□ 朱敏嘉

（湖南稅務(wù)高等?？茖W(xué)校，湖南 長沙 410116）

域外公職律師制度及在稅務(wù)機(jī)關(guān)設(shè)立的啟示*

□ 朱敏嘉

（湖南稅務(wù)高等?？茖W(xué)校，湖南 長沙 410116）

我國公職律師制度建立和完善迫在眉睫。列舉一些國家以及中國香港地區(qū)比較成熟的公職律師相關(guān)制度，通過總結(jié)和分析域外公職律師制度的相關(guān)特點(diǎn)，為完善我國公職律師特別是稅務(wù)機(jī)關(guān)公職律師制度提供參考。

公職律師制度；稅務(wù)機(jī)關(guān)

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）在“加強(qiáng)法律服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)”中提出：“構(gòu)建社會律師、公職律師、公司律師等優(yōu)勢互補(bǔ)、結(jié)構(gòu)合理的律師隊(duì)伍?！币蟆案骷夵h政機(jī)關(guān)和人民團(tuán)體普遍設(shè)立公職律師，企業(yè)可設(shè)立公司律師，參與決策論證，提供法律意見，促進(jìn)依法辦事，防范法律風(fēng)險。明確公職律師、公司律師法律地位及權(quán)利義務(wù)，理順公職律師、公司律師管理體制機(jī)制?！?/p>

國家稅務(wù)總局也在近日印發(fā)了《關(guān)于在全國稅務(wù)系統(tǒng)開展公職律師工作的通知》和《稅務(wù)系統(tǒng)公職律師管理辦法》，要求在全國稅務(wù)系統(tǒng)建立健全公職律師制度。這就意味著，不管是全國范圍還是稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部，公職律師的推進(jìn)都勢在必行，我國公職律師發(fā)展也必將進(jìn)入一個新階段。

公職律師雖然在我國是一個全新的嘗試，在許多其他國家和地區(qū)已經(jīng)建立了比較完善的公職法律制度。雖然這些國家和地區(qū)的政府法律顧問在內(nèi)涵上不盡相同，在職能上尚存差異，但從最終效果上來看，這些擔(dān)任政府法律顧問的律師都在促進(jìn)政府依法行政、維護(hù)政府合法權(quán)益、推進(jìn)國家法治化進(jìn)程等方面發(fā)揮著重要作用，可以為我國公職律師制度的建立和完善提供參考。

一、域外公職律師制度

1．美國公職律師相關(guān)制度

美國的公職律師（Governmentlawyer）①，是指為國會、政府機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)以及特殊機(jī)構(gòu)（法律援助組織、工會、公共辯護(hù)人組織等）工作的法律顧問律師。

美國公職律師的主管機(jī)構(gòu)是司法部，司法部長與部門法律總顧問共同組成聯(lián)邦政府法律委員會，該委員會是公職律師的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。且美國法律規(guī)定其部門法律總顧問由最高行政首長直接任命，其法律地位高于其他部門，這就賦予公職律師較高的權(quán)力來審查其所在部門及其部門首長和各級官員的工作，可以很好地發(fā)揮公職律師的中立性優(yōu)勢。

在職能方面，美國的公職律師由于其入職部門和崗位的不同有明確的分工。由于美國的律師制度來自于英國，所以美國的公職律師制度實(shí)行法律訴訟職能和法律顧問職能分離。在訴訟案件中，司法部的公職律師占據(jù)主導(dǎo)地位，主要由司法部的公職律師承擔(dān)訴訟職能，而部門公職律師一般并不參與訴訟。一般部門的公職律師僅從事準(zhǔn)備法律文書、起草法規(guī)、規(guī)定，參與有關(guān)談判協(xié)商，向司法部主管律師提出建議等工作。且美國的公職律師要求其職能專門為所在機(jī)關(guān)提供法律服務(wù)，不能對外執(zhí)業(yè)。

在入職門檻方面成為美國公職律師，律師的要求非常嚴(yán)格。除了要考取律師資格，不僅要參加美國的司法考試，同時對學(xué)歷要求亦非常嚴(yán)格，通常要經(jīng)過6－7年的法學(xué)專業(yè)教育后才達(dá)到取得律師資格的學(xué)歷要求。而公職律師除了要通過律師資格考試取得律師資格外，還需要通過政府單獨(dú)組織的錄用考試。公職律師除了要服從本單位管理外，美國大多數(shù)州還要求律師必須加入州律師協(xié)會，接受州律師協(xié)會的管理。同時，因州律師協(xié)會必須接受州最高法院指導(dǎo)，公職律師同樣也要受州法院管理。

在待遇方面，美國公職律師與公務(wù)員管理相類似，且待遇比其他公務(wù)員要高，工資采取薪級制，且可以定期自動提薪。通常享有比較好的福利待遇，包括年休假、家庭與醫(yī)療假、病假、緊急事件假等等，內(nèi)容廣泛，項(xiàng)目繁多。

2．新加坡公職律師制度

新加坡公職律師主要由法律服務(wù)委員會負(fù)責(zé)管理工作，該委員會由大法官、總檢察長、3名由大法官任命之成員、1名公共服務(wù)部副主席共六人組成，歲新加坡所有的公職律師進(jìn)行統(tǒng)一管轄。同時，其《律師法》規(guī)定，凡是具有律師資格者與法律官員皆應(yīng)被視為新加坡高等法院官員。但此官員非彼官員，并不意味著新加坡所有的律師都是通常意義上的公職律師。但由于社會律師和公職律師他們都是新加坡高等法院的官員，所以公職律師也要受到高等法院及最高法院之監(jiān)督與管理。

新加坡公職律師的職責(zé)包括：①扮演法律顧問的角色，參與相關(guān)政策的決定；②為政府提供法律咨詢服務(wù)，為政府解決法律問題；③代理行使政府的職權(quán)，處理相關(guān)法律事務(wù)；④接受政府的相關(guān)委任，擬定有關(guān)的法律制度；⑤在刑事訴訟的過程中，代表政府進(jìn)行公訴。

從獲得資質(zhì)來看，新加坡的公職律師同我國的一樣，也必須要先獲得律師資格，后通過考試加入公務(wù)員隊(duì)伍。從取得報酬的方式上來看，新加坡的公職律師只拿政府公務(wù)員薪金，每位公職律師所拿薪金的多少只能根據(jù)其在公務(wù)員序列的級別來定，而不能到社會上辦案收取費(fèi)用。值得一提的是新加坡的公職律師雖然屬于公務(wù)人員，但在人事管理上又不同于一般的政府工作人員。他們由上文所提到的法律服務(wù)委員會進(jìn)行統(tǒng)一管理，包括選任、定崗、轉(zhuǎn)崗、撤職、晉升、紀(jì)律處分、辭退等。

3．中國香港地區(qū)公職律師制度

香港特別行政區(qū)的公職律師是指受雇于政府部門，擁有律師或大律師身份，專門為政府提供法律顧問服務(wù)的公務(wù)員。他們專門從事政府法律顧問工作。香港的公職律師沒有統(tǒng)一的執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)，而是受雇于各政府部門，接受所在部門的領(lǐng)導(dǎo)，其也是公務(wù)員，參加公務(wù)員協(xié)會，受公務(wù)員紀(jì)律條例的約束。其受聘于政府的不同部門后與政府便是雇主與雇員的關(guān)系。一旦受聘后，公職律師不得從事私人執(zhí)業(yè)的工作；除非取得有關(guān)政府部門雇主的同意，不得從事兼職，一般而言，獲批準(zhǔn)的兼職工作主要涉及法律教學(xué)。

同時，根據(jù)香港特別行政區(qū)《法律執(zhí)業(yè)者條例》第3（2）條的規(guī)定，每名律師均為法院人員，須按香港法例第4章《高等法院條例》及《法律執(zhí)業(yè)者條例》的條文接受法院的司法管轄權(quán)限。作為法院人員，每名公職律師均在認(rèn)許、登記為法律執(zhí)業(yè)者及違紀(jì)處分方面接受高等法院的管轄。但在處理案件方面，香港的公職律師與法院是完全獨(dú)立運(yùn)作，全無干預(yù)或影響雙方的決定，這也是法治精神的一種體現(xiàn)。

香港公職律師的職責(zé)主要包括①所有屬于律政司司長掌管的范疇，并經(jīng)其允許交付的事由；②與特區(qū)政府、軍隊(duì)及公共服務(wù)部門相關(guān)的事項(xiàng)；③與任何引渡有聯(lián)系的法律程序。

在薪資待遇方面，雖同為公務(wù)員，但香港地區(qū)公職律師在剛?cè)肼殨r的薪酬等級就高于其他普通公務(wù)員，此外，還對公職律師在住房、醫(yī)療、休假等提供各種福利。

二、域外公職律師制度的特點(diǎn)

（一）職務(wù)方面

1．職務(wù)有排他性

公職律師與其他社會律師相比最大的特點(diǎn)在于其職務(wù)的排他性。為了保證公職律師職業(yè)的專業(yè)性，幾乎所有國家的公職律師都不允許公職律師接受其他社會訴訟和法律咨詢案件。也就是說公職律師只能依照其職務(wù)，辦理各種政府法律事務(wù)，維護(hù)公共利益和政府的利益，或依照其崗位要求向社會提供無償法律服務(wù)外，不得兼職，不能承接社會上的其他事務(wù)。

2．職務(wù)具有專業(yè)性

公職律師的崗位具有專業(yè)性。公職律師的工作主要是提供法律服務(wù)，即雖為政府公務(wù)員，但該公務(wù)員崗位為全職專業(yè)從事法律服務(wù)，包括負(fù)責(zé)為行政決策提供合法性審查、起草、審查法律文件，為政府提供法律咨詢，代表政府出庭應(yīng)訴等等。通常這些工作已經(jīng)讓人應(yīng)接不暇，所以政府公職律師全職從事法律工作，不從事其他行政事務(wù)，不在其他行政崗位兼職，更不在其他行政崗位上任職。

3．職務(wù)權(quán)力較高

公職律師的基本職責(zé)是提供法律意見，對業(yè)務(wù)項(xiàng)目官員給予法律指導(dǎo)，同時還包括審查這些部門行為是否符合法律以及是否超越職權(quán)，并且直接向中央負(fù)責(zé)，因此這一審查權(quán)力的掌握決定了公職律師職務(wù)權(quán)力很高，甚至高于其部門所在部門。

（二）管理方面

1．中央統(tǒng)一管理

中央有專業(yè)的部門進(jìn)行統(tǒng)一的管轄。如美國有聯(lián)邦政府法律委員會，新加坡有大法官為首的法律服務(wù)委員會負(fù)責(zé)。這些中央專門機(jī)構(gòu)對受聘于各個部門的公職律師進(jìn)行統(tǒng)一的管轄，公職律師直接對中央管轄部門負(fù)責(zé)。且這些中央部門往往是具有實(shí)權(quán)，這就有力地保證了公職律師法律服務(wù)的公正性和中立性。公職律師不能僅從政府機(jī)關(guān)的角度，也可以站在國家和公眾的角度來維護(hù)他們的利益并且提出相關(guān)法律意見，亦可以對部門或政府行為是否合法進(jìn)行審查。

2．雙重身份受雙重管轄

公職律師具備律師和公務(wù)員雙重身份，要成為公職律師首先必須是律師。所以公職律師除了作為公務(wù)員要接受部門或中央管轄以外，同時其作為律師也要接受律師行業(yè)協(xié)會或律師管理機(jī)構(gòu)（如：新加坡的最高法院）管轄。所以公職律師要接受公職律師專門管理機(jī)構(gòu)以及律師行業(yè)管理機(jī)構(gòu)的雙重管轄與監(jiān)督。

（三）入職門檻高、待遇較高

公職律師的任職資質(zhì)要求非常嚴(yán)格。在這些國家或地區(qū)，對于律師的要求本身就非常的嚴(yán)格。而公職律師除了要求具有本國政府頒發(fā)的律師資格證外，還要具備專業(yè)法律知識和過硬的業(yè)務(wù)能力。需要通過經(jīng)過嚴(yán)格的專業(yè)知識和律師業(yè)務(wù)考查。所以其入職門檻相當(dāng)之高。如此有競爭力的崗位也意味著同樣競爭力的待遇，所以千里挑一的公職律師人才也就意味著其相關(guān)薪資和福利待遇都要高于其他公務(wù)員崗位。

三、域外公職律師制度在稅務(wù)機(jī)關(guān)設(shè)立的啟示

隨著公職律師試點(diǎn)在全國的開展，一些稅務(wù)機(jī)關(guān)也探索開展了公職律師試點(diǎn)工作，但實(shí)際上并未見太多成效，沒有落到實(shí)處。制度不能是空中樓閣，建立理想的政府法律顧問制度，需要立足于中國的現(xiàn)實(shí)情況，并設(shè)計出一套切實(shí)可行的法律顧問運(yùn)行模式。國外優(yōu)秀的公職律師制度不能一味照搬，但有以下經(jīng)驗(yàn)可供參考。

1．明確職責(zé)，逐步設(shè)立專職公職律師崗位

國外公職律師普遍為專職崗位，不從事其他的行政工作。這是公職律師能夠有效發(fā)揮作用的重要保證。因?yàn)樽鳛楣毬蓭?，如果其仍然從事其他的行政崗位，受限于受制于其部門人員的身份，更受制于其上級領(lǐng)導(dǎo)的壓力，就不能很好地全面地完整地發(fā)表意見。

據(jù)了解，現(xiàn)開展試點(diǎn)的稅務(wù)局沒有任何一個稅務(wù)局設(shè)立了公職律師專職崗位，大多是在法規(guī)部門設(shè)立公職律師辦公室，從其他崗位或本身法規(guī)崗位抽調(diào)參加公職律師的工作。沒有固定工作崗位和工作機(jī)制，使得大多公職律師依照稅務(wù)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的指示來開展工作，很難公正嚴(yán)明的對機(jī)關(guān)決策提供法律意見，更別提開展監(jiān)督了。且部分公職律師反映其行政崗位所賦予職責(zé)已相當(dāng)繁重，難以有精力和時間兼負(fù)公職律師的職責(zé)。

所以，要更好地發(fā)揮公職律師的作用，必須使得公職律師完全脫離其他事務(wù)性的崗位，逐步設(shè)立專業(yè)的公職律師崗位。否則，公職律師永遠(yuǎn)是空中樓閣，難以發(fā)揮作用。

2．設(shè)立獨(dú)立管理部門，由總局或省局統(tǒng)一管理

雖然我國沒有明確公職律師的管理部門，但大多數(shù)稅務(wù)部門均在省局法規(guī)部門成立了公職律師辦公室，專門負(fù)責(zé)管理系統(tǒng)內(nèi)公職律師人員及其工作的開展。地市以上稅務(wù)部門設(shè)立公職律師辦公室，掛靠在所屬單位的法規(guī)部門，由法規(guī)部門進(jìn)行統(tǒng)一管理。使得公職律師接受公職律師辦公室和所在單位的雙重管轄。但這種雙重管轄，與域外雙重管轄的性質(zhì)是大不相同的。省局公職律師辦公室只負(fù)責(zé)推進(jìn)公職律師制度，并不對公職律師進(jìn)行統(tǒng)一管理。公職律師的人事關(guān)系、工資待遇、職務(wù)晉升等與本人切身利益密切相關(guān)的事項(xiàng)都由其所在單位管理。公職律師在個人利益受其所在單位牽制的情況下，并不能很好地發(fā)揮法律顧問的作用。

建議在系統(tǒng)高層由國家稅務(wù)總局建立統(tǒng)一的公職律師管理機(jī)構(gòu)，由該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對公職律師進(jìn)行管理、晉升和獎勵。如果在短時期內(nèi)難以落實(shí)由總局統(tǒng)一管理，可以先試點(diǎn)由省局對本省系統(tǒng)內(nèi)公職律師的人事關(guān)系進(jìn)行統(tǒng)一管理，可以參考社會律師的管理和獎勵方式，制訂公職律師崗位目標(biāo)考核機(jī)制，根據(jù)公職律師完成專業(yè)任務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量進(jìn)行考核和獎勵。只有在管理上和經(jīng)濟(jì)上完全切斷公職律師現(xiàn)所在單位對公職律師的控制，才能保證公職律師能夠在一個獨(dú)立的部門、獨(dú)立的環(huán)境中中立的開展工作，才能夠最大限度地發(fā)揮公職律師在依法治稅上的效用。

注釋

①Government lawyer譯為政府律師或公職律師。本文為統(tǒng)一概念，下文所有Government lawyer均翻譯為公職律師．

［1］董倩，張璐，黃勍．美國政府律師制度的特點(diǎn)及對中國的啟示［J］．法治在線，2013（8）．

［2］朱心．律師政治參與問題研究［J］．甘肅政法成人教育學(xué)院學(xué)報．2003（6）．

［3］新加坡共和國政府總檢察長辦公室官方網(wǎng)站［EB／OL］．https：／／www．a(chǎn)gc．gov．sg／．

［4］域外政府律師制度的考察與啟示，學(xué)術(shù)堂［EB／OL］．http：／／www．lunwenstudy．com／tdxlshuoshi／faxueshuoshi／82296．html．

［5］張富強(qiáng)．試論香港律師制度的特色［J］．法學(xué)．2000（2）：69－7．■．

F810．423

A

1008－4614－（2017）02－0036－03

2017－3－18

朱敏嘉（1985—），女，湖南長沙人，湖南稅務(wù)高等專科學(xué)校教師，專業(yè)研究方向：稅收征管法，職務(wù)犯罪。