江榮榮

(華東政法大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海 201620)

從網(wǎng)格化管理到協(xié)商自治：社會(huì)治理創(chuàng)新背后的作用機(jī)理*
——基于浙江新埭社會(huì)治理機(jī)制的轉(zhuǎn)型

江榮榮

(華東政法大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海 201620)

社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，基于當(dāng)前社會(huì)治理生態(tài)環(huán)境，基層政府在實(shí)踐中形成不同的社會(huì)治理創(chuàng)新模式。網(wǎng)格化管理是在行政主導(dǎo)下的社會(huì)治理模式，打破各部門界限，提升管理效率的同時(shí)，為公民參與社會(huì)治理提供新途徑；協(xié)商自治作為協(xié)商民主與社會(huì)自治的結(jié)合，有效促進(jìn)治理主體之間的對(duì)話與信任，在制度約束下形成社會(huì)治理的長(zhǎng)效機(jī)制。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，以協(xié)商自治為基礎(chǔ)的合作治理模式更適應(yīng)我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)治理生態(tài)。

基層；社會(huì)治理；網(wǎng)格化管理；協(xié)商自治

我國(guó)社會(huì)治理模式的變遷一直受到歷史和現(xiàn)實(shí)的雙重作用力影響。改革開(kāi)放前期，受全能主義國(guó)家思維的影響，社會(huì)個(gè)體被置于“單位”中進(jìn)行集中管理，政府在整個(gè)社會(huì)治理結(jié)構(gòu)中居于唯一主體地位。改革開(kāi)放后，隨著單位管理體制的瓦解以及社會(huì)自主性的提升，政府在社會(huì)治理領(lǐng)域逐步過(guò)渡更多的空間于社會(huì)，讓社會(huì)力量在社會(huì)領(lǐng)域發(fā)揮自治功能。近些年來(lái)，社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程帶來(lái)的利益分化導(dǎo)致社會(huì)治理難度日益增加，再加上現(xiàn)代社會(huì)高度不確定性和高度復(fù)雜性的特征，傳統(tǒng)的“一元化”社會(huì)管理體制原有的治理功能得不到有效發(fā)揮?；诖?，黨和政府主動(dòng)提出“創(chuàng)新社會(huì)管理體制”，構(gòu)建“全民共建共享的社會(huì)治理格局”等戰(zhàn)略導(dǎo)向。基層作為社會(huì)治理行動(dòng)的創(chuàng)新源泉，多地基層政府針對(duì)現(xiàn)實(shí)治理行動(dòng)中出現(xiàn)的問(wèn)題，主動(dòng)創(chuàng)新社會(huì)治理機(jī)制，產(chǎn)生良好的治理效果。本文試圖在我國(guó)社會(huì)治理模式轉(zhuǎn)型的大背景下，透視典型基層社會(huì)治理創(chuàng)新機(jī)制，梳理其背后的作用機(jī)理。

一、社會(huì)治理文獻(xiàn)回顧

沿著歷史脈絡(luò)進(jìn)行梳理，我國(guó)社會(huì)治理模式經(jīng)歷了統(tǒng)治型社會(huì)治理模式、管理型社會(huì)治理模式到服務(wù)型社會(huì)治理模式的演變。[1](P47-49)

統(tǒng)治型的社會(huì)治理模式適應(yīng)傳統(tǒng)社會(huì)中以權(quán)力關(guān)系、倫理關(guān)系為中心的社會(huì)體系，統(tǒng)治者通過(guò)德治樹(shù)立權(quán)威，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的整合；[2](P15-20)工業(yè)社會(huì)中，人們追求標(biāo)準(zhǔn)化、高效率的管理效果，韋伯提出科層制的組織形式滿足了工業(yè)社會(huì)初期對(duì)高度標(biāo)準(zhǔn)化和高效率的追求。在社會(huì)治理領(lǐng)域，科層式治理范式基于法律關(guān)系對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理和控制，有效實(shí)現(xiàn)了國(guó)家法律政策、上級(jí)政府決定與命令的執(zhí)行和傳達(dá)，對(duì)社會(huì)治理中的偏差進(jìn)行有效矯正。[3](P55-58)但在全球化、后工業(yè)化時(shí)代，技術(shù)進(jìn)步給社會(huì)帶來(lái)高度復(fù)雜性和高度不確定性，科層制的治理范式不能適應(yīng)當(dāng)前的社會(huì)治理生態(tài)，政府的管理和控制因不能預(yù)先謀劃預(yù)測(cè)失去成效，政府被迫放權(quán)于社會(huì)。[4](P52-58)在社會(huì)自治中開(kāi)展社會(huì)治理，政府?dāng)P棄傳統(tǒng)的管理控制思想，確立服務(wù)觀念，落實(shí)服務(wù)行為，積極促進(jìn)參與社會(huì)治理的利益各方通過(guò)合作化解矛盾，最終實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的整合。

張康之提出中國(guó)行政改革的方向是建設(shè)服務(wù)型政府同時(shí)，指出在社會(huì)治理創(chuàng)新中建設(shè)服務(wù)型政府已成為順應(yīng)轉(zhuǎn)型時(shí)期社會(huì)治理生態(tài)的必然趨勢(shì)，合作治理應(yīng)當(dāng)是實(shí)現(xiàn)與服務(wù)型政府相匹配的服務(wù)型社會(huì)治理模式的關(guān)鍵路徑。[1](P117-124)基于合作治理路徑的研究，學(xué)者們從不同視角對(duì)合作治理進(jìn)行理論建構(gòu)。治理理論是合作型社會(huì)治理路徑最為重要的理論基礎(chǔ)，在治理理論基礎(chǔ)上延伸的多中心治理理論為政府公共管理提供了新的理論范式。起源于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的“多中心性”與20世紀(jì)末全球治理委員會(huì)提出的“治理”理念相結(jié)合，便形成了具有治理主體多元化，網(wǎng)絡(luò)型治理結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制與工具多樣化以及追求公民利益最大化和滿足多樣化需求為特征的包含多個(gè)中心主體的平等競(jìng)爭(zhēng)合作的新公共管理范式。[5](P35-37)多中心治理范式在社會(huì)治理實(shí)踐的不同層面發(fā)揮著變革性的作用。國(guó)家社會(huì)治理層面，在中央政府與地方政府的博弈中，隨著治理主體的多元化，公共權(quán)力也趨向分散化，地方政府自主權(quán)的膨脹，挑戰(zhàn)層級(jí)制治理結(jié)構(gòu)中中央政府的治理權(quán)威，導(dǎo)致以中央為治理中心的治理結(jié)構(gòu)失效，從而尋求矩陣型治理結(jié)構(gòu)提升國(guó)家治理績(jī)效和治理能力。在矩陣型國(guó)家治理結(jié)構(gòu)中，中央與地方政府形成雙向“互動(dòng)—協(xié)作”關(guān)系，克服層級(jí)制治理結(jié)構(gòu)的缺陷，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化轉(zhuǎn)型。[6](P40-45)地方社會(huì)治理層面，20世紀(jì)80年代以來(lái)，以社會(huì)組織為代表的社會(huì)力量的強(qiáng)大，地方政府、社會(huì)組織、私人組織以及社會(huì)自治組織等共同成為社會(huì)治理的多元主體，在參與治理過(guò)程中，每一個(gè)主體平等地?fù)碛凶约旱慕巧ㄎ?，?duì)涉及公共利益的公共事務(wù)能夠平等地表達(dá)意見(jiàn)，采取合作行動(dòng)。[7](P14-21)在當(dāng)前我國(guó)地方社會(huì)治理實(shí)踐中，政府在與其他治理主體的合作關(guān)系中仍占據(jù)主導(dǎo)地位，但學(xué)者們指出，這種主輔式的合作形式是在我國(guó)當(dāng)前地方社會(huì)治理生態(tài)下作出的合理選擇，未來(lái)地方社會(huì)治理將朝著參與式的合作形式發(fā)展。

治理理論敘述下的合作型社會(huì)治理模式在治理結(jié)構(gòu)與機(jī)制分析中，政府仍是合作關(guān)系中的關(guān)鍵主體，扮演主導(dǎo)者角色。與之不同的是，有些學(xué)者從行動(dòng)主義視角出發(fā)，將政府、社會(huì)組織、私人組織，甚至是公眾看作是社會(huì)治理行動(dòng)體系中的共同行動(dòng)者，政府不再扮演社會(huì)治理視域中的唯一行動(dòng)者。就政府與其他行動(dòng)者的關(guān)系而言，政府轉(zhuǎn)變主導(dǎo)者角色，在引導(dǎo)型政府職能模式的作用下，政府不再是控制導(dǎo)向，轉(zhuǎn)而通過(guò)對(duì)社會(huì)治理主體的動(dòng)員行動(dòng)，開(kāi)展一種促進(jìn)式治理。在促進(jìn)式治理行動(dòng)中，政府引導(dǎo)追求各自利益的行動(dòng)者參與到合作體系中，促進(jìn)不同行動(dòng)體系對(duì)其他行動(dòng)者開(kāi)放，以此實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理行動(dòng)的持續(xù)開(kāi)展。在這一過(guò)程中，政府不再以用制度控制行動(dòng)者的行為，維持社會(huì)治理有序開(kāi)展為主要任務(wù)，而是以培育行動(dòng)者參與行動(dòng)的自主性和提升行動(dòng)者行動(dòng)能力為主要目標(biāo)，以此為社會(huì)治理行動(dòng)提供積極開(kāi)展的力量源泉。促進(jìn)性社會(huì)治理雖然不要求所有行動(dòng)都以行動(dòng)為目的，都通過(guò)合作的方式解決社會(huì)問(wèn)題，整體上要求所有治理行動(dòng)呈現(xiàn)出一種合作的狀態(tài)，政府在這一狀態(tài)實(shí)現(xiàn)過(guò)程中扮演促進(jìn)者角色。[8](P34-41)

從比較理論研究的角度看，基于多中心治理理論為社會(huì)治理合作治理路徑的選擇提供了理論建構(gòu)、治理結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制的分析視角；行動(dòng)主義理論更多的是把社會(huì)治理行動(dòng)放置在具體治理行動(dòng)中，分析不同行動(dòng)者在合作行動(dòng)中的行為。

除了理論層面突顯出管理型社會(huì)治理模式向服務(wù)型社會(huì)治理模式的轉(zhuǎn)變趨勢(shì)，學(xué)者們?cè)谏鐣?huì)治理實(shí)踐中同樣印證這一模式的轉(zhuǎn)變。竺乾威基于北京東城區(qū)、浙江舟山網(wǎng)格化管理的做法，從公共服務(wù)流程再造的視角，指出網(wǎng)格化管理模式實(shí)現(xiàn)了對(duì)西方“無(wú)縫隙政府”的超越，改變現(xiàn)有官僚結(jié)構(gòu)部門分割、職能重疊或缺位情況，但在基層自治、治理主體多元以及人文主義關(guān)懷等方面還有待進(jìn)一步提升。其他學(xué)者從基層維穩(wěn)的視角，分析北京、浙江等地網(wǎng)格化管理寓管理于服務(wù)中，創(chuàng)新基層維穩(wěn)機(jī)制；通過(guò)技術(shù)平臺(tái)的搭建，構(gòu)建無(wú)縫隙政府。[9](P83-85)網(wǎng)格化管理在社會(huì)治理實(shí)踐中雖取得了成效，但“對(duì)于尚處于初始階段的網(wǎng)格化管理，沒(méi)必要在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一推廣，而應(yīng)該充分結(jié)合各地的實(shí)際情況，符合廣大群眾的根本利益”。[10](P119-121)學(xué)者們反思網(wǎng)格化管理模式的同時(shí)，試圖突破工具理性的束縛，從合作治理路徑尋求啟發(fā)。網(wǎng)絡(luò)化治理作為是一種典型的多元主體平等協(xié)商、合作互惠的社會(huì)治理模式，在減少碎片化服務(wù)、加強(qiáng)公私部門協(xié)作以及以顧客為導(dǎo)向的社會(huì)治理服務(wù)體系構(gòu)建中發(fā)揮積極作用。從網(wǎng)格化管理到網(wǎng)絡(luò)化治理實(shí)現(xiàn)了治理理念、治理目標(biāo)、權(quán)力運(yùn)行邏輯、治理功能以及運(yùn)行機(jī)制五方面內(nèi)涵的提升。[11](P139-143)從現(xiàn)有的文獻(xiàn)判斷，大部分學(xué)者就社會(huì)治理朝網(wǎng)絡(luò)化治理轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)已達(dá)成共識(shí)，但有些學(xué)者同樣就網(wǎng)絡(luò)化治理的缺陷進(jìn)行客觀分析。盡管網(wǎng)絡(luò)化治理在社會(huì)治理領(lǐng)域有很多優(yōu)勢(shì)，效率與廣泛參與的矛盾、內(nèi)外部合法性之間的矛盾以及網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)靈活性與穩(wěn)定性之間的矛盾是其避免不了的三對(duì)固有矛盾。除此之外，還存在網(wǎng)絡(luò)化治理“目標(biāo)一致”、管理的挑戰(zhàn)以及問(wèn)責(zé)制等問(wèn)題。[12](P108-119)總之，網(wǎng)格化管理在當(dāng)前社會(huì)治理方面的優(yōu)勢(shì)并未完全消失，作為一種新的社會(huì)治理方式的探索，網(wǎng)絡(luò)化治理只是對(duì)前者的一種補(bǔ)充而非替代。

從現(xiàn)有的研究成果看，網(wǎng)格化管理向網(wǎng)絡(luò)化治理轉(zhuǎn)變已成為順應(yīng)我國(guó)社會(huì)治理生態(tài)、完善基層社會(huì)治理體制和提升社會(huì)治理水平的重要途徑。當(dāng)前階段，網(wǎng)格化管理作為管理型社會(huì)治理模式向服務(wù)型社會(huì)治理模式的過(guò)渡，具有雙重的治理特征；以多元主體平等協(xié)商、合作互惠為特征的網(wǎng)絡(luò)化治理是實(shí)現(xiàn)服務(wù)型社會(huì)治理的重要方式。

二、新埭網(wǎng)格化管理：技術(shù)管理與組團(tuán)服務(wù)并行

浙江平湖新埭鎮(zhèn)毗鄰上海市金山區(qū)，是以服裝加工、箱包生產(chǎn)為主要經(jīng)濟(jì)支撐的城鎮(zhèn)，特殊的地理位置和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為新埭鎮(zhèn)帶來(lái)眾多流動(dòng)人口，復(fù)雜的人口結(jié)構(gòu)導(dǎo)致社會(huì)矛盾突出，社會(huì)治理難度上升。為此，新埭鎮(zhèn)政府早期通過(guò)網(wǎng)格化管理開(kāi)展社會(huì)綜合治理，創(chuàng)新基層社會(huì)治理機(jī)制。新埭鎮(zhèn)網(wǎng)格化綜合治理實(shí)踐一方面借鑒北京東城區(qū)應(yīng)用多項(xiàng)數(shù)字城市技術(shù)，以覆蓋全鎮(zhèn)的視頻監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)為依托，實(shí)現(xiàn)精確、高效、全時(shí)段、全方位覆蓋的網(wǎng)絡(luò)管理。在此基礎(chǔ)上，新埭鎮(zhèn)綜治辦將全鎮(zhèn)劃分為18個(gè)責(zé)任區(qū)域，由黨委領(lǐng)導(dǎo)班子成員擔(dān)任區(qū)域網(wǎng)格負(fù)責(zé)人，對(duì)自己責(zé)任區(qū)域范圍內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境衛(wèi)生、居民需求進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，及時(shí)查找問(wèn)題，再和相關(guān)部門對(duì)接，由專門人員加以解決，在問(wèn)題解決過(guò)程中，通過(guò)跟蹤督查機(jī)制，切實(shí)保障各部門及時(shí)落實(shí)行動(dòng)，高效完成社會(huì)綜合治理目標(biāo)。另一方面，學(xué)習(xí)浙江舟山“網(wǎng)格化管理，組團(tuán)式服務(wù)”的基層社會(huì)治理經(jīng)驗(yàn)，深入企業(yè)開(kāi)展組團(tuán)式管理服務(wù)。作為服裝、箱包加工企業(yè)密集的城鎮(zhèn)，新埭鎮(zhèn)在浙江舟山社會(huì)治理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在企業(yè)網(wǎng)格內(nèi)推行組團(tuán)式管理服務(wù)。以當(dāng)?shù)亍靶滦恪毕浒鼜S網(wǎng)格化管理為例，新秀占地4000平方米的廠區(qū)共被劃分為三個(gè)網(wǎng)格，廠內(nèi)設(shè)有綜合治理辦公室，每個(gè)網(wǎng)格配備集新居民服務(wù)、矛盾糾紛調(diào)處化解、治安防控服務(wù)、文化藝術(shù)服務(wù)和青年志愿者服務(wù)于一身的綜合服務(wù)團(tuán)隊(duì)。*浙江平湖新埭“網(wǎng)格化”助推綜治進(jìn)企業(yè)創(chuàng)平安[EB/OL]http://www.chinapeace.gov.cn/2013-11/11/content_9455978.htm.以新秀箱包廠網(wǎng)格化治理為縮影，新埭鎮(zhèn)70多家規(guī)模型企業(yè)被劃入四個(gè)網(wǎng)格，下設(shè)四個(gè)服務(wù)組、六個(gè)服務(wù)團(tuán)隊(duì)，通過(guò)這樣的組織結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)“橫向到邊，縱向到底”的管理服務(wù)全覆蓋。

通過(guò)比較網(wǎng)格化管理在多地社會(huì)治理中的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，無(wú)論是北京東城區(qū)網(wǎng)格化城市管理，還是浙江舟山“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”的基層社會(huì)治理，甚至是吸收前兩者成功經(jīng)驗(yàn)推進(jìn)的新埭網(wǎng)格化社會(huì)綜合治理實(shí)踐，都折射出轉(zhuǎn)型時(shí)期我國(guó)社會(huì)治理理念和運(yùn)行機(jī)制由管理型社會(huì)治理模式向服務(wù)型社會(huì)治理模式的過(guò)渡，既實(shí)現(xiàn)了傳統(tǒng)社會(huì)治理對(duì)效率和效果的追求，也沖破了科層制組織形式對(duì)部門協(xié)作的割裂，提升了社會(huì)治理過(guò)程中民主化參與程度。各地網(wǎng)格化管理實(shí)踐對(duì)傳統(tǒng)管理型社會(huì)治理模式的繼承主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

(一)尋求技術(shù)支持的工具理性

工具理性的核心是對(duì)效率的追求，工業(yè)社會(huì)初期，私人管理領(lǐng)域高度標(biāo)準(zhǔn)化的大機(jī)器生產(chǎn)為人們帶來(lái)前所未有的高效率，公共管理領(lǐng)域同樣借鑒私人管理領(lǐng)域成功經(jīng)驗(yàn)，以馬克斯·韋伯提出的科層官僚制為基礎(chǔ)的政府管理體制適應(yīng)科技革命對(duì)技術(shù)進(jìn)步的追求，比其他組織形式更具有技術(shù)上的優(yōu)越性，體現(xiàn)了理性和效率，對(duì)大工業(yè)生產(chǎn)社會(huì)的管理成效顯著。北京東城區(qū)網(wǎng)格化管理“城管通”平臺(tái)是典型運(yùn)用數(shù)字信息化管理，以“3S”集成技術(shù)為基礎(chǔ)構(gòu)建覆蓋全城的空間信息網(wǎng)絡(luò)，實(shí)時(shí)對(duì)監(jiān)控區(qū)域里的人和物進(jìn)行記錄跟蹤。在覆蓋全城的空間信息網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上，以城市網(wǎng)格管理監(jiān)督員手中配備的手機(jī)為信息采集工具，及時(shí)采集并傳送問(wèn)題現(xiàn)場(chǎng)的信息。城市綜合管理監(jiān)督中心和城市綜合管理委員會(huì)兩大管理體制在實(shí)施社會(huì)綜合管理過(guò)程中，在信息報(bào)告、信息編發(fā)、任務(wù)派遣、現(xiàn)場(chǎng)處理、結(jié)果反饋等所有環(huán)節(jié)上，都充分利用以空間信息和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為基礎(chǔ)的網(wǎng)格化城市管理信息平臺(tái)，在城市管理監(jiān)督中心、指揮中心和各專業(yè)管理部門間搭建起信息實(shí)時(shí)傳遞系統(tǒng)。通過(guò)整合現(xiàn)代空間信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)通訊技術(shù)，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格資源信息的交換與共享，使信息傳輸渠道更加暢通，為城市管理監(jiān)督中心和指揮中心提供及時(shí)有效的管理和反饋信息，提高管理實(shí)效。*城市網(wǎng)格化管理新模式簡(jiǎn)介,北京東城區(qū)網(wǎng)格化服務(wù)管理中心網(wǎng)站[EB/OL].http://cgw.bjdch.gov.cn/n1708365/n2917439/n2917440/index.html 2017-2-27.浙江新埭網(wǎng)格化治理同樣依托全市“天網(wǎng)工程”的社會(huì)治安視頻監(jiān)控平臺(tái)，通過(guò)覆蓋全市街道、路口以及單位內(nèi)部的監(jiān)控點(diǎn)，形成覆蓋城鄉(xiāng)的治安技術(shù)防控網(wǎng)絡(luò)，在此基礎(chǔ)上，整合基層綜治資源，不斷提升基層社會(huì)綜合治理效率。

(二)基層管理成本增加

在社會(huì)管理過(guò)程中采用現(xiàn)代化的技術(shù)設(shè)備和技術(shù)方法本身就需要投入大量的財(cái)政資金進(jìn)行信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，后期信息系統(tǒng)的升級(jí)以及維護(hù)同樣大大增加了管理成本。有學(xué)者在對(duì)北京東城區(qū)網(wǎng)格化管理成本投入調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，除了網(wǎng)格建設(shè)初期基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及后期系統(tǒng)升級(jí)及維護(hù)費(fèi)用，還包括網(wǎng)格職責(zé)執(zhí)行的人力資源投入以及網(wǎng)格事務(wù)管理的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)或隨機(jī)發(fā)生事件處置的“一事一議”費(fèi)用等。[13](P65-71)這幾項(xiàng)成本的投入無(wú)疑增加政府在基層社會(huì)治理中的成本投入，而管理效果隨著時(shí)間的推移也會(huì)出現(xiàn)形式主義的功能泛化，造成政府在基層社會(huì)治理領(lǐng)域成本投入的浪費(fèi)。浙江新埭網(wǎng)格化管理依托全市“天網(wǎng)工程”建設(shè)成本以及人力資源投入更能凸顯龐大的基層網(wǎng)格化管理成本。2006年整個(gè)平湖市通過(guò)市、鎮(zhèn)(街道)兩級(jí)財(cái)政共投入1200萬(wàn)，專門組建市社會(huì)治安防控巡邏大隊(duì)，聘用專職巡防隊(duì)員，配備巡邏汽車、摩托車，實(shí)行網(wǎng)格式 24 小時(shí)不間斷動(dòng)態(tài)巡邏；2008 年起共投入 4000 萬(wàn)元用于建設(shè)街路面治安監(jiān)控系統(tǒng)，2010年啟動(dòng)新一輪視頻監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)，同樣需要增加當(dāng)?shù)卣呢?cái)政投入。[14](P46)

(三)行政主導(dǎo)的以結(jié)果為導(dǎo)向的管理模式

網(wǎng)格化管理通過(guò)對(duì)管理流程的再造，使整個(gè)管理過(guò)程圍繞結(jié)果展開(kāi)。北京東城區(qū)初探的城市網(wǎng)格化管理，借助信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)對(duì)城區(qū)“人、財(cái)、物、事”全方位、全時(shí)段、無(wú)縫隙的“精細(xì)化”管理目標(biāo)；浙江舟山“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”的社會(huì)治理模式，憑借基層網(wǎng)格中黨建工作的開(kāi)展，網(wǎng)格對(duì)應(yīng)服務(wù)團(tuán)隊(duì)的配備，實(shí)現(xiàn)黨在基層執(zhí)政方式的創(chuàng)新以及“橫向到變、縱向到底”的管理與服務(wù)相結(jié)合的基層社會(huì)治理目標(biāo)；浙江新埭鎮(zhèn)實(shí)施區(qū)域網(wǎng)格化管理，以提高社會(huì)綜合治理效率，改善民生，推動(dòng)省文明市創(chuàng)建為最終目標(biāo)。以結(jié)果為導(dǎo)向的網(wǎng)格化管理發(fā)揮社會(huì)治理功能同樣依靠自上而下層級(jí)制的組織形式推動(dòng)。行政權(quán)力推動(dòng)是網(wǎng)格化管理模式得以順利開(kāi)展的關(guān)鍵因素，浙江舟山的網(wǎng)格化管實(shí)踐具有明顯的行政化傾向。從組織結(jié)構(gòu)看，管理網(wǎng)格是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、社區(qū)(村)行政區(qū)劃不變的前提下劃分的管理網(wǎng)格，在此基礎(chǔ)上，依次向上還存在社區(qū)黨組織、街鎮(zhèn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組、區(qū)縣工作領(lǐng)導(dǎo)小組以及市級(jí)工作領(lǐng)導(dǎo)小組4個(gè)層級(jí)；[15](1-21)從工作布局看，網(wǎng)格化管理在舟山的實(shí)踐形成了“黨政主導(dǎo)、公眾參與、社會(huì)協(xié)同、上下聯(lián)動(dòng)”的基層工作格局；從工作方式看，通過(guò)在網(wǎng)格中開(kāi)展基層黨建工作，黨員搜集網(wǎng)格民情的同時(shí)聯(lián)系基層群眾，有效發(fā)揮黨委政府和基層黨組織在管理服務(wù)中的領(lǐng)導(dǎo)作用。黨委和政府主導(dǎo)下的網(wǎng)格化管理“橫向到變，縱向到底”的基層社會(huì)管理格局，在黨政權(quán)威的推動(dòng)下，高效完成社會(huì)治理目標(biāo)。

盡管網(wǎng)格化管理在社會(huì)治理實(shí)踐中凸顯了管理型社會(huì)治理模式中的工具理性、結(jié)果導(dǎo)向和行政化傾向，但在社會(huì)管理體制創(chuàng)新方面有一定突破。

(四)打破條塊分割界線

網(wǎng)格化管理打破基層社會(huì)治理各部門之間的界線，協(xié)調(diào)多部門開(kāi)展治理行動(dòng)。管理主義視角下的科層官僚制因過(guò)于強(qiáng)調(diào)專業(yè)化分工導(dǎo)致各部門封閉割裂，缺乏溝通，同時(shí)帶來(lái)機(jī)構(gòu)膨脹，責(zé)任推諉等官僚主義作風(fēng)。在基層社會(huì)治理領(lǐng)域，管理事項(xiàng)繁瑣是其主要特征，條塊分割的基層組織結(jié)構(gòu)造成社會(huì)治理資源的割裂，導(dǎo)致問(wèn)題解決的低效率。北京東城區(qū)網(wǎng)格化管理過(guò)程中，打破原有組織管理體制，成立區(qū)級(jí)城市綜合管理委員會(huì)，通過(guò)委員會(huì)的指揮中心，打破政府職能部門間的界限與壁壘，有效整合城市管理各部門的治理資源，在指揮中心統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，共同發(fā)揮社會(huì)治理的職能。

(五)提供公民有序參與社會(huì)治理新渠道

俞可平指出公民參與是實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利的基本途徑，可以防止公共權(quán)力濫用、使公共政策更加科學(xué)和民主，能夠促進(jìn)社會(huì)生活的和諧穩(wěn)定。因此，提倡政府要為公民的參與提供更多的途徑。[16]網(wǎng)格化管理在信息傳遞、管理路徑以及主體吸納三方面都為公民有序參與社會(huì)治理提供有效途徑。知情權(quán)是公民參與社會(huì)治理的重要前提。網(wǎng)格化管理通過(guò)信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的搭建，將網(wǎng)格內(nèi)有關(guān)社區(qū)服務(wù)與社會(huì)管理的信息及時(shí)通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)傳遞到居民家庭，居民在廣泛知曉身邊的社會(huì)治理信息后，才能形成有序參與的自覺(jué)行動(dòng)。傳統(tǒng)的社會(huì)治理模式屬于典型的事后治理，問(wèn)題得不到基層相關(guān)部門的有效解決，一級(jí)級(jí)上報(bào)影響社會(huì)管理效率的同時(shí)，也容易激起民眾對(duì)官僚組織的不滿情緒。而網(wǎng)格化管理本身屬于事前預(yù)防，在網(wǎng)格事情、民情的搜集反饋過(guò)程中，以公民需求為中心，有效提高公民參與社會(huì)治理的積極性。在網(wǎng)格化管理基層工作機(jī)制中，協(xié)調(diào)政府部門相關(guān)工作人員參與的同時(shí)，依靠基層黨組織，發(fā)揮基層群眾自治機(jī)制的作用，為公民有序參與社會(huì)治理提供合法化途徑。

三、協(xié)商自治：浙江新埭合作治理的新機(jī)制

隨著省文明市創(chuàng)建任務(wù)的完成，上級(jí)黨政權(quán)威的弱化，以行政力量推動(dòng)的網(wǎng)格化治理長(zhǎng)效管理機(jī)制未能延續(xù)。以新埭鎮(zhèn)主要廠區(qū)流動(dòng)攤販治理為例，網(wǎng)格化管理下流動(dòng)攤販治理行動(dòng)是綜合行政執(zhí)法隊(duì)員依照上級(jí)網(wǎng)格管理任務(wù)要求，憑借強(qiáng)制，甚至是暴力手段，嚴(yán)格要求攤主在規(guī)定時(shí)間內(nèi)不準(zhǔn)擺攤設(shè)點(diǎn)，一旦上級(jí)例行檢查結(jié)束，廠區(qū)門口亂設(shè)攤現(xiàn)象重新出現(xiàn)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效治理機(jī)制。時(shí)任新埭鎮(zhèn)黨委副書(shū)記描述當(dāng)時(shí)治理效果時(shí)表示，“盡管每年都投入大量人力、物力，但整治成效確是逐年下降的?！?探索社會(huì)治理新模式 平湖新埭打造社會(huì)綜合治理新“品牌”[EB/OL]http://www.jiaxing.gov.cn/swzfw/gzdt_4998/qtywxx_5002/201602/t20160214_571681.html.為此，2015年新埭鎮(zhèn)政府創(chuàng)新社會(huì)管理模式，通過(guò)向致力于社會(huì)治理創(chuàng)新的“上海飛揚(yáng)華夏青年公益事業(yè)發(fā)展中心”社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)，引入社會(huì)力量參與治理，為政府、治理對(duì)象搭建協(xié)商自治平臺(tái)，變“強(qiáng)制管理”為“協(xié)商服務(wù)”，從而實(shí)現(xiàn)多元參與、協(xié)商自治的合作治理新機(jī)制。

協(xié)商自治機(jī)制在合作治理過(guò)程中，通過(guò)社會(huì)治理主體的廣泛參與及平等對(duì)話機(jī)制的建立，形成有序的合作治理秩序。以浙江新埭針對(duì)流動(dòng)攤販開(kāi)展的社會(huì)治理行動(dòng)為例，協(xié)商自治機(jī)制功能的發(fā)揮，主要依賴社會(huì)信任子機(jī)制、平等對(duì)話平臺(tái)以及制度規(guī)范的共同作用，才能促進(jìn)多元主體共同參與的合作以及治理目標(biāo)的達(dá)成。

(一)重建社會(huì)信任機(jī)制

學(xué)者們指出，在工業(yè)社會(huì)，管理者尋求通過(guò)法律制度為主的工具理性適應(yīng)以低度不確定性和低度復(fù)雜性為特征的社會(huì)治理生態(tài)。隨著后工業(yè)社會(huì)的到來(lái)，工具理性已不能達(dá)到理想的社會(huì)治理效果，更多的學(xué)者把視線轉(zhuǎn)向倫理道德方面。[17](P107-112)張康之更是強(qiáng)調(diào)基于道德的合作治理體系是人類文明進(jìn)步的最高形態(tài)，而合作治理體系的達(dá)成取決于人們之間信任關(guān)系的確立。[18](P115-120)在管理型社會(huì)治理模式下的流動(dòng)攤販治理行動(dòng)，流動(dòng)攤販與城管隊(duì)員是沖突對(duì)立關(guān)系，城管隊(duì)員基于工作職責(zé)對(duì)流動(dòng)攤販進(jìn)行排斥驅(qū)逐，流動(dòng)攤販則基于生存需求與城管隊(duì)員開(kāi)展“游擊戰(zhàn)”，有時(shí)甚至發(fā)生正面抗衡。沖突對(duì)立關(guān)系中，城管隊(duì)員與流動(dòng)攤販?zhǔn)枪芾碚吲c被管理者的角色扮演，本身不平等的身份使流動(dòng)攤販內(nèi)心產(chǎn)生對(duì)城管隊(duì)員消極的不信任，促使流動(dòng)攤販拒絕在治理行動(dòng)中采取行動(dòng)，與城市管理部門合作達(dá)成社會(huì)治理目標(biāo)。在浙江新埭流動(dòng)攤販合作治理行動(dòng)中，新埭鎮(zhèn)政府通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的方式，引入上海社會(huì)組織，作為治理行動(dòng)的協(xié)調(diào)者，打破傳統(tǒng)的綜合行政執(zhí)法隊(duì)員與流動(dòng)攤販的沖突對(duì)立關(guān)系。通過(guò)社會(huì)組織中的工作人員以消費(fèi)者的身份深入流動(dòng)攤販群體中，了解他們的經(jīng)營(yíng)情況、生存狀況以及對(duì)治理行動(dòng)的想法等。通過(guò)熟人社會(huì)中人與人之間自然而然的交往方式，形成對(duì)協(xié)調(diào)者的信任。在初步信任的基礎(chǔ)上，社會(huì)組織出面協(xié)調(diào)治理行動(dòng)各方，包括當(dāng)?shù)卣?、流?dòng)攤販、攤販聚集地的企業(yè)方代表，搭建多方平等參與的協(xié)商合作治理平臺(tái)。多方的信任關(guān)系是建立在平等參與的基礎(chǔ)上，在治理行動(dòng)中，各方都是身份平等的行動(dòng)者。

(二)搭建平等對(duì)話平臺(tái)

各行動(dòng)者之間信任關(guān)系的建立是協(xié)商自治有序開(kāi)展的基礎(chǔ)，在相互信任基礎(chǔ)上開(kāi)展平等對(duì)話是促進(jìn)合作治理的關(guān)鍵。浙江新埭流動(dòng)攤販治理行動(dòng)中，平等對(duì)話機(jī)制的形成有以下關(guān)鍵因素：首先，參與協(xié)商主體身份的平等性。協(xié)商自治可以看作基層協(xié)商民主的一種形式。在俞可平看來(lái)，協(xié)商民主就是公民以自由平等的身份進(jìn)行對(duì)話、討論和審議，參與公共決策和政治生活。在新埭流動(dòng)攤販治理行動(dòng)中，對(duì)話機(jī)制的形成同樣基于多元治理主體的平等身份，對(duì)于流動(dòng)攤販群體而言，由被管理對(duì)象轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾碚?，不再單向接受城市管理者的行政指令；群體內(nèi)部不論年齡、性別、收入、政治身份等差異均有參與協(xié)商對(duì)話的機(jī)會(huì)。對(duì)于政府相關(guān)部門來(lái)說(shuō)，不再扮演社會(huì)治理行動(dòng)的直接行動(dòng)者，避免與流動(dòng)攤販發(fā)生正面沖突，而是通過(guò)引入外來(lái)社會(huì)組織與其建立“合作伙伴”關(guān)系，幫助協(xié)調(diào)長(zhǎng)期直接執(zhí)法產(chǎn)生的緊張關(guān)系，接收流動(dòng)攤販和企業(yè)方的利益訴求。對(duì)于社會(huì)組織而言，在社會(huì)治理行動(dòng)中因其具有社團(tuán)合法性,*高丙中探究社團(tuán)為何能夠在與法律不一致的情況下“正?！贝嬖诓㈤_(kāi)展活動(dòng)時(shí)，提出社團(tuán)充分合法性來(lái)源于社會(huì)合法性、行政合法性、政治合法性和法律合法性，其中法律合法性作為社團(tuán)合法性的整合核心。社團(tuán)的社會(huì)合法性體現(xiàn)的一定社會(huì)范圍內(nèi)的承認(rèn)；行政合法性是社團(tuán)在與行政主管部門打交道或因社團(tuán)內(nèi)部擁有相當(dāng)級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)而產(chǎn)生的合法性；政治合法性表示社團(tuán)的宗旨、活動(dòng)目標(biāo)符合“政治上的正確性”；法律合法性則是符合法律相關(guān)規(guī)定而獲得的合法性。 可參見(jiàn) 高丙中.社會(huì)團(tuán)體的合法性問(wèn)題[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué),2000(2).憑借組織自身的資源，以協(xié)調(diào)者身份調(diào)節(jié)各方利益，扮演中立裁判者角色。對(duì)于流動(dòng)攤販聚集地涉及的企業(yè)而言，之前是被動(dòng)接受政府相關(guān)部門出臺(tái)的規(guī)章制度，按部就班執(zhí)行，沒(méi)有任何討價(jià)還價(jià)的余地，在協(xié)商對(duì)話的平臺(tái)上，企業(yè)作為利益的相關(guān)者，可以為自己爭(zhēng)取治理行動(dòng)過(guò)程中的行動(dòng)途徑。在各主體共同擁有平等、自由的參與身份時(shí)，平等對(duì)話的結(jié)構(gòu)才能形成。其次，行動(dòng)者主體性的發(fā)揮。公共對(duì)話是社會(huì)治理主體間的行動(dòng)。[17](P92-99)行動(dòng)效果的發(fā)揮與行動(dòng)者主體性的發(fā)揮有著密切的聯(lián)系。在人類社會(huì)中，行動(dòng)者是具有實(shí)踐意識(shí)和話語(yǔ)意識(shí)的能動(dòng)者，其主體性地位通過(guò)積極主動(dòng)的建構(gòu)行為得以支撐。[19](P97-101)浙江新埭流動(dòng)攤販治理行動(dòng)中的多方主體圍繞治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，積極主動(dòng)參與協(xié)商平臺(tái)搭建、平等公開(kāi)對(duì)話，并在達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)上采取合作行動(dòng)，不同行動(dòng)者圍繞平等協(xié)商過(guò)程中達(dá)成的“自治公約”，主動(dòng)承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)，形成多元主體協(xié)商自治的社會(huì)治理新機(jī)制。因此，新的治理機(jī)制轉(zhuǎn)變了以往強(qiáng)制管理方式，除政府主導(dǎo)者以外其他行動(dòng)者的消極被動(dòng)變?yōu)橹鲃?dòng)參與，強(qiáng)調(diào)參與各方主體性的激發(fā)，有利于其增強(qiáng)權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任意識(shí)，進(jìn)而促進(jìn)相互之間合作治理行動(dòng)的展開(kāi)。

(三)創(chuàng)設(shè)維持協(xié)商自治的制度公約

社會(huì)信任和平等對(duì)話子機(jī)制功能的發(fā)揮，有利于促使協(xié)商自治機(jī)制的形成，若要成為長(zhǎng)效治理機(jī)制，還需要積極創(chuàng)設(shè)維持協(xié)商自治的制度條件。以浙江新埭“攤主自治公約”為例，自治公約由流動(dòng)攤販自行推選出的代表組成“攤販自治委員會(huì)”與政府相關(guān)部門代表、企業(yè)方代表在社會(huì)組織協(xié)調(diào)各方利益搭建的協(xié)商自治平臺(tái)上通過(guò)數(shù)次充分討論達(dá)成共識(shí)，在攤販實(shí)名注冊(cè)登記、集中經(jīng)營(yíng)的區(qū)域選擇以及集中攤位抽簽規(guī)則等方面內(nèi)容形成自治規(guī)則，由攤販自治委員會(huì)自行管理各攤販的經(jīng)營(yíng)行為。攤販委員會(huì)的自治行為受到新埭鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法中隊(duì)監(jiān)督。攤販自治委員會(huì)作為攤販自身利益代表和傳達(dá)的載體，圍繞自治公約進(jìn)行自我管理、自我監(jiān)督。自治公約因參與主體的廣泛性、協(xié)商對(duì)話的公開(kāi)性和深入性，對(duì)社會(huì)治理行動(dòng)各方具有普遍的約束力，各方都將圍繞自治公約的規(guī)則展開(kāi)有序的合作治理行動(dòng)。

四、結(jié) 語(yǔ)

從浙江新埭運(yùn)用網(wǎng)格化工具進(jìn)行社會(huì)綜合治理到流動(dòng)攤販治理行動(dòng)中的協(xié)商自治機(jī)制的轉(zhuǎn)變，折射出轉(zhuǎn)型時(shí)期我國(guó)社會(huì)治理理念和運(yùn)行機(jī)制由管理型社會(huì)治理模式向服務(wù)型社會(huì)治理模式的轉(zhuǎn)型趨勢(shì)。網(wǎng)格化管理適應(yīng)社會(huì)治理對(duì)效率和效果的追求，突破傳統(tǒng)條塊分割的界線，實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理維穩(wěn)的目標(biāo)；協(xié)商自治所反映的合作治理憑借“多元參與，協(xié)商自治”的服務(wù)治理理念，吸納更多主體參與治理行動(dòng)中，圍繞治理目標(biāo)，多元主體展開(kāi)合作的社會(huì)治理新機(jī)制。從“網(wǎng)格化管理”到“協(xié)商自治”是基層政府社會(huì)治理創(chuàng)新的有益探索，在當(dāng)前網(wǎng)格化管理優(yōu)勢(shì)并未完全消失階段，協(xié)商自治的社會(huì)治理新機(jī)制作為網(wǎng)格化管理的補(bǔ)充，有益于服務(wù)型社會(huì)治理模式的實(shí)現(xiàn)；從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，以協(xié)商自治為基礎(chǔ)的合作治理模式更適應(yīng)我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)治理生態(tài)。

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[責(zé)任編輯楊 敏]

FromGridManagementtoNegotiationAutonomy:theMechanismofSocialGovernanceInnovation——Based on the Transformation of Xindai city of Zhejiang Province’s Social Governance Mechanism

JIANG Rongrong

(School of Political Science and Public Management, East China University of Political Science & Law, Shanghai 201620, China)

During the period of social transformation, the grass-roots government formed different social governance model innovation in practice under the current social governance environment. Grid management is a mode of social governance in the administrative departments which has provided a new way for citizens to participate in social governance under the guidance. It breaks the boundaries and improves the management efficiency. As a combination of deliberative democracy and social autonomy, deliberative autonomy can effectively promote the communication and trust between the governance subjects, and it helps to form a long-term mechanism of social governance under the constraints of the system. In the long run, cooperative governance model based on negotiation autonomy is more adapted to China’s current social ecological governance.

grass roots; social governance; grid management; negotiation autonomy

2017-05-10

華東政法大學(xué)2017年研究生創(chuàng)新能力培養(yǎng)專項(xiàng)資金項(xiàng)目“從強(qiáng)制管理到協(xié)商服務(wù)的轉(zhuǎn)型——對(duì)浙江新埭流動(dòng)攤販治理的調(diào)查”(20174036)。

江榮榮，在讀碩士研究生，從事基層社會(huì)治理研究。

D630

：A

：1009-1734(2017)07-0047-07