梁娜娜

(河南警察學(xué)院, 鄭州450046)

論我國環(huán)境警察制度的構(gòu)建

梁娜娜

(河南警察學(xué)院, 鄭州450046)

目前，我國正面臨嚴(yán)峻的環(huán)境形勢，建立環(huán)境警察制度不僅有利于保障公民環(huán)境權(quán)益，而且有助于破解環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接不暢的問題，提升環(huán)境執(zhí)法效能。實(shí)踐中，我國多地已經(jīng)試水環(huán)境警察制度，在取得成績的同時，也暴露出一些問題，如法律支撐不夠、身份定位存在困境，專業(yè)人員缺乏。我國應(yīng)通過修改相關(guān)法律，確立環(huán)境警察的法律依據(jù)，建立隸屬于環(huán)保部門的環(huán)境警察隊(duì)伍。

環(huán)境警察； 制度構(gòu)建； 法律

一、中國的環(huán)境狀況與環(huán)境法治

2013年以來，我國中東部地區(qū)反復(fù)出現(xiàn)大面積的霧霾天氣，這些地區(qū)多數(shù)城市每年出現(xiàn)霧霾的天數(shù)在100天以上，個別城市甚至超過200天，以2016年12月18日為例，日均濃度達(dá)到重度及以上污染的城市共有71個，河南安陽市、河北邯鄲市等8個城市出現(xiàn)AQI小時值“爆表”情況。霧霾、PM2.5已成為近幾年的熱詞，但這只是我國環(huán)境問題的冰山一角。近幾十年來，我國的經(jīng)濟(jì)增長有2/3是在對生態(tài)環(huán)境超支的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)的，是以犧牲環(huán)境為代價換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這造成了我國環(huán)境問題日趨嚴(yán)峻。許多地區(qū)污染物排放量超過環(huán)境容量，土地沙漠化嚴(yán)重，土壤污染面積擴(kuò)大，森林面積銳減，生物多樣性減少等等。發(fā)達(dá)國家一兩百年工業(yè)化過程中分階段出現(xiàn)的環(huán)境問題，我國在近30多年來集中暴露。生態(tài)環(huán)境的惡化不僅影響社會公眾的生活，還導(dǎo)致社會不穩(wěn)定因素增加，誘發(fā)群體性事件。

為應(yīng)對日趨嚴(yán)峻的環(huán)境形勢，我國出臺了大量的環(huán)境法律法規(guī)。1979年國家頒布《環(huán)境保護(hù)法(試行)》，之后又頒布了《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《土地管理法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》等一系列法律法規(guī)，1989年第七屆全國人大常委會第十一次會議通過《環(huán)境保護(hù)法》，并于2014年進(jìn)行修訂。但同時，我們也看到，立法的逐步完善并沒有帶來我國的環(huán)境問題日益消減，相反，環(huán)境違法犯罪行為依然猖獗，環(huán)保壓力繼續(xù)加大。造成這種現(xiàn)象的原因是多方面的，而其中一個很重要的原因是沒有通過強(qiáng)有力的執(zhí)法來抑制對環(huán)境的污染和破壞。建立環(huán)境警察制度是強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法，完善環(huán)境法治的一個重要舉措。

二、我國環(huán)境警察的實(shí)踐及存在的問題

近年來，我國多地在打擊環(huán)境違法犯罪方面進(jìn)行了有益的探索。先后有15個省市成立了的環(huán)境警察。從各地的實(shí)踐來看，環(huán)境警察制度將環(huán)境執(zhí)法納入公安執(zhí)法體系，可以解決以往環(huán)境執(zhí)法軟弱的問題，提升了環(huán)境執(zhí)法的效能。但我們也應(yīng)當(dāng)看到，各地的環(huán)境警察在取得工作成效的同時，也暴露出一些問題。

(一) 法律支撐不夠

2014 年 5 月，安徽銅陵成立“環(huán)保治安辦公室”，這是安徽首支“環(huán)境警察”，但在5個月后，該辦公室被安徽省公安廳以“超出機(jī)構(gòu)編制”為由叫停。從成立到撤銷，前后不到半年時間。究其原因，是由于我國環(huán)境警察隊(duì)伍的建立還缺乏直接的法律依據(jù)，現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》以及《警察法》都沒有規(guī)定。2016年公布的《中華人民共和國人民警察法》(修訂草案稿)中對于環(huán)境警察同樣沒有提及。各地環(huán)境警察的設(shè)立多是由地方政府出臺規(guī)定，缺乏統(tǒng)一性和權(quán)威性。環(huán)境警察的性質(zhì)定位、職權(quán)范圍、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制仍需進(jìn)行制度化、正規(guī)化、系統(tǒng)化的構(gòu)建，這樣才能實(shí)現(xiàn)環(huán)境警察規(guī)范有效持續(xù)的執(zhí)法，而不是短期行為。

(二) 身份定位上的困境

從我國目前各地的實(shí)踐來看，環(huán)境警察的設(shè)立主要有兩種模式，一種是設(shè)置于警察機(jī)關(guān)的模式，即由公安部門建立專門負(fù)責(zé)環(huán)境保護(hù)和污染防治的警察力量，業(yè)務(wù)上接受環(huán)境保護(hù)部門的指導(dǎo)，其人員編制屬于公安部門。這是我國各地環(huán)境警察機(jī)構(gòu)設(shè)置的主流。如昆明市公安局成立環(huán)保公安分局，河北省公安廳成立環(huán)境安全保衛(wèi)總隊(duì)。另一種是設(shè)置于環(huán)保機(jī)關(guān)的模式，即以環(huán)保部門的環(huán)境監(jiān)察力量為基礎(chǔ)擴(kuò)充警察權(quán)力，設(shè)立環(huán)境警察，由環(huán)保部門統(tǒng)一調(diào)配工作，履行環(huán)境執(zhí)法職責(zé)，查處環(huán)境違法犯罪案件。2012年河南省滑縣成立的環(huán)境警察大隊(duì)即采用這種模式。從全國范圍來看，不同的地區(qū)采取不同的構(gòu)建模式，造成環(huán)境警察身份定位的不統(tǒng)一。采用何種模式才能在我國的國情下發(fā)揮環(huán)境警察的效能是我們必須首先思考的問題。

(三) 專業(yè)人才的缺乏

環(huán)境科學(xué)是綜合性學(xué)科，涉及物理、化學(xué)、生物學(xué)、生態(tài)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等多種學(xué)科，環(huán)境問題的復(fù)雜性、累積性、潛伏性決定了環(huán)境執(zhí)法的專業(yè)性，環(huán)境警察從事的環(huán)境污染防治、環(huán)境犯罪偵查，不但需要具備較強(qiáng)的法學(xué)專業(yè)知識，熟悉刑事偵查的程序，還需要其具備一定的環(huán)境科學(xué)知識。但在實(shí)踐中這種綜合性、復(fù)合性人才非常缺乏，環(huán)境警察隊(duì)伍的建設(shè)面臨著嚴(yán)重的人員困境。造成這種現(xiàn)象的原因在于，我國高等教育本科專業(yè)中尚沒有相關(guān)的專業(yè)，只能由公安民警或環(huán)境監(jiān)察人員經(jīng)過短期培訓(xùn)后組建環(huán)境警察隊(duì)伍，其能力和素質(zhì)難以應(yīng)對復(fù)雜的環(huán)境案件。

三、我國環(huán)境警察制度的構(gòu)建

(一) 確立環(huán)境警察制度的法律依據(jù)

20 世紀(jì) 90 年代以后,世界許多國家為應(yīng)對在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中嚴(yán)重的環(huán)境污染與破壞，紛紛通過立法建立了本國的環(huán)境警察制度。筆者認(rèn)為，要建立我國的環(huán)境警察制度，首先要是借助于修改《中華人民共和國人民警察法》的契機(jī)，明確人民警察在環(huán)境保護(hù)上的基本職責(zé)，擴(kuò)充警察權(quán)的行政管理范圍，對環(huán)境警察的設(shè)立與職責(zé)作出明確規(guī)定。其次是修改《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》，改變目前我國環(huán)境污染治理領(lǐng)域存在的政出多門的現(xiàn)象，將原來分散于各部門在環(huán)保領(lǐng)域的管理權(quán)通過設(shè)立環(huán)境警察制度集中起來，賦予其強(qiáng)力執(zhí)法權(quán)，直接進(jìn)入司法程序。

(二) 明確環(huán)境警察的設(shè)立模式

在我國，理順環(huán)境警察隸屬關(guān)系、確立其相應(yīng)的法律地位，是其發(fā)揮應(yīng)有作用的前提。如前所述，我國環(huán)境警察的設(shè)立主要有兩種模式，一種是設(shè)置于警察機(jī)關(guān)的模式，另一種是設(shè)置于環(huán)保機(jī)關(guān)的模式。筆者認(rèn)為，環(huán)境警察的設(shè)立應(yīng)采用第二種模式，即在環(huán)保部門設(shè)置環(huán)境警察，受環(huán)保部門和公安部門的雙重領(lǐng)導(dǎo)。具體原因有以下幾個方面，首先，我國的公安機(jī)關(guān)承擔(dān)著重要的、廣泛的社會職能，從事治安管理和刑事技術(shù)偵查的警力已嚴(yán)重不足，如果再分出一部分警察作為專門的環(huán)境警察，勢必會影響到公安機(jī)關(guān)維護(hù)國家安全和社會治安秩序、打擊各種違法犯罪活動等基本職能的發(fā)揮。其次，環(huán)境問題的專業(yè)性和復(fù)雜性也決定了環(huán)境警察應(yīng)當(dāng)設(shè)立于環(huán)保部門。環(huán)境案件中環(huán)境污染和生態(tài)程度的破壞程度都涉及專業(yè)技術(shù)的應(yīng)用和專門環(huán)保檢測儀器的使用，而這些是環(huán)保部門最擅長的。最后，將環(huán)境警察隊(duì)伍建置于環(huán)境保護(hù)行政主管部門內(nèi)，有一定的經(jīng)驗(yàn)可循。1999年1月5日，在正式成立海關(guān)總署走私犯罪偵查局的同時，組建了專司打擊走私犯罪的執(zhí)法隊(duì)伍一一海關(guān)緝私警察隊(duì)伍。緝私警察由海關(guān)總署和公安部雙重領(lǐng)導(dǎo)，以海關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主。筆者認(rèn)為參考海關(guān)緝私警察的設(shè)立，組建我國的環(huán)境警察隊(duì)伍，不失為一種可行的方向。即在環(huán)保部門設(shè)立環(huán)境警察，負(fù)責(zé)環(huán)境行政執(zhí)法和環(huán)境刑事案件的偵查，具體工作由環(huán)保部門領(lǐng)導(dǎo)，人員屬于公安編制，在業(yè)務(wù)上受公安機(jī)關(guān)指導(dǎo)。

(三) 建立環(huán)境警察隊(duì)伍的人員儲備

作為環(huán)境警察，既要具備豐富的環(huán)?？茖W(xué)知識，熟悉環(huán)境檢測設(shè)備，具有相應(yīng)的環(huán)境檢測技術(shù)，還要了解警察行政與刑事執(zhí)法的業(yè)務(wù)要求。要培養(yǎng)這種復(fù)合型人才，可以將具有一定環(huán)境專業(yè)知識的環(huán)境監(jiān)察人員送到公安院校學(xué)習(xí)公安業(yè)務(wù)，經(jīng)過學(xué)習(xí)后再從事環(huán)境警察的工作。從長遠(yuǎn)來看，我國應(yīng)順應(yīng)環(huán)境執(zhí)法實(shí)踐的需要，在公安院校的高等教育中設(shè)立環(huán)境警察相關(guān)的專業(yè)。公安院校人才培養(yǎng)的目標(biāo)在于服務(wù)公安實(shí)戰(zhàn)，近些年，由于網(wǎng)絡(luò)的普及和網(wǎng)絡(luò)犯罪的增加，很多公安院校設(shè)立了“網(wǎng)絡(luò)安全與執(zhí)法”專業(yè)。面對我國環(huán)境執(zhí)法對復(fù)合型人才的迫切需要，公安院?？梢钥紤]開設(shè)“環(huán)境保護(hù)與執(zhí)法”專業(yè)，培養(yǎng)既懂環(huán)保、又懂公安執(zhí)法的復(fù)合型人才，充實(shí)環(huán)境警察隊(duì)伍。

四、結(jié)語

環(huán)境問題關(guān)系到每個人的生存和發(fā)展，在我國建設(shè)生態(tài)文明的社會的進(jìn)程中，面對日益嚴(yán)峻的環(huán)境形勢，我國應(yīng)整合公安機(jī)關(guān)和環(huán)保部門的內(nèi)部資源，建立一支權(quán)威、高效、專業(yè)的環(huán)境警察隊(duì)伍，這是控制、化解環(huán)境風(fēng)險的有效路徑，也是保障公民環(huán)境權(quán)益的必要舉措。

[1] 邢捷.論我國環(huán)境警察制度的構(gòu)建[J].中國人民公安大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2012(2):34-40.

[2] 韓德培.環(huán)境資源保護(hù)法教程[M].法律出版社,2015.

[3] 孫磊．我國環(huán)境警察制度構(gòu)建研究[D]．哈爾濱:黑龍江大學(xué)，2010.

2017-03-20

河南警察學(xué)院2016年度院級科研課題“環(huán)境警察制度構(gòu)建的現(xiàn)實(shí)困境與模式選擇”(項(xiàng)目編號：HNJY-2016-33)

梁娜娜(1984-)，女，河南焦作人，碩士，講師，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法，電話：18838935351。

D922.68

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1671-4733(2017)03-0044-002