姜新奎(大冶市人民檢察院，湖北 大冶 435002)

國家政策性補助資金領域瀆職案件的思考
——以湖北大冶為例

姜新奎(大冶市人民檢察院，湖北 大冶 435002)

分析國家政策性補助資金領域瀆職案件的特點、危害和形成原因，探討此類案件的初查方法，并有針對性提出了國家政策性補助資金領域瀆職犯罪預防的建議。

政策性補助；瀆職犯罪；預防

近年來，筆者所在的大冶市檢察院職務犯罪偵查部門先后查辦了勞動就業(yè)、退耕還林、節(jié)能環(huán)保等領域國家補貼資金瀆職案件，深感這些案件有一些共同的特點和規(guī)律，值得深入探討和研究。

一、國家政策性補助資金領域瀆職案件的特點

(一)涉案對象一般是窩、串案

自2009年至今，大冶院瀆職犯罪偵查部門先后在生豬養(yǎng)殖、農(nóng)機器具、勞動就業(yè)、退耕還林、小水泥專項治理、節(jié)能環(huán)保、生態(tài)能源、糧食直補等八個國家補助資金領域開展瀆職案件查辦工作，辦理的案件無一例外的是查一行，倒一片，最終呈現(xiàn)的全部案件都是窩、串案。如生豬養(yǎng)殖補助資金系列，大冶市畜牧局從副局長到職能科室負責人，再到騙取資金的原案當事人，共9人被立案查處；勞動就業(yè)補助資金系列，大冶市勞動就業(yè)局局長、副局長、再就業(yè)中心主任等，共5人被立案查辦。

(二) 涉案資金數(shù)額巨大

近年來，國家政策性資金補助資金投入的力度非常大。以大冶市這個縣級市為例，2011年辦理勞動就業(yè)系統(tǒng)再就業(yè)補助資金瀆職系列案件時了解到，當年大冶市安排的再就業(yè)資金約2000余萬元，2016年更是達到5000余萬元；2012年辦理林業(yè)系統(tǒng)退耕還林補助資金瀆職系列案件時了解到，大冶市林業(yè)局每年負責審核撥付的林業(yè)補助資金達3000余萬元。令人憤慨和遺憾的是，其中被騙取、套取的涉案金額也十分巨大。如辦理的勞動就業(yè)系統(tǒng)案件中，被個人騙取或小集體套取的再就業(yè)資金數(shù)額達500余萬元；林業(yè)系統(tǒng)案件中，被騙取、套取的退耕還林資金達300余萬元。

(三)作案手段都需弄虛作假，作案形式一般要內(nèi)外勾結

在大冶院查辦的騙取套取補貼資金瀆職案件中，作案手段上無一例外都需要資料造假。而執(zhí)行政策的職能部門雖然有經(jīng)手審核資料、簽字撥款等實質權力，但這些資金畢竟不是給予負責政策執(zhí)行的職能部門的，名義上只能由相關能夠享受補助資金的企業(yè)或個人領取。這些涉案的國家機關工作人員要打補助資金的主意，都需要與外部企業(yè)或個人的相互勾結，進行分工配合。

(四)瀆職行為背后都伴隨貪腐罪行

據(jù)統(tǒng)計，2009年以來大冶院辦理的國家補貼資金瀆職案件共查處國家機關工作人員41人，涉及的瀆職罪名全部是濫用職權，沒有一例玩忽職守，說明他們的瀆職行為全部都是故意不作為、亂作為。這41人中，只有5人是純?yōu)^職犯罪，其他36人除瀆職犯罪之外，還存在貪污、受賄等犯罪行為，占總數(shù)的87.8%。也就是說這些國家公職人員瀆職行為背后的目的大多都是為了謀取私利。

(五)犯罪行為社會影響惡劣

國家補助資金大部分都是為了配合國家宏觀的戰(zhàn)略方針和政策實施而集中力量投入的，絕大部分投入到了涉農(nóng)、環(huán)保、科技等涉及國計民生領域，而且大部分是向社會上的弱勢群體傾斜的。毫無疑問，這些政策如果得到正確執(zhí)行是功在當代，利在千秋的好政策，但是在執(zhí)行過程中，這些政策走了形、變了樣。原因就在于部分黨員干部將手中掌握的惠民惠農(nóng)等資金當成了“唐僧肉”、“自留地”①，甚至與民爭利，一些最需要得到扶持的困難群眾或者企業(yè)反而得不到資金，以至于國家出臺的環(huán)保惠民政策越多，地方群眾的怨氣卻反而越大，“溫暖工程”卻涼了老百姓的心?？梢娺@些犯罪行為帶來的惡果不僅僅是資金上的損失，更為惡劣的是導致老百姓對政府職能部門的無奈、懷疑甚至是憤懣和仇恨。

二、國家政策性補助資金領域瀆職案件的初查方法

近年來，我院瀆偵部門幾乎每年都針對一項國家補助資金領域，開展一次專項瀆職案件查辦工作，而且每次的專項工作都取得良好的法律效果。筆者個人認為，在初查過程中有一些具有共性的做得比較成功的地方，主要體現(xiàn)在：

(一)全面熟悉掌握相關政策和工作流程

在形容瀆職犯罪偵查工作的難度時，有人戲言反瀆的辦案實際上是“外行查內(nèi)行”。某一行業(yè)或領域的相關政策流程復雜、名目繁多，甚至隨著時間階段的不同，就有很大的變化。以國家再就業(yè)資金為例，僅僅名目就有十余種，如對農(nóng)民工、下崗職工等進行上崗前職業(yè)技能培訓的單位，國家給予職業(yè)培訓補貼；對招收下崗失業(yè)人員，并為這些下崗失業(yè)人員繳納社會保險的企業(yè)，國家給予社保補貼；對招收就業(yè)困難人員從事公益性崗位工作的，國家給予公益性崗位補貼；對成功介紹下崗失業(yè)人員重新就業(yè)的職業(yè)介紹機構，國家給予職業(yè)介紹補貼；對下崗職工自謀生路、自主創(chuàng)業(yè)的，國家給予創(chuàng)業(yè)補貼；對特困企業(yè)的職工，國家給予特定政策補貼等等。如果對相關國家政策、工作流程、涉案單位不甚了解，想要成功辦理國家補助資金瀆職案件，幾乎是不可能完成的任務。要成功辦理這類政策性非常強的瀆職類案件，必須首先通過認真學習成為這項政策的“內(nèi)行人”，知己知彼，打有準備之仗。因此，我院瀆偵部門的一個成功辦案經(jīng)驗是每次辦理該類案件之前，首先組織參戰(zhàn)干警沉下心來認真學習從中央到地方的該行業(yè)或者領域內(nèi)的法律法規(guī)，涉及的政府職能部門和需履行的職責等內(nèi)容，讓辦案人員上網(wǎng)查詢該領域辦案的有關案例。正是因為成為“內(nèi)行人”，一步一步的初查工作始終做到心中有數(shù)、有的放矢，在審訊過程中辦案人員能夠比犯罪嫌疑人更準確說出相關政策法規(guī)，更準確指出其操作流程，才能起到有效震懾犯罪嫌疑人的作用。

(二)準確選擇突破口

國家補助資金往往涉及面非常廣泛，涉及的補助對象數(shù)量巨大。如大冶市的勞動就業(yè)補助資金，涉及補助企業(yè)上千家；退耕環(huán)境補助資金，涉及到全市十幾個鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道辦，幾百個行政村；農(nóng)民種糧直接補助資金，更是涉及到千家萬戶。又如在辦理涉農(nóng)資金補助瀆職案件過程中，根據(jù)財政部門提供的數(shù)據(jù)，2016年我國涉農(nóng)惠民補助資金共有52個項目之多。如果對這些內(nèi)容泛泛而查，無異于大海撈針，不但浪費時間、人力等寶貴的司法辦案成本，而且往往容易貽誤戰(zhàn)機。只有經(jīng)過縝密分析，準確評估選定有價值的突破口，才能取得以點帶面、事半功倍的戰(zhàn)果。如在辦理勞動就業(yè)系列案件時，通過對大冶市勞動就業(yè)局審批的再就業(yè)資金的流量和流向進行縝密分析，最終選擇將社保補貼和公益性崗位補貼作為初查重點，并將大冶市就業(yè)局自己注冊成立，后來又轉賣給私人進行經(jīng)營的大冶市職友勞務派遣公司作為案件突破口進行全面調查。因為根據(jù)分析，其一大冶市就業(yè)局審核撥付的社保補貼、公益性崗位補貼資金量最大，而其它如培訓補貼、職業(yè)介紹、創(chuàng)業(yè)補貼等資金量相對較?。黄涠笠笔袆趧泳蜆I(yè)局對農(nóng)民工、下崗職工的培訓沒有對私營單位放開，培訓基本由就業(yè)局下屬的培訓科及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動所組織開展，培訓補貼絕大部分由就業(yè)局及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動所領取，且根據(jù)調查大冶市勞動就業(yè)局結余的培訓補貼有近200余萬元未使用；第三大冶市職友勞務派遣公司是由大冶市勞動就業(yè)局副局長伍某某的愛人和哥哥進行經(jīng)營，存在問題的可能性很大。通過對這個公司帳據(jù)、人員等進行全面的調查和剖析，我們發(fā)現(xiàn)和掌握了該公司騙取社保補貼和公益性崗位補貼的幾種主要手段和方式方法，并成功鎖定涉嫌瀆職的勞動就業(yè)局工作人員，為案件突破撕開了口子。正是因為選準了突破口，根據(jù)掌握的犯罪手段舉一反三，不斷擴大戰(zhàn)果，最終成功辦理該系列瀆職案件5人。

(三)善于把握關鍵證據(jù)

騙取國家補助資金必須有弄虛作假的行為，因此辦理國家補助資金瀆職案件的關鍵證據(jù)就是想方設法調取能夠證實弄虛作假行為的證據(jù)②，而這個關鍵點通常也是案件辦理的難點。如在辦理小水泥專項治理補助資金瀆職案件過程中，我院將黃石市建材第二水泥廠、大冶市同仁水泥廠等兩個企業(yè)作為調查重點，涉及能否成案的關鍵無疑是能否獲取到這兩家水泥廠實際關閉的水泥機窯數(shù)量和窯徑的證據(jù)。而這兩家小水泥企業(yè)的機立窯，早在多年前已廢棄和停產(chǎn)、轉賣、拆除。時過境遷，原始資料和數(shù)據(jù)本廠早已丟失和毀掉，主管單位也沒有保留。案件偵查一時陷于困境。但是通過開拓思維，全方位、多途徑取證，最后還是取到了關鍵證據(jù)。因為辦案干警了解到黃石市建材第二水泥廠早年曾是國有企業(yè)，經(jīng)改制賣給了私營業(yè)主陸某某。既然是改制企業(yè)，那么在改制時一定有資產(chǎn)移交手續(xù)和明細清單。于是我們迅速到國資部門調閱檔案，發(fā)現(xiàn)陸某某與國資局雙方簽訂的改制協(xié)議以及陸某某親自簽字確認的財產(chǎn)移交清單都顯示，陸某某買斷該水泥廠后，該廠只有一座窯徑2.8米，年產(chǎn)量10萬噸的立窯。而在申報關閉水泥立窯補貼時該廠卻申報了一座窯徑為3.1米，一座窯徑2.8米，年產(chǎn)量20萬噸的共計兩座立窯。為了證據(jù)更充分，又到計統(tǒng)局調取了該廠關閉前連續(xù)數(shù)年的產(chǎn)量月報、季報、年報報表，顯示該廠每年生產(chǎn)水泥6-8萬噸，顯然只有一座窯在生產(chǎn)水泥。這些扎實的證據(jù)充分證明，黃石市建材第二水泥廠虛報一座水泥立窯，騙取補助資金100萬元的事實。在大冶市同仁水泥的調查取證方面，辦案人員以商人身份用民用牌照化妝偵查，以談選礦業(yè)務的名義，找有關人員了解情況，得知該廠停產(chǎn)時間在2004年10月13日前，機立窯作價賣給附近村村民，該村民把水泥廠機立窯等所有設備全部拆除變賣。同時通過走訪稅務、國土、環(huán)保、供電等部門，也證實大冶市同仁水泥有限公司2004年10月13日已關閉停產(chǎn)，而相關政策出臺的時間為2006年12月，結果表明大冶市同仁水泥有限公司根本不具備領取補助資金的條件，50萬元的補助資金純屬被騙取。正是因為取得了關鍵性證據(jù)，我院果斷對負責經(jīng)辦此事的國家機關工作人員趙某某、曹某某立案并采取強制措施進行突審，從而成功辦理該系列案件11人。

(四)注重貪瀆并查

當前瀆職犯罪一個突出特點,就是背后往往隱藏著更深的犯罪。從社會效果上來講，就瀆職查瀆職、成案就收,容易放縱一部分本該深查的更為嚴重的其他職務犯罪；從法律效果上來講，不發(fā)現(xiàn)嫌疑人經(jīng)濟上的問題,單純涉及濫用職權、玩忽職守,不僅辦案阻力非常大,而且查辦難、公訴難、判決難。根據(jù)辦案規(guī)律及經(jīng)驗，破除辦案阻力，最有效的手段是深挖瀆職犯罪背后的錢權交易③。在國家補助資金瀆職案件辦理過程中，由于我們注重辦案重心前移，初查工作都比較細致扎實，在主要犯罪嫌疑人到案之前，根據(jù)掌握的證據(jù)，瀆偵部門往往就可以對其瀆職犯罪行為立案并采取強制措施。但是其到案之后，在審訊過程中緊緊圍繞為什么瀆職這個主線，堅持深挖背后的深層次原因，始終給其施加強大的心理壓力，最終都能夠促使他們分別交待的自己貪污受賄的犯罪事實。

三、國家政策性補助資金領域瀆職案件多發(fā)原因分析

在相關案件查辦之前，因為涉案人員多數(shù)形成利益共同體，甚至是攻守同盟，發(fā)現(xiàn)、掌握他們的作案手段、作案方法十分困難。但是案件突破后再回頭審視，我們深感有關人員騙取或者套取國家補助資金的行為往往并不隱蔽，有的甚至是明目張膽。如中央、省、市關于就業(yè)再就業(yè)相關政策明文規(guī)定，一個企業(yè)享受社保補貼最長期限不能超過3年。而大冶市相關企業(yè)在已經(jīng)享受3年社保補貼的情況下，甚至連企業(yè)名稱、經(jīng)營范圍、經(jīng)營場所都不改變，僅僅將企業(yè)法人作一個更換，就堂而皇之地繼續(xù)享受社保補貼。這些瀆職犯罪行為之所以能夠屢屢得逞，資金大量被騙被套被挪作他用，對應的是相關職能部門工作人員的不作為、亂作為以及資金使用管理上存在的巨大漏洞。

主要體現(xiàn)在：一是一項國家補助資金的政策通常由一個政府職能部門掌握，補助資金的審核、發(fā)放也是由該部門一家說了算，權利過于集中，外部不容易進行監(jiān)督。且由于利益一致，容易共同作案，其內(nèi)部監(jiān)督制約也流于形式，導致部分這些政策的執(zhí)行者敢于把公共利益部門化，把部門權力個人化④。如大冶市大量存在的弄虛作假領取購崗、社保補貼現(xiàn)象，就是因為原就業(yè)局局長黃某某在班子會上公開提出：就業(yè)局是就業(yè)政策的執(zhí)行者，不能只知道為別人辦好事，自己守著政策受窮，因此規(guī)定每個就業(yè)局職工可以為自己的親友解決一個購崗指標。二是政策公開率、知曉率不夠。在辦理案件過程中，我們發(fā)現(xiàn)有補助資金的國家政策出臺后，知曉、了解該政策的僅限于少數(shù)職能部門中的少數(shù)人員。一般是負責執(zhí)行政策的職能部門的主要領導、分管領導、經(jīng)辦科室人員清楚情況。如發(fā)改部門，由于涉及的補助資金太多，各個科室都只清楚自己具體負責的補助資金的政策，其他科室負責的都不知道，那些最需要得到資金扶助的弱勢群體對政策更是無從得知，這樣就給了給了不法分子弄虛造假、暗箱操作的空間。三是其他部門的監(jiān)督流于形式。雖然在大部分的有關國家補助資金政策文件中都規(guī)定了申請補助資金經(jīng)過地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、財政等部門復核才能撥付，但是在實際操作過程中由于涉及面廣、具體情況不熟悉等原因，地方政府、財政等部門的監(jiān)督形同虛設，根本起不到作用。四是相關部門人員政治法治觀念淡薄，拜金主義情結濃厚。上述案件的犯罪嫌疑人在違反、超越職權執(zhí)行政策過程中，都伴隨有受賄、貪污等行為。如黃石市鐵山區(qū)發(fā)改局局長趙某，為相關小水泥企業(yè)虛報關閉水泥立窯數(shù)量，騙取國家補助資金100萬元之后，開口就要求對方給予發(fā)改局贊助費60萬。對方付款之后，趙某將60萬元的贊助費個人侵吞。

四、對國家政策性補助資金領域瀆職犯罪預防的建議

通過辦案數(shù)據(jù)可以看出，國家政策性補助資金領域瀆職犯罪呈高發(fā)態(tài)勢，單憑檢察機關的辦案查處很難抑制。由于其危害甚烈，后果嚴重，筆者認為，檢察機關作為法律監(jiān)督機關，除了加大辦案力度、嚴厲打擊之外，還應該通過其他工作方法讓補助資金流向它最該流向的地方，讓國家政策得到正確執(zhí)行，力爭正本清源。

一是以案釋法，加強教育。國家補助資金大多是對社會上一些弱勢群體的扶助，可以說從事相關工作是一項光榮神圣的使命。檢察機關應該以此為切入點，深入到相關職能部門開展思想、法律等方面的教育和宣講，力爭能夠提升其宗旨意識、服務意識，提高他們的自身素質，同時通過發(fā)生在他身邊的這些典型案例的警示，促使這些部門的干部自重、自省、自警、自律。

二是通過發(fā)出檢察建議等方式、方法督促相關職能部門建章立制，主動接受外部監(jiān)督。國家補助資金的審核、撥付，只有職能部門的內(nèi)部監(jiān)督，從實際情況看還不能起作用，必須加強群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督等外部監(jiān)督。檢察機關可以通過檢察建議、不定期回訪檢查等手段，要求相關職能部門采取政務公開制度，將其審核批準能夠享受相關補貼的企業(yè)和人員名單定期公布，同時加強相關政策宣傳的力度，特別是針對弱勢群體提升政策知曉率。

三是加強與紀檢監(jiān)察機關的配合，協(xié)同打擊該領域違法犯罪行為。在辦案過程中，對一些只涉及違紀行為或者有法律爭議的行為，檢察機關無法直接打擊處理。如補助資金被職能部門或當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府、村套取后用作小集體的其他公共方面，能否定性為法律意義上的瀆職損失結果存在巨大爭議，對這種行為檢察機關暫時很難打擊，但可以作為違紀處理。因此，必須加強檢察機關與紀檢監(jiān)察機關的配合，協(xié)同打擊，將一些苗頭性、傾向性的問題抑制在萌芽狀態(tài)，同時提升對騙取套取資金行為的震懾力。

四是根據(jù)國家政策補助資金由財政部門撥付，資金流量巨大等特點，建議檢察機關與財政、審計等部門建立起聯(lián)系會議和工作制度。每年通過財政部門的梳理，篩選幾個國家補助資金項目，由三部門組成聯(lián)合工作組，定期對相關國家補助資金項目開展專項審計檢查。

注釋：

①武哲(大慶市人民檢察院副檢察長)、沈利、王慧，農(nóng)村基層組織人員職務犯罪調查分析及對策研究，大慶社會科學，2010年8月總第161期第4期。

②秦良地，檢察機關職務犯罪偵查外部協(xié)作機制的構建，西南政法大學碩士學位論文，2014年3月，第16頁。

③郭鵬飛，完善職務犯罪初查機制疑難問題研究，河南司法警官職業(yè)學院學報，2016年3月第14卷第1期。

④李洪欣，瀆職犯罪刑法預防若干問題的探討，中國犯罪學年會論文集(20J1年度)，第448頁。

(責任編輯：胡喬)

2017—04—05

姜新奎，男，湖北省大冶市人民檢察院副檢察長，主要研究方向為偵查學、檢察實務。

D924.399

A

2096- 3130(2017)04-0055- 04

10.3969/j.issn.2096-3130.2017.04.011