劉力皸

（湖南警察學(xué)院，湖南 長沙 410138）

論基于標(biāo)準(zhǔn)化的大型活動安全管理

劉力皸

（湖南警察學(xué)院，湖南 長沙 410138）

我國頒布施行《大型活動安全要求國家標(biāo)準(zhǔn)》，一方面有利于活動承辦者、政府職能部門、社會相關(guān)專業(yè)機構(gòu)形成合力，更高效、更優(yōu)質(zhì)地確保大型活動的安全、順利；另一方面又對大型活動安全管理工作提出了更新、更高的要求。標(biāo)準(zhǔn)化語境下，大型活動安全管理工作相關(guān)各方應(yīng)與時俱進(jìn)深化認(rèn)識、統(tǒng)一思想，認(rèn)真落實好安全評估與許可措施，科學(xué)配置安保力量、搞好現(xiàn)場勤務(wù)，并將安全監(jiān)管工作貫穿于大型活動全過程，只有這樣，才能真正確保大型活動安全萬無一失、造福社會。

大型活動；國家標(biāo)準(zhǔn)；安全管理；工作創(chuàng)新

大型活動作為政府組織或者法人（及其他非政府社會組織）面向社會公眾舉辦的非日常性群體活動①國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局和中國國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會聯(lián)合發(fā)布了《大型活動安全要求國家標(biāo)準(zhǔn)》（GB/I33170.1-2016）第一部分《安全評估要求》第1頁“3.術(shù)語和定義”。，其安全管理工作綜合性極強。近年來，國內(nèi)大型活動越來越多，活動中安全問題時有發(fā)生，為有效規(guī)范大型活動安全管理工作、預(yù)防安全問題發(fā)生，2016年10月13日，國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局、中國國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會聯(lián)合發(fā)布《大型活動安全要求國家標(biāo)準(zhǔn)》（以下簡稱《標(biāo)準(zhǔn)》），自此我國大型活動安全管理正式進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)化新階段，大型活動安全管理工作應(yīng)嚴(yán)格基于國家標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行。

一、大型活動安全管理固有特征分析

（一）管理主體多元

大型活動大多面向不特定社會公眾，涉及社會面廣、誘發(fā)安全問題的因素多，安全管理工作并非公安機關(guān)一家就可單獨完成，它需要活動承辦者、場所管理者、活動參與者以及政府相關(guān)職能部門依照各自的職責(zé)、忠誠履職、共同完成，其安全管理主體是一個多元化的綜合主體。其中：

1.活動承辦者的安全職能。活動承辦者（包括主辦者、協(xié)辦者）是指以自身名義發(fā)起并召集、或者受其他單位委托發(fā)起并召集大型活動的法人（機構(gòu)）。在大型活動安全管理中承辦者的主要職責(zé)是：負(fù)責(zé)制定并落實好活動安全工作方案和安全責(zé)任制度，為活動安全管理工作提供必要的保障，配備好與活動安全工作需要相適應(yīng)的安全工作人員，保障好臨建設(shè)施、建筑安全，并基于安全檢查消除掉安全隱患，對妨礙活動安全的行為及時予以制止。

2.場所管理者的安全職能。大型活動無論規(guī)模大小，均會使用、借用或租用一個或多個場所進(jìn)行。場所管理者由于擁有場所管理權(quán)，應(yīng)當(dāng)保障場所出入口及場所內(nèi)消防、疏散、應(yīng)急、廣播等安全設(shè)施完好有效，且符合國家安全標(biāo)準(zhǔn)及安全規(guī)定，為活動提供必要的停車場地，并維護好安全秩序。

3.活動所在地公安機關(guān)?；顒铀诘毓矙C關(guān)是代表同級人民政府履行大型活動安全管理的職能部門，應(yīng)落實好活動的安全許可措施，制訂活動安全監(jiān)管工作方案和突發(fā)事件處置預(yù)案，指導(dǎo)、監(jiān)督承辦者做好活動安全保衛(wèi)工作，依法查處活動中的違法犯罪行為，妥善處置好活動中所發(fā)生的各類危害公共安全的突發(fā)事件。

4.活動所在地人民政府其他相關(guān)職能部門?；顒铀诘乜h級以上人民政府的其他相關(guān)主管部門按照各自的職責(zé)負(fù)責(zé)大型群眾性活動的有關(guān)安全工作。這里指的其他相關(guān)職能部門包括安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門、質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫部門、文化廣播電視新聞管理部門、城市管理行政執(zhí)法部門、環(huán)境保護部門、衛(wèi)生計生部門、電力部門、消防部門、社會治安綜合治理部門等。這些相關(guān)職能部門應(yīng)當(dāng)針對大型活動中與自身職能有關(guān)的安全事項各司其職、嚴(yán)格落實好相關(guān)指導(dǎo)、監(jiān)督措施。

5.活動參與者。活動參與者包括團隊參與者和個人自發(fā)參與者，在大型活動安全管理中所承擔(dān)的安全職能主要是團隊自律與個人自律，需要按照大型活動安全保衛(wèi)指揮部的統(tǒng)一要求自覺遵守現(xiàn)場秩序和相關(guān)安保規(guī)定，服從現(xiàn)場安全勤務(wù)人員的安全指揮和約束。

（二）管理對象復(fù)雜

1.參與人數(shù)多，涉及面廣、敏感性強。大型活動最大的特點就是參與者的群眾性和自發(fā)性，男男女女，老老少少，來自社會的方方面面、各行各業(yè)，少則上千人，動輒上萬人，乃至數(shù)十萬人，這些人大多自發(fā)而來，成員素質(zhì)有高有低，魚龍混雜，形形色色，組織結(jié)構(gòu)松散，相對缺乏嚴(yán)格的紀(jì)律約束，除了觀摹群眾外，既有地方政要，又有社會名流，還有媒體介入，一旦發(fā)生治安問題或突發(fā)性事件，信息迅速傳播、擴散，極易造成不可阻擋的社會影響。

2.安全隱患多、容易誘發(fā)治安問題。大型活動的安全隱患存在于方方面面，比如現(xiàn)場電器多，線路多為臨時鋪設(shè)，容易引發(fā)火災(zāi)；中心現(xiàn)場場地空間有限，群眾為了搶占有利地形，喜歡扎堆，容易發(fā)生擠壓傷亡事故；現(xiàn)場小攤小販多，觀摹群眾情急之下不分優(yōu)劣，購買劣質(zhì)飲料、瓶裝水、垃圾快餐等，容易引發(fā)公共衛(wèi)生安全事件；還有臨時搭建的觀禮臺載重過重，容易垮塌等等。

3.人員流動性強、掌控難度大。大型活動社會觀摹人員大多屬自發(fā)參與，單個觀摹人員什么時候到達(dá)觀摹現(xiàn)場、在什么位置滯留、能否自覺遵守相關(guān)規(guī)章制度，均在一定程度上具有隨意性，缺乏統(tǒng)一、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)慕M織，導(dǎo)致了表面似為整體的參與者實質(zhì)上內(nèi)部不停在相對流動，這種不斷變化的動態(tài)組合不同程度地增加了現(xiàn)場人員管控難度。

（三）管理措施專業(yè)

影響大型活動安全的因素來自方方面面，既有人的因素，又有物的因素，還有周邊環(huán)境因素；現(xiàn)場安全評估、人員管控、場地布局和安全導(dǎo)向標(biāo)識、臨建設(shè)施、安保資源配置等都具有極強的專業(yè)性，需要由專業(yè)人員因地制宜、因事制宜運用專業(yè)知識技能，有針對性地采取人防、物防、技防措施加以解決，否則，難以全面堵塞安全漏洞、消除安全隱患、確保安全萬無一失。

二、標(biāo)準(zhǔn)化對安全管理提出的新要求

標(biāo)準(zhǔn)化語境下，大型活動安全管理工作新要求整體而言是四句話：安全管理的目標(biāo)一定要明確，工作一定要超前，責(zé)任一定要落實，監(jiān)管一定要到位。具體來看，主要體現(xiàn)在安全評估、人員管控、場地布局和安全導(dǎo)向標(biāo)識、臨建設(shè)施、安保資源配置等五個方面。[1]

（一）安全評估：責(zé)任更明、要求更清

安全是相對于危險而言的一種狀態(tài)，它既是公民社會的基本需求，也是大型活動安管理全必須提供與滿足的公共產(chǎn)品。確保大型活動過程中的公共安全與個體安全的首要環(huán)節(jié)是安全評估。安全評估作為一項全面考察、辨析活動現(xiàn)場與周邊可能存在并誘發(fā)安全問題的隱患、情形及后果的常用措施，其實質(zhì)還是基于本質(zhì)安全和系統(tǒng)安全具體分析、辨識活動現(xiàn)場及其周邊環(huán)境的安全可靠性。[2]為此國家質(zhì)監(jiān)總局和標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會在剛剛發(fā)布的《標(biāo)準(zhǔn)》中對大型活動安全評估提出了更全面、更具體要求。首先明確了安全評估的責(zé)任主體，明確指出大型活動安全評估的責(zé)任主體是大型活動承辦者，規(guī)定承辦者應(yīng)當(dāng)在活動前向活動所在地政府相關(guān)職能部門提出申請，并聘請專業(yè)評估機構(gòu)進(jìn)行全面的安全評估，不得使用非專業(yè)評估機構(gòu)與無評估資質(zhì)的人員進(jìn)行評估。這樣有效避免了以往安全評估責(zé)任主休不明確、承辦者、協(xié)辦者與行業(yè)系統(tǒng)上管部門、政府相關(guān)職能部門之間相互推諉、踢皮球的現(xiàn)象，也有效解決了安全評估不專業(yè)、走過場、流于形式的現(xiàn)象。二是清晰地界定了安全評估的基本功能。要求安全評估必須同時滿足三個方面的需求，即：為承辦者安排活動、設(shè)計場地、布置設(shè)施提供依據(jù)；為安保服務(wù)單位編制保衛(wèi)工作方案和應(yīng)急預(yù)案提供依據(jù)；為行政許可和安保資源調(diào)配提供參考。三是全面固化了評估內(nèi)容。明確要求評估者應(yīng)對有可能影響大型活動安全舉辦者資質(zhì)及活動人員、場地環(huán)境、設(shè)備設(shè)施及物品管理等因素綜合考量，評估結(jié)論應(yīng)當(dāng)客觀可靠。

（二）人員管控：綜合性更強、流程更暢

大型活動說到底還是人的活動，無論是現(xiàn)場秩序，還是場地、臨建設(shè)施、現(xiàn)場器材設(shè)備的操作等方面的安全，均依附于現(xiàn)場人員活動的安全而安全。所以人員管控在活動安全管理中既是根本，也是核心與基礎(chǔ)。大型活動的人員管控包括出入活動現(xiàn)場人員、人流的管控與進(jìn)入活動現(xiàn)場人員所攜帶物品的管理兩個方面。為強化人員管控、保證大型活動安全順利，《標(biāo)準(zhǔn)》明確要求：大型活動安保機構(gòu)應(yīng)當(dāng)對進(jìn)入活動現(xiàn)場的人員及其隨身攜帶物品綜合運用安檢、監(jiān)測、檢查、引導(dǎo)、控制等措施進(jìn)行有效管理；同時，應(yīng)基于安全評估的結(jié)論落實分類、分級管控，緊緊圍繞人員安檢、人流監(jiān)控、問題預(yù)警、應(yīng)急處置四個環(huán)節(jié)，針對不同類型、級別人員的活動范圍、禁帶物品及相關(guān)安全事項全程管控、有序進(jìn)行。

（三）場地布局和安全標(biāo)識：更嚴(yán)格、更規(guī)范

場地布局是指活動現(xiàn)場的場內(nèi)空間劃分與功能安排，包括現(xiàn)場及所處環(huán)境之間的協(xié)調(diào)、場內(nèi)功能分區(qū)、設(shè)備設(shè)施安放及出入口、安全通道安排等①國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局和中國國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會聯(lián)合發(fā)布了《大型活動安全要求國家標(biāo)準(zhǔn)》（GB/I33170.1-2016）第三部分《場地布局和安全導(dǎo)向標(biāo)識要求》第1頁“3.術(shù)語和定義”。。安全標(biāo)識則是指為參與活動的人員或車輛進(jìn)出現(xiàn)場、場內(nèi)流動所提供安全引導(dǎo)等導(dǎo)向性圖形、文字或符號標(biāo)識。場地布局是否科學(xué)、合理對確保大型活動能否順利、有序進(jìn)行至關(guān)重要，合理的布局能有效保障活動各環(huán)節(jié)有序進(jìn)行、確?；顒蝇F(xiàn)場的場內(nèi)秩序安定詳和。安全標(biāo)識醒目、明了，能有效保證場內(nèi)人員、車輛有序流動，當(dāng)遇到突發(fā)緊急情況時，不致于盲目、混亂、擁堵，可以快速疏散、撤離。為此，《標(biāo)準(zhǔn)》有針對性地圍繞場地選擇、布局和安全導(dǎo)向標(biāo)識提出了比以往更具體、更專業(yè)的要求。一是要求場地選擇應(yīng)根據(jù)活動需要因地制宜，所選擇的場地應(yīng)符合相關(guān)建筑、電力、衛(wèi)生、消防、交通、地質(zhì)、安防、特種設(shè)備使用等方面的安全規(guī)定，有效避開自然災(zāi)害和重大社會不穩(wěn)定區(qū)域，避開易燃易爆、有毒、放射性物質(zhì)等危險源，既能在使用中有效避免安全事故與自然災(zāi)害事故，又能以人為本、為活動管理人員、參與人員提供方便有效的工作環(huán)境；二是要求場地布局應(yīng)適合當(dāng)次活動的特點與要求，充分考慮當(dāng)次活動規(guī)模、規(guī)格與可能發(fā)生的安全事態(tài)，盡可能多地利用己有安全設(shè)施與設(shè)備，在謀劃場地布局時全面考慮場內(nèi)的通行能力與應(yīng)急疏散能力，設(shè)置好相應(yīng)的安全緩沖區(qū)，盡量避免大規(guī)模人群聚集現(xiàn)象；三是要求安全導(dǎo)向標(biāo)識簡單、準(zhǔn)確，便于快速理解，能有效傳達(dá)安全信息，明確警示危險，能實現(xiàn)對人流合理引導(dǎo)和對人群緊急疏散的功能。

（四）臨建設(shè)施：更專業(yè)、更安全

臨建設(shè)施是指大型活動過程中在活動現(xiàn)場所構(gòu)建的各類臨時建筑物及設(shè)施。《標(biāo)準(zhǔn)》一方面明確了臨建設(shè)施安全責(zé)任主體是承辦者、臨建設(shè)施搭建全面推行行政許可制，要求承辦者搭建臨建設(shè)施時應(yīng)事先獲得安監(jiān)、質(zhì)檢、消防等相關(guān)部門行政許可，并按照相關(guān)規(guī)定配備好專職現(xiàn)場施工、安全監(jiān)督、應(yīng)急聯(lián)絡(luò)等安全管理人員，聘用有相應(yīng)資質(zhì)的專業(yè)單位和人員進(jìn)行；另一方面還明確規(guī)定臨建設(shè)施的整體設(shè)計（包括使用期限、結(jié)構(gòu)安排、電氣安裝和防火、防雷、通風(fēng)、采光、環(huán)境保護等）均應(yīng)符合國家相關(guān)安全標(biāo)準(zhǔn)；臨建設(shè)施搭建完畢后，有關(guān)監(jiān)管部門、鑒定機構(gòu)、施工單位和場地提供單位應(yīng)會同承辦者一道，共同對臨建設(shè)施進(jìn)行檢查驗收，如果檢查驗收不合格不得投入使用；臨建設(shè)施運行期間，應(yīng)進(jìn)行經(jīng)常性安全檢查與維護，并建立相應(yīng)的使用臺賬①國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局和中國國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會聯(lián)合發(fā)布了《大型活動安全要求國家標(biāo)準(zhǔn)》（GB/I33170.1-2016）第四部分《臨建設(shè)施要求》第1頁“3.術(shù)語和定義”。。

（五）安保資源配置：更具體、更科學(xué)

大型活動的安保資源包括人力資源、物質(zhì)資源和技術(shù)資源三個方面。過來工作中，由于沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，各地在大型活動安保資源配置方面或多或少地存在這樣或那樣的問題，為了有效預(yù)防和妥善處置好各地在大型活動安全資源配置方面存在的問題，實現(xiàn)安保資源配置的合理化和科學(xué)化，此次頒發(fā)的國家《標(biāo)準(zhǔn)》專門明確了四個方面的要求：一是按需設(shè)立安保機構(gòu)。要求舉辦大型活動時承辦者應(yīng)自覺服從當(dāng)?shù)毓矙C關(guān)的指導(dǎo)監(jiān)督，按需設(shè)立安保指揮、現(xiàn)場勤務(wù)、通信保障、消防、安檢排爆等專門的安全保衛(wèi)機構(gòu)、配備足夠的專職安保人員，基于大型活動安全工作方案與工作責(zé)任制度整合好活動其他工作部門的力量，形成安保工作合力。二是優(yōu)先選用專業(yè)人員。要求舉辦者選配活動安保人員時優(yōu)先從公共安全執(zhí)法領(lǐng)域、保安服務(wù)領(lǐng)域、經(jīng)常舉辦大型活動的場地內(nèi)保領(lǐng)域及治安志愿者組織選用具備相關(guān)專業(yè)知識、具有安保工作經(jīng)驗的安保人員，同時還明確要求凡參與大型活動安全保衛(wèi)的安保人員應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一著裝與崗位標(biāo)識。三是逐次作好技能培訓(xùn)。要求多管齊下，綜合運用網(wǎng)絡(luò)講解、隨崗體驗、集中學(xué)習(xí)、專題講座、專業(yè)技能練習(xí)等方式組織參與大型活動安全管理工作的安保人員進(jìn)行培訓(xùn)，以此幫助他們?nèi)媪私狻⑹煜?、掌握大型活動安全管理的基礎(chǔ)知識、工作程序、技術(shù)方法、儀器設(shè)備使用、相關(guān)法律法規(guī)，從而提高他們的單兵素質(zhì)和團隊整體素質(zhì)。四是做好安保設(shè)備器材的保障工作。要求承辦者必須緊緊圍繞大型活動安全管理工作的組織指揮、外圍管控、現(xiàn)場維護、應(yīng)急處置等環(huán)節(jié)，提前準(zhǔn)備好相應(yīng)的、符合國家標(biāo)準(zhǔn)的通訊、安檢、探測、隔離、消防、運輸及應(yīng)急救援、醫(yī)療衛(wèi)生、防毒等器材設(shè)備，并保證其狀態(tài)良好、運行可靠。

三、標(biāo)準(zhǔn)化語境下強化大型活動安全管理的路徑

（一）與時俱進(jìn)深化認(rèn)識

思想是行動的先導(dǎo)。開展大型活動安全管理的初衷與終極目標(biāo)是活動的安全，而安全又總是常常和危險、風(fēng)險、事故相伴。人們主觀上對安全認(rèn)知的差異往往會導(dǎo)致安全操作與行為上的差異，安全認(rèn)知不同，對同一行為對象是否安全的感知與判斷也會不同，對同一行為對象不同感知與判斷下的安全效果同樣也不會同，這往往會導(dǎo)致安全漏洞或隱患。人機交叉理論認(rèn)為，安全問題是否發(fā)生取決于人和物兩個基本因素，當(dāng)人的不安全行為或物的不安全狀態(tài)同時出現(xiàn)于同一體系并且相遇時，安全事故終于發(fā)生。根據(jù)亞當(dāng)斯因果連鎖模型，人類活動中之所發(fā)生安全問題，是因為安全管理體系中存在管理失誤或現(xiàn)場失誤。其中，管理失誤一方面來自領(lǐng)導(dǎo)者在政策、目標(biāo)、權(quán)威、責(zé)任、職責(zé)、規(guī)范和權(quán)限授予方面的決策失誤或根本未作決策，另一方面來自安全人員在行為、責(zé)任、權(quán)威、規(guī)則、指導(dǎo)、主動性、積極性方面的失誤或疏忽；現(xiàn)場失誤則與人機交叉理論看法一致，要么是人的不安全行為，要么是物的不安全狀態(tài)。[3]大型活動安全管理國家《標(biāo)準(zhǔn)》的制定與頒行，基于目標(biāo)、責(zé)任、職責(zé)、規(guī)范與權(quán)限、要求、行為等角度統(tǒng)一界定了大型活動安全管理在安全評估、人員管控、場地布局與安全標(biāo)識、臨建設(shè)施搭建、安保資源配置等方面的內(nèi)涵與規(guī)則，有助于統(tǒng)一不同地域、不同場次、不同活動舉辦者、場地提供者和職能部門的不同安全管理人員的安全認(rèn)知與判斷，從而有效消除大型活動過程中可能存在的人的不安全行為、物的不安全狀態(tài)，確保大型活動的安全、順利。因此，作為大型活動安全管理者，無論是活動個體舉辦者、承辦者、協(xié)辦者、場所提供者，還是活動所在公安機關(guān)或政府相關(guān)職能部門，均應(yīng)與時俱進(jìn)深化認(rèn)識、統(tǒng)一思想，認(rèn)真學(xué)習(xí)和領(lǐng)會好大型活動安全管理的國家《標(biāo)準(zhǔn)》，并將之作為行為底線不折不扣地落實到每次大型活動的安全管理工作之中。只有這樣，大型活動的安全管理工作才能落到實處。

（二）全面細(xì)致綜合評估

現(xiàn)代風(fēng)險管理理論認(rèn)為，安全風(fēng)險是可以識別、評價、控制或規(guī)避的。基于定性或定量的統(tǒng)計分析是識別、評價風(fēng)險常用方法，大型活動的安全評估是指通過實地察看、考證來發(fā)現(xiàn)、識別大型活動中可能存在的危險、有害因素，并對其可能誘發(fā)安全問題的概率進(jìn)行判定，進(jìn)而為有針對性地選擇應(yīng)對措施提供依據(jù)。相對某個具體大型活動而言，安全管理者、活動參與者——現(xiàn)場設(shè)施、臨建建筑、儀器設(shè)備——場內(nèi)布局、安全通道、周邊環(huán)境就是一個相對獨立的、三位一體的系統(tǒng)。安全評估就是要以事實為依據(jù)、以規(guī)則為準(zhǔn)繩，判定該系統(tǒng)中的所有人員、所有儀器設(shè)備及建筑設(shè)、所有內(nèi)外環(huán)境是否在本質(zhì)上符合安全要求、達(dá)到安全條件。[4]準(zhǔn)確的評估結(jié)論可以為大型活動安全管理者正確決策提供依據(jù)，反之就會形成誤導(dǎo)，留下安全隱患。因此，舉辦大型活動應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照國家《標(biāo)準(zhǔn)》進(jìn)行全面細(xì)致的安全評估，多維度評估大型活動所涉及的人、場地、事件、環(huán)境的安全性。

1.嚴(yán)格落實專業(yè)評估。大型活動安全評估涉及到活動的人、事、物等多方面，其中的場地布局、臨建設(shè)施、電氣使用、器材設(shè)備安裝等專業(yè)性極強，非專業(yè)機構(gòu)的專業(yè)人士難以作出全面、正確的考量與預(yù)判，因此，大型活動的安全評估應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格杜絕非專業(yè)機構(gòu)與非專業(yè)人士進(jìn)行評估，必須聘請專業(yè)機構(gòu)的專業(yè)人員實施?；顒铀诘毓矙C關(guān)及政府相關(guān)職能部門應(yīng)當(dāng)強化指導(dǎo)監(jiān)督，對安全評估實行全程監(jiān)管，活動舉辦者、承辦者也應(yīng)當(dāng)自覺、主動落實專業(yè)評估，不能以成本控制、時間核算等任何借口讓非專業(yè)機構(gòu)與非專業(yè)人員濫竽充數(shù)、越俎代庖，以此確保評估的專業(yè)性和結(jié)論的客觀性、準(zhǔn)確性。

2.全面優(yōu)化評估流程。好的流程管理可以有效避免安全管理人員大腦的生理極限，幫助安全管理人員思維清晰地高效梳理、合理歸納安全事項，從而減少失誤與疏漏。行政管理培訓(xùn)大師戴維·艾倫認(rèn)為“橫向管理”與“縱向管理”的有機結(jié)合可以實現(xiàn)工作及生活中各種事物、行為的優(yōu)化、協(xié)調(diào)，資源越是有限，良好的規(guī)劃與專注越有必要。[5]大型活動是面向社會公眾進(jìn)行的開放式活動，危害活動安全的安全因素極其復(fù)雜，既有靜態(tài)物的因素，又有動態(tài)人的因素；既有物質(zhì)危險源，又有精神危險源；這些危害因素或危險源有可能來自傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，也有可能來自非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域。安全無小事，復(fù)雜的安全環(huán)境要求安全管理者主要精力必須高度聚焦于活動本身，包括活動各個場地、各項內(nèi)容、各個環(huán)節(jié)、各個環(huán)境及其相關(guān)的人、物、事，未雨綢繆地辨識安全狀況、選擇安全對策、消除安全短板、打好安全基礎(chǔ)。果如此，安全評估不可或缺，安全評估的流程管理同樣不可或缺。大型活動安全評估的流程優(yōu)化，應(yīng)當(dāng)注重兩個方面：一方面是縱向優(yōu)化。無論是評估的前期準(zhǔn)備，還是評估中的危險因素辨識、風(fēng)險等級分析，以及評估結(jié)束時的結(jié)論定性、對策建議，應(yīng)當(dāng)環(huán)環(huán)相扣、有序落實。評估方案制定應(yīng)當(dāng)切實可行、詳盡周密；評價方法選擇應(yīng)立足實際、有的放矢；評估器材、設(shè)備要提前到位，能夠滿足當(dāng)次活動安全評價的實際需求；危險因素及風(fēng)險等級的辨識、分析及所作出的結(jié)論應(yīng)當(dāng)客觀、真實、全面，沒有漏洞和盲區(qū)。二是模向優(yōu)化。要注重評估系統(tǒng)性與特殊性、專業(yè)性與綜合性，對一切有可能影響活動整體安全的人員、場地、資質(zhì)、設(shè)備、設(shè)施、環(huán)境、物品等因素的安全性進(jìn)行綜合考量，辨析其相互關(guān)系、相互作用及演化態(tài)勢，評估其各種可能出現(xiàn)的情形、狀態(tài)是否符合相關(guān)安全標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)則，一旦發(fā)現(xiàn)有不符合安全要求者，立即提請承辦者或安全管理者予以糾正。

3.正確把握評估內(nèi)涵。大型活動的安全評估，是用專業(yè)的眼光對與活動相關(guān)的人、事、物、時空的安全性、安全關(guān)系及其安全變量進(jìn)行綜合考量。作為承辦者應(yīng)當(dāng)要求、公安等職能部門應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)監(jiān)督承擔(dān)安全評估責(zé)任的專業(yè)評估機構(gòu)依法依規(guī)、對照相關(guān)安全標(biāo)準(zhǔn)客觀評價，評價的重點主要是活動的合法性、合理性、可行性和安全性。其中，合法性包括舉辦（承辦）活動的主體合法、內(nèi)容合法、方式方法合法、申辦程序合法、行政許可合法等；合理性主要是指活動整體設(shè)計合理、場地布局規(guī)劃合理、出入口設(shè)置合理、人員接納數(shù)量控制合理、設(shè)備器材選配合理、電氣安裝使用合理及相關(guān)消防、疏散通道安排合理、應(yīng)急預(yù)案制定合理等；可行性則指活動統(tǒng)籌可行、實施流程可行、環(huán)境保護可行、安保方案及應(yīng)急預(yù)案可行、社會影響可控；安全性即與活動有關(guān)的人事物符合法律規(guī)范、活動使用的場地載荷小于其最大安全閥值、各類器材設(shè)備運行安全可靠、臨建設(shè)施符合安全標(biāo)準(zhǔn)、安全導(dǎo)向標(biāo)示有效、安全通道暢通、現(xiàn)場秩序能得到有效控制、沒有社會負(fù)面影響等。

（三）切實強化安全許可

大型活動的安全許可本質(zhì)上屬于行政許可，《中華人民共和國行政許可法》第一條明確指出：設(shè)置行政許可的目的是保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護公共利益及社會秩序。根據(jù)我國《大型群眾性活動安全管理條例》的要求，非政府組織舉辦大型活動時，必須事先獲得公安機關(guān)的行政許可，其目的同樣在于保護活動期間公民人身、財產(chǎn)安全，維護公共安全秩序與社會穩(wěn)定。做好大型活動的安全許可，應(yīng)重點把握三個方面：一是督促落實申報責(zé)任。大型活動安全許可申報的申報主體是承辦者。政府舉辦的大型活動雖然不需申報許可，但同級政府的公安機關(guān)應(yīng)及時向上級政府的公安機關(guān)報告?zhèn)浒?。非政府舉辦的大型活動，活動所在地公安機關(guān)及承辦者所屬的行業(yè)（系統(tǒng)）上管部門應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)、督促承辦者依法申請安全許可。對于沒有申報經(jīng)驗的承辦者，公安機關(guān)應(yīng)及時指派專業(yè)人員給予指導(dǎo)，引導(dǎo)其準(zhǔn)備好相關(guān)資質(zhì)、資格、身份證明及安全工作方案、場所使用證明（協(xié)議）等材料；堅決禁止臨時申報、不正當(dāng)申報及非法申報行為，以此強化承辦者的安全意識，為大型活動安全管理工作奠定基礎(chǔ)。二是依法開展安全許可。當(dāng)承辦者依法提交許可申請時，活動所在地公安機關(guān)的治安部門受理后應(yīng)及時審核相關(guān)材料，會同相關(guān)職能部門及專業(yè)機構(gòu)對照相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范依法對申請內(nèi)容實地查驗，對符合安全條件的，依法做出許可決定。安全許可應(yīng)當(dāng)公正、公開、合法，堅決杜絕營私舞弊、濫用職權(quán)、玩忽職守或違法、違規(guī)許可。三是慎重許可事項變更。凡涉及活動地點、內(nèi)容、規(guī)模等許可事項變更，公安機關(guān)依法引導(dǎo)承辦者重新申請變更；涉及活動時間、期限等事項的變更申請，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)慎重處理，在會同相關(guān)職能部門、專業(yè)機構(gòu)就相關(guān)場地、器材設(shè)備、臨建設(shè)施、周邊環(huán)境等實地評估作再作出是否許可變更的決定，以確保變更后活動的安全順利。

（四）科學(xué)配置安保力量

大型活動的安保力量是大型活動安全管理的基礎(chǔ)，由于大型活動安全管理工作需遵守兩大原則：“誰承辦，誰負(fù)責(zé)”原則和“誰主管，誰負(fù)責(zé)”的原則，所以，無論是政府舉辦的還是非政府舉辦的大型活動，其安保力量均是一種多元化的力量。政府舉辦的大型活動雖則安保力量以公共執(zhí)法力量為主，但各類社會力量不可或缺。非政府舉辦的大型活動的安保力量組成更加廣泛，既包括公共執(zhí)法力量、活動所在地黨政干部、公權(quán)力組織的消防人員，又包括承辦方的安全工作人員、有償服務(wù)保安人員、醫(yī)務(wù)人員等。因此，科學(xué)配置安保力量尤為重要，如果安保力量配置合理、科學(xué)，那么就能有效地整合人防、物防、技防資源，使之形成合力，以最小的成本獲得最大的安保效益，從而有效地預(yù)防和處置好活動中的突發(fā)事件、維護好活動現(xiàn)場的安全秩序?？茖W(xué)配置安保力量應(yīng)當(dāng)做到三點：

1.形成網(wǎng)狀格局。英國心理學(xué)家肯特認(rèn)為人的心理在某種程度上受空間影響，不同的空間環(huán)境會通過心理活動反應(yīng)到人的行為上來。情景預(yù)防理論則旨在通過具體的時空設(shè)計減少或消除人的不安全意識。大型活動過程中，參與者人個在活動場地所處的空間環(huán)境與其在活動中的人際距離關(guān)系密切，在現(xiàn)場安保勤務(wù)中把安保工作人員按網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)投放到活動現(xiàn)場的參與者之中，使之形成綱舉目張的大網(wǎng)，有助于最大限度地縮短安全人員與其他參與人員之間的人際距離，從而強化其他參與人員循規(guī)蹈矩的意識、壓制其違法亂紀(jì)沖動，最終有效消除亂源。同時，縱向上以指揮層級為綱、橫向上以安保崗位為目形成網(wǎng)狀安保結(jié)構(gòu)，便于安保指令快速傳遞，有助于大型活動安全管理的統(tǒng)一指揮、調(diào)度。

2.確保人崗相適。大型活動安全管理涉及到人員管控、場地控制、設(shè)備維護、器械使用、秩序維護等多個方面，方方面面都具有一定的專業(yè)性，因此，在安保人員使用上應(yīng)嚴(yán)格遵循“人崗相適”的原則。如：選擇安保人員時，技術(shù)性較強的安保崗位選用專業(yè)技術(shù)人員擔(dān)任安全保衛(wèi)人員，管理性較強的安保崗位選用具有一定管理知識與經(jīng)驗的管理人員擔(dān)任安全保衛(wèi)人員……。同時，所有崗位安保人員的配置嚴(yán)格按定崗、定人、定責(zé)的“三定”方式進(jìn)行，做到人人有責(zé)任、個個有擔(dān)子。

3.器材保障到位。安保器材的配置應(yīng)立足于各安保崗位的實際需求科學(xué)分配，盡量滿足各崗位安全保衛(wèi)工作的實際需要，包括外圍管控、安檢排爆、區(qū)域隔離、現(xiàn)場維護、應(yīng)急處置、通信指揮、交通運輸及其他輔助設(shè)備等設(shè)施設(shè)備的保障一定要到位，盡量避免出現(xiàn)徒手勤務(wù)、肢體安?，F(xiàn)象。

（五）扎實搞好現(xiàn)場勤務(wù)

現(xiàn)場勤務(wù)是大型活動安全管理工作的核心環(huán)節(jié)，要求所有參與活動安保的執(zhí)勤人員按時到崗位、堅守崗位、忠誠履職?，F(xiàn)場勤務(wù)是否落到實處關(guān)系到整個大型活動安全管理工作的成敗，因此，扎扎實實搞好大型活動安全保衛(wèi)工作的現(xiàn)場勤務(wù)至關(guān)重要。

1.遵循好四條原則。即：誰承辦、誰負(fù)責(zé)原則，預(yù)防為主、安全第一原則，崗位責(zé)任制與責(zé)任追究制原則，整體協(xié)同、鄰崗協(xié)作原則。其中，誰承辦、誰負(fù)責(zé)是指活動承辦者對現(xiàn)場勤務(wù)負(fù)直接責(zé)任，不能推諉、不能走過場。預(yù)防為主、安全第一是指活動安全效益高于活動的其他效益，始終擺在活動中所有工作的首位。崗位責(zé)任制與責(zé)任追究制是指各安保崗位的執(zhí)勤人員必須主動履職、切實完成好崗位保衛(wèi)工作任務(wù)，不能打折扣，否則就要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任追究。整體協(xié)同、鄰崗協(xié)作意味著所有執(zhí)勤人員必須服從安保指揮部現(xiàn)場指揮人員的統(tǒng)一指揮，不得自行其是；相鄰崗位的執(zhí)勤人員應(yīng)當(dāng)在勤務(wù)中靈活機動、相互協(xié)作，不能各人自掃門前雪。

2.落實好兩項安檢。即清場安檢和入場安檢。其中，清場安檢應(yīng)當(dāng)采取責(zé)任包干的方式，確定專人全面清退活動現(xiàn)場范圍內(nèi)所有人員，并采取感官檢查、技術(shù)設(shè)備探測等方式清除現(xiàn)場安全隱患。入場安檢包括人員安檢、車輛安檢、專場證件查驗三個方面。入場安檢要求綜合運用安檢設(shè)備和手段對進(jìn)入現(xiàn)場的人員、物品進(jìn)行全面的安全檢查；車輛安檢重點檢查發(fā)動機艙、賀駛艙、行李艙、車底及車棚有無禁帶、限帶物品。

3.開展好現(xiàn)場宣傳。一是將參與活動人員應(yīng)當(dāng)注意的安全事項與要求，采用入場須知、票證背書等方式予以公告，做到廣而告之。二是安保勤務(wù)人員在活動開始前及人員入場時組織現(xiàn)場廣播，將活動參與人員個人應(yīng)當(dāng)注意的安全事項、承擔(dān)的安全責(zé)任、禁帶物品清單等內(nèi)容通過現(xiàn)場擴音設(shè)備反復(fù)宣傳，做到現(xiàn)場人員人人知曉。

4.處置好突發(fā)事件。一方面是基于安全評估先期制定好可能發(fā)生的各類突發(fā)案（事）件應(yīng)急預(yù)案，并提前組織好預(yù)案演練，確保參與處突人員人人熟知各自崗位、責(zé)任。另一方面，根據(jù)預(yù)案，調(diào)集應(yīng)急物資、應(yīng)急力量，做好充分的應(yīng)急準(zhǔn)備，一旦遇有突發(fā)性事件，快速反應(yīng)，根據(jù)預(yù)案要求依法依規(guī)及時處置。

（六）嚴(yán)格活動安全監(jiān)管

大型活動安全監(jiān)管是指對大型活動安全保衛(wèi)工作責(zé)任、安全措施落實情況的監(jiān)督、管理。大型活動的安全監(jiān)管應(yīng)當(dāng)貫穿大型活動全過程，包括活動開始前的安全許可、安全準(zhǔn)備和活動中的現(xiàn)場勤務(wù)、活動結(jié)束后的總結(jié)分析等階段、事項的監(jiān)督、管理。

1.把握好三個原則。一是領(lǐng)導(dǎo)參與、統(tǒng)一指揮原則。大型活動安全管理工作涉及到多部門、多領(lǐng)域、多種保衛(wèi)力量的協(xié)同工作，因此，大型活動的安全監(jiān)管工作必須要有能夠?qū)λ袇⑴c活動安全管理工作的部門、單位發(fā)號施令的領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥、親自參與，在舉辦地黨委、政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部署、指揮下進(jìn)行。只有這樣，各安保責(zé)任機構(gòu)、政府相關(guān)職能部門才會主動、積極地負(fù)起各自的安全管理工作責(zé)任，才能確保政令、警令和各項工作指令得到快速、準(zhǔn)確的落實，才能形成合力。二是預(yù)防為主、安全第一原則。預(yù)防為主、安全第一是大型活動安全監(jiān)管工作的指導(dǎo)性原則。預(yù)防是相對處置而言的，對于安保工作中安全責(zé)任不明確、措施不落實或落實不到位的人和事，通過監(jiān)管工作及時給予整改和處置。處置是被動的“馬后炮”，更重要的是預(yù)防為主，應(yīng)將監(jiān)管工作主要精力集中于防止安全問題發(fā)生這個重點上，督促所有安全管理參與單位超前工作、未雨綢繆。三是條塊結(jié)合、全程管控原則。這是一條針對監(jiān)管工作措施而制定的原則。條塊結(jié)合包括兩個層面意思，其一是整體與局部層面，其二是安保指揮部全面監(jiān)管與部門自我監(jiān)管層面。在編制大型活動安全監(jiān)管工作方案、選擇具體監(jiān)管工作措施過程中，兩個層面既可以任選其一，也可以兩者有機結(jié)合。全程管控是指從活動申報安全許可開始，一直到活動結(jié)束，安全監(jiān)督管理工作要貫穿于始終。包括安全許可環(huán)節(jié)、活動前期社會大面治安整治環(huán)節(jié)、活動現(xiàn)場前期安檢環(huán)節(jié)、現(xiàn)場勤務(wù)環(huán)節(jié)和活動結(jié)束后的總結(jié)分析環(huán)節(jié)。

2.優(yōu)化監(jiān)管人員構(gòu)成。大型活動安全監(jiān)管有兩種情形：一是政府舉辦的大型活動現(xiàn)場勤務(wù)的監(jiān)管，二是非政府舉辦的大型活動現(xiàn)場勤務(wù)的監(jiān)管。因此，大型活動安全保衛(wèi)工作監(jiān)管人員的組成也有所不同。其中，政府舉辦的大型活動安全監(jiān)管人員視規(guī)模由公安機關(guān)的警務(wù)督察、公安機關(guān)的紀(jì)檢監(jiān)察、政府監(jiān)察局、地方黨委的紀(jì)檢人員、部隊的糾察聯(lián)合組成，共同對活動的安全保衛(wèi)工作情況進(jìn)行監(jiān)督管理。非政府舉辦的大型活動安全監(jiān)管人員由公安機關(guān)治安部門派出警力與主辦者（包括單位、社會團體、個人）、承辦者、協(xié)辦者的管理人員及承提安保任務(wù)的保安公司管理人員一道共同組成，對安保勤務(wù)情況進(jìn)行監(jiān)督管理。

3.突出監(jiān)管工作重點。一是安全許可的監(jiān)管。由公安機關(guān)的治安部門對承辦者舉辦大型活動是否依法申請安全許可、許可事項變更進(jìn)行監(jiān)管。二是承辦方安全管理工作的監(jiān)管。由公安機關(guān)治安部門負(fù)責(zé)，對申請舉辦大型活動的承辦者在申請安全許可時是否己經(jīng)明確安全管理工作責(zé)任人、成立安全保衛(wèi)工作領(lǐng)導(dǎo)小組、安排相應(yīng)數(shù)理的安保力量、相關(guān)設(shè)備設(shè)施的準(zhǔn)備是否符合安全標(biāo)準(zhǔn)以及是否就相關(guān)設(shè)備設(shè)施的管理落實相應(yīng)的安全措施進(jìn)行形式上的監(jiān)管。三是安全保衛(wèi)工作現(xiàn)場勤務(wù)的監(jiān)管。主要是派出督查人員對大型活動安全保衛(wèi)工作的現(xiàn)場勤務(wù)進(jìn)行全程現(xiàn)場督查，督查的重點是安保工作人員履職情況、現(xiàn)場安全秩序情況、現(xiàn)場證件管理、現(xiàn)場外圍控制、現(xiàn)場場地控制、現(xiàn)場人群控制和現(xiàn)場應(yīng)急處置等。

4.落實好監(jiān)管工作措施。（1）大型活動安全監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)當(dāng)據(jù)實制定好監(jiān)管工作方案。安全監(jiān)管工作方案應(yīng)當(dāng)涵蓋以下九個方面：①監(jiān)管組織指揮；②監(jiān)管參與單位；③具體監(jiān)管人員與崗位分工；④具體崗位設(shè)置、任務(wù)分配；（⑤監(jiān)管工作的具體措施及要求；⑥各崗位具體工作時間；⑦監(jiān)管通訊設(shè)備與交通工具安排；⑧監(jiān)管工作信息反饋與要求；⑨監(jiān)管工作獎懲措施。（2）對照標(biāo)準(zhǔn)全面審查安全保衛(wèi)工作文件（資料）。大型活動安全監(jiān)管工作是一項超前性工作，形式審查是監(jiān)管常用手段，形式審查的內(nèi)容包括安全許可、安全評估、人員管控、場地布局和安全導(dǎo)向標(biāo)識、臨建設(shè)施、安保資源配置等方面的資質(zhì)文件、相關(guān)職能部門的批準(zhǔn)文件和檢驗檢測文件，以及承辦者開展活動安全保衛(wèi)工作的相關(guān)文件等。（3）及時組織安全檢查、整改安全隱患。安全檢查包括活動前的安全檢查、活動中的安全檢查。檢查時安全監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)專人實地察看，對檢查中所發(fā)現(xiàn)的安全隱患原則上應(yīng)當(dāng)場整改，一時難以當(dāng)場整改的重大、疑難問題應(yīng)形成報告材料，報上級機關(guān)協(xié)調(diào)解決（包括上級公安機關(guān)及其它黨政主管機關(guān)）。同時，安全檢查情況應(yīng)形成資料、書面?zhèn)浒?。?）全程組織現(xiàn)場督查。主要是監(jiān)督檢查承辦者現(xiàn)場安保工作落實情況，包括安全組織機構(gòu)、安全制度、安全人員責(zé)任、重點部位看護等方面。

5.堅持做好工作總結(jié)。進(jìn)行工作總結(jié)的目的在于總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)、表彰先進(jìn)、懲處相關(guān)失職人員，它是大型活動安全管理流程中不可或缺的重要一環(huán)，有利于揚長避短、更好地改進(jìn)和優(yōu)化大型活動安全管理工作，避免后續(xù)大型活動安全管理工作出現(xiàn)同樣的失誤。因此，大型活動安全監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)當(dāng)在活動結(jié)束時，適時組織工作總結(jié)，對活動安保衛(wèi)工作及安全保衛(wèi)監(jiān)督管理工作整體部署情況、安全保衛(wèi)及監(jiān)督管理工作效果進(jìn)行回頭看，查找可供借鑒的工作經(jīng)驗及該吸取的工作教訓(xùn)，并以文字形式對以后提出具有針對性的工作建議。

[1] GB/I33170.1-2016，大型活動安全要求國家標(biāo)準(zhǔn)[S].

[2]王彩元，劉振華.治安學(xué)通論[M].武漢:武漢大學(xué)出版社，2017.49.

[3]王龍?zhí)?單位安全風(fēng)險管理[M].北京；中國人民公安大學(xué)出版社，2015.22-24.

[4]羅云.風(fēng)險分析與安全評價[M].北京:化學(xué)工業(yè)出版社，2003.183.

[5]戴維·艾倫.搞定：無壓工作的藝術(shù)[M].北京；中信出版社，2010.2.

Standardized Safety Management of Large Scale Events

LIU Li-Jun
(Hunan Police Academy, Changsha, Hunan,410138)

China promulgated the“national standard”safety requirements of large-scale activities. On the one hand, it is good for government departments and social relevant professional institutions to form a cohesive force to undertake activities more efficiently and better qualitly; on the other hand, it puts forward newer and higher requirements for safety management work large scale activities. Under the standard context, the management of large safety related parties should keep pace with the times to deepen understanding, unity of thinking, conscientiously implement the safety assessment and approval measures, scientific allocation of security forces, on-site service,and safety supervision work throughout the whole process of large-scale activities. Only in this way can ensure the security of major events, no danger of anything going wrong for the benefit of society.

large-scale activities; national standards; safety management; work innovation

D631.4

A

2095-1140(2017)04-0080-09

2017-05-29

湖南省教育廳2015年教改項目“基于院局合作的治安學(xué)專業(yè)實踐教學(xué)體系改革研究”(201502)

劉力皸（1966- ），男，湖南汨羅人，湖南警察學(xué)院副教授，主要從事公安群眾工作和治安社會防范研究。

（責(zé)任編輯：天下溪）