賦予了政府和企業(yè)，現(xiàn)在看來是遠遠不夠的，政府和企業(yè)都會因自己的“難言之隱”而偏離環(huán)境友好軌道。尤其在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中，集中的、顯性的對經(jīng)濟利益目標的追求會促使地方政府在做價值判斷時出現(xiàn)猶豫和彷徨，

地方政府會擔心因為關(guān)注環(huán)境友好而損害地方利益從而實施“閉眼”戰(zhàn)略，企業(yè)也會因為害怕關(guān)注環(huán)境友好而增加生產(chǎn)成本從而實施“躲貓貓”戰(zhàn)略。如何使政府和企業(yè)在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中的行為回歸到對環(huán)境友好，必須有公眾力量的介入，在公眾的有效監(jiān)督下，“閉眼”與“躲貓貓”將在陽光下無所遁形。正如約翰·克萊頓·托馬斯所言：“公民絕不僅僅是政府提供的公共服務的消極消費者，聽任政府按照自己的想法供給公共物品；當然，他們也不僅僅是傳統(tǒng)公民參與理論界定的選擇代議人的投票者。應該看到，富有積極能動精神的公民還是表達自身利益、影響公共決策的有生力量，是參與社區(qū)決策的有機組成部分，更是與公共管理者一起提供社區(qū)公共服務的合作伙伴，他們用自己的行動承擔著個人在社區(qū)服務中的責任，由此，積極、主動的公民參與角色觀念逐步確立?！盵3]

從國際環(huán)保的歷史來看，世界環(huán)保事業(yè)的最初推動力量來自公眾。可以說，沒有公眾的參與就沒有環(huán)境保護運動的興起和發(fā)展?，F(xiàn)代環(huán)保思想發(fā)端于1962年美國海洋生物學家卡遜發(fā)表的《寂靜的春天》，該書以過量使用農(nóng)藥對環(huán)境和生物產(chǎn)生破壞的具象性描述，喚醒了人們對環(huán)境保護的意識。1970年4月22日，美國2 000萬人的環(huán)保游行則是現(xiàn)代環(huán)保運動的開端，這一天后來被確定為“地球日”，至此，美國公眾對環(huán)境問題的理解和參與意識進入一個新的階段。日本是人口和資源壓力很大的國家，戰(zhàn)后的日本，公害問題成為日本國內(nèi)日益尖銳的社會和政治問題，是世界聞名的“公害大國”“公害列島”，世界著名的八大公害事件，日本占了一半。對此，日本的環(huán)境污染受害者以法律手段保護自己的環(huán)境權(quán)益，成立了許多反對環(huán)境污染的民間組織，主要分布于基層村與縣以下小城市，幾乎覆蓋了環(huán)境保護的各個領域。于20世紀90年代制定了《環(huán)境基本法》，確立了資源環(huán)境的享受與繼承、構(gòu)筑對環(huán)境負荷影響小的可持續(xù)發(fā)展社會，通過國際協(xié)調(diào)積極推進全球環(huán)境保護等三個基本理念，進一步明確了其中國家、企業(yè)和國民的職責。經(jīng)過努力，日本現(xiàn)已逐步成為人口、資源、環(huán)境、文化相協(xié)調(diào)的國家。

從結(jié)果與效應上看，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中公眾參與環(huán)境治理有著多重意義：它既有助于加強對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中環(huán)境的監(jiān)管、促進企業(yè)污染防治技術(shù)的發(fā)展，也可以有效地組織社會輿論在某種程度上形成社會壓力來推動政府與相關(guān)機構(gòu)的環(huán)保行動。同時，公眾參與環(huán)境治理本身也是一個不斷強化自身環(huán)境觀念、改變行為模式并形成新生活習慣的過程。在這一過程中，人們通過調(diào)整自身行為來影響企業(yè)與社會組織的行為，達到重塑行為規(guī)范、形成環(huán)境友好為導向的社會文化的目的。[4]

不能否認，我國在確立產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的頂層設計中便有了對環(huán)境的擔憂，并為之“謀篇布局”，尤其在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中公民參與的重要性和具體的方式方法也做了一定的制度安排，但現(xiàn)實的情況不容樂觀，公眾參與似乎雷聲大雨點小，效果不顯。如何提升產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中公眾參與的有效性，從而實現(xiàn)中央政府的“初心”，便成了一個不得不思考的問題。

2 產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中公眾參與環(huán)保有效性提升的困境分析

2.1公眾心理層面的困境首先，公民環(huán)境認知存在局限性和模糊性。改革開放以后，我國公民環(huán)境認知呈現(xiàn)逐年提高的態(tài)勢，但相當多的人依舊處于簡單的、淺層次的日常環(huán)保的認知層面，且環(huán)保行為大多與自身的利益密切相關(guān)，諸如用水、用電、用煤氣等等方面，而其它與自身利益相關(guān)度不高的環(huán)保行為提升度很低，如垃圾分類、不使用一次性垃圾袋等等，至于其它公益的環(huán)保行為更是少之又少。究其原因，主要在于我國公眾環(huán)境認知的強度不夠。

聯(lián)合國環(huán)境教育第比利斯會議指出，要意識到自然環(huán)境的存在及其演變是不以人的主觀意志為轉(zhuǎn)移的；意識到環(huán)境問題的全球相互影響性，環(huán)境問題在不同的地區(qū)有著不同性質(zhì)的影響，但每一種地區(qū)性的環(huán)境問題的影響作用往往可能向外延伸直至擴展到全球范圍；意識到人類的生存與自然環(huán)境的休戚關(guān)系。由于我國環(huán)境教育起步較晚且系統(tǒng)性不夠，居民普遍存在環(huán)保意識強度不夠甚至缺失，相當多的公民產(chǎn)生環(huán)保行為的內(nèi)生動力還是自身的實際利益。在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的過程中，也曾發(fā)生過一些具有集體性質(zhì)的公眾參與的環(huán)保行為，究其緣由，也是因為該項目或工程對自己或家庭生存質(zhì)量存在著顯著或潛在的威脅。而對于與自己不相關(guān)或相關(guān)度極低的環(huán)保事物則大多采取事不關(guān)己高高掛起的態(tài)度。

更有甚者，對于一些與己有關(guān)的環(huán)保事物，有些公民采取“關(guān)注但不參與”的態(tài)度。為什么會出現(xiàn)這種的情況，究其原因：一是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中的政府制度安排未能很好地激勵公眾環(huán)保行為的產(chǎn)生。在轉(zhuǎn)移地經(jīng)濟發(fā)展依舊絕對主導狀況下，政府政策供給和建設中，必須擺正經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的關(guān)系，引導公眾對環(huán)境的關(guān)心，這將直接影響群眾環(huán)保參與的積極性；二是從眾心理使得一些公民“免費搭車”的意識和行為盛行，這些人的心態(tài)邏輯是不參與不會有時間代價和行為風險，但卻可以樂享別人參與的成果；三是我國公民“參與”社會事務的歷史太短，計劃經(jīng)濟時代公民被“格式化”的思維與行為模式，造成我國公民一般樂意“按章辦事”，參與意識淡漠，以致現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中許多企業(yè)環(huán)評的公眾參與部分更像是“走秀”，并無實際效果，而這又進一步拉低公民的參與熱情；四是公眾的環(huán)保專業(yè)知識較為匱乏，一部分人對環(huán)境保護認知模糊、膚淺，甚至認為治理污染就是搞好日常的環(huán)境衛(wèi)生，而對于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中企業(yè)生產(chǎn)流程可能產(chǎn)生的環(huán)境污染和對資源的破壞，基本無法識別。

其次，公民環(huán)境情感存在一定程度的匱缺。依照心理學對情感的界定，環(huán)境情感是個體對環(huán)境問題或環(huán)境行為是否滿足自己的需要而產(chǎn)生的態(tài)度體驗。它既可能是由于對環(huán)境的熱愛或欣賞而產(chǎn)生的積極、肯定的態(tài)度反映，也可能是由于對環(huán)境的憂慮或“厭惡”而產(chǎn)生的消極、否定的態(tài)度反映。

在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的過程中，公民的環(huán)境情感可以有效激發(fā)個體參與環(huán)境保護動機，最終走出“關(guān)注但不參與”的困境。一般認為，認知是個體行為的基礎，相應地，對環(huán)境問題或環(huán)境行為的認知會促進個體實行相應的環(huán)境行為。環(huán)境認知的獲得可以由外界以一定的渠道和頻率輸入，環(huán)境認知只是公民實施環(huán)境行為具有了可能性，相較于環(huán)境情感的持久性、深刻性和穩(wěn)定性，環(huán)境認知則具有短暫性、淺層性，許多人對環(huán)境問題或環(huán)境行為并非缺乏感知或認識，而是這種感知或認識未能配合相應的情感反應或情感共鳴，這導致他們的感知和認識未能有效轉(zhuǎn)化為動機和行為。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中可能產(chǎn)生的環(huán)境問題并非居民毫無所知所感，之所以有好多人采取“高高掛起”的態(tài)度，實際上是對環(huán)境作為公共物品存在“知強情弱”，即居民對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的環(huán)境問題有基本認知卻缺乏情感共鳴，相當一部分居民對良好環(huán)境行為的情感反應很麻木、冷淡、不關(guān)心、不信任、無興趣、無動于衷，呈現(xiàn)出“情感冷漠癥”的病態(tài)特征。環(huán)境情感在環(huán)境認知和環(huán)境行為之間充當著重要的激發(fā)與維系的作用。如果能將居民對環(huán)境問題的認知上升到情感層面，就能很好地調(diào)動居民參與環(huán)保的穩(wěn)定的積極性。

2.2實踐技術(shù)層面的困境首先，委托第三方環(huán)評的真實性值得疑慮。國家環(huán)境保護總局 2006 年頒布了《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》規(guī)定，建設單位或者其委托的環(huán)境影響評價機構(gòu)應當在發(fā)布信息公告、公開環(huán)境影響報告書的簡本之后，采取調(diào)查公眾意見、咨詢專家意見、座談會、論證會、聽證會等形式，公開征求公眾意見。按照國家的相關(guān)規(guī)定，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移來的企業(yè)在建設立項時必須進行環(huán)評公眾意見的征求，現(xiàn)實中很多建設單位都將公眾意見征詢一并委托承擔編制環(huán)境影響報告書的評價機構(gòu)去完成。而有些評價機構(gòu)為了滿足當?shù)卣是笠Y的需要，滿足建設單位立項的需要，同時也是為了自我“生存”的需要，所以“睜一只眼閉一只眼”，以求皆大歡喜的結(jié)果。

有評價機構(gòu)人員甚至直言，建設單位有時會要求把數(shù)據(jù)做得漂亮一點，在許多公眾參與調(diào)查表中，問題都是精心設計的，目的就是得到贊同意見。在環(huán)評公眾參與中，偽造民意不在少數(shù)，虛化不實比比皆是。很多時候項目建設單位找環(huán)評價機構(gòu)設計一個所謂的調(diào)查表，在當?shù)刈鰡柧碚{(diào)查，之后就把問卷拿來當公眾參與的結(jié)論。這中間弄虛作假，是較嚴重的違法問題，采取選擇性的甚至誤導性的片面披露，更有甚者公然侵犯他人姓名權(quán)，冒名簽字、無中生有，或者以花言巧語和蠅頭小利誘騙居民，或者“報喜不報憂”，避重就輕，故意避開和屏蔽反對意見。例如，很多問卷設計都有“你的住所受到噪音污染了嗎”、“你的住所受到空氣污染了嗎”等等，實際上項目還沒建， 居民怎么受到噪音和空氣污染呢？這種設問本身就有問題。另一方面，很多和公眾權(quán)利有關(guān)的內(nèi)容不評，環(huán)評就成了一個走過場的模式。結(jié)果是老百姓也不愿意參與，搞環(huán)評就找不到人，只能花錢雇人，或者搞點禮物抽獎吸引大家參與，有時候干脆買通居委會、村委會，催生了各種弄虛作假。一句話，這種以問卷調(diào)查為代表的環(huán)境評價的真實有效性值得質(zhì)疑。

其次，公眾代表“代表”性不夠。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中公眾參與的方式除了問卷之外還有座談會、論證會、聽證會等方式，這些方式中的公眾參與是由一些“代表”參與的，其代表性便成了公眾參與環(huán)境保護有效性保證的一個重要問題。

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中公眾參與環(huán)境評價的代表在產(chǎn)生的過程中就有些“隨性”，沒有一個保證其真正具有代表性的科學產(chǎn)生機制，造成很多參與的人都很難具有代表性。其一是許多普通居民對此類公眾參與環(huán)評本身是持“不參與”態(tài)度的，因為他們認為這是政府或企業(yè)的走過場，他們的參與不可能有實際的效果；其二是許多由政府或企業(yè)邀請的代表者，有些已然是“專業(yè)”代表，他們有著明顯的傾向性，什么該說，什么不該說，早就“胸有成竹”，所以這樣的公眾座談與論證實際是政府或企業(yè)的“秀場”；其三，現(xiàn)實中，自己有意愿，又有能力參與的代表者往往來自于較高的社會經(jīng)濟階層，他們在參與過程中經(jīng)常不能代表更廣大的公眾的利益，代表的更多是自己群體的需要，這種公眾參與就失去了最本真的意義。

再次，參與通道存在“虛化”現(xiàn)象。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中環(huán)境保護的公眾參與有效性的最后落腳點是公眾參與通道的“實化”和暢通。隨著“綠水青山”理念的日益深化，公眾環(huán)境意識不斷增強，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移需要進一步加大環(huán)評信息的公開力度，實施建設項目全過程信息公開，利用網(wǎng)絡等多種公開形式，進一步擴大轉(zhuǎn)移地公眾的知情權(quán)。進一步加強和創(chuàng)新環(huán)評宣傳和輿論引導，強化與公眾的互動和溝通，建立健全公眾意見反饋機制，增強公眾在環(huán)評公眾參與中的獲得感，改善公眾對環(huán)評公眾參與的印象。進一步拓展公眾參與的方式和途徑，方便公眾參與。

事實上，中國政府是希望通過決策民主和司法的方式，來改進環(huán)境治理的。首先，政府決策民主的意愿并沒有取得合乎預期的結(jié)果，垂直向上負責的政治結(jié)構(gòu)是主因。由于中國官員的提名和任免主要由上級掌握，很少受到底層的影響，上述制度難以對地方政府行為起到約束作用。因此大體上可以說，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移地的居民經(jīng)由當?shù)卣裰髦贫冗M行環(huán)境維權(quán)的渠道存在很大限制，這也使得不少轉(zhuǎn)移地有關(guān)環(huán)境治理的公眾意見最終以激烈的群體性事件的方式表達出來。轉(zhuǎn)移地居民在遭受環(huán)境侵權(quán)后的另一條維權(quán)渠道是司法，但這一渠道是否通暢，還要看法院立案和判決是否公平，中國目前的法律制度還未完全以公民或訴訟人為導向，法院在組織結(jié)構(gòu)上，法官任免、司法經(jīng)費等方面都在同級地方政府控制下，導致了司法權(quán)力的地方化。司法部門沒有在人事和財力上的支持，難以有效行使權(quán)力，導致司法判決不得不考慮轉(zhuǎn)移地地方黨政領導急切引進產(chǎn)業(yè)追求經(jīng)濟發(fā)展的意見。[5]

3 產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中公眾參與環(huán)保有效性提升的對策分析

3.1喚醒公眾對環(huán)境保護的情感要根本扭轉(zhuǎn)公眾對于環(huán)境資源冷漠或“事不關(guān)己高高掛起”的局面，必須要將對公民的環(huán)境意識培養(yǎng)上升到國家意志層面，以表明政府的態(tài)度和決心。政府對公民環(huán)境意識培養(yǎng)的重視和關(guān)注可分為隱性和顯性兩種方式。隱性的方式是政府在經(jīng)濟決策中的環(huán)境態(tài)度，比如產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的環(huán)境問題大多表現(xiàn)為利益沖突，表征為一種“金山銀山”和“綠水青山”的博弈。“綠水青山”具有典型的公共物品的特性，公共物品因為產(chǎn)權(quán)不清，得不到任何一個主體的有效的保護和監(jiān)管，始終處于不安全狀態(tài)，且消費者在消費過程中不愿意付出代價，“搭便車”心態(tài)盛行。此時政府的態(tài)度和意向就是一種民眾關(guān)注的“風向標”，引導群體和個體的抉擇?！皩幰G水青山，不要金山銀山”的決策果敢必然會提升全民的環(huán)保意識，并進而促使決策者將環(huán)境意識的培養(yǎng)以顯性的方式納入到公民教育體系中。

建立普通居民的環(huán)境情感，首先需要喚起轉(zhuǎn)移地居民內(nèi)心深處的憂患意識和憂慮情感，讓他們明白環(huán)境與自己生活的關(guān)聯(lián)度，培養(yǎng)普通居民的“恐懼訴求”，他們才可能自覺地關(guān)注轉(zhuǎn)移來的建設項目的環(huán)保狀況。其次，要增強轉(zhuǎn)移地居民對良好環(huán)境行為的贊賞情感?！皟?nèi)化于心”方能“外化于行”。只有居民在內(nèi)心情感上真心依從、認同和內(nèi)化良好環(huán)境行為，他們才能真正行動起來不僅調(diào)整自身的環(huán)境行為模式，同時也會對企業(yè)的環(huán)境行為起到監(jiān)督作用。為此，政府部門可以通過傳播溝通、教育培訓、實踐體驗、社會營銷、經(jīng)濟激勵、行政法規(guī)等各種形式的措施樹立正面的榜樣形象，在潛移默化中激發(fā)居民內(nèi)心的積極情感能量，引導居民對個體或企業(yè)良好環(huán)境的情感態(tài)度沿著正向的維度發(fā)展。

3.2改善公眾環(huán)評的制度設計公眾環(huán)評亂象疊生，為改變這一狀況，中國政府2016年初出臺了《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》(征求意見稿)，明確了建設單位作為環(huán)評公眾參與的惟一責任主體，將公眾參與篇章從環(huán)評報告中獨立出來，且由建設單位組織開展環(huán)評公眾參與。這樣做的效果之一是對建設單位責任指向明確了，他們對建設后環(huán)境的負面后果具有了不可推卸的法律責任，所需要承擔的風險不僅是撤銷行政批復、停工罰款等資本面的風險，如果爆發(fā)大規(guī)模的群體性事件，或許還將承擔刑事責任。效果之二是意味著從2017年起，公眾參與的開展情況單將獨編制成冊，存檔備查；建設單位報送的環(huán)境影響報告書，應附具公眾參與說明書。環(huán)評是一個技術(shù)文件，是一個客觀的專業(yè)性的評價，而公眾參與是一個社會意愿的主觀評價，把客觀的和主觀的東西放到一起容易使環(huán)評的審批過程復雜化，而影響整個項目的審批進度，將公眾參與與環(huán)評分離可以從行政許可的角度上增加審批的效率。效果之三是建設單位直接面對公眾，可以實實在在地感知普通居民的需要，回答他們的疑惑，這為項目立項后的順利進行也大有裨益。

理論上具備的良好效應只是可能性上的，要在實踐中真正踐行并產(chǎn)生實際效應還需要很多部門、很多政策的合力運作。

3.3提升公眾參與中“代表”的素質(zhì)如何以一種科學的機制保證產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中公民參與的代表的普遍性與有效性，這是一個不可小覷的問題。公眾可以是有組織的，也可以是無組織的，只是因同是一個項目的對象和目標而形成的群體。有組織的公眾參與在溝通方面較為容易進行，因為他們的主張已經(jīng)經(jīng)過整合，故而不零星分散，溝通的成本特別是時間成本較低。而我國當下產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中對建設項目參與環(huán)評的公眾多為無組織的群眾，所以在溝通時，利益訴求多樣，甚至他們之間也有利益沖突，故而溝通付出的成本要高很多?？赡艿淖龇ㄓ卸?，一是選舉形成組織。先由所有公眾選舉出一個能夠代表自己，且值得相信的組織，然后與決策機構(gòu)溝通。二是確立不同特質(zhì)具有代表性的“關(guān)鍵”公眾，關(guān)鍵公眾應當是精英，但這些精英不僅要有很高的智商，還要有很高的情商，能和普通公眾溝通且得到普通公眾的認同。在此過程中，政府組織可以適度參與和引導，以避免后期的不必要的專業(yè)知識等方面的缺憾而影響效率和有效性。

3.4重視公眾參與中的合理建議怎樣保證產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中公眾的發(fā)聲能夠“擲地有聲”，有學者指出，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中政府的位置可以適度后移，使得其中的博弈，應當是公眾與企業(yè)或者公眾與項目規(guī)劃者之間的博弈，而不是公眾與項目審批或者規(guī)劃審查機關(guān)之間的博弈。通過修訂法律，把企業(yè)起什么作用，政府起什么作用，環(huán)評機構(gòu)起什么作用，老百姓又起什么作用，相互之間的關(guān)系是什么，把責任寫清楚以后，再來寫環(huán)評公眾參與的具體辦法，這樣才能使制度更完善，工作參與的通道更順暢，也才能更有效地發(fā)揮公眾參與的作用。

[1] 鄒曉涓.產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和承接中的環(huán)境問題研究[J].武漢理工大學學報:社會科學版，2015(1):77.

[2] 王風.公眾參與環(huán)保行為機理研究[M].北京：中國環(huán)境科學出版社，2008：72.

[3] (美)約翰·克萊頓·托馬斯.孫柏瑛 等譯.公共決策中的公眾參與[M].北京：中國人民大學出版社，2010：2.

[4] 林卡,呂浩然.環(huán)境保護公眾參與的國際經(jīng)驗[M].北京：中國環(huán)境科學出版社，2015:2.

[5] 左翔,李明.環(huán)境污染與居民政治態(tài)度[J].經(jīng)濟學，2016(4):1414.